張新文 張國(guó)磊 高琦

摘 要：基于對(duì)基層社會(huì)治理中政社互動(dòng)的既有研究發(fā)現(xiàn)：政社互動(dòng)是在國(guó)家行政權(quán)力上收與基層自治不足的情況下，加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)之間聯(lián)系的一種方式，其經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)是在政府主導(dǎo)下，社會(huì)組織嵌入以及政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)而形成的兩種合作治理形式。在“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的政社關(guān)系下，政府的過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致社會(huì)組織逐漸依附于行政體系，加上承接服務(wù)的主體缺失與回應(yīng)不足，使政社互動(dòng)陷入“內(nèi)卷化”的困境。在基層社會(huì)治理中，政府應(yīng)從集權(quán)管控走向吸納治理，從單向嵌入走向雙向互嵌，從政府排斥走向社會(huì)自覺(jué)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的有效銜接與良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;政社互動(dòng);合作共治;政府購(gòu)買服務(wù)

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）02-0033-08

創(chuàng)新基層社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是促進(jìn)基層政權(quán)合法性的有效方式。黨的十八大指出：“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?！笔藢萌腥珪?huì)提出：“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！笔糯髨?bào)告要求：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@意味著創(chuàng)新社會(huì)治理模式是解決當(dāng)前基層治理失靈的關(guān)鍵所在，而政社互動(dòng)作為一種有效治理模式，被賦予了增強(qiáng)社會(huì)組織的功能。尤其在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的新時(shí)代背景下，發(fā)展社會(huì)組織對(duì)創(chuàng)新基層社會(huì)治理、提升公共服務(wù)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要意義?？傮w而言，政社互動(dòng)指的是以組織形式呈現(xiàn)的政府與社會(huì)組織共同參與社會(huì)治理，形成政府與社會(huì)協(xié)同配合、良性互動(dòng)的治理模式[1]。

本文對(duì)2007年至2018年我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于政社互動(dòng)的文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理，以研究層次、作者分布、機(jī)構(gòu)分析、基金分布、文獻(xiàn)來(lái)源等為關(guān)注點(diǎn)，在CSSCI期刊上發(fā)表的政社互動(dòng)與基層治理創(chuàng)新的相關(guān)性方面，我們發(fā)現(xiàn)有以下的一些趨勢(shì)和特征（參見(jiàn)圖1，圖2）。

從文獻(xiàn)的影響力看，有近四十篇CSSCI期刊論文的引用率顯示，目前引用率最高的為華東理工大學(xué)的徐選國(guó)與徐永祥于2016年在《社會(huì)科學(xué)》期刊發(fā)表的《基層社會(huì)治理中的“三社聯(lián)動(dòng)”：內(nèi)涵、機(jī)制及其實(shí)踐邏輯——基于深圳市H社區(qū)的探索》。引用率比較高的其他文獻(xiàn)分布在治理式吸納、城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的政社互動(dòng)以及社會(huì)組織如何購(gòu)買政府服務(wù)等方面。而從研究主題看，關(guān)于政社互動(dòng)的研究主要集中于城市的基層社會(huì)治理，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較好的地方，如蘇南、浙江杭州、寧波等，這表明國(guó)內(nèi)學(xué)者主要通過(guò)對(duì)基層社會(huì)治理的典型模式、機(jī)制、方法進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)而提出政社互動(dòng)的重要性、必要性與創(chuàng)新性。在研究方法上，國(guó)內(nèi)學(xué)者以案例實(shí)證為主，主要選擇城市、農(nóng)村與城鄉(xiāng)的一些案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)脈絡(luò)式的總結(jié)描述，最后把政社互動(dòng)提升為基層治理的學(xué)術(shù)概念。但從既有文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要側(cè)重于基層社會(huì)治理中政社互動(dòng)的應(yīng)然層面，而對(duì)政社互動(dòng)背后運(yùn)行邏輯的探討尚未有過(guò)多的涉及。本文擬從政社互動(dòng)的視角出發(fā)，對(duì)既有文獻(xiàn)在基層社會(huì)治理研究的取向、經(jīng)驗(yàn)闡釋以及學(xué)術(shù)反思三個(gè)層面進(jìn)行述評(píng)。

