呂志奎 蔣洋 石術(shù)

摘? 要： 全面推進河長制，是解決我國復雜的河流治理問題的重大制度創(chuàng)新，更是推進流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文通過實證案例調(diào)研，認為河長制通過契約治理機制實現(xiàn)權(quán)力和責任的制度化分配，依托組織結(jié)構(gòu)框架，將黨政體制嵌入到河長制的組織設(shè)計，通過激勵問責機制，實現(xiàn)治理責任和治理效率的誘因倒逼。河長制的治理邏輯可以概括為通過流域公共治理權(quán)責的制度化配置，調(diào)動多層級治理主體的積極性，形成高層黨政部門立治、具體職能部門施治、基層群眾和社會力量參治的制度化激勵。調(diào)動積極性是最大的民主。河長制把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來，建構(gòu)出用國家制度激勵各方的積極性治理體制，這就超越了學術(shù)界一直以來存在的“壓力型體制”理論慣性思維。

關(guān)鍵詞： 河長制;治理結(jié)構(gòu);制度邏輯;積極性治理

一、引? 言

流域是國家治理的重要場域。幾乎所有的政府職能部門都或多或少地介入和參與了流域公共治理。對流域公共治理的研究是研究公共部門行動者行為和相互關(guān)系的最佳場所之一。實現(xiàn)流域公共治理的關(guān)鍵在于處理好流域內(nèi)各級政府之間復雜的縱橫關(guān)系、條塊分割下的利益協(xié)調(diào)問題。2016年中辦、國辦出臺的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱“《意見》”）將河長制上升為國家治理制度，指出：“各級河長負責組織領(lǐng)導相應(yīng)河湖的管理和保護工作。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關(guān)部門和單位按照職責分工，協(xié)同推進各項工作”[1]。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》增加第五條：省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。這標志著河長制進入了依法治理新階段。

截至2018年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已自上而下全面建立縱橫協(xié)同的四級河長制治理體系，河長制的組織體系、制度體系、責任體系初步形成。河長制是從中國泥土里成長起來的具有中國特色的河流治理制度。河長制通過黨政一把手直接兼任河長，把黨的領(lǐng)導優(yōu)勢貫徹到流域治理各方面全過程，從而實現(xiàn)對全流域治理權(quán)責的制度化配置;通過設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)動各方積極性、整合部門資源的組織機構(gòu)——河長辦，把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來。本文通過福建省T江流域河長制治理的個案研究，總結(jié)河長制在地方執(zhí)行層面的治理結(jié)構(gòu)與運作邏輯，進一步探討如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

二、文獻綜述

近年來有關(guān)研究河長制的理論途徑可概括為以下三大視角：

1.政府間關(guān)系視角

很多學者從“政府間關(guān)系”視角研究河長制的治理邏輯。河長制是一個跨部門協(xié)同的流域治理制度，可以較好地解決協(xié)同機制中責任機制的“權(quán)威缺漏”問題，短期內(nèi)成效明顯。河長制通過橫向?qū)用婧涂v向?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機制，大大提高了協(xié)同效率[2]。河長制的關(guān)鍵在于明確地方主官的縱向責任和橫向責任，厘清上下游、左右岸、主干流地方官之間的關(guān)系，確保構(gòu)建一套行之有效的“責任機制”“協(xié)同機制”和“問責機制”[3]。河長制的內(nèi)在邏輯概括為橫縱向權(quán)力共治、責任整合以及主體協(xié)調(diào)等維度[4]。河長制治理集中體現(xiàn)了達標型體制的運作邏輯，依靠“資格錦標賽”和“合力式治理”兩種策略實現(xiàn)了縱橫向府際合作治理[5]。河長制是整體性治理理論在水環(huán)境治理領(lǐng)域的探索實踐，其核心是科層制下縱向的權(quán)力運作機制[6]。

