田玉麒 陳果

摘? 要： 跨域生態(tài)環(huán)境問題通常發(fā)生在不同行政區(qū)域之間，兼具了一般環(huán)境問題的共性特征，同時(shí)表現(xiàn)出自身的獨(dú)特性，致使傳統(tǒng)的屬地管理模式效率較低，亟須尋求新的治理方式。協(xié)同治理作為新興的治理模式，契合了跨域生態(tài)環(huán)境治理的要求，能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、平衡價(jià)值的功能，有助于促進(jìn)利益相關(guān)者的共同理解和內(nèi)部合法性。因此，將協(xié)同治理嵌入跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決過程，具有必要性和可能性。為促成跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，需要就理念、法律、組織和制度等路徑進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞： 跨域;生態(tài)環(huán)境;協(xié)同治理;利益相關(guān)者;制度創(chuàng)新

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放40多年來，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域取得了重大成就。重新審視既有的發(fā)展路徑和建設(shè)模式，可以發(fā)現(xiàn)，有些時(shí)候?qū)?jīng)濟(jì)效益的追求是以忽略、破壞甚至犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的。因此，我們?cè)谙硎芨母锛t利的同時(shí)，也不得不承受破壞生態(tài)環(huán)境帶來的惡果。在諸多生態(tài)環(huán)境問題中，跨域生態(tài)環(huán)境問題是最為棘手的部分，比其他環(huán)境問題具有更強(qiáng)的復(fù)雜性和不確定性。所謂跨域生態(tài)環(huán)境問題，是指發(fā)生在不同行政區(qū)劃或地理區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境問題，進(jìn)一步講，某一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題會(huì)通過某些介質(zhì)擴(kuò)散到另一地區(qū)或多個(gè)地區(qū)，造成跨區(qū)域環(huán)境污染?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性和不確定性源于其所蘊(yùn)含的內(nèi)在張力，即行政區(qū)劃的剛性限制和生態(tài)環(huán)境的整體聯(lián)系。具體來看，行政區(qū)劃是國(guó)家為了實(shí)施分級(jí)管理而進(jìn)行的區(qū)域劃分，地方性的政治機(jī)構(gòu)對(duì)本區(qū)域內(nèi)具有管轄權(quán)。因此，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理通常遵循屬地管理的原則，即地方政府只對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負(fù)責(zé)。然而，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，不以行政區(qū)劃為轉(zhuǎn)移。生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃分割性的矛盾與張力，大大增強(qiáng)了治理難度，導(dǎo)致“屬地管理”的治理方式在面對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題時(shí)往往收效較低。因此，破解跨域生態(tài)環(huán)境難題亟須新的治理方式。

作為治理理論和實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物，協(xié)同治理是新興的公共事務(wù)治理模式，旨在解決跨區(qū)域、超越單一主體能力范圍的公共問題。協(xié)同治理的理論源流可以追溯到古典自由主義和公民共和主義的思想傳統(tǒng)[1]，也與“集體行動(dòng)理論”“公共池塘資源理論”以及“博弈論”等理論聯(lián)系密切;其管理實(shí)踐則根植于政府間合作以及“政府與組織間的管理”，已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域付諸實(shí)踐并得到實(shí)務(wù)界和理論界人士的認(rèn)可與贊賞。協(xié)同治理主張政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體，在特定制度安排下以平等協(xié)商、共同參與的方式解決單一主體難以解決的公共問題。這些主張和理念在很大程度上契合了跨域生態(tài)環(huán)境治理的要求。近年來，學(xué)界逐漸關(guān)注到協(xié)同治理在跨域生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的獨(dú)特價(jià)值并作出積極回應(yīng)。

