邵青

摘 要：公眾反對(duì)在其居住地附近興建具有負(fù)外部性設(shè)施的鄰避抗議行為，是各國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中面臨的普遍問(wèn)題，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)易發(fā)生鄰避沖突的典型。選址合理性是政府與公眾爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，項(xiàng)目施工前的行政審批階段是發(fā)生鄰避沖突的敏感節(jié)點(diǎn)，公眾的沖突行為具有情緒化、暴力化和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，而地方政府治理能力的強(qiáng)弱影響鄰避設(shè)施選址建設(shè)的結(jié)果?！罢O(shè)施企業(yè)—公眾”協(xié)商治理是規(guī)避沖突的有效路徑，要踐行信息公開(kāi)、全過(guò)程協(xié)商參與、多元化補(bǔ)償、全方位監(jiān)管的治理策略。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;環(huán)境正義;風(fēng)險(xiǎn)感知;協(xié)商治理;垃圾焚燒

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2020）02-0022-11

一、引 言

公眾反對(duì)在其居住地附近興建化工廠、有毒廢棄物處置場(chǎng)、垃圾填埋（焚燒）場(chǎng)等設(shè)施的抗議行為，是各國(guó)政府可能會(huì)面臨的普遍問(wèn)題。一國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程所處的發(fā)展階段不同，公眾的健康風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和環(huán)境權(quán)利訴求往往存在差異，這種“不要建在我家后院”（not in my backyard， NIMBY）的鄰避抗議活動(dòng)，在時(shí)間上顯現(xiàn)了一定的時(shí)代延續(xù)性。從Michael OHare探討美國(guó)因公眾反對(duì)導(dǎo)致監(jiān)獄、機(jī)場(chǎng)和垃圾處理設(shè)施選址失敗[1]，到Emilie Travel Livezey創(chuàng)造“NIMBY”一詞用以描述美國(guó)公眾對(duì)化工垃圾的警覺(jué)態(tài)度[2]，早期研究所揭示的鄰避邏輯依然能夠闡釋當(dāng)前我國(guó)對(duì)二甲苯（PX）化工項(xiàng)目、核電、垃圾處理等設(shè)施的選址困境成因。鄰避設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期過(guò)程，涉及政府、設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱設(shè)施企業(yè)）、公眾三方主體，包括選址決策、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的協(xié)商參與和利益博弈以及相關(guān)的政府信任、公眾經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)茸h題。如果三方主體在此過(guò)程中不能通過(guò)良性互動(dòng)達(dá)成決策共識(shí)、形成利益共同體，那么隨時(shí)都可能發(fā)生公眾鄰避抗議活動(dòng)，甚至可能引發(fā)激烈的沖突事件。

國(guó)內(nèi)外有關(guān)鄰避議題的研究呈多學(xué)科、多視角、多領(lǐng)域特征，相關(guān)理論闡釋了鄰避設(shè)施選址的公平性以及公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的行為邏輯與沖突結(jié)果。與本文相關(guān)的研究主要運(yùn)用了三個(gè)理論，一是環(huán)境正義理論。愛(ài)河事件（1978）、沃倫抗議（1982）、有毒廢棄物與種族報(bào)告（1987）等揭示了美國(guó)有毒廢棄物選址分布的不公平性[3]。承認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，正視環(huán)境資源利用與環(huán)境保護(hù)責(zé)任間的公正分配，是鄰避沖突治理的核心理念。二是風(fēng)險(xiǎn)感知理論

。烏爾里?！へ惪说娘L(fēng)險(xiǎn)分配、保羅·斯洛維奇的風(fēng)險(xiǎn)心理測(cè)量、羅杰·卡斯帕森的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大、瑪麗·道格拉斯的風(fēng)險(xiǎn)文化“格-群”理論等，解釋了鄰避設(shè)施多元主體的風(fēng)險(xiǎn)感知差異及封閉式?jīng)Q策滋生的政府不信任問(wèn)題[4]。三是城市發(fā)展與空間生產(chǎn)理論。城市的擴(kuò)展與更新，給周邊土地、公眾居住空間帶來(lái)新的變化，昂利·列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論探索了空間、權(quán)力、表征和行動(dòng)者之間的關(guān)系，為理解城市社會(huì)空間變遷提供理論分析框架[4]。政府關(guān)心城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和空間的交換價(jià)值，公眾則更關(guān)心城市空間的使用價(jià)值，而快速城市化隱含了對(duì)城市居民的排斥過(guò)程，如鄰避設(shè)施會(huì)給周邊區(qū)域帶來(lái)負(fù)效應(yīng)，擠壓公眾的生活空間[5]。

上述理論視角從不同層面解釋了鄰避現(xiàn)象，但仍需要進(jìn)一步探討鄰避沖突治理的方向路徑。黨的十九大報(bào)告提出，要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利;黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，這為鄰避沖突的協(xié)商治理路徑指明了方向。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是當(dāng)前引發(fā)鄰避沖突的典型，本文將基于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址分布的環(huán)境正義、封閉式?jīng)Q策與公眾風(fēng)險(xiǎn)感知、城市空間生產(chǎn)的價(jià)值沖突以及公民參與等維度，分析鄰避沖突的生成機(jī)制及其協(xié)商治理路徑。

