方浩偉

【內(nèi)容提要】2014年莫迪首次執(zhí)政以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革與實(shí)施新發(fā)展戰(zhàn)略的要求，對(duì)行政體制和官僚機(jī)構(gòu)實(shí)施了一系列改革。“善治”和發(fā)展的政策導(dǎo)向，行政權(quán)威集中，以及印度競爭性民粹主義政治的傳統(tǒng)構(gòu)成了莫迪政府行政改革的現(xiàn)實(shí)背景。行政改革秉持效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值取向和集權(quán)主義的價(jià)值取向，主要舉措包括深化簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境，機(jī)構(gòu)人事改革與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化，壓縮行政民主空間，改革稅收制度，加強(qiáng)公共服務(wù)職能等方面。莫迪政府的行政改革取得積極成效，改善了印度改革與發(fā)展的制度性環(huán)境。

2014年5月26日莫迪領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟政府首次上臺(tái)執(zhí)政(1)文章寫作之際，2019年5月下旬印度第17屆人民院選舉結(jié)果揭曉，莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨再次以壓倒性優(yōu)勢(shì)取勝而獲得連任。連任后不久，莫迪即與習(xí)近平總書記進(jìn)行了重要會(huì)晤，未來5年中印關(guān)系必將進(jìn)入新階段，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)印度的學(xué)術(shù)研究已刻不容緩。。莫迪試圖將古吉拉特邦的治理經(jīng)驗(yàn)推向全國，上臺(tái)伊始即致力于深化“自由化、市場化、全球化”的經(jīng)濟(jì)改革，針對(duì)以往歷屆政府經(jīng)濟(jì)改革遺留的頑疾(2)典型的如：政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管制多，制造業(yè)發(fā)展滯后，稅收政策不統(tǒng)一，征地困難，勞工保護(hù)嚴(yán)苛等。出臺(tái)多項(xiàng)政策法令，并將發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制造業(yè)，大力吸引私人和外國投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推出一系列重大發(fā)展規(guī)劃。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革與實(shí)施新發(fā)展戰(zhàn)略的要求，莫迪高度重視對(duì)行政體制和官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，放松管制，弱化干預(yù)，簡政放權(quán)，減少繁文縟節(jié)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，打造高效率、現(xiàn)代化的政府體系。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，莫迪政府還高度重視社會(huì)民生，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，實(shí)施了一些大型的社會(huì)發(fā)展和民生改善計(jì)劃。2019年印度人民黨在印度大選中輕松獲勝，表明莫迪政府首個(gè)任期內(nèi)的一系列改革措施受到了大部分印度民眾的肯定。其中，莫迪在政治與行政領(lǐng)域的改革為“印度制造”、“數(shù)字印度”等大規(guī)模發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施創(chuàng)造了較好的制度性環(huán)境?；诖耍疚膶?duì)莫迪政府過去5年來的行政改革的背景、價(jià)值選擇和主要舉措進(jìn)行研究，有利于為我們認(rèn)識(shí)和理解莫迪政府領(lǐng)導(dǎo)下印度能夠取得經(jīng)濟(jì)社會(huì)的較快發(fā)展提供新視角，也有利于我們更加準(zhǔn)確地把握未來5年莫迪政府的政策取向與印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。

一、莫迪政府行政改革的背景

(一)以“善治”和發(fā)展為政策導(dǎo)向

辛格政府的第二個(gè)任期內(nèi)印度經(jīng)濟(jì)逐漸失去增長動(dòng)力。受國際金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)影響，2008-2009年度印度經(jīng)濟(jì)增長速度跌至3.89%，之后兩年迅速提高至8.48%和10.26%，但2011-2012年度起再次陷入“增長困境”，經(jīng)濟(jì)增長率連年下滑，2012-2013年度、2013-2014年度已跌至4.5%和4.7%，被國際上評(píng)價(jià)為“金磚四國中最令人失望的國家”。印度經(jīng)濟(jì)增長放緩的一個(gè)重要原因是辛格政府治理能力不足，效率低下，無力深化經(jīng)濟(jì)改革。而且，國大黨執(zhí)政多年始終無法解決貪污腐敗、失業(yè)率居高不下、通貨膨脹加劇、物價(jià)上漲等問題。印度民眾普遍對(duì)國大黨過去幾年的政績感到不滿，尤其對(duì)政治腐敗與民生改善緩慢感到失望，轉(zhuǎn)而支持帶領(lǐng)古吉拉特邦取得快速發(fā)展的印度人民黨候選人納倫德拉·莫迪。莫迪于2001年成為古吉拉特邦首席部長，在古吉拉特邦的13年間積極擴(kuò)大對(duì)外開放，建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，大力引進(jìn)內(nèi)外投資，興建基礎(chǔ)設(shè)施，提高行政效率，優(yōu)化投資經(jīng)營環(huán)境，加快工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)該邦成為印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)，2002-2012年古吉拉特邦年均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到10.27%，遠(yuǎn)高于同期印度全國7.9%的水平，古吉拉特邦的出口貿(mào)易和工業(yè)產(chǎn)出分別占到了印度全國的22%和16%。古吉拉特邦在莫迪政府的治理下，憑借有效的司法、企業(yè)家友好型的營商環(huán)境、較少干預(yù)的政府成為印度經(jīng)濟(jì)自由化程度最高的邦，莫迪在古吉拉特的經(jīng)濟(jì)政策和實(shí)踐被稱譽(yù)為“古吉拉特模式”。兩相比照印度民眾普遍將莫迪視為具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特魅力的領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)印度人民黨和莫迪振興印度經(jīng)濟(jì)的能力更有信心，希望由他帶領(lǐng)印度建立一個(gè)廉潔高效的政府，實(shí)現(xiàn)古吉拉特邦式的增長和繁榮。

2014年5月26日莫迪正式就任，承諾將為印度書寫輝煌的未來，實(shí)現(xiàn)更多的發(fā)展和增長，更小的政府和更少的官僚習(xí)氣。莫迪表示新政府將以“團(tuán)結(jié)每一個(gè)人，為所有人而發(fā)展”為施政原則，實(shí)現(xiàn)“最小的政府，最大的治理”。這表明莫迪試圖將深化簡政放權(quán)，放松對(duì)私營經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制和干預(yù)，下放更多權(quán)力的古吉拉特邦行政改革經(jīng)驗(yàn)帶到德里。2014年5月29日第二次內(nèi)閣會(huì)議，莫迪發(fā)布了治國理政的十點(diǎn)綱領(lǐng)，為他的部長們列出了新政府的優(yōu)先事項(xiàng)和工作議程。莫迪為新政府確定的十樁要?jiǎng)?wù)分別為：使職能部門之間更加協(xié)調(diào)；恢復(fù)社會(huì)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的信心；鼓勵(lì)創(chuàng)新的想法；使政府更加公開透明；專注于教育、健康、水、能源和道路等公共服務(wù)供給；在招標(biāo)和相關(guān)政府工作中應(yīng)用電子招標(biāo)技術(shù)；提高政府政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性；以固定時(shí)限的方式執(zhí)行政策；將以人為本的制度落實(shí)到位；利用科技和社交媒體最大限度地調(diào)動(dòng)公眾參與和互動(dòng)。議會(huì)事務(wù)部部長向媒體介紹說“莫迪將新政府的優(yōu)先事項(xiàng)定義為全面治理、提高效率和公共分配系統(tǒng)的有效運(yùn)行等”，“教育、醫(yī)療、飲用水、能源和公路將會(huì)是政府的中心工作，經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施同樣也將是政府的中心工作”，總之“新政府的關(guān)鍵議程是實(shí)現(xiàn)善治”(3)“Narendra Modi Lays out′10-Points′Agenda to His Ministers”, May 29,2014, http://www.spectralhues.com/news/national/narendra-modi-lays-10-point-agenda-ministers/.。“小政府，大治理”的口號(hào)與莫迪政府治國理政的十點(diǎn)綱領(lǐng)表明，實(shí)現(xiàn)“善治”和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展是莫迪政府的核心政策目標(biāo)，這也充分反映了莫迪政府銳意推進(jìn)改革的決心、理念和行動(dòng)方向。近年來莫迪政府正是圍繞著這種政策導(dǎo)向?qū)嵤┝艘幌盗械男姓母锎胧?/p>