2.政策轉(zhuǎn)移與擴散視角

這類研究聚焦于河長制轉(zhuǎn)移與擴散的路徑、特點、影響因素和邏輯分析，例如，周建國利用政策文本和實踐觀察等兩種敘事方法，梳理了河長制的組織載體、配套制度、運行機制及政策再生產(chǎn)的擴散機制，認為河長制之所以成功是因為其解決了“集體行動驅(qū)動力”的關(guān)鍵問題[7]。還有一部分學者研究河長制的政策擴散特點與影響因素。陳景云基于時間、空間與層級三個維度對河長制在?。▍^(qū)、市）間擴散的進程和機制進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)在擴散時間維度上頭尾兩端集中效應(yīng)明顯;空間維度上呈現(xiàn)兩條擴散軌跡和軸向效應(yīng)，層級維度上呈現(xiàn)出全國與區(qū)域二元領(lǐng)導的格局。隨著擴散模式從自下而上向自上而下轉(zhuǎn)變，擴散機制從誘致到強制、從學習到學習與模仿、從競爭逐漸向多主體參與的互惠互利的社會化方向發(fā)展，擴散機制的轉(zhuǎn)變，根源在于環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)變[8]。熊燁運用定性比較分析方法探索了資源稟賦、行政壓力、政策需求、外部力量四大類因素對河長制轉(zhuǎn)移程度的影響。研究結(jié)果表明，河長制政策轉(zhuǎn)移中政策再生產(chǎn)的形成是多種因素組合作用的結(jié)果，而影響變量的組合并非一元，而是呈現(xiàn)多元化格局[9]。

3.制度可持續(xù)性治理視角

在河長制出現(xiàn)到實現(xiàn)全覆蓋的歷程中，學界一直有關(guān)于河長制可持續(xù)性的討論。早在2009年，有學者就發(fā)出了“河長制能否拯救中國河流”的疑問[10]。沈滿洪認為，在水危機和水制度危機十分嚴峻的背景下，即使存在河長制的負面影響，只要正面效應(yīng)大于負面效應(yīng)，河長制依然是值得肯定的[11]。王書明運用制度經(jīng)濟學分析了河長制的優(yōu)缺點，認為河長制的優(yōu)點在于職責歸屬明確，權(quán)責清晰;是合理的路徑依賴基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新;鐵腕治污提高治污效率;創(chuàng)新擴散機制值得提倡[12]。還有一種觀點認為，河長制度本身無法根除委托-代理問題、缺乏透明的監(jiān)督機制、容易出現(xiàn)利益合謀、忽視了社會力量、行政問責很難落實[13]。河長制是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式，但是以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同的基本特征沒有變，將會面臨著能力困境、組織邏輯困境和責任困境的挑戰(zhàn)[14]?！翱貦?quán)論”從行政發(fā)包的視角對河長制進行解構(gòu)，發(fā)現(xiàn)河長制在組織運行中存在著“陽奉陰違”式的政策冷漠以及執(zhí)政風險增加的困境[15]。河長制雖然達到了初步的水污染治理效果，但并未顯著降低水中深度污染物，可能揭示了地方政府治標不治本的粉飾性治污行為[16]。河長制還面臨主體信任、權(quán)責對等、合作協(xié)調(diào)等碎片化困境[17]。河長制當前面臨流域分包治理成本分攤不均衡、流域治理功能整合諸多掣肘、公私合作程度低的現(xiàn)實困境[18]。整體性治理視角認為應(yīng)該構(gòu)建出信任機制、維護和整合機制、協(xié)調(diào)機制以及反饋機制等“四位一體”的治理路徑[19]。在全面推行河長制的進程中，各級政府應(yīng)制定清晰且適宜的治理目標，設(shè)計健全可行的問責機制，引進專業(yè)第三方水質(zhì)檢測機構(gòu)進行監(jiān)督[20]。也有學者認為，河長制是特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺[21]。