第一，從規(guī)范角度論證跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的合理性，并分析其現(xiàn)實(shí)困難。在合理性論證層面，周學(xué)榮、汪霞從社會(huì)成本和資源配置效率角度認(rèn)為，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是基于資源配置效率最佳的解決路徑[2]。余敏江從社群主義視角指出，“社群主義所倡導(dǎo)的共同善、開放的話語和互補(bǔ)聯(lián)結(jié)，……提供了可資借鑒的思想資源與操作思路”[3]。司林波等人則提出，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是“環(huán)境治理體制改革創(chuàng)新的理性選擇”“組織要素間共同價(jià)值追求的內(nèi)在要求”和“資源的稀缺性與區(qū)域間正和博弈的必然結(jié)果”[4]。與此同時(shí)，研究者們認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，“口號(hào)多于實(shí)效、多元但未協(xié)同”[5]，協(xié)同治理的效果并沒有充分釋放出來。究其原因，一方面在于治理主體本身存在的固有缺陷，如政治系統(tǒng)的“錯(cuò)誤政績(jī)觀”“治理手段運(yùn)用不當(dāng)”“管制過多過嚴(yán)”等，企業(yè)“創(chuàng)新能力不足”“過度追求自身利潤(rùn)”“所受監(jiān)督不到位”等，社會(huì)組織和公眾參與程度較低、專業(yè)能力有限等[6]。另一方面在于利益博弈擾亂了生態(tài)環(huán)境治理的正常秩序，這些利益博弈既體現(xiàn)在府際之間[7]，也蘊(yùn)含在政企之間[8]，還存在于政府與公眾之間[9]。

第二，從經(jīng)驗(yàn)角度分析跨域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)案例，并歸納其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外學(xué)者集中關(guān)注水資源規(guī)劃領(lǐng)域以及森林與土地資源保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)同治理實(shí)踐，如蘇珊·盧里（Susan D. Lurie）研究了美國(guó)聯(lián)邦政府和加州政府合作的加州海灣三角洲項(xiàng)目——“卡弗德項(xiàng)目（CALFED Bay-Delta Program）”，總結(jié)出“信息與知識(shí)交換、領(lǐng)導(dǎo)力、企業(yè)型特質(zhì)、有效激勵(lì)、高層政治家的關(guān)注與期望”是其取得成功的重要因素[10]。布朗（A.J. Brown）分析了澳大利亞區(qū)域森林協(xié)議，認(rèn)為政府需要在環(huán)境治理中接受更多協(xié)同者角色[11]。國(guó)內(nèi)學(xué)者則著重分析京津冀和長(zhǎng)三角兩個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。針對(duì)京津冀區(qū)域大氣污染問題，研究者們分別從制度創(chuàng)新視角[12]、體制機(jī)制視角[13]、多中心治理視角[14]、共生理論視角[15]、法律保障視角[16]等對(duì)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行了分析，并分別提出了完善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的措施。針對(duì)長(zhǎng)三角的水資源污染問題，研究者們討論了長(zhǎng)三角地區(qū)跨界水污染治理機(jī)制的現(xiàn)狀，并試圖從水污染治理交易機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和預(yù)警應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建提出應(yīng)對(duì)之策[17]。

當(dāng)前研究為解決跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了重要參考。但對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理何以可能與何以可為，即跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的邏輯機(jī)理和實(shí)踐路徑缺乏整體性審視。因此，本文基于跨域生態(tài)環(huán)境問題與協(xié)同治理的邏輯關(guān)聯(lián)，剖析跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)在機(jī)理，并以此為據(jù)探索跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐路徑。

二、何以必要：跨域生態(tài)環(huán)境問題對(duì)協(xié)同治理的期待

跨域生態(tài)環(huán)境問題作為發(fā)生在不同地域之間的環(huán)境問題，既兼顧了一般環(huán)境問題的共性，又表現(xiàn)出其自身獨(dú)有的個(gè)性。一方面，“一般環(huán)境問題的突發(fā)性、高危性、人為制造性和不確定性等共性特征”[18]，也是跨域生態(tài)環(huán)境問題的共性特征。另一方面，跨域生態(tài)環(huán)境問題還具有自身獨(dú)特性。具體來看，跨域生態(tài)環(huán)境問題通常發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政區(qū)域，環(huán)境問題一旦發(fā)生，由于行政區(qū)劃的限制和信息流動(dòng)的邊界障礙，會(huì)降低環(huán)境問題的被覺察程度，不僅影響環(huán)境問題的治理效率和效果，而且存在爆發(fā)環(huán)境沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題的共性特征與個(gè)性特征決定了對(duì)跨界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效治理，僅僅依靠政府主導(dǎo)的“屬地管理”模式存在較大難度，因而需要借助不同利益相關(guān)者之間的合力以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。由此來看，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決對(duì)協(xié)同治理充滿期待。