二、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避沖突案例及其特點(diǎn)分析

城市化進(jìn)程中，城市人口規(guī)模的不斷擴(kuò)張以及人們生活質(zhì)量水平的日益提升，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的生活垃圾，當(dāng)前城市生活垃圾總量每年約以8%的速度在增長(zhǎng)。2007-2018年，全國(guó)城市生活垃圾年清運(yùn)量由152145萬(wàn)噸增至228018萬(wàn)噸，同期生活垃圾無(wú)害化處理率由62%提高至99%①。在垃圾處理方式上，我國(guó)長(zhǎng)期采用衛(wèi)生填埋法，對(duì)土地資源需求量大。垃圾堆積產(chǎn)生的臭氣、滲濾液對(duì)周邊環(huán)境的污染，使得興建垃圾填埋場(chǎng)非常困難。當(dāng)前技術(shù)較為成熟的焚燒發(fā)電方式，成為我國(guó)城市應(yīng)對(duì)“垃圾圍城”問(wèn)題的重要途徑。2007-2018年，全國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電廠由66座增至331座，且當(dāng)前仍有大批在建項(xiàng)目。中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020年全國(guó)城市生活垃圾焚燒處理率要達(dá)到50%以上，其中東部地區(qū)要達(dá)到60%。然而垃圾焚燒過(guò)程中產(chǎn)生的煙氣、飛灰等有害物質(zhì)，特別是煙氣中的二口惡英，對(duì)人體健康危害較大，容易導(dǎo)致公眾產(chǎn)生較高的風(fēng)險(xiǎn)感知水平。同時(shí)，遭到污名化的垃圾焚燒發(fā)電廠會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，損害了公眾的利益。因此，近年來(lái)國(guó)內(nèi)反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的鄰避沖突增多，項(xiàng)目大多陷入緩建或停建的僵局。

（一）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目典型鄰避沖突案例

自2006年北京市海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目遭到居民鄰避抗議以來(lái)，垃圾處理設(shè)施建設(shè)引起的鄰避沖突事件時(shí)有發(fā)生。表1梳理了十起產(chǎn)生較大影響的鄰避案例，涉及北京、廣東、浙江、湖北和海南等省市，沖突造成的項(xiàng)目最終結(jié)果各異。

（二）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避沖突的特點(diǎn)分析

項(xiàng)目名稱沖突焦點(diǎn)沖突發(fā)生時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)生時(shí)間及沖突行為項(xiàng)目結(jié)果

海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目項(xiàng)目選址位于六里屯垃圾填埋場(chǎng)南側(cè)。垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的惡臭、污染地下水體以及擔(dān)心焚燒產(chǎn)生的二口惡英等危害，激起公眾反對(duì)規(guī)劃選址公布階段，計(jì)劃3個(gè)月后開(kāi)工2006.12-2011.1居民上訪，簽名、拉橫幅上街抗議項(xiàng)目緩建，選址需要進(jìn)一步論證;2011年1月宣布停建，異地選址蘇家坨鎮(zhèn)大工村廢棄礦區(qū)

昌平區(qū)阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目項(xiàng)目選址位于阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場(chǎng)西側(cè)。垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的惡臭、污染地下水體等負(fù)面影響，一直遭到周邊居民的投訴抗議;高檔商品住宅小區(qū)居民擔(dān)心健康風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)貶值環(huán)評(píng)階段2009.7-2014.5周邊村民和商品房小區(qū)業(yè)主上訪、堵路、巡游抗議2009年9月，項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài);2014年9月項(xiàng)目重啟，周邊4個(gè)村莊整體搬遷;2017年底，項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)

海淀區(qū)西二旗餐廚垃圾資源化處理站項(xiàng)目項(xiàng)目選址周邊居民小區(qū)多，有幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等公共事業(yè)單位，居民認(rèn)為選址不合理第一次環(huán)評(píng)結(jié)束后，居民偶然獲知項(xiàng)目建設(shè)信息2011.11-2012.4數(shù)千居民街頭抗議、遞交反建申訴書(shū)，23萬(wàn)人次線上線下互動(dòng)聲援反建2012年4月，海淀區(qū)政府宣布項(xiàng)目異地重新選址，此后無(wú)消息

番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目項(xiàng)目選址位于人口密集區(qū)，緊鄰火車(chē)站和風(fēng)景區(qū)。項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址等工作3年前已完成，但相關(guān)信息（包括征地信息）一直沒(méi)有被披露政府決策已完成，項(xiàng)目即將開(kāi)工前2009.9-2013.6周邊居民持續(xù)反對(duì)該項(xiàng)目2009年12月，項(xiàng)目暫時(shí)擱置，啟動(dòng)“五選一”重新選址決策;2012年異地選址南沙區(qū)大崗鎮(zhèn);2017年底建成運(yùn)營(yíng)，更名為“廣州第四資源熱電廠”

余杭區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目政府2012年啟動(dòng)項(xiàng)目前期工作，直到2014年4月發(fā)布項(xiàng)目批前公示，周邊公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)信息缺少了解，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)感知過(guò)高項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址工作已完成，省建設(shè)廳發(fā)布項(xiàng)目選址批前公示2014.5.10周邊村民和商品房小區(qū)居民封堵02省道、杭徽高速公路，打砸公安車(chē)輛，暴力抗議余杭區(qū)政府承諾“兩不開(kāi)工”;2014年9月重啟項(xiàng)目規(guī)劃選址、環(huán)評(píng);2015年3月原址動(dòng)工建設(shè);2017年11月建成運(yùn)營(yíng)，國(guó)內(nèi)首例原址化解鄰避沖突

象山縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址位于水桶岙垃圾填埋場(chǎng)一側(cè)，村民被填埋場(chǎng)產(chǎn)生的惡臭、水體污染困擾多年，一直在進(jìn)行抗議;垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，加劇了村民的反對(duì)情緒環(huán)評(píng)階段2015.6.14村民圍堵垃圾車(chē)進(jìn)填埋場(chǎng)多日后，村民與警察發(fā)生肢體沖突，多人受傷象山縣政府宣布項(xiàng)目暫緩建設(shè)，此后無(wú)相關(guān)信息報(bào)道

海鹽縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目部分居民對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目規(guī)劃選址持不同意見(jiàn)選址論證階段2016.4.21居民前往縣政府門(mén)口、交通主干道集聚，反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目海鹽縣政府宣布項(xiàng)目暫緩建設(shè);2017年9月，原址重啟項(xiàng)目建設(shè)