總的來說，學界對河長制的分析多從已有的政策文本、制度建構(gòu)、行政體制等方面入手，然而，河長制在不同地域有其特殊性與典型性，需要從河長制治理實踐案例中識別這種流域公共治理制度的運作邏輯，總結(jié)制度執(zhí)行經(jīng)驗，以此拓展和豐富河長制治理的理論空間。本文通過分析福建省T江流域河長制治理典型案例，理解河長制治理的權(quán)責結(jié)構(gòu)與制度邏輯。

三、河長制治理的權(quán)責配置框架

河長制作為當前我國河流治理的一項重要的制度設(shè)計，其主要目的在于通過組織制度建設(shè)重塑河流治理的權(quán)責利分配結(jié)構(gòu)，用權(quán)責對應(yīng)、責任層級化的傳導來改善河流治理效率。公共治理制度框架的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計，科學界定和理順相關(guān)治理主體之間的權(quán)責利關(guān)系，創(chuàng)造高效率的治理體系。“權(quán)力—效率”是一種重要的制度分析框架，在對制度的經(jīng)濟分析中只有給予“權(quán)力”以適當?shù)睦碚撐恢?，才能真正洞悉制度的本質(zhì)和經(jīng)濟績效的根源[22]。本文認為，河長制通過契約治理機制，實現(xiàn)權(quán)力和責任的制度化分配;依托組織結(jié)構(gòu)框架，將黨政體制關(guān)系嵌入到河長制的組織設(shè)計中;通過激勵問責機制，落實治理責任?？偟膩碚f，河長制治理的內(nèi)在邏輯在于通過權(quán)責利分配的制度化框架設(shè)計，以優(yōu)化“權(quán)力”結(jié)構(gòu)和“責任”結(jié)構(gòu)，提升治理效能。

1.政治契約治理機制：權(quán)力和責任的制度化分配

我國政治體制能夠?qū)崿F(xiàn)最高效的化解沖突、統(tǒng)一決策，其內(nèi)在邏輯就是壓力型政體下“權(quán)力之手”的存在與運用。權(quán)力是指一個組織中的個人或部門影響他人以達到預(yù)期結(jié)果的能力[23]。從中央到地方，黨政一把手的重視與“屬地分割，權(quán)責包干”到個人，在“條條之間”形成了強政治壓力，通過權(quán)力之手消除政策模糊性與治理政策沖突性以改變“象征性執(zhí)行”局面，達到“行政執(zhí)行”狀態(tài)。在河長制中，河長的權(quán)力以政治契約的形式得以確立，助力提高協(xié)調(diào)效率。

政治契約是保證合同履行的重要條件。只有將制度上升到政治契約高度，將權(quán)力關(guān)在“制度的籠子里”，交易性政策工具才能得到最好的運用[24]。中共中央和國務(wù)院《關(guān)于全面推行河長制的意見》是中央政府與地方政府關(guān)于流域治理的政治契約。2016年10月11日，習近平總書記主持召開的深改組第28次會議通過了《意見》?！兑庖姟芬?guī)定了委托方對代理方的總體要求，同時也規(guī)定了代理方的主要任務(wù)[25]。權(quán)力明確其目的在于更高效的履行責任。政治錦標賽理論認為，官員的行為大致符合政治理性人假設(shè)。過去，官員傾向于將資源投入可視性公共品的供給，以此獲得可視性“政績”以謀求職位晉升，忽視對流域生態(tài)這類的隱性公共品治理[26]。河長制以內(nèi)部發(fā)包的方式將“權(quán)力”下放給各級黨政一把手，這意味著將流域生態(tài)治理的“責任”同時移交給河長?！兑庖姟芬?guī)定河長是河流保護與管理的第一責任人，其主要職責是督促下一級河長和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護任務(wù)，協(xié)調(diào)解決河流保護與管理中的重大問題，鼓勵其在各自的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮積極性，治理好流域生態(tài)。河長制將責任細化分工，將治理成效與各級黨政一把手的政績考核掛鉤，引起并激發(fā)官員對流域生態(tài)治理的政策注意力。