(二)莫迪政府權(quán)威集中

2014年人民院選舉中莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨高舉“發(fā)展”與“反腐”旗號(hào)，契合了印度民眾的愿望。2014年人民院選舉中，以印度人民黨為首的全國民主聯(lián)盟在543個(gè)議席中奪得334席，其中印度人民黨獨(dú)得282席。印度人民黨在人民院中獲得壓倒性多數(shù)，一舉打破了1989年以來印度中央政府的“懸浮議會(huì)”和聯(lián)合政府格局(4)1989年第9次人民院選舉國大黨喪失了多數(shù)黨地位，國大黨長期一黨獨(dú)大的格局被打破。此次選舉開始，印度的多黨競爭格局進(jìn)入極化狀態(tài)，選票高度分散，無論是國大黨、印度人民黨還是其他政黨，都無法在人民院議席中超過半數(shù)，只能與其他政黨聯(lián)合才能組織政府，印度進(jìn)入懸浮議會(huì)和聯(lián)合政府時(shí)代。，為行政權(quán)力運(yùn)行集中化，恢復(fù)中央政府的活力和行動(dòng)力，提高中央政府治理能力以及順利地制定和實(shí)施改革政策等奠定了政治基礎(chǔ)。

聯(lián)合政府格局下，地方政黨對(duì)國大黨和印度人民黨等全國性政黨的支持十分關(guān)鍵，全國性政黨只有與地方政黨結(jié)成聯(lián)盟才能上臺(tái)執(zhí)政，使得地方政黨左右全國政局的影響力大大增強(qiáng)，中央政府不僅要照顧地方利益，眾多黨派聯(lián)合組閣也使中央政府的權(quán)力趨于分散。由于存在多個(gè)權(quán)力中心，總理的權(quán)力嚴(yán)重受損，總理和總理辦公室管束政府職能部門的權(quán)威下降，削弱了聯(lián)邦政府的執(zhí)政能力，增加了制定和實(shí)施改革政策的難度。辛格時(shí)期，印度中央政府權(quán)威分散的弊端尤為嚴(yán)重。2004年人民院選舉，原本是由拉吉夫·甘地的遺孀索尼婭·甘地代表國大黨參加競選，在索尼婭的領(lǐng)導(dǎo)下國大黨獲得勝利，但由于印度人民黨堅(jiān)持攻擊索尼婭意大利國籍的問題，在最后的總統(tǒng)任命環(huán)節(jié)索尼婭主動(dòng)讓出總理職位，由拉奧政府時(shí)期的財(cái)政部長、印度經(jīng)濟(jì)改革的總設(shè)計(jì)師曼·辛格出任總理，索尼婭本人繼續(xù)擔(dān)任國大黨主席，并擔(dān)任團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟最高機(jī)構(gòu)——協(xié)調(diào)委員會(huì)的主席。這樣國大黨政府實(shí)際上形成了雙頭領(lǐng)導(dǎo)體制，由國大黨主席與政府總理分享中央權(quán)力。主動(dòng)退位讓賢使索尼婭獲得了至高的政治道德和威望，在她的影響下2009年大選國大黨領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟再次獲勝并組織政府，仍以辛格為總理。但與第一屆政府不同的是索尼婭在國大黨內(nèi)和政府內(nèi)的權(quán)力更大，處于絕對(duì)的核心地位，成為實(shí)際上的政府最高首腦，印度歷史上首次出現(xiàn)了執(zhí)政黨地位高于政府地位的情況。在聯(lián)合政府內(nèi)部參與組閣的各政黨都占據(jù)了若干部長職位，由于辛格總理處于弱勢(shì)地位，各部門和機(jī)構(gòu)都有相當(dāng)程度的自主性，部門本位主義超出了總理的控制，導(dǎo)致政府決策緩慢、分散而混亂，甚至總理的政策指令也會(huì)被否決。權(quán)力高度分散逐漸使辛格政府陷入癱瘓，官僚機(jī)構(gòu)腐敗橫行、效率低下，無力推行經(jīng)濟(jì)改革，導(dǎo)致印度的經(jīng)濟(jì)改革陷入停滯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次問題始終無法解決，國家大型項(xiàng)目難以實(shí)施。

鑒于辛格政府的這種情況，莫迪認(rèn)識(shí)到一定程度的集權(quán)是提高行政效率、順利推行政治經(jīng)濟(jì)改革的前提。印度人民黨在人民院中一黨獨(dú)大，莫迪本人在印度人民黨內(nèi)和政府內(nèi)的唯一核心地位，以及他本人長期以來的強(qiáng)勢(shì)作風(fēng)，則保證了莫迪政府在黨政關(guān)系中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)也為莫迪集中行政權(quán)力、恢復(fù)總理權(quán)威創(chuàng)造了條件，這些都使莫迪得以成為英·甘地之后印度的又一位強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人。2017年3月印度北方邦、北阿肯德邦、曼尼普爾邦、果阿邦與旁遮普邦5個(gè)邦舉行邦議會(huì)選舉，除在旁遮普邦不敵主要反對(duì)黨國大黨外，印度人民黨贏得其余4個(gè)邦的執(zhí)政權(quán)(5)北方邦是印度人口最多的邦，其議會(huì)擁有403席，在印度議會(huì)上院聯(lián)邦院的代表人數(shù)最多，超過其他所有邦。。由于印度聯(lián)邦院席位是由各邦議會(huì)按政黨所獲席位的比例間接選舉產(chǎn)生，經(jīng)過這次選舉印度人民黨成功取代國大黨成為聯(lián)邦院第一大黨(6)印度憲法規(guī)定凡涉及憲法修正的法案均需議會(huì)兩院不少于三分之二的議員出席并投票，同時(shí)時(shí)在兩院分別獲得投票議員半數(shù)以上的同意方能得以通過。2014年大選后，印度人民黨領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟僅占聯(lián)邦院中的61席，包括國大黨在內(nèi)的強(qiáng)硬反對(duì)派有113席，莫迪政府的多項(xiàng)改革法案均由于國大黨的反對(duì)而無法在聯(lián)邦院通過，2017年五邦選舉改變了這種格局。。這樣，印度人民黨就同時(shí)成為人民院和聯(lián)邦院的第一大黨，進(jìn)一步為莫迪集中權(quán)力、推進(jìn)改革掃除了政治障礙，具有深遠(yuǎn)的政治、經(jīng)濟(jì)和外交影響。莫迪充分利用政府權(quán)威集中的優(yōu)勢(shì)，大力深化經(jīng)濟(jì)改革，著力破解經(jīng)濟(jì)管制過多、國內(nèi)外投資不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后、制造業(yè)發(fā)展緩慢、土地征用、勞工保護(hù)、稅收制度混亂等長期制約印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。將發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制造業(yè)，希望通過加快制造業(yè)發(fā)展吸引外資，擴(kuò)大現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造大規(guī)模的就業(yè)機(jī)會(huì)。2014年9月莫迪政府出臺(tái)“印度制造”計(jì)劃，提出要將制造業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從17%提升至25%，抓住中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)力成本升高的機(jī)遇，將印度打造為新的“全球制造中心”。此外，莫迪政府還先后出臺(tái)了“數(shù)字印度”、“智慧城市”“技術(shù)印度”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。莫迪根據(jù)深化經(jīng)濟(jì)改革、實(shí)施新發(fā)展戰(zhàn)略的要求對(duì)行政體制和官僚機(jī)構(gòu)實(shí)施了積極的變革，放松經(jīng)濟(jì)性管制，深化簡政放權(quán)，優(yōu)化行政審批服務(wù)，提高行政效率，大力改善投資營商環(huán)境。