仙桃市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目項(xiàng)目已開(kāi)工建設(shè)逾2年，周邊村民對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)、用途不知情，認(rèn)為離居住區(qū)太近施工建設(shè)階段2016.6.2510萬(wàn)居民街頭抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目仙桃市政府宣布項(xiàng)目暫停建設(shè);2017年5月重啟項(xiàng)目建設(shè);2018年4月建成運(yùn)營(yíng)，國(guó)內(nèi)第二例原址化解鄰避沖突

萬(wàn)寧市環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目周邊居民對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃選址持反對(duì)意見(jiàn)第一次環(huán)評(píng)階段2016.11居民到市委市政府集聚表達(dá)訴求，與警察發(fā)生沖突項(xiàng)目規(guī)劃選址此前已多次更改，2017年1月萬(wàn)寧市政府宣布沒(méi)有確定項(xiàng)目選址

隆回縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目周邊居民反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目規(guī)劃選址項(xiàng)目選址前期論證階段2017.6居民街頭抗議隆回縣政府宣布停止項(xiàng)目選址前期工作，未取得項(xiàng)目周邊居民同意，不開(kāi)工

資料來(lái)源：作者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)報(bào)道、文獻(xiàn)整理。

1.選址合理性是引發(fā)政府和公眾雙方?jīng)_突的焦點(diǎn)問(wèn)題

垃圾焚燒發(fā)電廠是具有負(fù)外部性的公共設(shè)施，會(huì)對(duì)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、居民健康等產(chǎn)生負(fù)面影響，是不受居民歡迎的項(xiàng)目。地方政府選址過(guò)程中，遵循成本最小化、最弱抵抗路徑的原則，原垃圾填埋場(chǎng)毗鄰區(qū)域、工業(yè)園區(qū)、城郊偏僻的山坳等成為最佳選址地。但對(duì)于這一選址路徑是否符合科學(xué)性、具有合理性的問(wèn)題，政府與公眾間存在較大分歧。如項(xiàng)目所在地與居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等人口密集區(qū)域之間的安全距離問(wèn)題;選擇在長(zhǎng)期產(chǎn)生惡臭、污染水源的填埋場(chǎng)附近建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，加劇了公眾的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，進(jìn)而產(chǎn)生激烈的反對(duì)情緒。公眾不認(rèn)可政府選址的科學(xué)性、合理性是引發(fā)上述鄰避沖突案例的焦點(diǎn)問(wèn)題。

2.項(xiàng)目施工前的行政審批階段是發(fā)生鄰避沖突的敏感節(jié)點(diǎn)

公共工程類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)在施工前需要經(jīng)過(guò)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、住建等部門(mén)的行政審批，涉及項(xiàng)目建議書(shū)、用地預(yù)審、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等批復(fù)環(huán)節(jié)。其中，在選址意見(jiàn)書(shū)批前公示、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示環(huán)節(jié)，法律上規(guī)定必須向公眾披露項(xiàng)目信息或征求意見(jiàn)。而在此之前的工作，盡管論證了項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)的必要性、選址的科學(xué)性等重要問(wèn)題，但不會(huì)及時(shí)向公眾公開(kāi)。即使是上述法定要求的公開(kāi)環(huán)節(jié)，其走流程性特征明顯，問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民、協(xié)商于民的決策意圖不強(qiáng)。而公眾通過(guò)非官方渠道獲知項(xiàng)目建設(shè)信息，為各種謠言的傳播留下間隙，也進(jìn)一步加劇了他們的恐慌心理，如有關(guān)二口惡英致癌的謠言。政府在項(xiàng)目施工前的行政審批階段，將公眾排除在決策參與之外，特別是在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)溝通和利益補(bǔ)償?shù)群诵膯?wèn)題上。當(dāng)政府進(jìn)行項(xiàng)目選址、環(huán)評(píng)公示時(shí)，公眾已被謠言激起的憤怒情緒瞬間爆發(fā)，各種抗議活動(dòng)隨之發(fā)生。

3.公眾鄰避沖突行為呈情緒化、暴力化和長(zhǎng)期性特點(diǎn)

垃圾焚燒發(fā)電廠建成運(yùn)營(yíng)后，排放的煙氣、二口惡英和垃圾滲濾液等有害物質(zhì)，對(duì)周邊居民的身體健康構(gòu)成潛在危害;該地區(qū)會(huì)因建有垃圾焚燒發(fā)電廠而遭受污名化影響，以至于垃圾焚燒發(fā)電廠成為該地區(qū)的代名詞，進(jìn)而影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。公眾對(duì)于鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不是依賴專家的科學(xué)理性計(jì)算，而是憑借自己的知識(shí)能力和生活經(jīng)驗(yàn)，并且一般會(huì)形成較高的風(fēng)險(xiǎn)感知水平。通常公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的情緒化特征明顯，難以溝通妥協(xié)，甚至反對(duì)鄰避設(shè)施在本地建設(shè)是他們抗議活動(dòng)的唯一目的。在參與表達(dá)和利益訴求渠道不暢的情況下，街頭聚集、封堵道路、打砸車(chē)輛等暴力行為是公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的慣常手段。一些拒絕溝通協(xié)商的居民采取長(zhǎng)期性抗議策略，反對(duì)鄰避設(shè)施開(kāi)工建設(shè)，如對(duì)六里屯、阿蘇衛(wèi)和番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的抗議行為都持續(xù)長(zhǎng)達(dá)4年以上。