一、基層社會(huì)治理的取向：促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在相當(dāng)程度上一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基層社會(huì)治理研究的總體性解釋框架，既有文獻(xiàn)的大部分是將政社之間的不同關(guān)系融入研究視野，并以如何加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)的直接互動(dòng)作為解釋的框架。關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，黑格爾認(rèn)為市民社會(huì)不同于政治國(guó)家，是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的市場(chǎng)交換體系及其自我保障機(jī)制[2]。馬克思進(jìn)一步指出，“市民社會(huì)是對(duì)私人活動(dòng)領(lǐng)域的抽象，政治社會(huì)（政治國(guó)家）是對(duì)公共領(lǐng)域的抽象”，并把市民社會(huì)與政治國(guó)家作為對(duì)應(yīng)的分析范疇[3]?，F(xiàn)有政社互動(dòng)文獻(xiàn)的研究取向在于通過(guò)在基層社會(huì)治理中形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的直接聯(lián)系。

（一）政社互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景看，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系形成一種事實(shí)上的“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”關(guān)系，尤其在新中國(guó)成立初期的很長(zhǎng)一段時(shí)間，以政社合一的人民公社體制加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制。隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，國(guó)家權(quán)力逐漸從基層社會(huì)有步驟地退出，在一定程度上釋放了社會(huì)的活力。與此同時(shí)，國(guó)家還通過(guò)加強(qiáng)與不同社會(huì)主體之間的合作與共治，更好地回應(yīng)了不同群體的利益訴求，這也就是治理理論所力求構(gòu)建的一種適應(yīng)當(dāng)代“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系的新樣式。代表性的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系觀點(diǎn)認(rèn)為：第一，作為預(yù)設(shè)的兩個(gè)基本范疇，“國(guó)家”和“社會(huì)”具有內(nèi)部的統(tǒng)一性以及外在的獨(dú)立性和自主性;第二，把二者的關(guān)系描述為既對(duì)立又相互依賴、在力量上此消彼長(zhǎng)的互動(dòng)模式;第三，社會(huì)力量能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行制度性的監(jiān)督和約束[4]。

在“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的關(guān)系模式成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)性判斷基礎(chǔ)上，部分學(xué)者從國(guó)家與社會(huì)分離的角度論證了政社互動(dòng)是“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”現(xiàn)狀下社會(huì)治理的理想模式。世界范圍內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展模式主要有三種——國(guó)家主義模式、自由主義模式和法團(tuán)主義模式，而表征為國(guó)家與社會(huì)合作、嵌入發(fā)展理念的法團(tuán)主義模式是當(dāng)前最切合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要[5]。從政社互動(dòng)的形態(tài)出發(fā)，政府與社會(huì)關(guān)系主要分為對(duì)抗與合作，進(jìn)而抽象為兩種基層治理的極化類型：政府壟斷社會(huì)資源、強(qiáng)制安排社會(huì)事務(wù)的集權(quán)式控制;政府作為外部權(quán)威與社會(huì)主體共同管理社會(huì)事務(wù)的多中心治理[6]。對(duì)我國(guó)而言，城市基層社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)型過(guò)程都是在國(guó)家權(quán)力強(qiáng)力介入和推動(dòng)下形成的，而社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的深層次變遷需要建立在國(guó)家與社會(huì)之間互動(dòng)與融合的過(guò)程中[7]。然而，集權(quán)式控制下的社會(huì)治理體制已經(jīng)失去原有的制度基礎(chǔ)和治理實(shí)績(jī)，但弱社會(huì)環(huán)境下自主組織發(fā)育不足又讓多中心治理難以實(shí)現(xiàn)，因此我國(guó)的政社互動(dòng)機(jī)制應(yīng)然為治理式吸納，通過(guò)分權(quán)治理與有限參與，以治理的方式有選擇地吸納社會(huì)組織的治理能力。