(三)競爭性民粹主義政治的傳統(tǒng)

印度競爭性民粹主義政治的傳統(tǒng)促使莫迪政府在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也必須高度重視社會(huì)民生問題，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能。民粹主義反映了這樣一種觀念，即民眾的直覺和愿望應(yīng)該成為確定政治行為合法性的指南，相應(yīng)的被描繪為民粹主義的運(yùn)動(dòng)或政黨的特征就是他們都聲明要支持普通民眾并反對(duì)“腐敗的”政治和經(jīng)濟(jì)精英(7)[英]海伍德著：《政治學(xué)核心概念》，吳勇譯,中國人民大學(xué)出版社,2013年，第117-118頁。。在印度這種實(shí)行競爭性選舉政治的發(fā)展中國家，由于農(nóng)民、下層民眾和落后群體占據(jù)了人口的大部分，這些階層的選票往往決定了政權(quán)的歸屬，驅(qū)使印度各政黨都主動(dòng)或被動(dòng)地通過民粹主義的口號(hào)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策來爭取他們的支持，形成了所謂的競爭性民粹主義政治的傳統(tǒng)。在這種政治傳統(tǒng)的影響下，民粹措施和福利項(xiàng)目成為吸引選民的保證，而下層民眾對(duì)于自由化經(jīng)濟(jì)改革政策和削減福利的政策的容忍度較低，促使執(zhí)政黨更多地考慮短期生存而避免困難的決定，使得政治家在可能面臨選舉上的不利后果時(shí)很快就會(huì)打消深化自由化經(jīng)濟(jì)改革的念頭。辛格政府在結(jié)盟左翼政黨的阻礙下未能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化改革走向深入，而是以福利分配政策為核心，實(shí)施了諸多大型的社會(huì)福利項(xiàng)目，進(jìn)一步提高了印度民眾的福利預(yù)期，使之成為深嵌于印度政治的“習(xí)慣”。

這樣，高舉“改革”和“發(fā)展”大旗上臺(tái)的莫迪就面臨著一對(duì)深刻的矛盾：不深化改革就無法扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，而只有經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長才能從根本上解決貧困問題；但實(shí)行激烈改革短期內(nèi)有可能傷害下層群體利益，進(jìn)而可能會(huì)影響到印度人民黨的利益，存在較大政治風(fēng)險(xiǎn)。從莫迪執(zhí)政的現(xiàn)狀看，應(yīng)該說莫迪的政治勇氣和改革決心是遠(yuǎn)勝于之前的歷任領(lǐng)導(dǎo)人的，他竭力推動(dòng)的直接影響下層民眾利益的土地征用制度改革、勞工法改革都是歷屆政府所不敢觸碰的。但是莫迪仍無法完全擺脫競爭性民粹主義政治的影響，以國大黨為首的反對(duì)黨不斷攻擊莫迪的改革政策是精英主義的、“背叛農(nóng)民和窮人”的，這成功地聚集了廣泛的支持者。2015年9月2日印度公交、城市建筑、銀行、家庭服務(wù)和其他主要服務(wù)行業(yè)的數(shù)百萬人舉行了全國范圍的大罷工，矛頭直指莫迪政府的經(jīng)濟(jì)改革政策，包括勞工法改革和國企改革等(8)新華網(wǎng)國際新聞《印度大罷工考驗(yàn)?zāi)细母餂Q心》，新華網(wǎng)，2015年9月6日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-09/05/c_1116463933.htm.。2015年后莫迪在國內(nèi)公開演講中的關(guān)鍵詞逐漸從投資、企業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村、農(nóng)民和窮人(9)陳金英：《莫迪執(zhí)政以來印度的政治經(jīng)濟(jì)改革》，《國際觀察》2016年第2期，第126頁。，政府對(duì)社會(huì)民生的投資大幅增長，“團(tuán)結(jié)每一個(gè)人，為所有人而發(fā)展”的發(fā)展理念似乎正在得到實(shí)踐。

二、莫迪政府行政改革的價(jià)值選擇

價(jià)值選擇是人類實(shí)踐活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)。無論是處理人們的生存活動(dòng)或?qū)嵺`活動(dòng)、實(shí)踐方式，還是人們處理各種社會(huì)關(guān)系的活動(dòng)，都是一種選擇行為，作為人類生存根基的行為是在價(jià)值選擇權(quán)限之中的實(shí)踐活動(dòng)，人類的實(shí)踐也正是價(jià)值選擇在現(xiàn)實(shí)中的展示(10)閆宏秀：《技術(shù)進(jìn)步與價(jià)值選擇》，復(fù)旦大學(xué)2003年博士學(xué)位論文，第43-46頁。。行政改革作為一項(xiàng)典型的行政實(shí)踐活動(dòng)也是集體價(jià)值選擇的結(jié)果。行政價(jià)值選擇滲透于行政改革的全過程，行政改革目標(biāo)的設(shè)計(jì)、實(shí)施的過程和結(jié)果的檢驗(yàn)與鞏固都是指向價(jià)值的行為。價(jià)值問題是行政改革的根本問題，行政改革的根本追求和動(dòng)力來源就是明確公共行政的公共性、實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值。因此，分析莫迪政府行政改革的價(jià)值選擇，有利于我們形成對(duì)于行政改革實(shí)踐的更加深刻的理解。莫迪政府以改革和發(fā)展為施政目標(biāo)，在深化經(jīng)濟(jì)改革、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，注重維護(hù)社會(huì)公平正義，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。因此，效率優(yōu)先、兼顧公平是莫迪政府行政改革的基本價(jià)值選擇。為了保證改革和發(fā)展的順利進(jìn)行，莫迪秉持了一定程度的集權(quán)主義價(jià)值取向，實(shí)施了一些加強(qiáng)行政集權(quán)、限制行政民主的改革措施。

(一)效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值取向

自20世紀(jì)90年代初啟動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)改革以來，效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值取向一直是印度歷屆政府行政改革的基本價(jià)值選擇，莫迪政府也延續(xù)了這種價(jià)值選擇。在效率與公平關(guān)系問題的處理上，拉奧政府之后的歷屆政府既具有共同性也有差異之處。共同性在于歷屆政府都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，著力深化經(jīng)濟(jì)改革，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展；區(qū)別在于拉奧政府和瓦杰帕伊政府對(duì)“效率優(yōu)先”的強(qiáng)調(diào)程度更高，以經(jīng)濟(jì)增長為政策核心，對(duì)社會(huì)公平的重視相對(duì)不足。而辛格政府特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長要切實(shí)兼顧社會(huì)公平，在繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)改革、爭取更高經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)，將改善下層人民的經(jīng)濟(jì)地位作為首要任務(wù)，以福利分配作為核心政策，強(qiáng)調(diào)要合理分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。作為辛格政府的繼任政府，一方面莫迪政府將深化經(jīng)濟(jì)體制改革，解決印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在的深層次問題，實(shí)現(xiàn)印度經(jīng)濟(jì)的長期快速發(fā)展作為核心的政策目標(biāo)。公平分配的實(shí)現(xiàn)要以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)是一個(gè)基本常識(shí)，但在印度特殊的政治環(huán)境下卻是一個(gè)難以處理的問題。莫迪認(rèn)為選擇性產(chǎn)權(quán)、靈活勞動(dòng)條件和良好商業(yè)環(huán)境是個(gè)人自由和社會(huì)福祉的必要前提。為此，莫迪政府頂住壓力，著手放松對(duì)征地、勞工保護(hù)、生態(tài)環(huán)境等方面的過多管制和干預(yù)，為私營企業(yè)和外資創(chuàng)造良好的投資經(jīng)營環(huán)境。長期以來對(duì)于印度左翼政黨和下層民眾而言，印度的征地和勞工保護(hù)制度是社會(huì)公平的重要象征，強(qiáng)大的政治壓力和社會(huì)壓力使歷屆政府都無法解決這個(gè)問題，目前莫迪政府已經(jīng)在這些問題上取得了初步突破。為了提高組織效率，莫迪將中央政府的行政權(quán)力集中于總理和總理辦公室，加強(qiáng)對(duì)部長和官僚機(jī)構(gòu)的控制。大力實(shí)施簡政放權(quán)，弱化政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。更多地采用服務(wù)外包、公私合作和外部咨詢等方式執(zhí)行政策和供給服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)公營企業(yè)和公共事業(yè)的民營化、私有化；另一方面作為現(xiàn)代民主政府，莫迪政府具有維護(hù)社會(huì)公平正義的天然責(zé)任，而且由于印度政治競爭性民粹主義的傳統(tǒng)，以及辛格政府為印度政治嵌入了福利分配的強(qiáng)大慣性，莫迪政府在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，也高度重視促進(jìn)社會(huì)發(fā)展保障和改善民生，積極履行公共服務(wù)職能，加大社會(huì)服務(wù)投入，提高公共服務(wù)供給效率，試圖切實(shí)兼顧好社會(huì)公平?？傮w而言，莫迪希望通過加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是通過全國范圍內(nèi)制造業(yè)的快速發(fā)展來擴(kuò)大現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造大規(guī)模的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生事業(yè)的投入，健全社會(huì)福利和社會(huì)保障體系，兌現(xiàn)“團(tuán)結(jié)所有人，為了每一個(gè)人發(fā)展”，印度人民的“好日子來了”的承諾。

