梁曦

摘 要 行政事業(yè)單位作為具有行政管理職能，并提供社會公共服務的組織機構，其工作質量及效率直接影響著我國社會工作推進的質量和效果。預算管理作為行政事業(yè)單位內部控制的一個重要環(huán)節(jié)，其管理的好壞直接影響行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮。目前，行政事業(yè)單位預算管理普遍存在預算管理制度不夠完善、預算編制不夠科學、預算執(zhí)行不夠規(guī)范、預算監(jiān)控不夠到位、預算績效跟蹤和評價流于形式等問題。因此，完善行政事業(yè)單位預算管理具有重要的現實意義。本文在分析行政事業(yè)單位預算管理的重要性基礎上，深入探討行政事業(yè)單位預算管理現狀和存在的問題，并針對性地提出完善行政事業(yè)單位預算管理的對策和措施。

關鍵詞 行政事業(yè)單位 預算管理 預算編制 問題 對策

一、引言

行政事業(yè)單位作為提供社會管理和公共服務的主要職能機構和組織，在我國的社會主義經濟發(fā)展中有舉足輕重的地位。預算管理是行政事業(yè)單位對國家財政資金規(guī)范運行而進行的一系列活動的總稱，是單位內部控制的一個重要環(huán)節(jié)。其能夠有效地反映人員經費、公用經費和項目經費的申請、支付和監(jiān)督狀況，對單位內部資源的合理分配和項目目標的全面實現起到重要的推進作用。

近幾十年來，全面深化改革的穩(wěn)步推進不斷提升了各級行政事業(yè)單位預算管理的整體水平。但是，從實際情況來看，各級行政事業(yè)單位在預算管理的編制體系、執(zhí)行監(jiān)控和績效評價等方面仍存在各種問題。這些問題嚴重制約了行政事業(yè)單位社會服務功能的充分發(fā)揮，亟須完善和解決。因此，探究行政事業(yè)單位預算管理的現狀和問題，完善單位內控體制，具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位預算管理現狀和存在的問題

當前，隨著行政事業(yè)單位預算管理工作在單位內部地位的不斷上升，行政事業(yè)單位開始對預算工作愈加重視，財政部門也相應地對部門預算編制的準確性提出了更高的要求。預算管理工作在不斷地完善。但是，就目前的情況來看，行政事業(yè)單位預算管理工作仍然存在很多問題。大部分預算單位的預算管理制度不夠完善;預算編制過程中財務人員主觀性太強，缺少同其他部門的溝通;預算執(zhí)行過程不規(guī)范，預算缺少相應的動態(tài)監(jiān)管;預算績效跟蹤和評價走走過場，只為應付財政部門的檢查。具體主要體現在以下方面：

（一）預算管理制度不夠完善

根據我國現行的法律規(guī)定，行政事業(yè)單位的預算指標在同級人民代表大會通過審批后才正式進入執(zhí)行階段。在執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位應嚴格按照財政部門下達的預算批復執(zhí)行支付流程。然而目前，部分行政事業(yè)單位尚未建立科學、合理、長遠的預算管理制度。在未經財政部門審批許可的情況下，預算資金挪用和用途更改的現象時有發(fā)生;預算資金使用混亂，不利于社會公共職能的實現和公益服務項目的順利開展。

（二）預算編制不夠科學、合理、規(guī)范

預算編制工作一般于上一年度的9月份開始，是行政事業(yè)單位下一年預算管理工作的開端。我國行政事業(yè)單位大都采用增量預算法，即根據上一年度的收入支出情況，并考慮其他變化因素來進行下一年度預算的編制。這種方法雖然操作簡單，但是預算編制的主觀性較強。同時，在編制過程中，由于時間短、任務重，財務部門通常無法及時溝通和掌握其他部門的相關資料和實際情況，導致在編制預算時不合理規(guī)劃和分配財政資金。