但也有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不同于西方的二元分離狀態(tài)，國(guó)家與社會(huì)不具有明確的界限，而是一種互動(dòng)融合狀態(tài)。傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)整合性的社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)沒(méi)有明確分立，而是形成了各主體融合于社會(huì)的狀態(tài)。在現(xiàn)代化過(guò)程中，政府、市場(chǎng)力量逐漸從社會(huì)中分化出來(lái)，而社會(huì)基礎(chǔ)被抽空。西方的國(guó)家與社會(huì)二分結(jié)構(gòu)不適用于中國(guó)語(yǔ)境，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)實(shí)際和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，提出更有解釋力的政社關(guān)系理論。不過(guò)，“作為一種分析視角與解釋體系的‘國(guó)家與社會(huì)理論生成于西方成熟的市民社會(huì)環(huán)境中，但中國(guó)還沒(méi)有形成這樣的社會(huì)環(huán)境，因而這一理論并不能完全解釋中國(guó)的實(shí)際情況”[8]。同樣，很多學(xué)者推崇的法團(tuán)主義模式也受到了學(xué)界的質(zhì)疑。因?yàn)椋霸谥袊?guó)，政社二元是否沖突的解釋已經(jīng)轉(zhuǎn)向合作的解釋，政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)展的基本趨勢(shì)就是相互增權(quán)的互動(dòng)合作”[9]。因此，在基層社會(huì)治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)政社分開(kāi)的前提下，國(guó)家與社會(huì)二者不是對(duì)立關(guān)系，而是相互之間形成的團(tuán)結(jié)關(guān)系，這是一種“政社分開(kāi)與團(tuán)結(jié)”的政社互動(dòng)關(guān)系[10]。這種關(guān)系可進(jìn)一步總結(jié)為共生型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系[11]。

城鄉(xiāng)二元的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出單向控制的政社關(guān)系，其形成的主要原因在于政府基于國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展，在向公有制經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中，既需要穩(wěn)定國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)，又需要強(qiáng)化國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)市場(chǎng)的控制。新中國(guó)成立后，國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化把農(nóng)民組織起來(lái)，形成了“政社合一”的人民公社體制，人民公社既是基層政權(quán)組織，也是集體經(jīng)濟(jì)單位;在城市也逐步建立了以單位制為主、街居制為輔的社會(huì)治理總體框架。在單位制下，政府及其管轄的企事業(yè)單位組成了雙重治理結(jié)構(gòu)并形成了雙重控制和雙重依附的特征，單位就成為國(guó)家控制社會(huì)和進(jìn)行資源分配的基本組織[12]。改革開(kāi)放后，國(guó)家從多方面著手破解城鄉(xiāng)二元體制。在宏觀戰(zhàn)略上，國(guó)家提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針。黨的十八大確立了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，即實(shí)質(zhì)上的城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。同時(shí)，從制度上調(diào)整政社關(guān)系，實(shí)行基層群眾自治。在城市基層治理的改革取向上，單位制逐步轉(zhuǎn)向街居制，即通過(guò)作為政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處和作為基層群眾自治組織的居民委員會(huì)進(jìn)行社區(qū)管理工作。從形式看，街道辦事處代表的政府與居民委員會(huì)代表的社會(huì)力量出現(xiàn)相對(duì)分離，但居委會(huì)的角色在一定程度上被視為基層政權(quán)的附屬機(jī)構(gòu)，成為國(guó)家在社區(qū)層面的治理單元，忽視了社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理。

（二）政社互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要：國(guó)家放權(quán)與社會(huì)自治能力

改革開(kāi)放以后的體制改革基本就是政府向市場(chǎng)放權(quán)、政府向社會(huì)放權(quán)的過(guò)程，也可以理解為宏觀層面的國(guó)家權(quán)力收縮。伴隨著權(quán)力的部分退出，國(guó)家將需要另一種組織形式在社會(huì)空間出現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共服務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。彭少峰、張昱認(rèn)為社會(huì)組織發(fā)展迅速，為承接政府職能轉(zhuǎn)移、形成公共服務(wù)合力提供了組織基礎(chǔ)。社會(huì)組織可以更好地回應(yīng)日益增長(zhǎng)的和多元化的公共服務(wù)需求，同時(shí)在一定程度上緩解傳統(tǒng)公共服務(wù)供給體制功能弱化的問(wèn)題[13]。國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)村退回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村民自治的實(shí)施，就是為了應(yīng)對(duì)因此產(chǎn)生的治理困境和挑戰(zhàn)。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力的收縮并不意味著權(quán)力在社會(huì)中真空化，而是在收放之間以特定的方式嵌入其中。實(shí)踐證明，基層治理的失敗主要就是缺乏社會(huì)自治基礎(chǔ)的國(guó)家嵌入所導(dǎo)致。當(dāng)國(guó)家干預(yù)和社會(huì)自治處于非均衡狀態(tài)時(shí)，兩者便會(huì)形成非此即彼的零和博弈狀態(tài)，不利于國(guó)家和社會(huì)的良性發(fā)展。因此，國(guó)家權(quán)力的上收，需要社會(huì)組織補(bǔ)足權(quán)力退出的治理空間，進(jìn)而形成一種動(dòng)態(tài)平衡、彼此共贏的均衡狀態(tài)。

