李寧 王芳

摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與已上升為國家意志，多元共治已成為農(nóng)村環(huán)境治理共識?，F(xiàn)階段政府主導下的環(huán)境治理公眾參與在實踐操作層面存在參與意識薄弱、參與過程模糊以及參與機制缺失等參與失靈困境。不同于政府主導下的環(huán)境治理公眾參與，社區(qū)介入依托于社區(qū)自身具有的激勵優(yōu)勢、民主優(yōu)勢與自治優(yōu)勢為公眾參與提供有利契機，有助于化解公眾參與失靈困境。農(nóng)村環(huán)境治理實踐中通過社區(qū)介入推動公眾參與的經(jīng)驗詮釋了公眾參與的動力系統(tǒng)、運作系統(tǒng)與強化系統(tǒng)等關鍵問題。有別于西方社會自下而上的公眾參與模式，我國農(nóng)村環(huán)境治理需要在政府推動下借助社區(qū)介入從宣傳認同、公開互動與授權合作等方面提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與度。

關鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理;公眾參與;社區(qū)介入;授權合作

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）02-0041-10

黨的十九大報告將農(nóng)村環(huán)境治理提升為實現(xiàn)農(nóng)村社會永續(xù)發(fā)展的千年大計，生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一為農(nóng)村環(huán)境治理提出了新的發(fā)展目標。生態(tài)宜居目標的實現(xiàn)離不開廣泛的公眾參與，公眾參與推動著農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展。十九大報告提出構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年我國頒布實施的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確提出堅持村民主體，激發(fā)動力的原則，建立村民、村組織與基層政府共商、共治、共建、共評與共享機制。然而，現(xiàn)階段政府主導下的農(nóng)村環(huán)境治理過程中普遍存在公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機制缺失等諸多參與困境，迫切需要社區(qū)介入化解。本文嘗試探析公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c農(nóng)村環(huán)境治理公共事務的必要性、可能性、實踐運作過程以及實現(xiàn)路徑，為化解農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈困境提供可行性路徑。

一、農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的現(xiàn)實困境

公眾參與是指公民、法人與社會組織自覺自愿參與和生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)、利用與管理維護等相關的政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境守法等環(huán)境治理公共事務的活動。Mills[1]和Scott[2]于20世紀50年代首次提出公眾參與理論，其核心內(nèi)涵是政府應給予公眾在更大范圍和更高層次上參與決策的權利，以改變封閉落后的官僚決策方式。隨后Cabin等人深化公眾參與理論內(nèi)涵，指出公眾參與是權力的再分配過程中能夠?qū)崿F(xiàn)對于處在政治經(jīng)濟外圍窮人的照顧，使其被吸納進權力束中[3]（p.57）。然而，政府主導的自上而下環(huán)境治理模式重視政府和企業(yè)，忽視公眾參與力量[4]，極易引發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈。農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈是指公眾在農(nóng)村環(huán)境治理過程中因動力不足或缺失、行動能力受限、參與機會缺失所引發(fā)的對環(huán)境治理過程無法施加影響的現(xiàn)象[5]。農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾參與失靈主要表現(xiàn)為普遍存在公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機制缺失等治理困境。

（一）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與意識薄弱

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與為理性經(jīng)濟行為，公眾是否關注并積極參與環(huán)境治理取決于其在外部條件下對自身參與行為中的利益得失進行權衡的結(jié)果。公眾參與離不開政府的利益激勵，通過利益激勵可以更好地引導公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。然而，生態(tài)環(huán)境資源具有較強的外部性，現(xiàn)階段我國環(huán)境治理更多地體現(xiàn)為政府管控型治理模式，公眾通過搭便車便可享受政府環(huán)境治理帶來的好處，進而缺乏參與環(huán)境治理的主動性。利益激勵的缺失使得公眾對于政府抱有強烈的依賴心理，導致公眾思維固化與行為模式化，其結(jié)果往往表現(xiàn)為公共精神弱化，并呈現(xiàn)對環(huán)境治理的過度冷漠與低度參與狀態(tài)。2014年環(huán)境保護部發(fā)布的《全國生態(tài)文明意識調(diào)查研究報告》指出，高達707%的公眾認為政府與環(huán)保部門是生態(tài)文明建設的責任主體，呈現(xiàn)出較強的“政府依賴型”特征[6]。