第一，跨域生態(tài)環(huán)境問題對(duì)協(xié)同治理的期待源于生態(tài)環(huán)境資源蘊(yùn)含的本質(zhì)特性。生態(tài)環(huán)境資源所具有的本質(zhì)特性是呼喚協(xié)同治理的基本前提。首先，生態(tài)環(huán)境資源具有公共性。生態(tài)環(huán)境資源是一種公共資源，兼顧純公共物品和準(zhǔn)公共物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性雙重特征。這些特征為跨域生態(tài)環(huán)境問題協(xié)同治理提出了要求。具體來說，由于跨域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)難以界定，管理上存在條塊分割和政出多門現(xiàn)象，容易導(dǎo)致“公地悲劇”。協(xié)同治理則是通過合作的方式解決不同地域內(nèi)的環(huán)境問題，以增進(jìn)公共環(huán)境利益，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生態(tài)環(huán)境需要。其次，生態(tài)環(huán)境資源具有外部性。生態(tài)環(huán)境資源的外部性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即正外部性和負(fù)外部性。其中，負(fù)外部性是指由于生態(tài)環(huán)境的整體性特征，某一區(qū)域的環(huán)境污染會(huì)使毗鄰的其他區(qū)域遭受惡果。無論是哪種外部性都會(huì)影響地方政府生態(tài)環(huán)境治理的策略選擇。解決跨域生態(tài)環(huán)境的外部性問題，需要通過協(xié)同治理促使不同行政區(qū)域在環(huán)境政策的制定與執(zhí)行上協(xié)調(diào)步調(diào)、協(xié)同行動(dòng)，使其外部性問題轉(zhuǎn)化為內(nèi)部問題。再次，生態(tài)環(huán)境資源具有整體性。生態(tài)環(huán)境資源各要素之間是相互聯(lián)系、相互影響的有機(jī)整體，體現(xiàn)在時(shí)間上的連續(xù)性和空間上的關(guān)聯(lián)性，即生態(tài)環(huán)境是在特定歷史條件下形成的，并會(huì)影響下一階段的生態(tài)環(huán)境狀況;而一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境也會(huì)影響相鄰地方的生態(tài)環(huán)境狀況[19]。因此，生態(tài)環(huán)境資源的公共性、外部性和整體性特征決定了跨域生態(tài)環(huán)境治理，不能僅僅局限于剛性的行政區(qū)劃，而應(yīng)該尊重生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律，以生態(tài)功能區(qū)為基本單位，通過協(xié)同治理的方式，集合利益相關(guān)者的力量，扭轉(zhuǎn)各自為戰(zhàn)的局面而達(dá)成集體行動(dòng)的趨向。

第二，跨域生態(tài)環(huán)境問題對(duì)協(xié)同治理的期待源于傳統(tǒng)治理方式的低效失靈。我國(guó)2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”[20]。這決定了我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的基本模式是政府主導(dǎo)下的屬地管理，其包含兩個(gè)核心要素，即政府主導(dǎo)和屬地管理?？陀^地看，這種治理模式具有一定優(yōu)勢(shì)，政府主導(dǎo)保證了環(huán)境政策的執(zhí)行力，屬地管理則清晰地劃定了地方政府職責(zé)，便于上級(jí)政府的考核與控制。然而，這種治理方式卻存在不可忽視的弊端。具體來看，政府主導(dǎo)原則不可避免地加重了政府負(fù)擔(dān)，而又?jǐn)D壓了企業(yè)、社會(huì)組織的參與空間，削弱了它們參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。屬地管理原則較容易導(dǎo)致地方區(qū)域行政分割、政府部門職能分割等碎片化問題，其結(jié)果就是束縛了地方政府的手腳、弱化了職能部門的治理動(dòng)機(jī)，最終導(dǎo)致治理低效與失靈問題。行政區(qū)劃的客觀事實(shí)造成了生態(tài)環(huán)境治理的剛性限制，行政體制上的“畫地為牢”使地方政府在面對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題時(shí)只能“各自為政”。這最終在三個(gè)方面降低了跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理效率：其一，不同行政區(qū)域之間缺乏統(tǒng)一的治理目標(biāo)、監(jiān)測(cè)體系、行為規(guī)范以及懲處措施，導(dǎo)致治理活動(dòng)各不相謀、各行其是。其二，行政壁壘加劇了不同地方政府間整合資源、共享信息的難度，導(dǎo)致溝通不暢、協(xié)作不利。其三，地方政府的管轄權(quán)局限在本行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)其他地方力不能及，即使在本區(qū)域加大環(huán)境治理投入，也難以改變周邊地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。相反，由于生態(tài)環(huán)境問題具有外溢性特征，源于其他地區(qū)的輸入性污染反而會(huì)沖抵本地區(qū)的治理投入。相比于繼續(xù)加大環(huán)境治理力度，作為理性人的地方政府更愿意選擇搭便車的行為，這勢(shì)必導(dǎo)致治理低效，甚至失靈。因此，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)治理方式低效失靈的局面，關(guān)鍵在于打破行政區(qū)劃的剛性邊界，構(gòu)建跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制，以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)為單位，讓區(qū)域內(nèi)地方政府從環(huán)境功能區(qū)的整體出發(fā)，合力規(guī)劃并實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理方案，整合區(qū)域內(nèi)的信息和資源，統(tǒng)籌安排、協(xié)同共治，進(jìn)而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、滿足人民美好生態(tài)環(huán)境需要的目標(biāo)。