2.組織結(jié)構(gòu)框架：黨政治理體制嵌入到河長制的組織設(shè)計

《意見》提出要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級的河長體系，當前我國建立的河長體系已覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級。其中省、市、縣（市、區(qū)）三級分別設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責領(lǐng)導擔任。省、市兩級分別設(shè)立第一總河長以及總河長，由省委、省政府和市委、市政府主要領(lǐng)導擔任;河流所流經(jīng)市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由黨政主要領(lǐng)導擔任河長，并分級分段設(shè)立河段長，由相應(yīng)的負責領(lǐng)導擔任河段長;而至村級，則由村黨支部書記或村委會主任擔任村級河長，同時在村級要設(shè)立河道專管員及河道保潔員，從事河道清理工作。此外，為保證河道隊伍執(zhí)行力量，在推行河長制同時，建立“河道警長制”，全省市公安機關(guān)對應(yīng)河道體系，配置相應(yīng)的“河道警長”，以增強涉河事宜執(zhí)法力量，實現(xiàn)河長與“警長”全配套。同時，各級政府為保障河長制順利推行，在河長的統(tǒng)籌下設(shè)立河長制辦公室，河長制辦公室為協(xié)調(diào)機構(gòu)，掛靠水利局，而辦公室主任由各級水利局局長擔任，并分別從水利局、農(nóng)業(yè)局、住建部以及環(huán)保局抽調(diào)一定人員，采用全脫鉤輪換到崗形式，組成河長制辦公室常設(shè)人員，履行河長制組織實施的具體工作以及河長決定的其他事宜。

河長制體系中的人員配置呈現(xiàn)出“直線—職能”結(jié)構(gòu)與“矩陣型”結(jié)構(gòu)相結(jié)合的組織形態(tài)。既有縱向的從上至下的垂直領(lǐng)導，也有橫向的部門間協(xié)作。除此之外，圍繞著“治水”這一核心工作，從各個職能部門抽調(diào)人員組成河長辦的執(zhí)行隊伍。既具備了“直線—職能”結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢：加強了水平層次領(lǐng)導部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導，有助于克服政出多門的現(xiàn)象，每個下級部門在只有一個明確上級部門的基礎(chǔ)上接受其他相關(guān)上級部門的監(jiān)督和領(lǐng)導，有助于政策過程的科學和高效，又發(fā)揮了的“矩陣型”結(jié)構(gòu)的作用：既保持了組織成員的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高[27]。通過從各職能部門抽調(diào)副局長組成河長辦的人員配置的一部分，有利于協(xié)調(diào)與溝通各部門的工作，為權(quán)力執(zhí)行過程提供有力的組織支持。

3.激勵問責機制：治理責任和治理效能的誘因倒逼

監(jiān)督制度、激勵制度與組織目標、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾常常會導致非正式組織行為的產(chǎn)生[28]。因此，合理的監(jiān)督制度與激勵制度是提升一項制度執(zhí)行有效性的關(guān)鍵。中央政府在全國推行河長制的意圖就是治理好河湖生態(tài)。如何解決制度實施中的機會主義、搭便車和偷懶等管理困境？在各級河長制中，都設(shè)有上級河長對下級河長的工作督查機制、考核機制，這些定期的考核和監(jiān)督使得下級河長的工作變得公開透明。此外，從某種意義上來說，民眾才是流域治理真正的委托人，因此公開透明不僅意味著對上的公開透明，更意味著對民眾的公開透明。河長制通過河湖管理保護信息發(fā)布平臺，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明負責河長及其職責、河湖概況、管護目標、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會監(jiān)督。