在項目申報時，部分單位只注重資金的申請，缺少項目的可行性論證，從而使得在項目資金使用時和年初預算有極大的出入。政府采購預算是預算單位為保障下一年度工作正常進行而開展的采購計劃。在實際執(zhí)行過程中，單位采購部門和預算部門沒有銜接一致，同步編制預算，導致實際采購時資金沒有得到相應保障，或者采購時，采購貨物沒有相應的財政部門下批的確認書，使采購流程滯緩。

（三）預算執(zhí)行不規(guī)范

預算執(zhí)行是完成相應的法定程序申請和財政指標批復后，預算單位根據計劃安排來實施和支付資金的過程。目前，部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行預算時，由于缺乏剛性約束、部門之間信息溝通渠道不暢和職責權限不明晰等原因，常常未經財政審批，隨意調整開支項目經費，導致預算執(zhí)行脫離計劃。同時，預算執(zhí)行時發(fā)現問題，相關人員相互推卸責任，嚴重滯緩預算執(zhí)行進度。

（四）預算監(jiān)控不到位

我國部分行政事業(yè)單位的預算管理缺乏相對完善的外部以及內部監(jiān)督機制，財政資金使用不合理，濫用和浪費現象時有發(fā)生。目前，我國國庫集中支付基本采用直接和授權兩種支付方式。除了直接支付外，部分單位在授權支付時存在專項資金挪用等違規(guī)現象，事后監(jiān)控基本也很難發(fā)現這些問題。另外，當前，我國行政事業(yè)單位基本沒有一套行之有效的預算執(zhí)行激勵措施和責任追究機制，對在實際預算執(zhí)行過程中造成的失誤或者資金隨意挪動等違規(guī)現象，單位內部缺乏約束和控制，影響財政資金的使用效率。

（五）預算績效跟蹤和評價流于形式

績效跟蹤和評價是財政資金在執(zhí)行過程中的反饋，是績效管理的核心。充分利用績效跟蹤評價功能，能夠提升整個單位資金的使用效率和效益。但是在現實中，部分行政事業(yè)單位的績效跟蹤力度不足，導致項目的實際支出和計劃嚴重不符，年底國庫支付壓力增大。同時，部分行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行完成后，為應付財政部門的檢查要求，全權委托第三方中介機構對本單位的實際支付情況，特別是專項資金的產出和結果實行績效跟蹤及評價。對于評價結果沒有進行定期的反饋、整改和提升，使得整個績效跟蹤和評價流于形式。

三、完善行政事業(yè)單位預算管理的對策建議

（一）建立完善預算管理制度

建立并不斷完善一套有效的預算管理制度，是保障預算管理工作有序開展的基礎。行政事業(yè)單位作為財政資金使用的主體，對科學、合理的預算管理制度的制定和執(zhí)行起著非常重要的推動作用。行政事業(yè)單位對部門預算應建立起相應的審核審批機制，特別是對于項目預算，要進行可行性分析，并提供詳細的依據，從而使預算管理的質量得到本質提升。預算管理要落實到人，建立相應的責任制，對于在編制、執(zhí)行中發(fā)生的違規(guī)問題通過追溯機制追查到個人。這樣不僅可以有效地避免權責不明、資金挪用、資金占用等問題，而且也可以提高預算資金的綜合利用效率。

（二）規(guī)范預算編制方法

實踐結果證明，傳統(tǒng)的增量預算法已經無法滿足日益復雜的預算管理工作的要求。因此，在預算編制時，財務部門一方面要加強同單位內部其他部門之間的交流，增強預算信息的精確性和實時性;另一方面可以采用立項評審方式，借助信息化技術優(yōu)化單位內部資源配置，最大限度增強預算管理的有效性和說服力。同時，要結合單位目前的實際狀況，多層次、多方位統(tǒng)籌和考慮部門之間的利益關系，優(yōu)化配置有限資金，為預算工作的順利開展提供有效保證。對于專項資金的申報，要嚴格審查項目的可行性，避免盲目追求財政資金的最大化。對于政府采購預算，財務部門需加強同國資部門、采購需求部門的溝通，對下一年度的采購計劃盡量細化量化，做到最大程度上與預算保持一致。