此外，農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與需要基于行動主義來實現(xiàn)，在此過程中需要農(nóng)村公眾具有公共精神，期待農(nóng)村公眾更多地付出。在影響農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的社會因素中，他人示范成為制約公眾參與的重要動機?！罢蕾囆汀碧卣麟m體現(xiàn)在個體層面上，但往往呈現(xiàn)顯著的集體一致性和社會性特征，進而衍生出公眾主體集體不作為的苦果。奧爾森的集體行動理論指出人是自私利己與理性的，個體理性與搭便車行為導致集體的非理性[7]（p.3）。王磊、鐘楊的研究成果表明，公眾在環(huán)境治理行為中的依賴心理使得公眾的公共理性精神水平呈現(xiàn)弱化態(tài)勢，制約著公眾參與度的提升[8]。在此背景下，公眾未能超越個體利益從而關注環(huán)境公共利益，進而未能將公眾參與視為一種道德契約。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與過程模糊

環(huán)境治理中公眾參與的實質(zhì)是不同利益主體為實現(xiàn)各種價值偏好與利益訴求，在秉承協(xié)商互動與妥協(xié)包容精神基礎上展開行動策略的過程。我國在環(huán)境治理公眾參與形態(tài)上采取政府主導下的自上而下的公眾參與方式。外生的自上而下的政府推進模式使得公眾在環(huán)境治理中的參與途徑僅限于征求意見、問卷調(diào)查、12369環(huán)保舉報熱線、政府網(wǎng)站留言以及意見論證會或座談會等渠道。2015年環(huán)境保護部頒布實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》明確要求建設項目與設施規(guī)劃可能對于生態(tài)環(huán)境資源造成重大影響的，公示后需要征求公眾的意見。然而，環(huán)境治理中處于主導地位的政府承擔著信息資源供給的職能，公眾僅僅被動接受信息，致使環(huán)境治理公眾參與流于形式。以2014年杭州市垃圾焚燒發(fā)電廠建設為例，地方政府對發(fā)電廠周邊村莊的69位群眾進行了環(huán)境評價的意見征詢問卷調(diào)查，但數(shù)據(jù)顯示其中有50位村民已經(jīng)搬離此區(qū)域。意見征詢問卷中多數(shù)問卷是由別人代簽或造假，部分群眾甚至“被調(diào)查”，公眾參與的形式化問題嚴重①。此外，環(huán)境治理公眾參與過程應當呈現(xiàn)“參與—反饋—再參與”完整的參與路徑。我國環(huán)境治理公眾參與循環(huán)系統(tǒng)處于斷裂狀態(tài)，即公眾在參與環(huán)境治理過程中所提出的建議或意見往往石沉大海，杳無音信，無法知悉意見或建議是否被采納以及采納實施程度?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》中雖然規(guī)定環(huán)境保護主管部門對于受理的公眾所提出的意見或建議予以明確規(guī)定，但在現(xiàn)實操作層面環(huán)保部門與地方政府的消極回應消解了公眾參與的積極性與主動性。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與機制匱乏

現(xiàn)階段我國法律體系對于環(huán)境治理中的公眾參與給予高度重視，并通過2015年環(huán)境保護部頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第53條和2018年生態(tài)環(huán)境部頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）第5條等具體法律法規(guī)予以明確規(guī)定。然而，這些法律法規(guī)對于公眾參與權的保障與規(guī)定顯得乏力與牽強。首先，法律對于環(huán)境治理公眾參與權的規(guī)定過于抽象，不具有現(xiàn)實操作性。2015年環(huán)境保護部頒布實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》對于環(huán)境治理中公眾參與內(nèi)容和參與路徑等表述多采用“聽取意見”“以適當方式”以及“便于公眾知悉的方式”等抽象詞匯;《環(huán)境影響評價法》中對于參與公眾主體范圍和公眾知悉途徑并未予以法律明確，在環(huán)境治理實踐中不具有針對性與可操作性。其次，法律法規(guī)對于公眾參與的環(huán)境治理具體事項的規(guī)定過于含糊，形式化色彩濃厚。政府主導召開的座談會、聽證會以及專家論證會中參與人員多數(shù)要經(jīng)過政府的篩選。會議過程更多體現(xiàn)為走過場、形式化，對于公眾提出的環(huán)境治理意見或建議往往是聽而不采，環(huán)境治理中的公眾參與機制失效。

公眾參與機制的匱乏制約著農(nóng)村環(huán)境治理實踐中治理的深度與廣度。一方面，環(huán)境治理中公眾參與通道狹窄，加之對于政府的高度依賴使其抱有“自掃門前雪”的心態(tài)，對于與自身利益關聯(lián)度不高的區(qū)域范圍，環(huán)境保護與環(huán)境治理參與的態(tài)度較為冷漠。另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的形式化與隨意化導致無法有效回應公眾環(huán)境利益訴求。當環(huán)境破壞程度超出理性個體的容忍度時，公眾往往借助舉報投訴與集體上訪等非理性化途徑表達利益訴求。一旦他們的不滿得到宣泄，利益訴求得到滿足，環(huán)境維權活動便告一段落，遭到破壞的生態(tài)環(huán)境資源依舊無法得到修復，環(huán)境維權的目標并未有效實現(xiàn)。