需要注意的是，社會(huì)自治能力的高低直接影響了國(guó)家對(duì)社會(huì)治理介入的程度。在現(xiàn)階段，社會(huì)組織的動(dòng)員與資源整合等方面能力孱弱，因而一定程度地要受到體制性干預(yù)的影響。例如，在農(nóng)村環(huán)境治理失靈的研究中，就存在社會(huì)自覺(jué)不足、公眾參與程度低等原因。因此，基層政府應(yīng)培育社會(huì)組織，通過(guò)國(guó)家權(quán)力的有效介入來(lái)構(gòu)建合作治理格局，解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題[14]。提升城市社區(qū)公共服務(wù)能力的關(guān)鍵同樣需要國(guó)家介入，并有意孵化良性的政社互動(dòng)模式。這是在社會(huì)參與不足、社會(huì)組織發(fā)展滯后現(xiàn)狀下的可行路徑[15]。當(dāng)然，社會(huì)自治能力不僅存在先天不足，在實(shí)際的制度約束下還被進(jìn)一步弱化。部分學(xué)者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府在與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)的過(guò)程中控制著主要資源，而社會(huì)組織在項(xiàng)目談判時(shí)，也就沒(méi)有主體間合作的自主性與獨(dú)立性，表現(xiàn)出對(duì)政府部門的依附[16]。“強(qiáng)國(guó)家”的制度慣性和資源優(yōu)勢(shì)也因此限制了社會(huì)力量的成長(zhǎng)，不過(guò)正是這種國(guó)家資源的介入又在一定程度上彌補(bǔ)了社會(huì)自治能力的不足。

二、合作共治與購(gòu)買服務(wù)：政社互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)闡釋

（一）政府與社會(huì)組織合作共治

政府與社會(huì)組織合作是政府和社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)共同確定的公共目標(biāo)而形成的相互依賴的關(guān)系。這種相互依賴的關(guān)系因方式、條件、期限和程度等因素而存在不同的形態(tài)。它既要求合作雙方在專業(yè)技術(shù)層面相互銜接，還要求在制度與價(jià)值層面的彼此認(rèn)同，形成利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)共享的合作共治格局。在基層社會(huì)治理中，政府與社會(huì)組織合作共治的典型案例主要有江蘇太倉(cāng)的“三社聯(lián)動(dòng)”與浙江杭州的“四界聯(lián)動(dòng)”。

基層社會(huì)治理的“三社”，是指社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者?！叭缏?lián)動(dòng)”就是通過(guò)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育以及建立現(xiàn)代社會(huì)工作體制，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的互聯(lián)、互動(dòng)與互補(bǔ)，形成多元共治的社會(huì)治理格局。其特征表現(xiàn)為：一是政社互動(dòng)的兩個(gè)責(zé)任主體，政府與基層群眾自治組織;二是明確政府與基層社會(huì)組織各自在基層的職能;三是政府與基層社會(huì)自治組織實(shí)行契約式管理;四是雙向互動(dòng);五是政府與基層自治組織平等合作，共同做好基層事務(wù)[17]。從典型案例看，太倉(cāng)市的政社互動(dòng)經(jīng)歷了從理論探討、政策法規(guī)制定到實(shí)踐行動(dòng)的過(guò)程，2009年制定《關(guān)于建立政府行政管理與基層群眾自治互動(dòng)銜接機(jī)制的意見(jiàn)》以及2010年3月通過(guò)《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》兩份清單，2010年4月制訂《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書》。隨后太倉(cāng)市向蘇州市、江蘇省乃至全國(guó)推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，被評(píng)為2015年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果[18]。太倉(cāng)經(jīng)驗(yàn)是一種通過(guò)梳理權(quán)力清單、簽訂工作協(xié)議、推行購(gòu)買服務(wù)等方面的探索，明晰政府與自治組織的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)社會(huì)管理與群眾自治的有效銜接，實(shí)現(xiàn)政府與自治組織的互利互贏的模式[19]。這種模式解決了權(quán)威主體控制決策、參與主體利益差異大難協(xié)調(diào)、組織多元難協(xié)同等問(wèn)題[20]。太倉(cāng)模式很好地反映出政社分開(kāi)與政社合作兩種治理思維。在理順政府與基層社區(qū)關(guān)系的同時(shí)，太倉(cāng)市建立了“社會(huì)組織服務(wù)中心”，為社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)所等支持;構(gòu)建了多層次的社工人才隊(duì)伍體系，提升社會(huì)工作者的專業(yè)技能，基本形成了比較完善的“三社聯(lián)動(dòng)”的服務(wù)機(jī)制。

