吳杉

摘 要 我國(guó)土地儲(chǔ)備工作為城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，但當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出了新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化正不斷快速進(jìn)行，棚戶區(qū)改造以及地方債務(wù)管理機(jī)制正不斷出臺(tái)。這些變化都對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備提出了新的要求，因此需要不斷地探索土地儲(chǔ)備的功能作用、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面。

關(guān)鍵詞 土地儲(chǔ)備 政策 風(fēng)險(xiǎn)控制

我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備政策主要是在國(guó)外土地銀行的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況制定出經(jīng)濟(jì)管理制度，這種土地儲(chǔ)備政策制度對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)的不斷規(guī)范、推動(dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革、不斷增加我國(guó)地方政府的經(jīng)濟(jì)收入等有非常重要的作用。但是我國(guó)土地儲(chǔ)備制度沒(méi)有經(jīng)歷較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)間，在政策制定、管理模式等方面都處于摸索的階段。

一、我國(guó)開(kāi)展土地儲(chǔ)備的相關(guān)機(jī)構(gòu)

我國(guó)在1996年成立了上海市土地發(fā)展中心，這是我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。次年，杭州也開(kāi)始實(shí)施土地儲(chǔ)備制度。1999年，青島頒布了土地儲(chǔ)備政策，并且向全國(guó)推廣杭州和青島在開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)。截止到2001年，我國(guó)已經(jīng)建立了超過(guò)2100家專業(yè)的土地儲(chǔ)備單位。國(guó)土資源部門在2007年就土地儲(chǔ)備工作頒發(fā)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》這一政策，并詳細(xì)地規(guī)定了政府開(kāi)展土地儲(chǔ)備相關(guān)工作的內(nèi)容。土地儲(chǔ)備工作主要是市或縣級(jí)國(guó)土資源管理部門為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，推動(dòng)對(duì)土地資源的有效利用，依照有關(guān)法律取得土地，并對(duì)土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備，為后續(xù)土地供應(yīng)提供保障。

二、我國(guó)土地儲(chǔ)備資金管理分析

（一）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒(méi)有完善的融資法律

我國(guó)各個(gè)地區(qū)都建立了土地儲(chǔ)備中心，但是當(dāng)前并沒(méi)有完整的法律對(duì)地方政府的土地儲(chǔ)備行為進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，使得我國(guó)當(dāng)前各個(gè)區(qū)域的土地儲(chǔ)備工作往往存在很大的差異。由于當(dāng)前的土地儲(chǔ)備沒(méi)有專門的法律支撐，所以一旦出現(xiàn)合同糾紛，就會(huì)對(duì)給土地儲(chǔ)備單位發(fā)放貸款的銀行造成很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）銀行貸款中很大一部分給到了土地貸款

當(dāng)前土地儲(chǔ)備貸款中絕大多數(shù)都是銀行貸款，這部分比例超過(guò)了80%。但是銀行在放貸的過(guò)程中，很多貸款都屬于短期借貸，土地儲(chǔ)備單位的貸款時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)土地的收儲(chǔ)行為、轉(zhuǎn)讓行為以及整理行為都會(huì)花費(fèi)非常多的時(shí)間，因此這需要銀行投入大量的資金。土地儲(chǔ)備中心往往會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間，導(dǎo)致需要支付非常多的銀行貸款利息，這給土地儲(chǔ)備中心的現(xiàn)金流造成了很大的影響。

（三）土地儲(chǔ)備單位并非市場(chǎng)化的企業(yè)

雖然各個(gè)地方成立的土地儲(chǔ)備單位屬于獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，但是對(duì)資金的使用和支配的權(quán)限相對(duì)較小，我國(guó)在頒發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用情況作出了明確的規(guī)定，要求財(cái)政資金不能用于給到土地貸款進(jìn)行擔(dān)保，這使得土地儲(chǔ)備單位往往沒(méi)有真正的市場(chǎng)化活力。

三、我國(guó)土地儲(chǔ)備工作中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）我國(guó)土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法很好地適應(yīng)實(shí)際情況

我國(guó)在2007年頒發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》和2012年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》在原則上屬于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)規(guī)范文件，沒(méi)有將相關(guān)問(wèn)題延伸到法律規(guī)范文件上;在2011年頒發(fā)的《房屋征收條例》中改變了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為動(dòng)遷人的權(quán)利;在2014年頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地儲(chǔ)備的過(guò)程中，不能進(jìn)行融資操作。當(dāng)前我國(guó)城市中的土地儲(chǔ)備工作往往會(huì)涉及對(duì)現(xiàn)有的城中村進(jìn)行改造、棚戶區(qū)改造、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，這都與城市的快速發(fā)展有非常重要的聯(lián)系，土地儲(chǔ)備工作不再是簡(jiǎn)單地對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此當(dāng)前的土地儲(chǔ)備管理辦法已經(jīng)無(wú)法很好地滿足當(dāng)前我國(guó)城市的發(fā)展需要。

我國(guó)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)土地儲(chǔ)備研究立法工作，將土地儲(chǔ)備工作納入我國(guó)法制體系，明確有關(guān)責(zé)任部門的定位和職責(zé)。當(dāng)前我國(guó)城市開(kāi)發(fā)的工作主要是棚戶區(qū)改造，新頒發(fā)的法律法規(guī)需要明確土地開(kāi)發(fā)與棚戶區(qū)改造的關(guān)系，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在棚戶區(qū)改造中的職責(zé)。

（二）跨地區(qū)土地儲(chǔ)備較為困難

當(dāng)前我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作主要是以市級(jí)或者縣級(jí)為單位開(kāi)展的，相鄰省份或者市縣之間的土地儲(chǔ)備工作協(xié)調(diào)往往存在一定的困難。我國(guó)各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分布有較大的區(qū)別，這需要相應(yīng)的土地政策作為支撐。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，各個(gè)城市需要明確自身的定位，結(jié)合自身城市的實(shí)際情況與后續(xù)規(guī)劃，有針對(duì)性地做好成本和利益分配工作，確保能夠?qū)⒖鐓^(qū)域的土地儲(chǔ)備工作作為一盤棋來(lái)盤活，提高土地儲(chǔ)備工作的效率。

四、結(jié)語(yǔ)

相關(guān)單位在征收國(guó)有土地的過(guò)程中，往往需要通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行征用、收購(gòu)置換等方式，將分散在各個(gè)地方的土地統(tǒng)一集中起來(lái)。農(nóng)村的土地征收過(guò)程往往會(huì)耗費(fèi)大量的資金，在儲(chǔ)備土地的過(guò)程中，資金往往來(lái)源于政府的專項(xiàng)資金劃撥、銀行貸款等方式。因此需要不斷分析我國(guó)當(dāng)前土地儲(chǔ)備相關(guān)政策，結(jié)合實(shí)際的情況進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)，有效減少土地儲(chǔ)備過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位為蘭州市軌道交通有限公司）

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