二、社區(qū)介入：農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的可能路徑

現(xiàn)階段公眾可通過社區(qū)介入方式參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事務中，公眾參與的推動力來自社區(qū)生態(tài)環(huán)境與其自身利害關系的不可分割性。農(nóng)村社區(qū)是以血緣和地緣為聯(lián)結(jié)，基于共同的生產(chǎn)生活空間、同質(zhì)共享的文化價值理念以及社會關系紐帶所構(gòu)成的地域社會與生活共同體。社區(qū)作為政府與居民之間的公共空間，為社區(qū)內(nèi)部公眾反映環(huán)境治理利益訴求與價值偏好以及塑造公共輿論影響環(huán)境治理決策提供了表達平臺，有助于提升政府環(huán)境治理決策的責任性與回應性。農(nóng)村社區(qū)自身具備的激勵優(yōu)勢、民主優(yōu)勢、自治優(yōu)勢恰恰為公眾參與提供了有利契機，公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c環(huán)境治理事務，從而有效化解農(nóng)村環(huán)境治理參與困境。社區(qū)在農(nóng)村環(huán)境治理中通過確立公眾環(huán)境權益、采取集體治理行動、喚醒公眾生態(tài)環(huán)境認知與責任意識實現(xiàn)并維護生態(tài)環(huán)境正義。

（一）激勵優(yōu)勢：激發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與熱情

作為理性經(jīng)濟人的公眾個體為角逐個人私益往往會引發(fā)集體的非理性行為，進而產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境資源的“公地悲劇”。生態(tài)環(huán)境資源的公共屬性迫切需要公眾付諸行動參與農(nóng)村環(huán)境治理。公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c到農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中，進而力圖構(gòu)建自下而上的協(xié)商型社區(qū)參與機制。社區(qū)參與機制運用社區(qū)內(nèi)部的文化價值、社會紐帶、民間權威等非權力性社區(qū)資源，通過平等協(xié)商與互惠合作的方式吸納公眾參與到環(huán)境治理決策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程中。社區(qū)參與機制的實質(zhì)是承認公眾是生態(tài)環(huán)境資源的直接利益相關者，將農(nóng)村環(huán)境治理權力下放至社區(qū)中，調(diào)動公眾全程參與并融入農(nóng)村環(huán)境治理事務中，充分發(fā)揮社區(qū)參與的激勵作用。

農(nóng)村社區(qū)是不同的行動主體長期互動合作的產(chǎn)物，形成了一體化的獨立運作系統(tǒng)。當社區(qū)內(nèi)部互動融合度較高時，可以將社區(qū)塑造為相當于私人的社區(qū)整體。社區(qū)通過強有力的協(xié)同合作達成高度一體化，從而促使農(nóng)村社區(qū)治理生態(tài)環(huán)境的激勵強度近乎私人治理[9]。社區(qū)通過合作機制自成一體時，公眾便可以憑借生態(tài)環(huán)境資源統(tǒng)一擁有者的身份使得公地式環(huán)境資源產(chǎn)權明晰。此外，農(nóng)村環(huán)境治理權力下放至社區(qū)層面后，可憑借社區(qū)公眾關注自身生態(tài)環(huán)境利益的強烈需求引導其參與到環(huán)境治理事務中，塑造激勵機制。農(nóng)村社區(qū)以統(tǒng)一所有者的身份明確對生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權所有，產(chǎn)權的社區(qū)私有化無疑會激發(fā)社區(qū)公眾保護生態(tài)環(huán)境資源的需求與強烈動機，這不僅有助于降低市場私有化時的高交易成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的資產(chǎn)化經(jīng)營。農(nóng)村社區(qū)的激勵優(yōu)勢就是通過“私益”激勵實現(xiàn)社區(qū)集體合作與社區(qū)生態(tài)行動，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“私益”與“公益”目標的平衡。

（二）民主優(yōu)勢：提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與透明度

科爾曼指出，“公眾對所在區(qū)域的生態(tài)條件最為了解”，“只有廣泛的民主參與形式才能使公眾能夠爭取到一個矢志于公眾福祉與環(huán)境福祉的社會”[10]（p.38）。習近平強調(diào)“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[11]。由此可知，農(nóng)村環(huán)境治理決策的制定與監(jiān)督應當由社區(qū)中的公眾行使。公眾通過社區(qū)介入的方式參與農(nóng)村環(huán)境治理可實現(xiàn)預警裝置和傳送帶的功能，保障環(huán)境治理決策的民主性、平等性與開放性，促使政府在回應公眾關心的環(huán)境治理問題上更具有代表性，最終實現(xiàn)社會權力的再分配與社會利益結(jié)構(gòu)的重組。公眾通過社區(qū)介入的參與方式關注融入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事務中，其本質(zhì)是基層民主在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領域的有效實現(xiàn)和反映。