杭州市的“四界聯(lián)動(dòng)”，即黨政、專家、市民、媒體四類群體的治理聯(lián)動(dòng)。主要內(nèi)容是：政府在街道辦事處設(shè)立“民情氣象臺(tái)”，街道黨工委書記兼任臺(tái)長(zhǎng)，安排一名專職主任負(fù)責(zé)具體工作;街道下轄的六個(gè)社區(qū)分別建立“民情氣象站”，由社區(qū)工作人員負(fù)責(zé);“民情預(yù)報(bào)員”由上級(jí)職能部門的干部組成，“民情觀察員”由社區(qū)精英組成;建立“四報(bào)工作機(jī)制”，把搜集的信息分為民情氣象、民生焦點(diǎn)、民生時(shí)政和民生品質(zhì)等，分別以日、周、月、年為周期上報(bào)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上分析，“四界聯(lián)動(dòng)”是政府主導(dǎo)式治理，政府以其絕對(duì)的權(quán)力及資源優(yōu)勢(shì)使其在治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)主導(dǎo)地位，而社會(huì)組織、公共媒體和社區(qū)居民多是圍繞其中的參與者。杭州“四界聯(lián)動(dòng)”的具體行為表現(xiàn)為吸納式社會(huì)參與，通過(guò)有限的選擇，社會(huì)參與實(shí)現(xiàn)了治理功能，而政府主動(dòng)讓渡部分參與空間不僅滿足了居民對(duì)權(quán)利的簡(jiǎn)單關(guān)切，又使官方意志滲透到社會(huì)中去?！八慕缏?lián)動(dòng)”的模式有效提升了杭州基層治理的社會(huì)協(xié)同能力。

應(yīng)該看到的是，實(shí)踐中的政社合作往往沒(méi)有理論預(yù)期的那樣理想，會(huì)出現(xiàn)社會(huì)力量的行政性依賴。政府對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格控制的同時(shí)，社會(huì)組織又對(duì)政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴。這種依賴弱化了社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，進(jìn)而削弱了其服務(wù)能力。這種社會(huì)的強(qiáng)烈依附與政府的不恰當(dāng)干預(yù)是分不開(kāi)的。所以，現(xiàn)階段政府并沒(méi)有與社會(huì)組織形成一種真正平等關(guān)系意義上的合作共治，因?yàn)椤罢刂浦鐣?huì)組織合法性與生存資源，社會(huì)組織的生存策略就是改變組織類型與功能，從體制上依附政府，卻致使社會(huì)組織的趨同化”[21]。

（二）政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)

作為內(nèi)生性力量的專業(yè)社會(huì)工作，是社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中重要的環(huán)節(jié)，在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上提供補(bǔ)充性的社會(huì)服務(wù)，這種專業(yè)社會(huì)服務(wù)能夠起到預(yù)防、恢復(fù)和發(fā)展性的社會(huì)治理功能。深圳市是較早開(kāi)展政府購(gòu)買崗位社工服務(wù)的地區(qū)，并積累了豐富的購(gòu)買經(jīng)驗(yàn)。深圳市建立社區(qū)服務(wù)中心這一平臺(tái)，引進(jìn)專業(yè)社會(huì)組織為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。這些社會(huì)組織具有獨(dú)立法人地位，并在深圳市民政部門登記成立，通過(guò)政府采購(gòu)方式獲得中心運(yùn)營(yíng)主體資格。在老齡化較為突出的部分城市，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)成為社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，通過(guò)選擇民辦企業(yè)，依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，政府鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)。其線下服務(wù)由各養(yǎng)老服務(wù)中心來(lái)執(zhí)行，中標(biāo)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)中心的資金分配和業(yè)務(wù)監(jiān)管，社會(huì)組織發(fā)揮著類似樞紐型組織的功能。