激勵機制能夠有效地減少代理人的行為偏差。《意見》提出“強化激勵問責”，政治激勵和政治問責在河長制治理中發(fā)揮了重要作用，通過將考評結(jié)果與干部政治晉升直接掛鉤，激勵干部治理流域生態(tài)?！皩嵭胁町惢冃гu價考核，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考”“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)”“實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”[29]。也就是說，若治河有效，有利于地方黨政領(lǐng)導干部的政治晉升;若治河不力，地方黨政領(lǐng)導干部則會受到嚴厲的政治問責。除了政治晉升激勵外，為確保契約責任在中長期履行與組織結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性，河長制治理還具有其他正向激勵機制，表現(xiàn)為對治河有功的河長、河長辦給予嘉獎。此外，河湖環(huán)境與居民生活品質(zhì)緊密聯(lián)系，河湖環(huán)境明顯改善能夠間接幫助河長贏得民眾支持，提高民生績效，這也是一種正向激勵。

四、實踐中的河長制治理個案解釋

1.案例簡介

福建是國內(nèi)較早推行“河長制”的省份之一。早在2009年，福建省就在三明市大田縣創(chuàng)新探索河長制，讓河長“包河治水”。T江是貫穿閩西、粵東客家地區(qū)的水路大動脈，是福建省西部最大的河流，也是福建省唯一的省際河流。自2017年2月起，L市通過推行河長制以實現(xiàn)T江長治。之前，T江流域生態(tài)污染主要包括了生豬養(yǎng)殖污染、生活垃圾污染、工業(yè)石板材污染、水庫湖泊水葫蘆泛濫等，這也使下游的廣東省不得不承受上游惡劣水質(zhì)帶來的負外部性。而隨著河長制的推進，L市成功改善河水的質(zhì)量。以L市S縣為例，從近年來流經(jīng)S縣的各河流水質(zhì)檢測報告來看，S縣22條支流在河長制實施前的2016年第一季度到第四季度，分別有15、14、11、14段河流的水質(zhì)在三類水以下。而自2017年河長制推行以來，S縣境內(nèi)水質(zhì)明顯改善，第一季度有12段河流水質(zhì)在三類水以下，到第二季度縮減至6段，第三季度僅剩1段河流水質(zhì)不達標。從水質(zhì)報告來看，河長制的推行在短時間內(nèi)就實現(xiàn)了T江水質(zhì)的有效改善。

2.數(shù)據(jù)來源

面對面的非結(jié)構(gòu)化訪談記錄是本文主要的數(shù)據(jù)來源。本文的數(shù)據(jù)資料來源于筆者調(diào)研團隊于2018年8月赴T江流域進行的調(diào)研。調(diào)研團隊與一區(qū)兩縣即L市Y區(qū)、S縣、C縣的河長辦、環(huán)保局、水利局的負責人進行了一對一深度訪談以及焦點小組座談，抽樣具備典型性。訪談內(nèi)容主要包括：河長辦的機構(gòu)設(shè)置、人員配置及經(jīng)費分配;T江流域河長制的機制設(shè)計、機制創(chuàng)新、治理成效、治理經(jīng)驗和治理難題，平均訪談時間為兩小時，所有訪談資料都以錄音的方式加以記錄并進一步整理成文字資料。除此之外，筆者還獲得了受訪部門提供的資料，以便對訪談內(nèi)容給予補充和驗證，以保證效度。

由于質(zhì)性研究要求受訪對象應(yīng)對訪談主題具有基本的認識和見解，因此受訪對象被限定為對T江流域治理及河長制工作較為熟悉的各縣區(qū)河長辦成員。河長辦的成員分別來自水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)職能部門，其組織成員的結(jié)構(gòu)決定他們對流域治理的事務(wù)具有一定的理論知識和實踐經(jīng)驗，符合本文的研究需要。訪談基本信息如表1所示。

3.案例分析

基于T江流域治理河長制的案例調(diào)研，發(fā)現(xiàn)河長制通過“權(quán)責利制度化協(xié)調(diào)分配”“行政權(quán)威動員下的多部門多主體協(xié)同參與”和“政治問責與治理效率的制度化激勵”，改善流域生態(tài)環(huán)境治理效率。