基層民主的實踐邏輯在于通過賦予公眾民主權利并促使其行使，以自下而上的方式推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理決策的制定與出臺，促進環(huán)境治理公共事務的發(fā)展。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)實施的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出，在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中健全基層民主自治制度，充分運用“一事一議”民主決策機制，動員村民積極融入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治中，保障其決策權、參與權、監(jiān)督權。卡波爾將基層民主界定為能夠促進社會個體轉(zhuǎn)化為積極行動者，進而與環(huán)境治理中的非正義行為相抗爭的機制[12]（p.26）?；鶎用裰髦贫葹楣妳⑴c農(nóng)村環(huán)境治理決策、監(jiān)督農(nóng)村環(huán)境治理問題提供有效的權益保障。以農(nóng)村社區(qū)為承接載體的基層民主是生態(tài)社會的本質(zhì)與核心內(nèi)涵，關乎著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有效性的實現(xiàn)。

（三）自治優(yōu)勢：拓展農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與渠道

自主治理是指社區(qū)公眾親自行使環(huán)境公共事務治理的權利，集體對資源配置發(fā)揮主導作用，增進農(nóng)村社區(qū)環(huán)境公共利益。社區(qū)環(huán)境自主治理呈現(xiàn)的是國家與社會良性互動的圖景。一方面，國家通過社區(qū)向公眾個體賦權，將相關職能交還給社區(qū)，合理退出相關領域。另一方面，公眾通過參與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理事務提升其社區(qū)網(wǎng)絡參與能力，拓展其公共精神覆蓋空間。居住在同一社區(qū)的公眾共享同質(zhì)的價值觀念，基于緊密的社區(qū)關系紐帶塑造其對社區(qū)的高度認同與心理融合。在共同生活的場域中，公眾共享具有共同的地方性知識的生活體驗與價值理念，在彼此的面對面互動交往中構(gòu)筑信任互惠的生活共同體。從利益相關者的視角分析，農(nóng)村社區(qū)公眾的生存發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源密不可分，公眾權利意識的高漲促使公眾更具意愿關注生態(tài)環(huán)境治理事務。

在此背景下，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理是一條拓展公眾參與渠道的可嘗試路徑。一是自主治理在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中能夠改變自上而下的治理決策模式，保障治理決策的開放性與民主性，為公眾參與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理決策與執(zhí)行監(jiān)督提供制度渠道。農(nóng)村社區(qū)自主治理有助于確保環(huán)境治理決策的可接受性與可操作性，為社區(qū)公眾提供其所需的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品。二是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理能夠為公眾提供表達利益訴求的機會與渠道，能夠切實維護公眾的環(huán)境合法權益，有助于保障環(huán)境治理中公眾參與的民主權利，激發(fā)公眾的參與意識。三是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理能夠為政府、企業(yè)與公眾合作提供良好的合作場域，有助于促進人力、技術與信息的互動共享，實現(xiàn)彼此間的信任與互助，共同對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理承擔責任。

三、授權合作：社區(qū)介入農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的實踐運作

社區(qū)介入作為公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的有效方式，公眾依托農(nóng)村社區(qū)有效參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理決策，監(jiān)督環(huán)境治理決策的執(zhí)行實施情況，保障和維護農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境公益?；谏虾Ｊ小懊利愢l(xiāng)村”建設實踐歷程分析發(fā)現(xiàn)，公眾通過社區(qū)介入充分參與融入農(nóng)村環(huán)境治理，可以有效化解農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的動力系統(tǒng)（為何參與）、運作系統(tǒng)（參與什么）與強化系統(tǒng)（保障有效參與）三個基本難題[13]。

（一）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的動力系統(tǒng)

托馬斯的新公民參與理論著重強調(diào)社會治理決策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督中公眾參與的核心在于對治理決策參與者的篩選與界定[14]（p.38）?，F(xiàn)階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與意識薄弱，公共精神缺失，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的關鍵是解決公眾參與的激勵機制，即公眾為何要參與融入生態(tài)環(huán)境治理中。農(nóng)村環(huán)境治理成效與社區(qū)中公眾參與的廣泛性密不可分，物質(zhì)、精神與信任三方面要素直接關乎公眾參與環(huán)境治理的主動性與積極性。