(二)集權(quán)主義的價(jià)值取向

集權(quán)通常有兩層含義，一層是指在中央與地方的權(quán)力關(guān)系上，政治權(quán)力或政府權(quán)威集中于中央機(jī)構(gòu)；另一層是指權(quán)力或權(quán)威在中央政府內(nèi)的集中，如行政機(jī)關(guān)控制立法機(jī)關(guān)，或者內(nèi)閣從屬于政府首腦(11)[英]海伍德著：《政治學(xué)核心概念》，吳勇譯，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第156-157頁。。在中央與地方的關(guān)系上莫迪秉持了分權(quán)主義的價(jià)值取向，撤銷國家計(jì)劃委員會(huì)，提高地方在國家稅收收入中的分配比例，打造合作型聯(lián)邦關(guān)系。但在國家層面，莫迪在政府與執(zhí)政黨的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)和議會(huì)的關(guān)系、總理與內(nèi)閣的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系上，都表現(xiàn)出了比較明顯的集權(quán)主義價(jià)值取向。在議會(huì)民主制和選舉政治下，印度的自由化經(jīng)濟(jì)改革長期遭受了較為嚴(yán)重的政治阻力和社會(huì)干擾，印度式的民主政治在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)改革的深入進(jìn)行。為了提高行政效率，深化經(jīng)濟(jì)改革，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，莫迪傾向于加強(qiáng)行政集權(quán)，集中決策，直接指揮，以排除改革的政治阻力和社會(huì)干擾。實(shí)際上莫迪在古吉拉特執(zhí)政期間就已經(jīng)形成了這種價(jià)值取向，許多重要的決策尤其是改革政策都由莫迪本人和他的核心圈子制定，并繞過邦政府的部長們直接與官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，事實(shí)證明他的管理模式取得了效果，進(jìn)一步強(qiáng)化了他的集權(quán)主義價(jià)值取向。在政府和執(zhí)政黨的關(guān)系上，辛格時(shí)期首次出現(xiàn)了執(zhí)政黨主席權(quán)威高于總理的情況，這在莫迪看來是極不正常的。莫迪在印度人民黨內(nèi)深耕多年，早在1971年即加入國民志愿服務(wù)團(tuán)，1985年受國民志愿服務(wù)團(tuán)指派加入印度人民黨，莫迪于1988年當(dāng)選印度人民黨在古吉拉特邦分支的組織秘書，從而正式進(jìn)入印度政治主流階層。2001年開始莫迪長期在古吉拉特邦執(zhí)政，帶領(lǐng)古吉拉特邦成為印度經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)，是印度人民黨最耀眼的政治人物，逐漸成為印度人民黨唯一的絕對(duì)核心。2014年選舉后印度人民黨的重要骨干悉數(shù)入閣，黨主席也明確表示將全力支持莫迪，這些因素使莫迪保持了政府對(duì)執(zhí)政黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，排除了改革的內(nèi)部阻力；在行政機(jī)關(guān)和議會(huì)的關(guān)系上，2014年選舉印度人民黨取得了人民院的絕對(duì)多數(shù)，使莫迪政府控制了人民院，莫迪充分利用有利地位加緊推出了多項(xiàng)政策規(guī)劃。2017年五邦選舉和聯(lián)邦院改選后，印度人民黨取代國大黨成為聯(lián)邦院第一大黨，莫迪政府全面控制了立法機(jī)關(guān)，進(jìn)一步掃除了改革的政治阻力；在總理和內(nèi)閣與部長會(huì)議的關(guān)系上，莫迪將原屬于各職能部門和機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力、重要的決策權(quán)全面集中于總理和總理辦公室，由總理和總理辦公室直接進(jìn)行決策、推出重大規(guī)劃項(xiàng)目，并繞過部長一級(jí)直接指令和監(jiān)督官僚機(jī)構(gòu)，莫迪還直接掌握了對(duì)高級(jí)官僚的任命權(quán)。這樣內(nèi)閣與職能部門的自主性和影響力就被嚴(yán)重削弱，部長會(huì)議淪為“橡皮圖章”的角色；在政府與社會(huì)的關(guān)系上，為了減少社會(huì)對(duì)改革與發(fā)展政策的異議，莫迪加強(qiáng)了對(duì)新聞媒體和社會(huì)組織的限制。

三、莫迪政府行政改革的主要舉措

與之前歷任總理不同，莫迪沒有公開批評(píng)印度官僚機(jī)構(gòu)的失敗，而是尋求官僚機(jī)構(gòu)的支持以執(zhí)行其發(fā)展計(jì)劃(12)印度的大部分領(lǐng)導(dǎo)人出于政治目的都對(duì)行政機(jī)構(gòu)的低效、腐敗、不負(fù)責(zé)任公開提出過批評(píng)，但實(shí)際上又缺乏革新官僚體制的堅(jiān)定決心。。莫迪就任后與77位政府高級(jí)官員進(jìn)行會(huì)晤，表示“完全相信他們對(duì)建設(shè)更美好的未來的承諾和能力”。為了提高官僚機(jī)構(gòu)的效率和能力，他將官僚機(jī)構(gòu)改革列為政府的首要任務(wù)。當(dāng)前，莫迪正依照“小政府，大治理”的理念實(shí)施行政改革，核心要義是深化簡政放權(quán)，弱化政府干預(yù)，優(yōu)化行政流程，規(guī)范行政權(quán)力，提高行政效率。同時(shí)，莫迪傾向于一定程度的集中行政權(quán)力，壓縮了行政民主的空間。