第三，跨域生態(tài)環(huán)境問題對(duì)協(xié)同治理的期待源于不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性。生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性，是指不同地區(qū)之間由于生態(tài)環(huán)境治理理念、能力等方面的差異導(dǎo)致治理效果非均衡的狀態(tài)。不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性主要表現(xiàn)為治理理念的非均衡性和治理能力的非均衡性。首先，治理理念的非均衡性是指地方政府在績(jī)效觀念、價(jià)值取向、文化認(rèn)知等方面的不同導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的理念存在差異。一般來講，治理理念的非均衡性受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響較大。舉例來看，長(zhǎng)江下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，率先經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境破壞的階段，在經(jīng)受環(huán)境污染所造成的惡果后，逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。而上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，仍處于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展階段，環(huán)境污染難以避免且治理優(yōu)先性相對(duì)滯后。此時(shí)，上游地區(qū)追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的政績(jī)觀和下游地區(qū)追求綠色發(fā)展的政績(jī)觀之間的沖突，會(huì)造成地方政府之間治理理念的非均衡性，難以在生態(tài)環(huán)境治理方面形成合力。其次，治理能力的非均衡性是指地方政府在環(huán)境治理的資金投入、技術(shù)水平等方面存在差異。眾所周知，資金投入是生態(tài)環(huán)境治理的物質(zhì)保障，它既受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，也受地方環(huán)境政策的影響，反映了地方政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的活動(dòng)范圍和政策傾向性。以我國(guó)東北地區(qū)為例，2016年，遼寧、吉林、黑龍江三個(gè)省份環(huán)境污染治理投資總額分別為176.2億元、84.1億元、173.6億元，分別占GDP比重的0.79%、0.53%、1.13%[21]。三個(gè)省份經(jīng)濟(jì)規(guī)模相當(dāng)、環(huán)境問題相近，但在環(huán)境污染治理的投資方面卻存在較大差異。這種差異不僅會(huì)直接限制區(qū)域間生態(tài)環(huán)境的治理效果，還會(huì)導(dǎo)致更多深層次問題。由于資金投入的非均衡性，勢(shì)必會(huì)影響各地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境公共產(chǎn)品供給的狀況，這又進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府在生態(tài)環(huán)境問題治理技術(shù)和水平等方面產(chǎn)生非均衡性。因此，破解跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的非均衡性問題，需要打破行政區(qū)劃的限制和行政權(quán)力的約束，建立合理的外部信息共享機(jī)制和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，形成跨域環(huán)境協(xié)同治理格局，使生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財(cái)政資源要素流動(dòng)更加順暢合理，使不同區(qū)域地方政府生態(tài)環(huán)境治理能力更加均衡有序。

三、何以可能：協(xié)同治理對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的回應(yīng)