首先，利益引導激勵公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境治理中通常面臨著“多一事不如少一事”等搭便車環(huán)境治理集體行動困境，化解公眾參與惰性的關鍵是利益機制的引導激勵。上海農(nóng)村社區(qū)在創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”過程中強化利益引導激勵機制，借助利益激勵激發(fā)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的廣度與深度?！睹利愢l(xiāng)村·美麗十條》規(guī)定，對于“和美宅基”已經(jīng)創(chuàng)建成功的農(nóng)戶（按宅基證），發(fā)放4000元/年的“和美宅基”獎勵資金，對于被評選為“和美庭院”的農(nóng)戶，給予200元/年的獎勵。與此同時，垃圾分類長效管理制度中規(guī)定連續(xù)三個月被評為“差”者，將被取消享受當年村內(nèi)各項自籌福利，連續(xù)三個月被評為“優(yōu)”者，同等條件下，優(yōu)先獲得相關評優(yōu)資格②。上海農(nóng)村環(huán)境治理借助利益引導激勵激發(fā)了農(nóng)村公眾的參與熱情，進而詮釋回答了“為什么我要參與”的利益導向。

其次，社區(qū)骨干帶動公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會屬于能人治理型社會[15]，依托鄉(xiāng)紳與宗族長老實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層社會秩序的和諧穩(wěn)定。上海農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)村環(huán)境治理與美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建中充分吸納退休老干部、黨員村民以及鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢等社區(qū)骨干帶動公眾有效參與融入。農(nóng)村社區(qū)是建立在情感性、認同性關系與共同志業(yè)基礎上的社會關系網(wǎng)絡，社區(qū)骨干借助自身的號召力、影響力與引領示范作用，帶動其他人參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。上海市農(nóng)村社區(qū)塑造“黨建+生態(tài)”環(huán)境治理模式，構(gòu)筑 “1+5+32+N”的生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡。其中，“1”是指村黨支部的領導，“5”是指全村5大責任片區(qū)，“32”是指32個責任網(wǎng)格，“N”是指網(wǎng)格內(nèi)的每名黨員根據(jù)實際分工聯(lián)系若干村民家庭。在每個責任片區(qū)與網(wǎng)格內(nèi)有1名群眾威望高的村干部、退休村干部、黨員骨干擔任片長與網(wǎng)格長。通過“我家有黨員，事事要爭先，鄉(xiāng)親向我看”的先鋒意識引領塑造“干部帶頭、黨員示范、群眾跟上”的環(huán)境治理新局面。

最后，農(nóng)村社區(qū)對公眾環(huán)境利益訴求有效回應贏得公眾認同。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中公眾從開始的“好奇圍觀”向 “持續(xù)主動參與”的轉(zhuǎn)型，恰恰折射出社區(qū)的有效回應并贏得公眾信任的過程。上海農(nóng)村社區(qū)制定的《美麗約定》中“和美宅基”與“和美庭院”創(chuàng)建獎勵與懲罰規(guī)定在生態(tài)環(huán)境治理中均得到兌現(xiàn)，村民收獲的是社區(qū)對其的尊重與信任。尊重屬于需求層次中最高層次的需求，更易于在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中起到激勵促進作用。與此同時，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部針對村民多層次的環(huán)境治理利益訴求與主張進行征集匯總，公眾根據(jù)自身的價值偏好進行菜單式點擊，選擇生態(tài)環(huán)境治理中的參與事項與參與路徑，農(nóng)村公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情得以有效調(diào)動。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的運作系統(tǒng)

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的范圍更為集中在環(huán)保普及、環(huán)境治理決策制定、環(huán)境治理監(jiān)督以及環(huán)境處罰等相關方面，公眾參與的范圍更為廣泛，層次更加深入。

首先，農(nóng)村環(huán)境治理中的理念普及。通過環(huán)境治理理念的普及營造良好的環(huán)保氛圍是提升公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的關鍵。上海市農(nóng)村社區(qū)依托黨員與團員代表、婦女代表以及青年志愿者組成“青年宣講隊”與“巾幗宣講隊”，深入家庭、企業(yè)與學校開展“垃圾分類從家庭起步”“垃圾分類知識宣講與知識競答”以及“廚余化春泥”等宣講活動。與此同時，宣講隊中女同志化身“河大嫂”走村入戶發(fā)放水環(huán)境倡議書與拆違告知書;男同志則作為“整治擔當”宣傳介紹“如何利用常見物品美化生活”“如何扮靚庭院”等實用技能。由于宣傳員是來自村莊社區(qū)內(nèi)部德高望重的成員，借助親身經(jīng)歷向村民宣傳環(huán)境保護理念，以“榜樣力量”引起村民的環(huán)境治理理念上的共鳴。