(一)深化簡政放權(quán)，優(yōu)化營商環(huán)境

辛格政府在放松政府的經(jīng)濟(jì)性管制方面取得了一定的進(jìn)步，但由于執(zhí)政同盟中左翼政黨的反對(duì)，改革難以深入進(jìn)行(13)辛格政府采取了擴(kuò)大外資和私人資本投資的領(lǐng)域，提高外資和私人資本投資的比例，提高外資投資審批效率，鼓勵(lì)公私企業(yè)合并等舉措，但由于左翼政黨的反對(duì)，改革收效有限。。莫迪政府為深化經(jīng)濟(jì)改革、擴(kuò)大內(nèi)外投資、加快制造業(yè)發(fā)展，在辛格政府的基礎(chǔ)上進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能，弱化政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制和干預(yù)，推進(jìn)商事制度改革，優(yōu)化行政審批服務(wù)，改善營商環(huán)境。一是放寬外國直接投資限制。在投資領(lǐng)域方面，2015年11月莫迪政府宣布放松對(duì)國防企業(yè)、免稅商店、廣播衛(wèi)星電視等15個(gè)領(lǐng)域外國直接投資的限制，并進(jìn)一步簡化外國投資者的入股程序。2016年6月莫迪政府宣布只要通過政府審批，外國投資者基本可以對(duì)印度的任何部門進(jìn)行100%的投資。這意味著印度全面放開了對(duì)外國直接投資領(lǐng)域的限制，莫迪宣稱印度已經(jīng)成為世界上最開放的外國直接投資經(jīng)濟(jì)體(14)“100% FDI Makes India Most Open Economy in the World: PM Modi”, June 21，2016，https://Indian express.com/article/business/ economy/radical-fdi-100-per-cent-changes-make-india-most-open-economy-in-the-world-prime-minister-narendra-modi-2864742/.。在持股比例方面，莫迪政府宣布外資在食品生產(chǎn)、有線電視網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星通訊、航空和國防、鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和資本密集型行業(yè)、醫(yī)療器械制造以及電子商務(wù)市場等部門可100%控股，在養(yǎng)老基金行業(yè)控股可達(dá)49%；在醫(yī)藥行業(yè)，外國企業(yè)無須政府批準(zhǔn)即可購買現(xiàn)有印度制藥公司最多74%的股份；在零售業(yè)，莫迪政府在辛格政府的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，規(guī)定單一品牌零售商在進(jìn)入印度市場頭3年不受“商品價(jià)值30%或以上必須源自印度境內(nèi)供應(yīng)商”的條件限制，而前沿高新技術(shù)產(chǎn)品的豁免期可另外再延長5年(15)新浪網(wǎng)新浪財(cái)經(jīng)《印度大幅放寬外國直接投資限制》，新浪網(wǎng)， 2016年6月24日， http://finance.sina.com.cn/roll/2016-06-24/doc-ifxtmses0885032.shtml.。2014年辛格政府任期結(jié)束時(shí)印度外國直接投資額僅為360億美元，截止2017年3月已猛增至600億美元。二是放松對(duì)私營企業(yè)的限制(16)呂昭義：《印度國情報(bào)告2016》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017年，第49-50頁。。為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，莫迪政府采取了一系列改善私營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境的措施。印度獨(dú)立后制定了一系列與勞動(dòng)雇用制度相關(guān)的法案，這些法案對(duì)勞工實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，對(duì)企業(yè)用工實(shí)行嚴(yán)格限制，如《勞資糾紛法》規(guī)定用工超過100人的企業(yè)必須獲得政府批準(zhǔn)才可裁員，《勞動(dòng)合同法》規(guī)定員工數(shù)量超過20人的企業(yè)在雇用合同工之前必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)。這些規(guī)定嚴(yán)重脫離印度的現(xiàn)實(shí)需要，抑制了企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，也不利于發(fā)揮印度的人口紅利、吸引外商投資。莫迪政府制定了新的《印度工業(yè)糾紛法案》，放寬對(duì)企業(yè)裁員的限制，簡化企業(yè)解雇用工的程序，規(guī)定企業(yè)可因經(jīng)濟(jì)不景氣申請(qǐng)破產(chǎn)。政府通過了新的企業(yè)破產(chǎn)法案，極大地簡化了企業(yè)破產(chǎn)手續(xù)。三是改進(jìn)商事制度，簡化行政審批程序。2014年12月莫迪政府規(guī)定將工業(yè)許可證的期限從2年延長至7年，減少列入國防工業(yè)列表、需要申辦許可證的工業(yè)門類。將需要印度外國投資委員會(huì)或內(nèi)閣委員會(huì)批準(zhǔn)的外國直接投資額標(biāo)準(zhǔn)從120億盧比提高至300億盧比。簡化了企業(yè)創(chuàng)辦、投資項(xiàng)目的行政審批程序和手續(xù)，壓縮審批時(shí)限，加快工業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估審批進(jìn)度，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”審批服務(wù)，將平均審批周期從29天壓縮到10天以內(nèi)，大大提高了行政效率。

(二)機(jī)構(gòu)人事改革與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化

針對(duì)辛格時(shí)期中央政府效率低下、決策遲緩、政策執(zhí)行乏力的問題，莫迪對(duì)中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了較大力度的調(diào)整。一是改革中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。2014年5月31日，莫迪首當(dāng)其沖地撤銷了辛格時(shí)期設(shè)置的大量授權(quán)部長小組(EGOM)和一般部長小組(GOM)。莫迪認(rèn)為過多地設(shè)立部長小組侵奪了各部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，人為地增加了不必要的決策程序，部長小組往往意見分散、議而不決、決而不行，降低了決策效率。同年6月10日莫迪政府宣布廢除國大黨政府的4個(gè)內(nèi)閣委員會(huì)——自然災(zāi)害委員會(huì)、價(jià)格委員會(huì)、世貿(mào)組織事務(wù)委員會(huì)和印度相關(guān)問題權(quán)威認(rèn)證委員會(huì)(Unique Identification Authority of India related Issues)，前者的職能歸入內(nèi)閣秘書處，后三者則一齊并入內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。莫迪通過廢除上述機(jī)構(gòu)，將相關(guān)職能交還或合理配置給各部門和機(jī)構(gòu)，精簡機(jī)構(gòu)，簡化決策程序，提高行政效率，恢復(fù)政府活力。

莫迪政府最重大的機(jī)構(gòu)改革舉措是撤銷了國家計(jì)劃委員會(huì)(17)印度計(jì)劃委員會(huì)成立于1950年，是印度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立的標(biāo)志。計(jì)劃委員會(huì)的性質(zhì)是政府咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂國家發(fā)展計(jì)劃和編制五年計(jì)劃。雖然只具有咨詢性質(zhì)，但由于委員會(huì)主席一直由總理兼任，由內(nèi)閣重要成員參與，在確定國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、資源配置和評(píng)估執(zhí)行等方面具有很大權(quán)力，實(shí)際上成為凌駕于各部之上的經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)，素有“印度經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱，是印度推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的中樞。，另設(shè)全國改革印度學(xué)會(huì)(National Institution for Transforming India, NITI)。1991年經(jīng)濟(jì)改革和分權(quán)化改革開始，印度的計(jì)劃管理體制逐漸被市場經(jīng)濟(jì)體制所代替，計(jì)劃委員會(huì)的權(quán)力也日益被削弱。但是作為印度計(jì)劃體制的象征，計(jì)劃委員會(huì)仍然長期掌握著經(jīng)濟(jì)決策的最高權(quán)力。莫迪在古吉拉特邦期間就指責(zé)計(jì)劃委員會(huì)的統(tǒng)一政策阻礙了各邦的發(fā)展。就任總理后，莫迪宣稱計(jì)劃委員會(huì)在市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代已經(jīng)過時(shí)，考慮到地方需要更大的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源，在2015年1月1日發(fā)布行政命令正式撤銷國家計(jì)劃委員會(huì)。這標(biāo)志著印度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終結(jié)，也表明了莫迪深化自由化和市場化經(jīng)濟(jì)改革的決心。取代計(jì)劃委員會(huì)的是全國改革印度學(xué)會(huì)，作為中央政府政策規(guī)劃和決策咨詢的智庫機(jī)構(gòu)，由莫迪本人擔(dān)任主席，吸納各邦首席部長參與會(huì)議，負(fù)責(zé)為中央政府制定政策尋求建議，為各邦提供政策咨詢。莫迪認(rèn)為該機(jī)構(gòu)的設(shè)立有利于向地方放權(quán)，減少中央對(duì)地方的控制，希望通過這個(gè)機(jī)構(gòu)建立中央與各邦之間更加公正的關(guān)系，使地方能夠更加靈活地制定和實(shí)施發(fā)展計(jì)劃，建設(shè)“合作型聯(lián)邦”。