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是將協(xié)同治理理念嵌入跨域生態(tài)環(huán)境治理的探索與嘗試，具體指在跨越兩個(gè)或更多行政區(qū)域的范圍內(nèi)，各級(jí)黨政職能部門、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等多元主體在特定制度安排之下，通過平等協(xié)商、協(xié)同合作，在明確各自角色定位和責(zé)任結(jié)構(gòu)的前提下，共同參與解決區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題、處理公共環(huán)境事務(wù)、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生態(tài)環(huán)境需要。其本質(zhì)是“通過多元主體之間的平等溝通、協(xié)商合作，打破行政區(qū)劃的地理分割和剛性限制，超越政府和市場(chǎng)的簡(jiǎn)單劃分，是政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾等多元主體參與的伙伴關(guān)系的建立和協(xié)作治理的實(shí)現(xiàn)”[22]。作為一種治理模式的創(chuàng)新，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是解決跨域生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效方式。

第一，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決涉及諸多利益相關(guān)者和多種價(jià)值偏好，協(xié)同治理能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、平衡價(jià)值的功能?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題之所以具有強(qiáng)烈的復(fù)雜性和棘手性，歸根結(jié)底在于其涉及諸多利益相關(guān)者和多種價(jià)值偏好。首先，從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的角度看，跨域生態(tài)環(huán)境問題的利益相關(guān)者涉及生態(tài)環(huán)境消費(fèi)者、生態(tài)環(huán)境破壞者、生態(tài)環(huán)境受害者、生態(tài)環(huán)境保護(hù)者等，這些利益相關(guān)者相互混雜，形成縱橫交錯(cuò)的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其次，從政治社會(huì)系統(tǒng)的角度看，跨域生態(tài)環(huán)境問題涉及政府部門、企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者，并由此產(chǎn)生了跨域地方政府間的利益關(guān)系、跨域政府部門與企業(yè)的利益關(guān)系、跨域政府部門與公眾的利益關(guān)系以及跨域企業(yè)與公眾的利益關(guān)系等錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。利益相關(guān)者之間往往存在多種價(jià)值偏好，這些價(jià)值偏好的選擇偏差往往成為跨域生態(tài)環(huán)境治理的掣肘難題。以跨域地方政府間關(guān)系為例，不同地方政府存在對(duì)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的不同偏好選擇與價(jià)值排序，有的地方政府傾向于追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，不惜以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)，甚至“傾向于將政策調(diào)控范圍模糊，將難以界定的其余環(huán)境問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方”[23]，跨界污染屢見不鮮。即使在區(qū)域整體環(huán)境利益趨同的情況下，各行政區(qū)劃內(nèi)的個(gè)體環(huán)境利益追求也存在差異，在“經(jīng)濟(jì)人理性”驅(qū)動(dòng)下，各地方政府在價(jià)值判斷和行為選擇方面，往往從本轄區(qū)的局部利益和眼前利益出發(fā)，導(dǎo)致跨域生態(tài)環(huán)境治理失靈。而“協(xié)同治理面對(duì)的往往是多種目標(biāo)共存甚至目標(biāo)間存在沖突的情況，能夠達(dá)成共同目標(biāo)的同時(shí)發(fā)揮價(jià)值平衡的功用”[24]，有助于緩解跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中利益博弈和目標(biāo)沖突的矛盾。之所以這樣講，原因在于協(xié)同治理構(gòu)建了前置性的決策協(xié)商機(jī)制，具有開放性和包容性特征。協(xié)同治理提供了多元主體合作共治的平臺(tái)與機(jī)制，允許利益相關(guān)者參與決策、表達(dá)訴求，包容不同的價(jià)值偏好和利益目標(biāo)，以妥協(xié)理性弱化權(quán)力控制，使各利益群體在反復(fù)協(xié)商對(duì)話中做出適度讓步、達(dá)成和解。