其次，農(nóng)村環(huán)境治理中的決策參與。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中吸納公眾參與其中可提升治理決策的科學性與可接受度，培育公眾環(huán)境治理決策“所有權”意識。農(nóng)村社區(qū)自治組織、村民代表、環(huán)保組織、黨代表與專家學者基于平等協(xié)商、理性包容與民主對話的基本原則就環(huán)境治理決策與規(guī)劃評審展開民主對話與協(xié)商決策。上海市農(nóng)村社區(qū)借助 “三會三話”機制吸納民意、匯集民智。上海農(nóng)村社區(qū)運用社區(qū)內(nèi)部的“噶幫”議事廳議事制度，落實“三會”機制：美麗鄉(xiāng)村建設中的重大決策實現(xiàn)決策前召開聽證會，邀請村民代表、黨代表、設計公司與專家學者共商設計方案、征詢村民服務需求;政策執(zhí)行過程中召開協(xié)商會，就落實過程中存在的問題進行協(xié)商調(diào)整;結(jié)束后召開評議會，由黨員和村民代表對階段建設成果進行考評。與此同時，線下通過熱線“通話”、接訪“答話”與上門“談話”的“三話”模式匯集民智，“在美麗庭院里設計懷舊角”與“雞鴨棚大小限制在3m2內(nèi)”等建議與意見均被充分采納。“三會三話”機制有助于營造農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理民主決策氛圍，對于強化農(nóng)村公眾參與的信心具有強大的引領示范作用。

再次，農(nóng)村環(huán)境治理中的過程監(jiān)督。公眾參與環(huán)境治理中的過程監(jiān)督是農(nóng)村環(huán)境治理的核心與關鍵，關乎著治理成效。農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督不應是事后監(jiān)督，應當關口前移，在治理前與治理中予以密切關注。上海市農(nóng)村社區(qū)積極發(fā)揮黨員、村干部、村民小組長、草根達人與村莊網(wǎng)格員等公眾力量，建立實施河長、路長、站長、棚長與園長“五長”機制。通過點線面的充分融合，對于村莊區(qū)域內(nèi)的河道、道路、垃圾站、田間窩棚與菜園進行巡查監(jiān)督管理。村黨員志愿者組成垃圾分類義務監(jiān)督員，對垃圾分類實施情況進行監(jiān)督。對分類不到位的農(nóng)戶進行勸導并給予耐心細致的指導，通過宣傳示范引導村民積極投身參與到垃圾分類活動中。與此同時，線上通過“德潤社區(qū)”微信公眾號、微信群和“智慧管家”“東方在線”等信息平臺報送村莊環(huán)境治理整治訊息，便于村民的實時監(jiān)督與評議。農(nóng)村環(huán)境治理中公眾的全過程監(jiān)督強化了生態(tài)環(huán)境治理的透明度，提升了公眾對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的認可度與滿意度。

最后，農(nóng)村環(huán)境治理中的處罰實施。環(huán)境治理處罰是規(guī)范公眾行為的重要方式，賦予公眾處罰的權力，有助于促進環(huán)境治理決策實施與監(jiān)督的透明，確保生態(tài)環(huán)境治理沿著良性發(fā)展的軌道運行。上海農(nóng)村社區(qū)經(jīng)過村民代表會議與村民議事會等議事制度協(xié)商決定實施小組內(nèi)部相互監(jiān)督和獎罰機制。向農(nóng)戶（按宅基證）發(fā)放4000元/年的“和美宅基”獎勵資金，其中1000元/年作為長效管理考核金，于復驗通過后再行發(fā)放。每月由自治小組負責檢查本小組內(nèi)的長效管理工作，對未達標戶進行“黑榜”公示，給予5天整改時限。如不符合整改要求，則扣除長效管理考核金，并暫緩發(fā)放獎勵金。與此同時，垃圾分類長效管理制度要求各片區(qū)保潔員檢查并記錄好各戶垃圾分類實施情況，月終交由村委會張榜公示。連續(xù)兩個月被評為“差”者，將被暫緩村內(nèi)各項福利以及取消各類評優(yōu)資格;連續(xù)三個月被評為“差”者，將被取消享受當年度村內(nèi)各項自籌福利。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中引入自治小組評審處罰機制凝聚黨員、鄉(xiāng)賢與村民的合力，使得生態(tài)環(huán)境治理處罰更具透明度與說服力，有利于營造共建共治共享的自治新格局。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的強化系統(tǒng)

公眾參與理論的核心內(nèi)容在于運用何種有效參與路徑與方式提升公眾參與熱情。上海在“美麗鄉(xiāng)村”建設實踐中通過給予信息、合作伙伴與授予權力三種途徑強化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與，與謝里·安斯坦提出的公眾參與階梯理論中的由低到高三個階段相吻合[16]。