購(gòu)買環(huán)境治理服務(wù)也是現(xiàn)階段基層治理的重要?jiǎng)?chuàng)新。通過(guò)購(gòu)買的服務(wù)方式，可以獲取專業(yè)性環(huán)境治理技術(shù)，并解決基層政府環(huán)境治理投入不足的問(wèn)題?；鶎诱惨⒅赝ㄟ^(guò)培育購(gòu)買主體，如重點(diǎn)扶植農(nóng)村環(huán)保類的社會(huì)組織，吸引社會(huì)投資。其實(shí)踐模式如江蘇“環(huán)保部門—事業(yè)單位—社會(huì)組織”的間接購(gòu)買模式、貴州“環(huán)保部門—社會(huì)組織”的直接購(gòu)買模式、寧波“環(huán)保部門—群團(tuán)組織—社會(huì)組織”購(gòu)買模式和北京“環(huán)保部門—社區(qū)—社會(huì)組織”購(gòu)買模式。這幾種購(gòu)買模式基本上采取獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式[20]。

很明顯，政府購(gòu)買服務(wù)往往通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)供給目的，所以社會(huì)組織為了自身的生存，會(huì)在購(gòu)買合同的經(jīng)濟(jì)約束下偏重提供居民的普遍性需求以應(yīng)對(duì)政府的考核，而對(duì)特殊需求的關(guān)懷無(wú)暇顧及。我國(guó)的非營(yíng)利組織大多是由政府主導(dǎo)成立的，依賴政府提供的生存資源和組織合法性，政府購(gòu)買服務(wù)雖然能節(jié)約資金，但也存在增加項(xiàng)目運(yùn)作成本的風(fēng)險(xiǎn)。部分研究發(fā)現(xiàn)了購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中政社互動(dòng)的異化表現(xiàn)，如購(gòu)買服務(wù)缺乏制度化的監(jiān)督就導(dǎo)致政府與強(qiáng)勢(shì)社會(huì)組織“利益媾通”。這種“利益媾通”進(jìn)一步限制了社會(huì)組織的正常發(fā)展，導(dǎo)致了購(gòu)買服務(wù)的主體實(shí)際上還是由政府掌握。而政府與樞紐型社會(huì)組織對(duì)中標(biāo)企業(yè)的過(guò)度嵌入，一方面持續(xù)增加了購(gòu)買服務(wù)的支出規(guī)模，另一方面卻沒(méi)使實(shí)際的服務(wù)質(zhì)量顯著提升，導(dǎo)致供給與需求脫節(jié)，回應(yīng)不足。在基層治理中，政府的購(gòu)買服務(wù)除了要強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、社會(huì)化之外，還應(yīng)剔除那些忽視社區(qū)居民真實(shí)需求的行政性依附組織。

三、政社互動(dòng)的研究反思

理論研究來(lái)自對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)反思性的知識(shí)獲取。在基層社會(huì)治理中，政府與社會(huì)如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)已成為基層政府供給公共服務(wù)、提供社會(huì)秩序的重要途徑，這既是表征政權(quán)合法性的重要手段，也是促進(jìn)社會(huì)發(fā)育的重要途徑。有效的治理在于政府在不同領(lǐng)域處理具體問(wèn)題的可行性與有效性，尤其是解決那些具有地方性、社會(huì)性問(wèn)題的能力。然而，基于現(xiàn)實(shí)處境的考慮，基層政府也會(huì)成為一個(gè)具有很強(qiáng)自主性空間的利益主體，政府與社會(huì)互動(dòng)的治理途徑需要從以下方面進(jìn)行反思性建設(shè)。