第二，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決依賴于利益相關(guān)者的共同認(rèn)知，協(xié)同治理能夠促成利益相關(guān)者之間的共同理解。由于各利益相關(guān)者在文化觀念、價(jià)值取向、利益訴求、行動(dòng)模式等方面存在普遍而深刻的差異、分歧與沖突，使得他們對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題缺乏一致性的共同認(rèn)知。正如有學(xué)者指出的，“區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題上存在著一個(gè)最基本的矛盾，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境是一體的，而各種治理主體的文化——認(rèn)知卻是分裂的”[25]。就跨域生態(tài)環(huán)境問題，各利益相關(guān)者在整體利益與個(gè)體利益的抉擇、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的取舍、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考量、環(huán)境消費(fèi)與環(huán)境保護(hù)的平衡等方面存在不同考量和認(rèn)知，以致于對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境的問題界定和解決方案無法達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而造成環(huán)境責(zé)任缺失、片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效、過度消費(fèi)環(huán)境資源，其后果就是跨域生態(tài)環(huán)境問題治理進(jìn)程遲滯。而協(xié)同治理提供了利益相關(guān)者對(duì)話、協(xié)商的路徑與通道。利益相關(guān)者通過調(diào)查、整合與架構(gòu)等活動(dòng)，在討論、交流中形成對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的共同認(rèn)知和對(duì)解決方案的一致性意見，有助于促進(jìn)利益相關(guān)者之間的共同理解（shared understanding）?！肮餐斫庖馕吨鴮?duì)問題界定達(dá)成一致?；蛘撸馕吨鴮?duì)解決問題所需知識(shí)的一致同意。”[26]從集體行動(dòng)的角度看，共同理解是跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的思想觀念前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行為者順從制度的基礎(chǔ)”[27]。對(duì)于跨域生態(tài)環(huán)境問題而言，共同理解的塑造意味著利益相關(guān)者對(duì)生態(tài)環(huán)境的問題界定和解決方案的認(rèn)同，這無疑為解決跨域生態(tài)環(huán)境問題的集體行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

第三，跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決取決于利益相關(guān)者之間互相信任，協(xié)同治理能夠促進(jìn)利益相關(guān)者的內(nèi)部合法性?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題需要區(qū)域間地方政府、企業(yè)組織和社會(huì)公眾通過有效合作才能解決，而合作關(guān)系在相互信任的基礎(chǔ)上才能得以建立。“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的期望。”[28]它在人類交往行為中發(fā)揮著不可替代的重要作用。在一定程度上，信任是交互行為的潤(rùn)滑劑，也是集體行動(dòng)的粘合劑。德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼（Niklas Luhmann）在《信任與權(quán)力》一書的開篇即指出，“信任，是社會(huì)生活的基本事實(shí)。如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法正常進(jìn)行”[29]。在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中，信任是不可或缺的社會(huì)資本。信任可以降低交易成本，維護(hù)利益相關(guān)者之間穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。在組織或個(gè)體關(guān)系中，“信任是創(chuàng)立和維護(hù)團(tuán)結(jié)的綜合性機(jī)制”[30]，行動(dòng)者可以根據(jù)對(duì)他人的積極期待而決定自己的行動(dòng)策略和行為選擇。如果跨域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的地方政府、企業(yè)和公眾能夠形成信任程度較高的社會(huì)關(guān)系，他們可以在生態(tài)環(huán)境問題治理進(jìn)程中按照承諾行事、不會(huì)以損害他者環(huán)境利益和公共環(huán)境利益來謀取個(gè)體私利，這無疑有助于提高治理效率，增進(jìn)公共環(huán)境利益。對(duì)于跨域生態(tài)環(huán)境治理而言，協(xié)同治理可以通過構(gòu)建信任關(guān)系以塑造利益相關(guān)者的內(nèi)部合法性（指組織成員對(duì)于組織或其他成員的認(rèn)同與支持）。前文提到，協(xié)同治理通過提供協(xié)商對(duì)話平臺(tái)和機(jī)制，接納了跨域生態(tài)環(huán)境問題中的諸多利益相關(guān)者，平衡了多種價(jià)值偏好，并構(gòu)建了利益相關(guān)者之間的共同理解。這些都在一定程度上形塑著利益相關(guān)者的信任關(guān)系，并由此催生了對(duì)彼此身份以及行動(dòng)規(guī)劃的認(rèn)同感。這強(qiáng)化了跨域生態(tài)環(huán)境問題利益相關(guān)者之間的內(nèi)部合法性。一方面，內(nèi)部合法性的建立很大程度上提升了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，為跨域生態(tài)環(huán)境問題的解決奠定了組織基礎(chǔ);另一方面，內(nèi)部合法性的建設(shè)還意味著跨域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的政府部門、企業(yè)組織和社會(huì)公眾是能夠相互依賴的，他們之間能夠有效協(xié)調(diào)利益、廣泛凝聚共識(shí)，這為利益相關(guān)者提供了參與集體行動(dòng)的內(nèi)在激勵(lì)，使之更加愿意參與跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理行動(dòng)。