（1）契約治理機制：權(quán)責利制度化協(xié)調(diào)分配?！兑庖姟焚x予了河長協(xié)調(diào)的權(quán)力，表現(xiàn)為權(quán)力協(xié)調(diào)的制度化。權(quán)力協(xié)調(diào)包括了河長對各涉水部門工作的協(xié)調(diào)，還包括了同一級別的河長之間的協(xié)調(diào)，以及上下級河長之間的協(xié)調(diào)。復雜的流域治理問題需要多個涉水機構(gòu)共同參與，契約機制將協(xié)調(diào)的權(quán)力賦予河長，將權(quán)力協(xié)調(diào)制度化。

“有一些職能分不清楚的，比如這邊有一個入河排污口，那這個到底是屬于水利還是環(huán)保局還是住建管理，就是這種職能分解扯不清的時候，那你河長辦就需要牽個總頭，進行協(xié)調(diào)?！保ㄔL談編號：2018002）

“比方說一件事情涉及到三個部門，那我們就認定一下，側(cè)重你環(huán)保比較多，那就環(huán)保部門牽頭，然后三個部門聯(lián)合起來，要把這個事情解決清楚。”（訪談編號：2018002）

不僅如此，河長辦與河長辦之間的協(xié)調(diào)也為流域治理問題提供了高效的溝通平臺，提高了協(xié)調(diào)效率。

“如果有問題我們兩個縣區(qū)（河長辦）互相先溝通，然后如果說比較難處理，或者說比較說不清楚，才會由市一級（河長辦）幫我們出面協(xié)調(diào)?！保ㄔL談編號：2018002）

出現(xiàn)上游水質(zhì)不達標流入下游河段時，原本需要負責水質(zhì)監(jiān)測的環(huán)保部門向本級政府反映，由本級政府出面與鄰域政府溝通，再由鄰域政府敦促其環(huán)保局出面整治，信息在多次傳達的過程中耗費了時間，增加了政府機關(guān)的工作量，且極易產(chǎn)生信息傳遞偏差，進而對流域治理效能和府際關(guān)系產(chǎn)生負向影響。河長制實施后，只需通過河長辦的工作人員與鄰域河長辦直接對接，迅速動員河道管護員和保潔員排查污染源頭，迅速解決，大大提高了流域治理效能，由此也形成了流域間的府際伙伴合作治理關(guān)系。以2018年的一次T江L市C縣段水污染投訴事件為例，C縣河長辦在接到市民打來的投訴電話后，立即前往現(xiàn)場察看，確定是從相鄰的S市N縣排放下來的污水，于是C縣河長辦馬上將情況反映給L市河長辦，L市河長辦立即聯(lián)系了S市河長辦，S市河長辦聯(lián)系N縣河長辦立刻察看整改，通過橫向與縱向的跨區(qū)域權(quán)力協(xié)調(diào)，最大化地減小沖突，高效的解決了治理難題。

（2）組織行動機制：行政權(quán)威動員下的多部門多主體協(xié)同參與。河長制在實踐層面最大的特點表現(xiàn)為多部門合作與多主體參與，以L市水污染治理工作為例，河長制工作開展以來，在識別了主要的河水污染源后，對各涉水機構(gòu)的分工如下：

“河長辦有農(nóng)業(yè)、水利、住建、環(huán)保四家（單位派人組成），生豬養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)局負責，農(nóng)業(yè)局有生豬養(yǎng)殖整治辦公室。住建主要負責生活污水，水利主要負責采砂整治，環(huán)保主要負責水質(zhì)監(jiān)測。這四個部門開展四個專項行動?！保ㄔL談編號：2018001）