4.鄰避設(shè)施選址建設(shè)不同結(jié)局顯現(xiàn)政府治理能力強(qiáng)弱有別

國(guó)內(nèi)以對(duì)二甲苯（PX）、核電和垃圾處理等項(xiàng)目為典型的鄰避設(shè)施，在選址或建設(shè)過(guò)程中都易于發(fā)生鄰避沖突，在地方維穩(wěn)壓力下，項(xiàng)目陷入“立項(xiàng)—抗議—停建”的怪圈?！安霍[不停，一鬧就停”揭示了公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的基本行為邏輯，暫緩建設(shè)、異地選址、永久停建是鄰避沖突后垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的無(wú)奈結(jié)局。然而，杭州余杭和湖北仙桃的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在經(jīng)歷激烈的鄰避沖突后，地方政府及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，協(xié)商解決項(xiàng)目選址建設(shè)過(guò)程中的公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通、決策參與和利益補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問(wèn)題，在較短時(shí)間內(nèi)取得了周邊公眾的信任與支持，在原址重啟項(xiàng)目建設(shè)并相繼建成運(yùn)營(yíng)。這一結(jié)果表明，地方政府、設(shè)施企業(yè)與公眾能夠在項(xiàng)目選址建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)感知和利益補(bǔ)償上達(dá)成共識(shí)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，主要取決于地方政府的治理能力。

三、環(huán)境正義、風(fēng)險(xiǎn)感知與鄰避沖突的生成機(jī)制分析

鄰避設(shè)施雖為公眾生產(chǎn)生活必需品，但其獨(dú)特性質(zhì)決定了在其選址建設(shè)過(guò)程中，如果沒(méi)有考慮到環(huán)境負(fù)擔(dān)分配的公平性、公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通和決策參與等因素，必然引起他們的抗議。環(huán)境正義理論中有關(guān)環(huán)境負(fù)擔(dān)在社會(huì)成員間的分配正義、對(duì)弱勢(shì)群體享有環(huán)境權(quán)利的承認(rèn)正義等觀點(diǎn)，構(gòu)成了分析垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址公平性的價(jià)值基礎(chǔ)。由于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，因此地方政府的規(guī)劃選址屬于風(fēng)險(xiǎn)決策，是將風(fēng)險(xiǎn)分配給特定區(qū)域的公眾。公眾對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平高低及風(fēng)險(xiǎn)可控性的評(píng)估，最終影響到項(xiàng)目被當(dāng)?shù)毓娊蛹{的可能性。當(dāng)政府與公眾缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通時(shí)，鄰避設(shè)施引起的公眾恐慌情緒會(huì)顯著上升。本質(zhì)上，鄰避設(shè)施選址建設(shè)過(guò)程中引發(fā)公眾的反對(duì)和抗議，外在反映了環(huán)境負(fù)擔(dān)的不公平分配和公眾偏高的風(fēng)險(xiǎn)感知水平，內(nèi)在凸顯了公眾環(huán)境權(quán)利遭到漠視和決策參與權(quán)缺失等深層次問(wèn)題，這是理解我國(guó)鄰避沖突生成邏輯的基礎(chǔ)。

（一）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址的環(huán)境正義：分配與承認(rèn)

環(huán)境正義是當(dāng)代環(huán)境倫理中的核心問(wèn)題，其要義是環(huán)境資源利用（作為一種權(quán)利）與環(huán)境資源保護(hù)（作為一種責(zé)任）之間的正義承認(rèn)與公正分配問(wèn)題[6]（p.1） 。環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)興起于20世紀(jì)80年代美國(guó)北卡羅來(lái)納州的沃倫抗議，它揭開(kāi)了美國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的有毒廢棄物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)選址中的環(huán)境不正義問(wèn)題，即有色人種居住區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)不公平地承擔(dān)了過(guò)多的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與危害，而且主流觀點(diǎn)甚至認(rèn)為這些地區(qū)本就應(yīng)該是垃圾的消納地。在分配正義維度上，該理論認(rèn)為有毒廢棄物、放射性污染、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等作為環(huán)境惡物的分配是不公平的，少數(shù)民族群體和低收入群體更容易暴露在危險(xiǎn)環(huán)境中。從經(jīng)濟(jì)角度分析，將環(huán)境惡物傾倒在這些地區(qū)，符合成本最小化原則，遭遇的抵抗也最弱，但違背了社會(huì)的公平正義原則。

從行政區(qū)劃的層級(jí)關(guān)系看，國(guó)內(nèi)垃圾處理設(shè)施主要是以地級(jí)市、縣（市）的行政管轄區(qū)域?yàn)檫吔?，作為本地的垃圾填埋（焚燒）?chǎng)，較少出現(xiàn)跨地級(jí)市的聯(lián)合處理設(shè)施。近些年出現(xiàn)的垃圾跨省偷運(yùn)、偷倒入江河事件，引起社會(huì)的高度關(guān)注，相關(guān)企業(yè)受到嚴(yán)厲懲處，垃圾輸出地政府也飽受質(zhì)疑。可以說(shuō)，本地產(chǎn)生的垃圾只能在本行政區(qū)域內(nèi)處理，充分體現(xiàn)了行政區(qū)域間的分配公平性。但在一個(gè)地級(jí)市或縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址主要是在城郊的山坳、偏僻的農(nóng)村地區(qū)，本質(zhì)上是將環(huán)境惡物不公平地分配到落后地區(qū)，構(gòu)成了事實(shí)上的分配不正義。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制和土地產(chǎn)權(quán)制度約束下，作為環(huán)境惡物的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址正義性讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化等核心議題。表1所述的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目都位于某鎮(zhèn)某村，且項(xiàng)目周邊一直有人生存居住，他們承擔(dān)了更多的環(huán)境負(fù)擔(dān)。如果對(duì)上述區(qū)域缺少合理的環(huán)境利益補(bǔ)償，可以斷定存在環(huán)境分配不正義。