（一）從集權(quán)管控走向吸納治理

高度集中的社會(huì)體制管控，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)治理的需要。同時(shí)學(xué)者們也認(rèn)為受社會(huì)組織發(fā)育不足、公眾參與能力等現(xiàn)實(shí)局限，目前在中國(guó)自主平等的社會(huì)自治不能完全實(shí)現(xiàn)。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理的重要途徑就是改變傳統(tǒng)的政府治理方式，推動(dòng)良性的政社互動(dòng)，吸納社會(huì)力量參與社會(huì)治理。同時(shí)，在行政資源約束下，吸納和扶持社會(huì)組織也是一種理性選擇[21]。治理式吸納，即有選擇地吸納社會(huì)組織的治理，它是政府主導(dǎo)下的合作與吸納，而不是政府控制與社會(huì)發(fā)展的二元對(duì)立。通過(guò)政府的分權(quán)治理和社會(huì)組織的有限參與，實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)。這種治理結(jié)構(gòu)既促成政社之間的權(quán)力分享從而構(gòu)建多元共治的社會(huì)治理格局，也保證了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)切與主導(dǎo);有限的參與保障了社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又增強(qiáng)了政府行為的合法性。

當(dāng)代中國(guó)城市基層治理的制度變遷表明，政府吸納社會(huì)是較為明顯的治理實(shí)踐。具體來(lái)說(shuō)，政府吸納社會(huì)的作用機(jī)制包含兩個(gè)層次，即吸納與嵌入。政府主動(dòng)吸納社會(huì)組織進(jìn)入基層治理之中，從而增加基層治理的主體、提升社區(qū)的自治能力，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)水平的治理目標(biāo);同時(shí)，社會(huì)組織的理念、技術(shù)和行動(dòng)能力也一并嵌入基層社會(huì)中。吸納治理應(yīng)當(dāng)從政府的選擇性合作往構(gòu)建制度化連接機(jī)制推進(jìn)，將不同利益訴求吸納進(jìn)政府決策中需要通過(guò)制度化的連接機(jī)制，這樣社會(huì)才能被有效整合到政府體系和政府決策中，促進(jìn)政府與社會(huì)的合作共治。因此，這種吸納是政府面對(duì)不同利益訴求的一種整合機(jī)制。

（二）從單向嵌入走向雙向互嵌

政府樞紐型社會(huì)組織的過(guò)度嵌入實(shí)際上就是公共權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向介入，這種單向嵌入不僅使社會(huì)難以擺脫對(duì)權(quán)力的依附性，同時(shí)讓政社合作走入內(nèi)卷化的困境。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政社互動(dòng)作為一種嵌入性機(jī)制，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府的理性缺陷。政府吸納社會(huì)力量的同時(shí)，也將社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作者積極嵌入到社會(huì)中，通過(guò)行動(dòng)、理念和目標(biāo)，在專業(yè)化與技術(shù)化的引導(dǎo)下，主動(dòng)參與社會(huì)治理。在互動(dòng)嵌入的過(guò)程中，政府嵌入的策略包括制度性嵌入和操作性嵌入。制度性嵌入主要依賴地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)法律政策與基層自治制度之間的有效銜接，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律和政策對(duì)基層自治的嵌入;操作性嵌入是指基層官員尋求與基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)，從而保證基層自治能夠在相關(guān)法律政策框架內(nèi)健康發(fā)展。

不過(guò)，要解決自上而下社區(qū)建設(shè)所導(dǎo)致的社區(qū)“異化”或“內(nèi)卷化”，即社區(qū)的“脫嵌”以及實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)秩序的重構(gòu)目標(biāo)，就必須實(shí)現(xiàn)社區(qū)“再嵌入”社會(huì)。社會(huì)組織在國(guó)家與個(gè)體之間扮演著重要的橋梁和媒介功能，是國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的緩沖帶，因而是實(shí)現(xiàn)社區(qū)“再嵌入”社會(huì)的重要途徑。民眾參與是保證有效社會(huì)治理的前提，只有當(dāng)民眾參與到社會(huì)治理中，以自己的切身利益為切入點(diǎn)，積極參與政治活動(dòng)，提出有效意見(jiàn)，政府制定出的政策才是向民的。因此，轉(zhuǎn)變政府角色、從支配向引導(dǎo)轉(zhuǎn)型是政社互動(dòng)的關(guān)鍵外部條件。在太倉(cāng)市的政社互動(dòng)實(shí)踐過(guò)程中，政府一直致力于建立平等協(xié)作的伙伴關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系，也就是從以前自上而下的灌輸轉(zhuǎn)換成一種上下互動(dòng)式的政社聯(lián)動(dòng)局面。