（三）加強預算執(zhí)行過程規(guī)范化

行政事業(yè)要解決預算執(zhí)行過程中存在的不規(guī)范不嚴謹問題，就要加強預算管理執(zhí)行內容和進度的剛性約束，明確預算規(guī)劃，必要時在一定范圍內公布，從而防止執(zhí)行人員隨意更改預算支出用途，同時也能預防超支現象的產生。目前，預算管理工作整體而言比較復雜，在執(zhí)行中即使發(fā)現了問題，相關工作人員會互相推卸，從而導致執(zhí)行力不足等狀況。所以，我們要采取責任到人的制度，明確工作任務和工作目標，落實各項目的工作細節(jié)。一旦發(fā)現問題，就能夠快速找出直接責任人。這樣不僅能夠激發(fā)相關工作人員的工作熱情和工作責任感，提升主觀能動性，而且節(jié)省了時間成本，保障了各個環(huán)節(jié)的順利進行。這是從問題的根源處理執(zhí)行力不嚴謹的問題，讓行政事業(yè)單位的預算工作有組織、有效率地增強執(zhí)行力和管理能力。

（四）加強預算資金監(jiān)管

有力的內部和外部監(jiān)督是預算順利執(zhí)行的有效保障。財務部門應嚴格執(zhí)行預算批復和支付制度，嚴禁挪用和擠占預算經費，避免隨意更改經費用途。各級財政部門通過國庫集中支付系統(tǒng)總體監(jiān)督單位預算資金的使用情況，對于發(fā)現的挪用現象應嚴肅處理。預算單位如確實存在資金用途變更需求，應嚴格按照規(guī)范的審批流程進行報批，待審核同意后再進行資金的分配使用。政府部門應完善預算公開制度，使公眾能夠更好地了解行政事業(yè)單位預算及其實際執(zhí)行情況，發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用，從而遏制違法亂紀和貪污腐敗行為。另外，作為單位內部獨立的監(jiān)督機構，各級行政事業(yè)單位的審計部門應充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。內審部門應制定行之有效的單位內部審計制度，嚴格把關資金使用質量，并定期和不定期地對預算資金的使用情況進行檢查。對于發(fā)現的問題應及時糾正整改，對于嚴重的違法違規(guī)現象，追究相關人員的責任，從而全面有效地監(jiān)督單位的經濟活動，保障單位預算順利執(zhí)行。

（五）加大預算跟蹤力度和績效評價功能應用力度

加大預算的跟蹤力度能夠動態(tài)了解和掌握財政資金績效目標的實現程度、實施進程和支出執(zhí)行進度等，能夠輔助財務部門更合理地統(tǒng)籌和科學分配資金，提升行政事業(yè)單位資金使用效益，增強部門預算管理能力。行政事業(yè)單位應積極開展績效評價，并逐步完善評價結果與預算安排掛鉤機制，真正將績效評價結果作為下一年度預算安排的重要依據，提高財政資金使用質量。對預算績效管理工作開展不力、財政資金執(zhí)行績效未能達到預期標準的部門及其責任人員進行績效問責，加快建立“花錢必問效、無效必問責”的倒逼機制，使績效評價真正起到反饋的作用。

四、結語

建立和實行完善的行政事業(yè)單位預算管理制度，對于提高各級單位項目資金的使用效率具有極其重要的意義。本文指出，我國各級行政事業(yè)單位在預算管理上普遍存在預算管理制度不完善、預算編制不科學、預算執(zhí)行不規(guī)范、預算監(jiān)控不到位、預算績效跟蹤和評價流于形式等問題，并從行政事業(yè)單位管理的角度，提出了一系列具體的改進措施和辦法。本文的建議對行政事業(yè)單位預算管理水平的提高具有普遍的效果和借鑒意義。

（作者單位為臺州市公安局）

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