環(huán)境正義的分配維度，側(cè)重于從事實(shí)狀態(tài)角度揭露鄰避設(shè)施選址分布的不公平現(xiàn)象。美國(guó)政治學(xué)家戴維·施勞斯伯格認(rèn)為環(huán)境正義包括分配正義和承認(rèn)正義兩個(gè)維度，除了環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)不公平分配產(chǎn)生不正義感之外，人們會(huì)因自身的尊嚴(yán)價(jià)值沒(méi)有得到應(yīng)有的承認(rèn)或被扭曲的承認(rèn)而激起對(duì)正義的渴望[6]（p.23）。楊通進(jìn)也認(rèn)為環(huán)境正義有兩種形式，即分配的環(huán)境正義和參與的環(huán)境正義，前者關(guān)注的是環(huán)境收益與成本的分配，后者強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都有權(quán)利參與那些與環(huán)境有關(guān)的法律和政策的制定，且參與正義是確保分配正義的重要程序保證[7]。王韜洋認(rèn)為，作為承認(rèn)正義模式之一的尊重的承認(rèn)，主張承認(rèn)人類(lèi)享有平等的尊嚴(yán)、承認(rèn)法律的權(quán)利，反對(duì)任何形式的歧視和不公平保護(hù)。在環(huán)境正義情境下，對(duì)有色人種、經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體應(yīng)享有的基本環(huán)境權(quán)利的蔑視，表現(xiàn)為種族環(huán)境歧視和貧窮環(huán)境歧視，并剝奪他們作為人的尊嚴(yán)及應(yīng)該享有的參與、表達(dá)和因過(guò)多的環(huán)境負(fù)擔(dān)而獲得補(bǔ)償?shù)葯?quán)利[6]（pp.152-155）。就垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，選址過(guò)程中是否尊重了周邊公眾的基本環(huán)境權(quán)，賦予他們應(yīng)有的信息知情權(quán)、決策參與權(quán)，是承認(rèn)正義維度的焦點(diǎn)問(wèn)題。從梳理的案例來(lái)看，信息公開(kāi)透明度低、決策參與權(quán)缺失、利益補(bǔ)償不合理等突出矛盾，表明事實(shí)上周邊公眾的承認(rèn)正義權(quán)利已被剝奪。綜上，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為一項(xiàng)環(huán)境惡物（負(fù)擔(dān)），選址建設(shè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是將其分配給特定區(qū)域的公眾，其所帶來(lái)的環(huán)境污染、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)周邊區(qū)域構(gòu)成潛在性危害。環(huán)境分配正義和承認(rèn)正義這兩個(gè)維度，揭示了世界范圍內(nèi)環(huán)境惡物分配的雙重不正義，一定程度上契合了城鄉(xiāng)二元體制下我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址分布情況。

（二）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：感知差異與封閉決策

烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)——新的現(xiàn)代性之路》一書(shū)中寫(xiě)道，“風(fēng)險(xiǎn)分配的歷史表明，風(fēng)險(xiǎn)同財(cái)富一樣附著在階級(jí)模式之上，只不過(guò)以顛倒的方式：財(cái)富在頂層積聚，而風(fēng)險(xiǎn)在底層積聚”。作者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)本身和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知正逐漸匯合，互為條件，彼此加強(qiáng)。而那些認(rèn)為通過(guò)科學(xué)確立客觀風(fēng)險(xiǎn)、民眾感知風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知路徑，因?yàn)楹雎粤斯娫谖幕瘜用嫔蠈?duì)風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度，進(jìn)而指責(zé)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知是錯(cuò)誤的、非理性的觀點(diǎn)是不對(duì)的[8]（pp.56-60）。為此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的不同主體在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的立場(chǎng)差異，將會(huì)導(dǎo)致面對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)源而形成迥異的風(fēng)險(xiǎn)感知水平。在風(fēng)險(xiǎn)決策上表現(xiàn)為“專家—外行”的風(fēng)險(xiǎn)感知差異，即政府、專家認(rèn)為可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)而做出的風(fēng)險(xiǎn)決策，在外行公眾看來(lái)卻具有極高的風(fēng)險(xiǎn)水平，將會(huì)導(dǎo)致普通公眾極力反對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)決策。之所以出現(xiàn)上述差異，根源在于“客觀風(fēng)險(xiǎn)—主觀風(fēng)險(xiǎn)”是人類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的連續(xù)譜，當(dāng)缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通時(shí)，任何割裂了二者間內(nèi)在聯(lián)系的決策，經(jīng)由風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大將會(huì)產(chǎn)生公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的漣漪效應(yīng)。

羅杰·卡斯帕森在探討風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架時(shí)指出，“在我們看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)部分地是對(duì)人們的一種客觀的傷害的威脅，部分是文化和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)結(jié)果”[9]（p.36）。這也表明，風(fēng)險(xiǎn)既具有客觀性特征，又呈現(xiàn)主觀建構(gòu)性特征。尤金·A·羅莎認(rèn)為，人們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)的本體論上認(rèn)知是一致的，即承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)是客觀的;但在認(rèn)識(shí)論上，強(qiáng)調(diào)不同的人由于知識(shí)能力上的差異，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的差異。作為外行的公眾并沒(méi)有否認(rèn)科學(xué)知識(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的作用，他們反對(duì)的是聲稱只有專家才能認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)的壟斷權(quán)威[9]（pp.36-40）。布萊恩·溫關(guān)于哥倫比亞養(yǎng)羊者的研究證實(shí)，羊農(nóng)有關(guān)羊受到輻射性影響真實(shí)根源的經(jīng)驗(yàn)性論斷勝過(guò)科學(xué)家的規(guī)范性分析[9]（p.63）。因此，在政策制定上，尊重外行公眾有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的經(jīng)驗(yàn)性判斷，是避免政府（專家）與外行公眾之間風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知沖突的基本前提。