術(shù)業(yè)有專攻，在涉水機構(gòu)之間建立初始治理權(quán)責配置有利于明確具體的流域治理主體，讓專業(yè)的部門做專業(yè)的事務(wù)，減少不必要的行政資源消耗。河長制改善了T江流域治理過程中的協(xié)調(diào)困難問題，表現(xiàn)在當多部門職能交叉不清的時候，河長辦作為總協(xié)調(diào)部門做出裁判。除此之外，將公安部門納入河長制執(zhí)行過程，提高了對污染行為主體的協(xié)調(diào)效率。

“同時，我們還設(shè)置了河道警長，就是把當?shù)氐墓膊块T納入河長制的日常工作開展中，解決了政府執(zhí)法權(quán)的問題，提高了執(zhí)法效率?！保ㄔL談編號：2018005）

責任清晰的治理任務(wù)依靠前期的權(quán)責初始配置可以解決，但面對復合性水危機時則需要多個涉水機構(gòu)共同參與。河長及河長辦在其中扮演的角色更類似于仲裁者，憑借其所依賴的行政權(quán)威能夠有效地避免平級涉水機構(gòu)的推諉扯皮行為。同時，河長制也通過引入外部行動者，分散治理責任，從而減少協(xié)調(diào)難度，降低流域治理協(xié)調(diào)成本。根據(jù)2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，L市S縣累計聘用了二十幾名企業(yè)河長和民間河長，發(fā)揮示范效應(yīng)，簽訂不違規(guī)排放廢水、不亂扔垃圾的責任書。從源頭上治理流域污染，并且在企業(yè)和社會中起到了良好的引領(lǐng)與宣傳作用，實現(xiàn)流域治理責任從一元向多元轉(zhuǎn)變，減少政府部門的工作壓力，提高了政府、企業(yè)、社會之間的協(xié)調(diào)效率。

（3）績效激勵機制：政治問責與治理效率的制度化激勵。河長制通過“政治問責”“懲罰措施”和“獎懲措施”，使違約行為受到問責與懲罰，也讓履約行為獲得獎勵，增加執(zhí)行者違約的損失預(yù)期，促進執(zhí)行者行為自律。

一是政治問責。一旦發(fā)生河長辦、環(huán)保部門、水利部門的日常工作開展不到位、年度考評不合格或被投訴的情況，該部門的負責人就要被區(qū)領(lǐng)導約談;約談后形成問題清單，而后進行整改，若沒有及時整改好，還要受到政治處分。

“首先還是約談，約談下面就是追責了。這樣子就很嚴重啦，你被區(qū)領(lǐng)導約談了，不是我們局長或者河長辦約談，而是區(qū)領(lǐng)導來約談。一般約談之后就不會再犯了，不然就會被追責甚至調(diào)離了?！保ㄔL談編號：2018001）

二是懲罰措施。將河長的工作成效與職稱評定直接掛鉤，一旦治水工作出現(xiàn)嚴重紕漏，之前積累的工作年限直接歸零，還可能會完全失去晉升機會，對政策執(zhí)行者而言，具有高強度的反向激勵。

“如果工作在年度考核時不合格，這個是會被紅黃牌警告的。這個影響是很嚴重的，比方如果不能被評為稱職以上的話，假如說你現(xiàn)在是正科，你可能等了七八年了。然后達到一定年限，比方說是十五年的時候，你可以轉(zhuǎn)副處了，但是如果你這個被評不合格，那你前面的七八年都不算，得重新開始進行。就算你干到第十四年的時候，如果當年被評為不稱職，那也要重新算起?！保ㄔL談編號：2018001）

三是獎勵措施。保證治理主體認真落實流域治理工作，不能單方面地采用反向約束。為了提升河長辦公務(wù)員的個人榮譽感和鼓勵工作創(chuàng)新，正向激勵也很重要。T江河長制中表現(xiàn)為資金獎勵、口頭表揚和評獎評優(yōu)。