四、何以可為：跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理何以可為？我們認(rèn)為，可以從理念、法律、組織和制度四個(gè)方面進(jìn)行考量。

第一，理念路徑：培育跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同觀念和社會(huì)資本。首先，培育協(xié)同觀念。觀念引導(dǎo)行動(dòng)，人們所秉持的價(jià)值觀念會(huì)對(duì)行為產(chǎn)生巨大影響。因此，培育多方利益相關(guān)者關(guān)于跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同觀念，并以此作為調(diào)節(jié)利益沖突的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。一方面，要培育利益相關(guān)者的公共精神。“公共精神是現(xiàn)代公民超越個(gè)人狹隘眼界和功利目的，關(guān)懷公共事務(wù)和促進(jìn)公共利益的思想境界和行為態(tài)度。”[31]它是促進(jìn)社會(huì)公眾突破本位立場(chǎng)、關(guān)注公共問題、生產(chǎn)公共價(jià)值的思想基礎(chǔ)。只有在思想觀念層面形成共識(shí)，治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中的行動(dòng)才能步調(diào)一致。另一方面，要構(gòu)建多元主體參與治理的責(zé)任意識(shí)。增強(qiáng)社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值觀念和責(zé)任意識(shí)，可以為跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理奠定思想基礎(chǔ)，有助于提升環(huán)境保護(hù)和治理的積極性。其次，累積社會(huì)資本。羅伯特·帕特南指出，“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會(huì)的效率”[32]。具體來看，信任在跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中是一種更加靈活的治理手段，能夠增加互惠，減少交易成本。規(guī)范是對(duì)行為的約束，有助于促使跨域生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者在各方面有章可循、有規(guī)可依，使他們?cè)诓粨p害別人環(huán)境利益的前提下追求自己的利益。地方政府和社會(huì)公眾如果能構(gòu)建起良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有正向影響，良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)意味著二者溝通順暢、參與度高和信任水平高。這種良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有助于提高達(dá)成協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的一致行動(dòng)。

第二，法律路徑：完善跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法律體系?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理的構(gòu)建需要完備的法律體系作為保障。一方面，通過完備的法律體系提供利益協(xié)調(diào)的依據(jù)。某種程度上講，環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)就是利益問題。此前的相關(guān)規(guī)定不夠明確。在縱向?qū)用?，沒有處理好經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系，在發(fā)展過程中傾向于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益而忽視環(huán)境利益。在橫向?qū)用?，沒有妥善處理地方政府之間的利益關(guān)系，導(dǎo)致區(qū)域間缺少溝通協(xié)調(diào)，阻礙了環(huán)境治理進(jìn)程。為此，需要通過完善法律體系，以法律形式明確經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的衡量界限，同時(shí)平衡區(qū)域間的環(huán)境利益關(guān)系，維護(hù)區(qū)域間生態(tài)公平。另一方面，通過完備的法律體系約束協(xié)同治理的行動(dòng)規(guī)范。完備的法律體系可以減少環(huán)境治理的交易成本，形成具有約束力的協(xié)同機(jī)制。在涉及跨域生態(tài)環(huán)境治理問題上，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二十條只規(guī)定了“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”[33]，并沒有涉及區(qū)域?qū)用?、地方層面的跨域治理。地方政府如何?gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制、如何確定責(zé)任分擔(dān)、如何進(jìn)行利益分配等關(guān)鍵問題沒有明確規(guī)定。為此，需要從兩個(gè)方面入手：一是制定跨域生態(tài)環(huán)境污染治理的法律法規(guī)，明確地方政府、跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域生態(tài)環(huán)境治理中的主體地位，賦予其法律地位和管理權(quán)限，保障其參與跨域生態(tài)環(huán)境治理的合法性和執(zhí)法權(quán)。二是對(duì)地方政府在跨域生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)力行使、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、考核評(píng)估、激勵(lì)措施等內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化、可操作化的規(guī)定，以法律形式明確治理主體的協(xié)同規(guī)范。