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址的風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程，凸顯政府（專家）割裂了鄰避設(shè)施客觀風(fēng)險(xiǎn)與主觀風(fēng)險(xiǎn)感知間的聯(lián)系，表現(xiàn)為政府的封閉式?jīng)Q策模式。垃圾焚燒過(guò)程中排放的煙氣、二口惡英等有害物質(zhì)以及垃圾滲濾液對(duì)地下水體的污染，都是對(duì)人體健康產(chǎn)生危害的客觀風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)某一區(qū)域的選址決策是否可行，首先需要對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。精英決策模型認(rèn)為公眾的知識(shí)能力不足，不能理性地表達(dá)意見(jiàn)建議，因而決策主要由少數(shù)精英來(lái)制定，如政府官員、技術(shù)專家等。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，技術(shù)專家依靠自身掌握的專業(yè)知識(shí)，運(yùn)用科學(xué)理性計(jì)算出表示風(fēng)險(xiǎn)大小的數(shù)值，然后從技術(shù)角度論證風(fēng)險(xiǎn)的可控性，進(jìn)而向公眾公布自認(rèn)為是最優(yōu)的決策方案。然而這種運(yùn)用科學(xué)理性計(jì)算出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)概率，更多的是對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的客觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，忽略了公眾的主觀風(fēng)險(xiǎn)感知。這種自上而下的“決定—宣布—辯護(hù)”式?jīng)Q策模式，難以說(shuō)服公眾擺脫因其自身生活經(jīng)驗(yàn)而感知到的風(fēng)險(xiǎn)水平。在雙方缺少風(fēng)險(xiǎn)溝通的情境下，公眾自然反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址決策，在此過(guò)程中也進(jìn)一步加劇了對(duì)政府和專家的不信任。

（三）垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址的公眾參與：缺失與被動(dòng)

自20世紀(jì)60年代西方新公民參與運(yùn)動(dòng)以來(lái)，公眾參與公共事務(wù)治理的要求不斷提升，在公共政策制定和執(zhí)行中的作用日益增強(qiáng)。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，與傳統(tǒng)公民參與相比，新公民參與運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是更加強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的公民參與;二是擴(kuò)展了相關(guān)參與的公民范圍，包括低收入階層的公民[10]。新公民參與背景下的有效決策，需要考慮政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的平衡。面對(duì)復(fù)雜的公共問(wèn)題，當(dāng)公眾參與的程度更加廣泛時(shí)，通過(guò)分散式協(xié)商或整體式協(xié)商，政府和公眾更易于達(dá)成一致的決策目標(biāo)，進(jìn)而取得公眾的支持并執(zhí)行政策[11]（pp.50-55）。

在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址建設(shè)問(wèn)題上，政府和公眾在決策目標(biāo)上不一致，而且公眾內(nèi)部通常會(huì)形成一致的反對(duì)意見(jiàn)。但作為一項(xiàng)市政設(shè)施，政府有責(zé)任選址建設(shè)該類(lèi)設(shè)施以破解“垃圾圍城”難題。根據(jù)約翰·克萊頓·托馬斯的有效決策模型，分散式公民協(xié)商決策有利于政府與公眾最大限度地取得決策共識(shí)，因?yàn)楣竦膹V泛參與是有效決策的前提。但從公眾參與的法定環(huán)節(jié)分析看，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址建設(shè)需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)和施工許可、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管五個(gè)階段[12]。法定程序上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址管理辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)，工程建設(shè)單位需要向社會(huì)公示項(xiàng)目規(guī)劃選址地、就環(huán)境影響評(píng)價(jià)征求公眾意見(jiàn)。在參與的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，公眾通過(guò)正式渠道獲知項(xiàng)目建設(shè)信息、表達(dá)意見(jiàn)建議的介入點(diǎn)晚;參與鏈短，集中在規(guī)劃選址批前公示和環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段;參與方式上的被動(dòng)性、征詢性特點(diǎn)突出。羅杰·卡斯帕森認(rèn)為，缺乏早期和持久介入的公眾參與是項(xiàng)目失敗的根源[13]（p.6）。

從公眾參與的實(shí)踐過(guò)程看，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址建設(shè)歷時(shí)較長(zhǎng)，有關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的信息公開(kāi)渠道少、信息內(nèi)容簡(jiǎn)略，導(dǎo)致公眾不能及時(shí)獲取項(xiàng)目信息，甚至是在偶然被動(dòng)情境下獲知相關(guān)信息，但此時(shí)項(xiàng)目的前期工作已經(jīng)有序開(kāi)展。信息不公開(kāi)、不透明，實(shí)際上已為公眾參與設(shè)置了一道障礙，規(guī)避公眾參與甚至成為項(xiàng)目選址的策略性安排，但這一做法本質(zhì)上是在為鄰避抗議積聚矛盾。在法定需要公眾參與的環(huán)評(píng)階段，選擇參與主體時(shí)規(guī)避項(xiàng)目周邊公眾，選擇知曉度低、單一化的環(huán)評(píng)報(bào)告發(fā)布渠道，最短法定期限內(nèi)公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本等做法，降低了環(huán)評(píng)的制度作用，“被參與”的環(huán)評(píng)調(diào)查加劇了公眾對(duì)鄰避設(shè)施的抵制態(tài)度。

綜合以上三方面的分析，本文認(rèn)為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的公共治理難題，涉及政府、設(shè)施企業(yè)和公眾等多元主體，他們?cè)诃h(huán)境負(fù)擔(dān)分配、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知及環(huán)境利益補(bǔ)償?shù)茸h題上存在矛盾分歧。公眾在項(xiàng)目選址建設(shè)過(guò)程中的信息獲取、參與表達(dá)、利益訴求等權(quán)利屢遭剝奪，加劇了他們對(duì)政府和設(shè)施企業(yè)的不信任，由此而積聚的不滿情緒會(huì)在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)瞬時(shí)爆發(fā)，并演變?yōu)榧ち业泥彵軟_突。