“對于做得好的工作，領(lǐng)導會給予資金鼓勵，就是下一年會多撥經(jīng)費給我們。另外，還會在開會的時候?qū)ξ覀兩弦荒甓鹊墓ぷ鹘o予表揚。這在一方面來說，對我們有一定的鼓舞。此外，縣里面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制工作年度考核合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定的資金獎勵。我們是設(shè)了一等獎兩名，然后二等獎是六名，三等獎是十四名。我們?nèi)h也就是22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果說是不合格的那就沒有獎勵?！保ㄔL談編號：2018002）

五、超越“壓力型”體制慣性，構(gòu)建河長制的積極性治理體制

作為融合了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等治理優(yōu)勢的流域公共治理制度安排，河長制有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。河長制要實現(xiàn)有效治理，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，需要超越“壓力型”體制理論的慣性思維，構(gòu)建積極性治理體制機制。

1.優(yōu)化契約治理機制：激勵基層干部積極執(zhí)行政策而非選擇性執(zhí)行

建立地方政府執(zhí)行創(chuàng)新激勵機制。例如，因考評標準延至年中，甚至是年末才會公布，標準不清使河長辦由于擔心“治理方向”與“考評標準”不一而被“問責”，從而選擇“慢作為”;或者出現(xiàn)因為“治理內(nèi)容”與“考評標準”不一而“被返工”等情況，反而抑制了基層河長的工作積極性。河長制考評在參照官方標準的同時，可以給予評議部門合理的自由裁量權(quán)。要分清基層干部是“不作為”“亂作為”還是“創(chuàng)新作為”，如果是“創(chuàng)新作為”且治理效果好，則應(yīng)該給予積極激勵。這有利于河長辦基于實地情況，科學制定工作計劃并且有序開展流域治理工作，為河長制下的流域治理職能部門創(chuàng)造擔當作為的動力。

2.健全組織機構(gòu)設(shè)置：使河長制治理的“人—事”積極匹配

河長辦作為河長制中的中樞協(xié)調(diào)機構(gòu)，任務(wù)重、責任大。但是缺編制、少人員是基層河長辦的一大“頭疼之處”?！兑庖姟穼⒑娱L辦的職能范圍規(guī)定為“水資源保護、河湖水域岸管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復以及執(zhí)法監(jiān)管”六項[30]。這些工作的具體協(xié)調(diào)和執(zhí)行都需要由河長辦主導。當前，僅靠從職能部門抽調(diào)人員只能滿足“一時之需”，并不能保證河長辦長期有效運作，還可能影響相關(guān)職能部門常規(guī)工作的開展。若河長辦齊了，職能部門卻“癱了”，流域治理同樣難以推進。因此，保證河長辦的人員編制十分必要。

3.完善積極激勵機制：避免無效激勵引發(fā)的不合理問責和過度問責

“無效激勵”主要表現(xiàn)為“不合理問責”和“無效的正向激勵”。以“專項資金獎勵”為例，當一個河段治理成效突出時，該河段的河長辦將得到“專項資金獎勵”。然而，相關(guān)部門對這筆資金的使用方式與績效也會進行嚴格的跟蹤審查。若發(fā)現(xiàn)河長辦對這筆獎勵資金使用偏離“專項”或是成效不足，則可能對河長辦、河長采取問責措施，這容易使正向激勵失去吸引力，打擊河長辦、河長的工作積極性。“重復考核”表現(xiàn)為不同級別的巡查組對相同工作內(nèi)容的考核，“上級考核”本是督促河長辦積極作為的一項激勵措施，但重復考核則使考核機制實施效果偏離機制設(shè)計初衷。河長辦由于人力不足，要保質(zhì)保量地完成常規(guī)工作本就存在一定困難，此時，層層考核給河長辦施加了更大的政治壓力?；鶎雍娱L辦需要接待不同級別的巡查組，將大量的時間花在接待工作上，影響了河長辦常規(guī)工作的開展。因此，激勵問責機制設(shè)計需要更加科學合理，需要避免無效激勵和重復考核，使激勵機制發(fā)揮應(yīng)有作用，給基層河長辦減負，使其將組織資源和工作精力集中投入到流域治理工作中。

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