二是改革人事制度。莫迪強(qiáng)調(diào)政府選人用人要講求功績、經(jīng)驗(yàn)和廉潔。他提出政府應(yīng)開放大門，從產(chǎn)業(yè)、學(xué)界和社會(huì)中招納專業(yè)人才進(jìn)入政府工作，目前已經(jīng)招攬了大批專業(yè)人士為政府效力；為了提高中央文官的素質(zhì)，莫迪政府以功績和廉政為標(biāo)準(zhǔn)，重新設(shè)計(jì)了中央文官的選用程序，廢除了公務(wù)員年度個(gè)人評(píng)估報(bào)告的舊制度，因?yàn)樵谂f的評(píng)價(jià)制度下90%以上的官員都獲得了高分，起不到評(píng)價(jià)和參考作用。在任用中央官員前，加強(qiáng)了對(duì)候選人實(shí)際工作情況和道德品質(zhì)的調(diào)查。莫迪十分重視文官個(gè)人的能力和表現(xiàn)，加強(qiáng)了對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的績效評(píng)估，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)良表現(xiàn)，給予績效較低的人員培訓(xùn)和提高的機(jī)會(huì)。莫迪政府已經(jīng)做出了一些艱難的改變，如強(qiáng)制自愿退休和解雇公務(wù)員，這是歷屆政府行政改革都沒有做到的。莫迪政府還特別重視通過獎(jiǎng)學(xué)金和實(shí)習(xí)項(xiàng)目吸引更多青年人才為政府管理做貢獻(xiàn)，目前教育部、財(cái)政部、外交部等部門都提供了這種實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)。

改革中央行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)上屆政府職能部門自主性超越總理控制的問題，莫迪利用自己在黨內(nèi)和政府內(nèi)的絕對(duì)核心地位，將行政權(quán)力高度集中于總理和總理辦公室。許多重大政策規(guī)劃，如印度制造計(jì)劃、智慧城市、清潔印度項(xiàng)目都由總理本人和總理辦公室親自運(yùn)作?？偫砗涂偫磙k公室繞過部長一級(jí)，直接介入官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，莫迪親自定期主持各部委高級(jí)官員會(huì)議，并通過電話會(huì)議與各邦高級(jí)官員保持聯(lián)系，這些官員都與特定項(xiàng)目和政策議題的決策相關(guān)，有效加快了中央政府的決策進(jìn)程。高級(jí)官員負(fù)責(zé)向總理辦公室報(bào)告工作，總理辦公室直接指令和監(jiān)督他們的工作。莫迪強(qiáng)調(diào)部門之間的爭議和分歧應(yīng)由總理辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，而且總理還直接掌握了高級(jí)官僚的任命權(quán)。這些調(diào)整導(dǎo)致部長權(quán)力與各部門的自主性和影響力被削弱，內(nèi)閣的決策權(quán)也有所收縮。莫迪向部長們和高級(jí)官員發(fā)布明確的任務(wù)和嚴(yán)格的時(shí)限要求，責(zé)令他們守時(shí)、表現(xiàn)出更多的專業(yè)精神。莫迪強(qiáng)化了總理辦公室對(duì)職能部門的監(jiān)督和交辦事務(wù)的追蹤?？偫磙k公室還要求內(nèi)閣部長在辦公室而不是其他場所與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面，要求他們不要聘請(qǐng)親屬擔(dān)任職員，以減少庇護(hù)主義和裙帶之風(fēng)。莫迪的支持者認(rèn)為“總理將已經(jīng)功能失調(diào)的政府高層變成了獨(dú)立后最活躍的政府高層”(18)Ruparelia, Sanjay, “Minimum Government, Maximum Governance: The Restructuring of Power in Modi’s India”, Journal of South Asian Studies, Vol. 4, 2015, pp.755-775.?？偫磙k公室還要求政府各部門將決策文件傳遞的層級(jí)數(shù)減少到四層以內(nèi)以提高決策效率，加強(qiáng)工作記錄，清理并撤銷至少10項(xiàng)規(guī)章、程序或過時(shí)的法規(guī)，到2016年7月中央政府已經(jīng)通過立法機(jī)構(gòu)廢除了1175項(xiàng)法規(guī)。

(三)壓縮行政民主空間

莫迪在長期的政治生涯中形成了集權(quán)主義的價(jià)值取向，在中央執(zhí)政后為了加快政府決策速度，提高行政效率，減少改革和發(fā)展的政治社會(huì)干擾，莫迪將行政權(quán)力高度集中于總理辦公室，限制社會(huì)和民眾要求公開、參與和異議的權(quán)利，在一定程度上壓縮了行政民主的空間(19)Ruparelia, Sanjay, “Minimum Government, Maximum Governance: The Restructuring of Power in Modi’s India”, Journal of South Asian Studies, Vol. 4,2015,pp.755-775.。一是限制行政公開。辛格政府響應(yīng)社會(huì)對(duì)于信息權(quán)利的強(qiáng)烈要求，制定并實(shí)施了《信息權(quán)利法案》，是印度民主行政發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)里程碑?！缎畔?quán)利法案》規(guī)定了政府公開行政信息、保護(hù)公民信息權(quán)利的法律責(zé)任，但莫迪政府沒有積極地執(zhí)行該法案。2014年組建新政府后，莫迪沒有任命新的首席信息專員(CIC)。首席信息專員是《信息權(quán)利法案》規(guī)定的最高行政辦公室的長官，該職位的空缺意味著公民對(duì)很多中央政治機(jī)構(gòu)和政府部門，如總理辦公室、印度審計(jì)長、最高法院的信息公開申請(qǐng)將無法實(shí)現(xiàn)。而且莫迪政府還將首席信息專員的財(cái)政權(quán)力下放給政府任命的秘書，進(jìn)一步扼制了信息權(quán)法案作用的發(fā)揮。除了擱置《信息權(quán)利法案》，莫迪政府還傾向于通過限制新聞媒體對(duì)于公共事務(wù)的調(diào)查和批評(píng)來限制公共領(lǐng)域?qū)τ谛姓畔⒌呐逗蛡鞑ァＤ仙踔凉_稱新聞媒體為“新聞販子”。相比之下，莫迪更熱衷于使用新媒體，如推特、YouTube發(fā)布信息，因?yàn)樗Ｍㄟ^展現(xiàn)精通現(xiàn)代社交媒體的形象來吸引年輕民眾的支持，這也表明了莫迪希望通過無中介的溝通來塑造公共話語的愿望。

二是限制社會(huì)參與。20世紀(jì)80年代以來，非政府組織(NGOs)逐漸成為印度民眾參與公共治理的重要途徑，歷屆政府都對(duì)非政府組織的生存與發(fā)展持包容態(tài)度，積極扶持非政府組織開展活動(dòng)。與之前歷屆政府不同，目前來看莫迪政府明顯加強(qiáng)了對(duì)各類非政府組織的管理，對(duì)非政府組織的活動(dòng)施加了更多的限制。2014年莫迪政府通知大約一萬個(gè)NGOs，如果年度報(bào)告無法通過可能會(huì)導(dǎo)致它們的執(zhí)照被吊銷。同年12月莫迪政府取締了四個(gè)北美的NGOs，這四家組織在印度就氣候變化和煤基能源問題開展活動(dòng)。2015年1月政府要求一些外國NGOs和國家發(fā)展研究機(jī)構(gòu)，在為印度NGOs提供資金前應(yīng)獲得政府允許。2015年4月政府凍結(jié)了“綠色和平”組織(著名的國際環(huán)境保護(hù)組織)在印度的銀行賬戶。政府還將印度獨(dú)立后就長期在印度開展活動(dòng)的福特基金會(huì)納入重點(diǎn)監(jiān)管目錄和國家安全觀察名單，因?yàn)楣偶匕钫缚卦摻M織“直接干預(yù)國家內(nèi)部事務(wù)并破壞了印度的社會(huì)和諧”。