圖1描述了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從立項(xiàng)規(guī)劃到運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的五個(gè)階段，從梳理的典型鄰避案例看，公眾反對(duì)抗議主要是在立項(xiàng)用地規(guī)劃、建設(shè)施工許可階段，如番禺、西二旗、余杭、海鹽、萬(wàn)寧等地的鄰避案例，只有仙桃案例的公眾反對(duì)抗議發(fā)生在項(xiàng)目施工建設(shè)階段。從信息公開(kāi)與公眾參與角度分析，在工程項(xiàng)目行政審批的法定程序中，主管部門(mén)在選址用地規(guī)劃批準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)等環(huán)節(jié)，必須通過(guò)一定的渠道、在法定的期限內(nèi)向社會(huì)公布相關(guān)信息，征詢公眾的意見(jiàn)建議。也正是在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，公眾才正式獲知項(xiàng)目建設(shè)信息、獲得表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，但公眾在此過(guò)程中的被動(dòng)參與、偶然獲知特征明顯。從政府角度考慮，應(yīng)迅速完成法定的信息公開(kāi)和公眾參與程序，以保證工程順利開(kāi)工，所以有意縮小公眾的參與范圍。從公眾角度分析，由于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性特別是高風(fēng)險(xiǎn)性，他們自然反對(duì)在本地興建。即使風(fēng)險(xiǎn)是可控的，政府也必須針對(duì)負(fù)外部性給予補(bǔ)償，但缺少了雙方的協(xié)商溝通，沖突一觸即發(fā)。如在阿蘇衛(wèi)案例中，一位居民到阿蘇衛(wèi)所屬的小湯山鎮(zhèn)政府辦事，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府辦事大廳角落張貼了一份垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)評(píng)公示，且公示期即將結(jié)束，周邊居民才由此知曉該項(xiàng)目信息，進(jìn)而掀起長(zhǎng)達(dá)5年的抗議活動(dòng)。在仙桃案例中，該項(xiàng)目已施工建設(shè)逾2年，完成了總工程量的70%，但在施工現(xiàn)場(chǎng)連工程概況信息牌都沒(méi)有樹(shù)立，公眾始終不知道該工程的性質(zhì)用途，當(dāng)偶然獲知該工程為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目后，迅即掀起鄰避抗議活動(dòng)。

四、基于協(xié)商治理的鄰避沖突規(guī)避路徑與策略分析

鄰避設(shè)施是人類(lèi)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，而且隨著城市人口的集聚和城市規(guī)模的擴(kuò)張，對(duì)相關(guān)設(shè)施的需求呈上漲態(tài)勢(shì)。本質(zhì)上，鄰避設(shè)施的選址建設(shè)是以地方上的土地資源占用為核心，涉及成本收益分配的公平性及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策、公眾參與等問(wèn)題?？v觀20世紀(jì)80年代美國(guó)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)以及2000年以來(lái)國(guó)內(nèi)的鄰避運(yùn)動(dòng)，本文認(rèn)為公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的抗議行為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境健康意識(shí)、民主政治權(quán)利演進(jìn)到一定階段的現(xiàn)象，是社會(huì)利益分化后產(chǎn)生的階段性問(wèn)題。在價(jià)值層面，正如昂利·列斐伏爾所述，政府關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市空間抽象的交換價(jià)值，而公眾青睞的是城市空間帶來(lái)的差異化使用價(jià)值，二者存在價(jià)值沖突。公眾享有獲取信息、公共服務(wù)、表達(dá)對(duì)城市空間想法以及捍衛(wèi)他們?cè)臼孢m安寧的生活空間的權(quán)利。解決上述問(wèn)題，根本上還是需要建立公共協(xié)商機(jī)制。

國(guó)內(nèi)外有關(guān)協(xié)商的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐形態(tài)都較為豐富。協(xié)商民主是一種民主治理形式，即平等、自由的公民以公共利益為取向，在對(duì)話和討論中形成共識(shí)，通過(guò)公共協(xié)商制定決策[14]。實(shí)踐中，協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)、公民會(huì)議、參與式預(yù)算、共識(shí)會(huì)議等協(xié)商參與途徑和方法，在公共事務(wù)治理中得到了廣泛應(yīng)用。其中，起源于丹麥的“共識(shí)會(huì)議”（consensus conference），作為一種科技風(fēng)險(xiǎn)的治理模式，凸顯了公眾民主參與的內(nèi)在要求，占據(jù)主導(dǎo)地位的公眾通過(guò)理性協(xié)商、深入討論，在專家針對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)釋疑解惑的基礎(chǔ)上，就科技議題達(dá)成共識(shí)性認(rèn)知。這是科技發(fā)展議題上化解公眾主觀性風(fēng)險(xiǎn)感知與專家客觀性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估差異的重要途徑，體現(xiàn)了協(xié)商民主治理的原則，是公眾民主參與的有效形式[15]。張敏認(rèn)為，協(xié)商民主理念與方法的治理實(shí)踐形成了一種新的治理范式，即協(xié)商治理，具體是指在公共事務(wù)治理中，公民經(jīng)特定的協(xié)商程序，通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、辯論以及聽(tīng)取相關(guān)的背景知識(shí)等話語(yǔ)交往方式實(shí)現(xiàn)更具理性的公民參與，進(jìn)而在公共決策中發(fā)揮重要作用[16]。

本文認(rèn)為，鄰避設(shè)施選址建設(shè)過(guò)程中環(huán)境正義價(jià)值理念的達(dá)成、風(fēng)險(xiǎn)溝通與利益訴求的實(shí)現(xiàn)，都指向了民主政治體制下多元主體參與、互動(dòng)合作的協(xié)商治理路徑，即遵照協(xié)商民主理論中平等、參與、理性、協(xié)商、規(guī)范等核心要求，建立健全鄰避設(shè)施規(guī)劃選址決策、建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程公眾參與鏈，以信息公開(kāi)透明為前提、公眾有效參與為基礎(chǔ)、利益補(bǔ)償和協(xié)同發(fā)展為保障，兌現(xiàn)政府承諾，樹(shù)立標(biāo)桿項(xiàng)目，形成政企立信、政社互動(dòng)的合作共贏局面，實(shí)現(xiàn)從“鄰避項(xiàng)目”向“鄰利項(xiàng)目”的轉(zhuǎn)變。