因此，在政社互動(dòng)過(guò)程中，首先，可以通過(guò)提高民眾政治參與的意識(shí)，比如政治宣傳、游說(shuō)，將民眾利益和政治參與活動(dòng)緊密聯(lián)系起來(lái)，與此同時(shí)，可以拓寬民眾參與政治的新渠道，廣泛利用新媒體作用，有效降低民眾參與政治的時(shí)間成本，調(diào)動(dòng)民眾積極性;其次，對(duì)于基層組織來(lái)說(shuō)，可以建立具體的績(jī)效獎(jiǎng)懲制度并形成激勵(lì)機(jī)制，防止基層行政工作人員不作為;最后，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)完善上訪舉報(bào)制度，加強(qiáng)政府監(jiān)督力度，形成多元治理，從政府的單項(xiàng)嵌入走向政府和社會(huì)的雙向互嵌。

（三）從政府排斥走向社會(huì)自覺(jué)

學(xué)界往往認(rèn)為，我國(guó)政府強(qiáng)大的動(dòng)員功能使得社會(huì)組織反而被抑制發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)育不足，進(jìn)而又導(dǎo)致政府不信任社會(huì)組織。政府的這種不信任表現(xiàn)在社會(huì)治理過(guò)程中就是排斥社會(huì)組織的功能發(fā)揮。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了社會(huì)力量的成長(zhǎng)，面對(duì)利益主體的多元化和公眾需求的多樣化局面，社會(huì)組織只是有選擇地被政府吸納。同時(shí)，政府排斥又表現(xiàn)為在實(shí)際治理過(guò)程中排斥社會(huì)組織的理念、技術(shù)等嵌入。實(shí)踐中，社會(huì)組織往往是一個(gè)潛在的資源和話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)者，基層行政主體對(duì)社會(huì)服務(wù)組織往往持不合作態(tài)度。此外，基層社會(huì)組織通常也會(huì)排斥政府指派的工作人員，本能地覺(jué)得威脅到了其在社區(qū)原本的地位，以及影響其資源的掌握。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，購(gòu)買公共服務(wù)可以減輕財(cái)政困難以及降低治理成本。在促進(jìn)基層治理的政社互動(dòng)過(guò)程中，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，向廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)提供基本的公共服務(wù)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的探索性途徑。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政社間的治理互動(dòng)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買，動(dòng)員社會(huì)各方面的積極因素，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)各方利益協(xié)調(diào)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

因此，在政社互動(dòng)過(guò)程中，應(yīng)該加大宣傳力度，使得基層行政力量清楚購(gòu)買公共服務(wù)給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來(lái)的有益之處，從而使其主動(dòng)自覺(jué)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取政社合作的機(jī)會(huì)。建立治理參與中的社會(huì)自覺(jué)，其關(guān)鍵就是提升自治組織的治理能力。在基層社會(huì)治理中，政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地成為政社互動(dòng)的積極推動(dòng)者，需要認(rèn)識(shí)到這是在社會(huì)發(fā)育不充分的條件下為社會(huì)騰出更大的發(fā)展空間，以避免政府對(duì)社會(huì)的侵蝕。社會(huì)組織和民眾更應(yīng)當(dāng)積極自覺(jué)地參與到這個(gè)過(guò)程中，培育社會(huì)力量并形成社會(huì)自覺(jué)，這樣才能實(shí)現(xiàn)良性的政社互動(dòng)。

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[19]陳朋.政社合作中的基層社會(huì)管理創(chuàng)新——政府行政管理與群眾自治銜接互動(dòng)的太倉(cāng)實(shí)踐[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012，（6）.

[20]趙新峰，李春.政府購(gòu)買環(huán)境治理服務(wù)的實(shí)踐模式與創(chuàng)新路徑[J].南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（5）.

[21]晏子.走向合作治理：轉(zhuǎn)型國(guó)家基層治理中的政社互動(dòng)——馬哈拉與烏茲別克斯坦基層治理實(shí)踐[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2018，（3）.

[責(zé)任編輯：楊 健]