三是弱化政府內(nèi)部的分工協(xié)作。莫迪將行政權(quán)力尤其是各領(lǐng)域的決策權(quán)集中于總理辦公室和一個(gè)很小的核心圈子，所有重大政策都由莫迪本人和他的核心決策圈運(yùn)作，并繞過各部部長直接任命、指令和監(jiān)督高級(jí)官員的工作。這種調(diào)整雖然有助于加快政府決策速度，提高官僚機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，但無疑削弱了屬于各職能部門的職權(quán)和作用，進(jìn)而也削弱了職能部門之間的協(xié)作責(zé)任。雖然莫迪和總理辦公室指示各部門應(yīng)采取“協(xié)作決策”模式，經(jīng)常進(jìn)行部門之間的協(xié)商，但反復(fù)強(qiáng)調(diào)部門之間一旦出現(xiàn)分歧與爭議應(yīng)立即交由總理辦公室處置，并撤銷了絕大部分職能部門間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——部長小組，這些做法顯然不利于形成部門之間的協(xié)作關(guān)系。

(四)改革稅收制度

2017年7月1日印度《商品和服務(wù)稅法案》(Good and Services Tax，GST)正式實(shí)施。該法案旨在以全國統(tǒng)一的商品和服務(wù)稅(消費(fèi)稅，只在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征收)，取代此前由中央政府與地方政府分別征收的各類間接稅，徹底改變印度分割的、碎片化的稅收體制。長期以來印度實(shí)行中央、邦和地方三級(jí)稅收制度，按中央稅、邦內(nèi)稅和邦際稅征收，稅收體系十分復(fù)雜(20)王宇：《印度建立全國統(tǒng)一的商品消費(fèi)稅》，《金融縱橫》2017年第7期，第4-5頁。。中央政府對(duì)商品和提供服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅，邦政府在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，各邦標(biāo)準(zhǔn)不同，很多稅被中央和地方重復(fù)征收，貨物運(yùn)輸如果需要跨越各邦邊境，又會(huì)產(chǎn)生“邦際銷售稅”。改革之前印度并存著17種以上的中央稅和邦稅，間接稅稅種繁多，很多稅被中央和地方重復(fù)征收，導(dǎo)致稅收機(jī)構(gòu)行政效率低下，企業(yè)和居民稅負(fù)沉重，稅務(wù)辦理過程繁瑣，助長了逃稅行為和黑市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度的稅收成本占到了經(jīng)濟(jì)成本的20%-30%。印度稅收制度混亂的最大弊端是造成了國內(nèi)市場的嚴(yán)重分割。印度各邦對(duì)各自行政區(qū)域內(nèi)的商品交易實(shí)施不同的稅制和稅率，各邦猶如一個(gè)個(gè)獨(dú)立市場，制度性地妨礙了跨邦貿(mào)易的便利進(jìn)行，抬高了跨邦貿(mào)易的成本。據(jù)報(bào)道，在印度一輛卡車從南部行駛到北部，需要在不同關(guān)卡支付至少5種不同稅費(fèi)，且稅率不同，“只要缺少一張稅單，一卡車貨物就會(huì)被沒收”。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，印度卡車運(yùn)輸時(shí)間的1/4都被浪費(fèi)在關(guān)卡檢查上。復(fù)雜的稅收體系嚴(yán)重阻礙了印度國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，制約了印度營商環(huán)境的改善，是印度經(jīng)濟(jì)自由化發(fā)展的一大障礙。早在2000年瓦杰帕伊?xí)r期就已經(jīng)開始研究實(shí)施GST的問題。2006年2月辛格政府制定了GST法案(草案)，計(jì)劃在2010年4月1日實(shí)施，但由于印度人民黨和部分邦的反對(duì)，法案最終未能通過。莫迪上臺(tái)后即致力于推動(dòng)GST法案的通過和實(shí)施，2016年8月法案在聯(lián)邦院通過，2017年3月又在人民院通過，同年4月印度總統(tǒng)簽署該法案后，法案被送到各邦議會(huì)表決并獲得了半數(shù)邦以上的批準(zhǔn)。之后政府成立了GST委員會(huì)，就具體的稅率、稅收范圍、技術(shù)問題進(jìn)行討論，并對(duì)5.8萬名稅收官員進(jìn)行培訓(xùn)。在經(jīng)過復(fù)雜的立法過程和準(zhǔn)備工作后，2017年7月1日GST正式實(shí)施。GST法案的實(shí)施被認(rèn)為是印度獨(dú)立后最大規(guī)模的稅收制度改革，具有重大的政治經(jīng)濟(jì)意義(21)楊志勇：《印度商品和服務(wù)稅(GST)開征的意義、挑戰(zhàn)及未來趨勢(shì)》，《國際稅收》2017年第8期，第52-53頁。：一方面，稅制復(fù)雜、多重稅收導(dǎo)致印度稅收行政中的違法腐敗行為普遍存在，如腐敗、賄賂和暗箱操作等，GST有利于減少稅收行政人員的自由裁量權(quán)，增加稅收行政的透明度，遏制腐敗，提高稅收行政管理效率。莫迪稱該法案的通過是“印度改革和透明化的重要一步”；另一方面，GST能夠推動(dòng)印度國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，提高印度經(jīng)商便利化程度，有利于促進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易，激發(fā)企業(yè)活力，吸引國外投資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。印度財(cái)政部長稱該法案的實(shí)施預(yù)計(jì)能使印度國內(nèi)生產(chǎn)總值增速提高1到2個(gè)百分點(diǎn)。

除了改革稅制外，莫迪政府還采納了第14屆財(cái)政委員會(huì)的建議，提高地方在國家總稅收中的分配比例，2015-2016年地方稅收比例從32%提高至42%，由于印度經(jīng)濟(jì)增幅較大，地方稅收獲得明顯增加。財(cái)政委員會(huì)向各邦下放資金，增強(qiáng)了他們的自主權(quán)，為他們創(chuàng)造了根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定發(fā)展政策的機(jī)會(huì)，是莫迪打造合作型中央地方關(guān)系的重要舉措。

(五)加強(qiáng)公共服務(wù)職能

辛格政府實(shí)行以福利分配為核心的政策，執(zhí)政期間大幅增加了社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利方面的支出，將社會(huì)發(fā)展支出占政府總支出的比例提高到新水平，實(shí)施了很多大規(guī)模的社會(huì)福利項(xiàng)目。莫迪政府社會(huì)發(fā)展支出占政府總支出的比例基本保持了辛格政府的水平，公共服務(wù)支出的相對(duì)數(shù)沒有增加，但由于莫迪執(zhí)政以來印度經(jīng)濟(jì)保持了高速增長，中央政府和邦政府的財(cái)政收入都有大幅增長，莫迪政府在社會(huì)服務(wù)方面支出的相對(duì)數(shù)實(shí)際上有較大幅度的增加。以中央政府用于教育文化(不包括高等教育)、健康與家庭福利等部門的支出為例，除2015-2016年度出現(xiàn)較大幅度的減少，其余年份都保持了辛格時(shí)期的水平，2017-2018年度、2018-2019年度有較大幅度的增長(見表1)。

表1 中央政府用于教育文化(不包括高等教育)、健康與家庭福利等部門的支出 (單位：千萬盧比)