首先，政府給予公眾農(nóng)村環(huán)境治理決策信息。對于協(xié)商民主抑或合作治理而言，充分的信息給予是其重要的實現(xiàn)前提與基礎。由于政府官僚系統(tǒng)嵌入政治過程與錯綜復雜的利益關系中，受制于此，政府官僚系統(tǒng)及其成員往往有其自身特殊利益與現(xiàn)實環(huán)境的考量[17]。上海農(nóng)村環(huán)境治理實踐中借助靈活多樣的方式主動開放公眾參與過程，切實維護保障公眾在環(huán)境治理中的知情權、監(jiān)督權與參與權。上海市農(nóng)村社區(qū)針對農(nóng)村環(huán)境治理項目規(guī)劃、施工運營到項目驗收，在前期入戶走訪、召開座談會與意見征詢會的基礎上充分運用村民議事廳、黨員議事廳、鄉(xiāng)賢議事廳與道德講堂等議事平臺廣納民意、吸納民智，最大限度地取得協(xié)商共識，最后召開村民大會表決通過，維護保障村民的知情權、參與權與議事權。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中基于平等、民主與對話的基本原則，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理決策信息互通機制，既可以實現(xiàn)治理決策制定、實施與監(jiān)督全過程的公開，同時可以引導農(nóng)村公眾有序參與農(nóng)村環(huán)境治理，實現(xiàn)公眾環(huán)境利益訴求與價值主張制度化。

其次，塑造農(nóng)村環(huán)境治理主體合作伙伴關系?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出建立政府、村集體與村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制。行政權威與公眾力量走向合作伙伴關系是當前行政改革的新圖景，在農(nóng)村環(huán)境治理治理主體力量中，公眾成為與政府密切合作的利益相關者。在上海農(nóng)村河道整治中，鎮(zhèn)級層面黨政人大班子成員擔任一級河長，村兩委班子成員、老村干部與村后備干部分別擔任責任區(qū)的二級河長。每個責任區(qū)由黨員河長助理、群眾河道監(jiān)督員、村民治水志愿者等人員構(gòu)成，由此形成“一級河長+二級河長+黨員河長助理+群眾河道監(jiān)督員+村民治水志愿者”的五級河道治理監(jiān)督體系。農(nóng)村環(huán)境治理中政府與公眾合作伙伴關系的塑造可將政府的組織協(xié)調(diào)與資源整合的宏觀管理優(yōu)勢與公眾的環(huán)境治理微觀活動參與優(yōu)勢有機融合。構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理合作伙伴關系不僅可以提升政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的公開性與透明性，亦可加深公眾、政府與企業(yè)彼此間的互動合作，共同治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

最后，政府向公眾授予環(huán)境治理監(jiān)督處罰權力。向公眾授權往往意味著政府行政直控過程的重新調(diào)整設計，公眾通過參與農(nóng)村環(huán)境治理政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程，表達利益相關者的價值偏好與利益訴求，產(chǎn)生明顯的公眾參與效果，從而不斷激發(fā)持續(xù)參與動力。上海農(nóng)村社區(qū)招募遴選村民代表，組成環(huán)境治理監(jiān)督小組，該小組對村內(nèi)的企業(yè)排污狀況擁有“抽查點名權”與否決權，以及享有對污染企業(yè) “戴帽”與“摘帽”的權限進而強化對村莊環(huán)境治理監(jiān)督與票決。公眾通過合作與授權等深層次的參與有助于維護利益相關者的合法權益。社區(qū)公眾借助村莊治理平臺可以維護自身的環(huán)境合法權益，政府則可以借助社區(qū)公眾的力量實現(xiàn)對于社區(qū)環(huán)境治理的全面覆蓋，企業(yè)在公眾力量的監(jiān)督與審查下更好地承擔社會責任，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會共同發(fā)展的目標。

四、路徑探索：社區(qū)驅(qū)動下農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾參與

西方社會的公眾參與立足于雄厚的社會資本基礎上，我國的公眾參與更多地在政府主導下運行，加上社會力量發(fā)育相對遲緩，造成農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機制缺失等問題的凸顯。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐中應通過宣傳認同、公開互動以及政府授權支撐農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與，自下而上吸納公眾力量參與到農(nóng)村環(huán)境治理中，塑造自下而下與自上而下相融合的協(xié)同參與合作共治格局。