第三，組織路徑：構(gòu)建跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織機(jī)構(gòu)。權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)有助于提高跨域生態(tài)環(huán)境問題的治理效率和協(xié)作力度。在京津冀大氣污染治理實(shí)踐中，就已進(jìn)行過跨域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組建和探索。2013年10月，由北京市牽頭，京津冀周邊地區(qū)和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委作為成員參加成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域霧霾治理協(xié)調(diào)工作。2018年7月，協(xié)作小組升級(jí)為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院牽頭，國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)。調(diào)整之后，主體職責(zé)進(jìn)一步強(qiáng)化、工作力度進(jìn)一步加大。實(shí)踐證明，強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)是跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要保障。因此，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建跨域性的組織機(jī)構(gòu)。具體來看，在區(qū)域?qū)用妫闪⒖缬蛏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組，由各地方黨政首長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)跨域性生態(tài)環(huán)境治理的決策制定;同時(shí)成立跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理協(xié)調(diào)小組（或委員會(huì)），由相關(guān)部門高級(jí)官員組成，貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策，及時(shí)通報(bào)工作進(jìn)展、強(qiáng)化部際交流，充分發(fā)揮措施聯(lián)動(dòng)、信息共享和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。地方層面，成立跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作組，一方面負(fù)責(zé)區(qū)域間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的協(xié)調(diào)與溝通工作，另一方面負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作。此外，還可以成立由專業(yè)人士和高校專家組成的咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理方案的論證和咨詢;也可以成立由社會(huì)組織、媒體從業(yè)者以及社會(huì)公眾組成的監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的監(jiān)督工作。

第四，制度路徑：創(chuàng)新跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理的貫徹實(shí)施需要在操作層面設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的體制機(jī)制加以保障?？茖W(xué)合理地構(gòu)建跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等利益相關(guān)者有序參與是當(dāng)前需要解決的重要任務(wù)。為此，需要在以下五個(gè)方面進(jìn)行探索。一是科學(xué)民主的決策協(xié)同機(jī)制。鼓勵(lì)環(huán)境功能區(qū)的地方政府以民主協(xié)商的方式共享環(huán)境決策權(quán)，通過召開聯(lián)席會(huì)議就生態(tài)環(huán)境的問題界定、解決方案等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商討論，使最終決策兼顧各方利益訴求，增強(qiáng)各方對(duì)環(huán)境決策的認(rèn)同。二是開放包容的參與執(zhí)行機(jī)制。將政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等多元主體都納入跨域生態(tài)環(huán)境治理體系之中，使他們都成為環(huán)境治理的實(shí)際行動(dòng)者，根據(jù)他們的優(yōu)勢(shì)和功能賦予他們合理的角色和定位，共同形成權(quán)責(zé)明確、分工合理、富有活力的跨域生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。三是立體有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。加強(qiáng)地方政府之間的溝通與聯(lián)系，促進(jìn)相互之間的信息流動(dòng)，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)警能力并減少治理成本。同時(shí)，政府掌握的環(huán)境信息及時(shí)向社會(huì)公布，保障公眾知情權(quán)，提高政府公信力。四是科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制。將地方政府參與跨域生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)納入績(jī)效考核范圍，重點(diǎn)考察三個(gè)方面的內(nèi)容，第一個(gè)方面是政府部門是否積極參加跨域生態(tài)環(huán)境治理;第二個(gè)方面是生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)能否產(chǎn)出穩(wěn)定效益;第三個(gè)方面是生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃是否具有持續(xù)適用性。五是公平長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。環(huán)境沖突的根源往往涉及利益博弈，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的構(gòu)建突破口在于解決利益共容問題。為此，需要構(gòu)建公平長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“通過政策手段將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部性內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)的‘受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，使生態(tài)建設(shè)和保護(hù)者得到補(bǔ)償”[34]。在實(shí)際操作中，可以設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境破壞補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境受益補(bǔ)償兩種方案，前者是指生態(tài)環(huán)境的破壞者對(duì)損害環(huán)境、污染環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償;后者則指生態(tài)環(huán)境受益者對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者、保護(hù)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制維護(hù)環(huán)境利益公平。

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