莫迪政府繼續(xù)對(duì)之前歷屆政府發(fā)起的社會(huì)福利項(xiàng)目，如國家農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃、國家食品安全計(jì)劃、免費(fèi)義務(wù)教育計(jì)劃進(jìn)行投資，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的管理，并實(shí)施了一些新的社會(huì)福利項(xiàng)目。在衛(wèi)生保健方面，莫迪政府在“全國農(nóng)村飲水計(jì)劃”中增加了“低收入邦農(nóng)村供水和衛(wèi)生項(xiàng)目”，計(jì)劃投資600億盧比在北方邦、比哈爾邦、阿薩姆邦和賈坎德邦修建飲水設(shè)施，解決780萬人的飲水問題。根據(jù)2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)，印度有53%的家庭沒有廁所，農(nóng)村地區(qū)僅有約30%的家庭擁有可以正常使用的廁所。與之對(duì)應(yīng)的是，印度約有6.6億人在戶外排便，占印度總?cè)丝诘?3%，其中約有5.2億農(nóng)村人口在戶外排便，占到戶外排便總?cè)藬?shù)的80%。普遍的戶外排便行為造成了嚴(yán)峻的環(huán)境衛(wèi)生問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，也影響了印度的國際形象。2014年10月莫迪政府推出清潔印度項(xiàng)目(Swachh Bharat)，計(jì)劃在5年內(nèi)通過政府的集中投入和推進(jìn)，改善以廁所為核心的衛(wèi)生設(shè)施水平，提高民眾的衛(wèi)生意識(shí)，解決印度嚴(yán)重的戶外排便問題。至2017年9月，印度農(nóng)村地區(qū)共修建廁所4846.4萬座，家庭廁所數(shù)量增長了29.51%(22)顏佳華、方浩偉：《清潔印度項(xiàng)目:動(dòng)因、執(zhí)行機(jī)制與運(yùn)作邏輯——兼論對(duì)中國農(nóng)村“廁所革命”的啟示》，《公共事務(wù)評(píng)論》2018年第1卷，第113-115頁。。莫迪政府還實(shí)施了國家農(nóng)村健康計(jì)劃，通過公共醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)向農(nóng)民提供免費(fèi)醫(yī)療保??；在社會(huì)保障方面，莫迪政府推出3項(xiàng)面向非正式組織工人的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。第一項(xiàng)是使18歲到70歲之間的個(gè)人能夠購買意外保險(xiǎn)，在殘疾或死亡的情況下提供10萬盧比或20萬盧比，每年保險(xiǎn)費(fèi)為12盧比。第二項(xiàng)是為目前沒有法定社會(huì)保障計(jì)劃成員資格的個(gè)人提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，60歲以后每月可領(lǐng)取5000盧比。第三項(xiàng)是為18到50歲之間的個(gè)人提供價(jià)值20萬盧比的人壽保險(xiǎn)，每年保險(xiǎn)費(fèi)為300盧比。2014年8月莫迪政府推出國家金融普惠計(jì)劃，為1.5億個(gè)家庭開設(shè)指定銀行的賬戶，為每個(gè)家庭提供5000盧比的透支額度和最高10萬盧比的意外保險(xiǎn)，使貧困家庭免于向私人借債。目前，普惠金融計(jì)劃的銀行賬戶數(shù)量已經(jīng)達(dá)到3.16億個(gè)。其他方面，莫迪政府還計(jì)劃投資400億盧比修建6500萬套廉租房，承諾為所有學(xué)校提供計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)，為4000萬農(nóng)村貧困家庭提供了使用液態(tài)石油氣的爐灶。

為了提高社會(huì)福利的分配效率，遏制對(duì)福利資金的貪污、浪費(fèi)、欺詐和濫用行為，莫迪政府越來越多地通過直接福利轉(zhuǎn)移系統(tǒng)分配社會(huì)福利，將福利提供對(duì)象的身份認(rèn)證系統(tǒng)與他們的銀行賬戶相連，通過銀行賬戶直接發(fā)放福利資金，以提高福利支出到達(dá)目標(biāo)群體的比例(23)劉麗坤：《莫迪經(jīng)濟(jì)學(xué):為何印度將走向長期繁榮》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年8月9日，第7版。。莫迪政府還試圖推進(jìn)公共服務(wù)的市場化供給，鼓勵(lì)家庭依靠個(gè)人資源和市場機(jī)制而不是通過政府的福利計(jì)劃來提高個(gè)人能力、獲得社會(huì)保障。

四、小結(jié)：對(duì)莫迪政府行政改革的評(píng)析

對(duì)莫迪政府行政改革的分析不能脫離20世紀(jì)90年代初以來印度市場經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的大背景。1991年開始，拉奧政府以化解嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、國際收支危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)為契機(jī)，實(shí)行“自由化、市場化、全球化”導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，強(qiáng)化市場機(jī)制和私營部門的作用，擴(kuò)大對(duì)外開放，終于突破了印度獨(dú)立以來長期實(shí)行的尼赫魯發(fā)展模式(24)尼赫魯模式有三個(gè)主要特征：一是公營經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)，公私成分并存的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是計(jì)劃管理體制和市場體制并存；三是強(qiáng)調(diào)自力更生，實(shí)行半封閉政策。尼赫魯模式形成于尼赫魯時(shí)期，強(qiáng)化于英·甘地時(shí)期，動(dòng)搖于拉吉夫·甘地時(shí)期，被突破于拉奧時(shí)期。尼赫魯模式下印度建立了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，但經(jīng)濟(jì)長期增長緩慢，人民生活難以改善。。瓦杰帕伊在拉奧改革的基礎(chǔ)上推行“第二代改革”，沿著拉奧改革的方向繼續(xù)前進(jìn)，大力培育市場機(jī)制，初步建立起自由化的市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型必然要求行政體制的變革，因?yàn)槿绻麤]有適當(dāng)?shù)男姓w制和有效的行政機(jī)構(gòu)，任何經(jīng)濟(jì)改革政策都無法得到有效的執(zhí)行?？梢园l(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以來印度的行政改革旨在重新設(shè)計(jì)行政體制以實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，具有顯著的市場導(dǎo)向和管理主義特征，核心內(nèi)容是重新界定政府角色，強(qiáng)化市場機(jī)制在資源配置中的作用，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的規(guī)制，收縮政府規(guī)模，提高行政效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量等。莫迪政府的經(jīng)濟(jì)改革較往屆政府力度更大、范圍更廣、影響更深，觸碰了一些歷屆政府希望改變但又難以改變的領(lǐng)域，但根本上來說也沒有超越拉奧和瓦杰帕伊“自由化、全球化、市場化”的改革路線，因此，莫迪政府的行政改革也仍然是在上述的框架中，圍繞著使行政體制能夠更加適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的原則進(jìn)行的。當(dāng)前，印度的經(jīng)濟(jì)改革和行政改革已經(jīng)形成相輔相成、相互促進(jìn)的正向態(tài)勢(shì)。

莫迪政府經(jīng)濟(jì)改革的深化和宏大發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)行政體制的適應(yīng)性和行政機(jī)構(gòu)的治理能力提出了更高要求，要求莫迪對(duì)行政體制實(shí)施更加深刻的變革。而以往歷屆政府奠定的基礎(chǔ)、印度人民黨政府顯著的政治優(yōu)勢(shì)地位、莫迪個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)力等因素使這種更加深刻的行政改革具有可能。加強(qiáng)中央政府權(quán)威，適度擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)與事權(quán)，改革稅制整合國內(nèi)市場，減少微觀干預(yù)，簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)，提高官僚機(jī)構(gòu)效率等一系列改革已經(jīng)展現(xiàn)出積極成效。2014年印度在世界銀行的全球經(jīng)商便利指數(shù)排名中位居世界第130位，投資營商環(huán)境糟糕，嚴(yán)重制約了內(nèi)外投資和制造業(yè)發(fā)展。長期以來印度復(fù)雜的行政審批程序，腐敗而低效的官僚體系以及過多的經(jīng)濟(jì)管制政策是其重要原因。而新近發(fā)布的2019年排名中印度已躍居第77位，營商環(huán)境相對(duì)大為改善，集中體現(xiàn)了莫迪政府行政改革的效果。雖然莫迪政府的經(jīng)濟(jì)政治改革面臨著傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的諸多障礙，但有理由相信只要莫迪在新的任期內(nèi)能夠沿著既定的方向穩(wěn)步前進(jìn)，印度將會(huì)繼續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

本研究還表明，莫迪政府的行政改革與我國當(dāng)前正在大力推行的以“放管服”改革為主要內(nèi)容的行政改革，在改革的背景、目標(biāo)和舉措等方面有著諸多相似之處，對(duì)二者進(jìn)行深入比較是有待于我們進(jìn)一步研究的問題。