結(jié)合國(guó)內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避沖突案例正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，本文認(rèn)為當(dāng)前在鄰避沖突協(xié)商治理中可采取以下應(yīng)對(duì)策略。

（一）建立透明高效的信息公開(kāi)機(jī)制，保障公眾知情權(quán)

從信息公開(kāi)角度分析，在政府“決定—宣布—辯護(hù)”的封閉式?jīng)Q策中，公眾獲知信息主要是在“宣布”階段，但從公開(kāi)的內(nèi)容中，難以捕捉到項(xiàng)目選址建設(shè)的宏觀背景、社會(huì)效益、技術(shù)安全、利益補(bǔ)償?shù)群诵男畔?，且在政府“宣布”意蘊(yùn)上僅僅是履行項(xiàng)目建設(shè)的法定程序。建立透明高效的信息公開(kāi)機(jī)制，應(yīng)分兩種情況。一是規(guī)劃建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目。從立項(xiàng)、選址、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)到開(kāi)工建設(shè)的全過(guò)程，政府和設(shè)施企業(yè)應(yīng)通過(guò)多渠道、主動(dòng)式、全方位、便捷化的信息公開(kāi)途徑和方法，充分保障公眾獲得項(xiàng)目建設(shè)的信息知情權(quán)。余杭項(xiàng)目能在發(fā)生鄰避沖突后的較短時(shí)間內(nèi)原址重啟，一條成功的經(jīng)驗(yàn)就是政府吸取信息不公開(kāi)的慘痛教訓(xùn)，發(fā)動(dòng)政府機(jī)關(guān)干部進(jìn)村入戶走訪宣傳、傾聽(tīng)民意，第一時(shí)間全方位公開(kāi)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)測(cè)和建設(shè)信息，用信息公開(kāi)透明打消了公眾的疑慮。二是已建成運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目。截至2018年底，國(guó)內(nèi)共有垃圾填埋場(chǎng)663座、垃圾焚燒發(fā)電廠331座，它們是消納城市生活垃圾的主導(dǎo)力量。但基于成本投入、技術(shù)安全等因素，這些垃圾處理設(shè)施一定程度上會(huì)給周邊環(huán)境造成負(fù)面影響，如臭氣、水體污染等，加劇了公眾對(duì)這些設(shè)施的抵制情緒并增加了相應(yīng)的抗議活動(dòng)。因此，應(yīng)落實(shí)原環(huán)境保護(hù)部提出的環(huán)境監(jiān)測(cè)、城市污水處理、城市生活垃圾處理、危險(xiǎn)廢物和廢棄電子產(chǎn)品處理四類(lèi)設(shè)施定期向公眾開(kāi)放，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)保設(shè)施向公眾開(kāi)放的常態(tài)化任務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，所有垃圾焚燒發(fā)電廠做好“裝樹(shù)聯(lián)”建設(shè)工作，并依法安裝污染物自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)控排放信息;在便于群眾查看的顯著位置樹(shù)立顯示屏，把這些監(jiān)控到的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)向社會(huì)公開(kāi);設(shè)施企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)要與環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，從而便于環(huán)保部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管[17]?？傊?，要加大已建成運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的信息公開(kāi)力度，塑造設(shè)施企業(yè)與公眾間良好的互信關(guān)系。

（二）建立“政府—設(shè)施企業(yè)—公眾”全過(guò)程協(xié)商參與治理機(jī)制，消解風(fēng)險(xiǎn)感知差異

鄰避設(shè)施的負(fù)外部性是其遭遇公眾抵制的根源。公眾對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃選址在“我家后院”表達(dá)的強(qiáng)烈的、非理性的不滿以及針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)感知，經(jīng)大眾傳媒、社會(huì)群體的廣泛傳播，呈逐級(jí)放大效應(yīng)。盡管當(dāng)前鄰避設(shè)施選址建設(shè)愈加困難，政府卻負(fù)有建設(shè)這類(lèi)公眾生產(chǎn)生活所需市政設(shè)施的重要職責(zé)，地方政府為此陷入兩難境地。針對(duì)鄰避設(shè)施選址建設(shè)過(guò)程中公眾參與介入節(jié)點(diǎn)晚、時(shí)間短、決策表達(dá)權(quán)缺失等問(wèn)題，建議拉長(zhǎng)公眾參與鏈[18]，建立“政府—設(shè)施企業(yè)—公眾”全過(guò)程協(xié)商參與治理機(jī)制，通過(guò)多元主體的參與互動(dòng)、協(xié)商合作，就鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等達(dá)成共識(shí)。番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目遭遇鄰避沖突后，區(qū)政府重新擬定五處項(xiàng)目選址地，經(jīng)區(qū)政府、技術(shù)專家、公眾等主體的廣泛協(xié)商，確定了新的項(xiàng)目選址并順利開(kāi)工建設(shè)。杭州余杭和湖北仙桃的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目深刻吸取項(xiàng)目前期規(guī)劃選址中公眾參與不足的教訓(xùn)，為消解公眾的健康風(fēng)險(xiǎn)隱憂、提高鄰避設(shè)施規(guī)劃選址過(guò)程中公眾的參與度，相關(guān)負(fù)責(zé)人組織動(dòng)員公眾前往已建成運(yùn)營(yíng)的垃圾焚燒發(fā)電廠參觀考察，通過(guò)所見(jiàn)所聞提高了公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的認(rèn)可度。2018年3月，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕20號(hào)），明確要求垃圾焚燒發(fā)電廠建立與周邊公眾良好互動(dòng)和定期溝通的機(jī)制與平臺(tái)，暢通日常交流渠道，制定“鄰利型”服務(wù)設(shè)施計(jì)劃，努力讓垃圾焚燒設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益共同體。