（一）通過宣傳認同支撐農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與

1.宣傳引導提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與度。

農(nóng)村環(huán)境治理中提升農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)保意識是強化生態(tài)環(huán)境參與式治理的內(nèi)生動力的長效機制。農(nóng)村環(huán)境治理善治目標的實現(xiàn)離不開農(nóng)村公眾的深度參與和廣泛支持，農(nóng)村社區(qū)需要借助宣傳引導提升公眾的生態(tài)環(huán)保理念與環(huán)境治理參與意識。農(nóng)村環(huán)境治理的宣傳動員需要實現(xiàn)內(nèi)容宣傳與形式宣傳的有效結(jié)合，促使宣傳動員以環(huán)境保護教育為宣傳主線，將多樣化的主題教育充分吸納融入其中。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中可依托“美麗鄉(xiāng)村”示范村建設項目與特色田園示范村建設項目等惠農(nóng)項目制，針對“環(huán)境保護宣傳、共建美好家園”主題教育活動通過環(huán)保課堂、環(huán)保節(jié)能低碳志愿者活動、環(huán)保保護我參與、開設農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)保公益跳蚤市場、生態(tài)環(huán)境日生態(tài)環(huán)保主題宣傳教育活動以及農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)保夏令營等行動載體將生態(tài)環(huán)境保護理念與技能傳授給村民。農(nóng)村公眾通過宣傳教育與互動參與可以掌握垃圾減量與低碳節(jié)能等生態(tài)環(huán)保技能，培養(yǎng)推廣綠色低碳生活方式，從而促使農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織、群團組織以及農(nóng)村公眾力量等多元主體充分參與融入農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中，不斷創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制。

2.凝聚情感認同培育農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與網(wǎng)絡。

農(nóng)村社區(qū)為生活共同體，社區(qū)內(nèi)部居民身份背景相似、彼此熟識，生態(tài)環(huán)境資源的公共性使其擁有高度的情感與利益關聯(lián)度從而凝聚社區(qū)情感認同。農(nóng)村公眾對社區(qū)的情感認同是影響公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)在動力，其核心主要涉及居民的參與意愿與動力，較強的社區(qū)情感認同能夠提升公眾參與動力[18]。群眾路線是中國共產(chǎn)黨開展基層群眾工作的根本路線，在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中也應當一以貫之將其傳承發(fā)揚。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理實踐中，先進黨員、退休村干部與鄉(xiāng)村社區(qū)鄉(xiāng)賢是農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮引領帶動作用的主體力量，也是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部最具備公共精神的群體。我國鄉(xiāng)村社會注重家庭本位倫理文化理念，農(nóng)村環(huán)境治理中應當借助黨員模范先鋒、青年志愿者、村干部、鄉(xiāng)賢模范與優(yōu)秀巾幗代表等社區(qū)骨干力量的示范動員贏得其家人、鄰居與朋友的情感認同。通過由黨建引領與干部帶動所引發(fā)的情感認同構(gòu)筑的更為廣泛的群眾參與輻射網(wǎng)絡，營造“干部帶頭、黨員示范、群眾跟上”的生動參與局面。

（二）公開互動貫穿農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與過程

1.信息公開營造農(nóng)村環(huán)境治理公眾互動參與氛圍。

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的制度保障在于信息公開，《環(huán)境保護公眾參與辦法》與《環(huán)境影響評價法》雖規(guī)定政府應履行環(huán)境治理信息公開的責任與義務，但作為地方環(huán)境治理信息的擁有者，其執(zhí)行程度決定著環(huán)境政策信息的公開落實情況。農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)介入的成功之處在于通過環(huán)境治理理念的普及宣傳、環(huán)境治理決策參與、環(huán)境治理監(jiān)督以及環(huán)境處罰等方式吸納村民參與融入農(nóng)村環(huán)境治理工作中，親身直觀的體驗遠比冷冰冰的文字信息更具有說服力。同時通過村民議事會、黨員議事會、鄉(xiāng)賢議事會與道德講堂等方式開誠布公地公示環(huán)境治理難題，進而為化解環(huán)境治理難題吸納匯集民智。農(nóng)村社區(qū)公眾直接參與社區(qū)環(huán)境治理項目規(guī)劃、項目施工與運營以及項目驗收全過程的監(jiān)督，有助于提升社區(qū)環(huán)境治理的透明度與公開性，增強農(nóng)村社區(qū)與村民的密切互動。

2.通過有效回應強化農(nóng)村環(huán)境治理中公眾認同度。

傳統(tǒng)政府回應模式受制于思維方式與治理手段的束縛，整體上處于低回應狀態(tài)。從被動回應與低回應狀態(tài)向主動積極回應的轉(zhuǎn)變需要改革創(chuàng)新回應機制，發(fā)揮信息化網(wǎng)絡平臺的作用。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中有效回應需要借助微博、微信公眾號以及手機APP等新媒體手段塑造輿論倒逼機制，促使基層地方政府與社區(qū)直面環(huán)境治理中的敏感議題，消除群眾困惑與質(zhì)疑，避免群眾生態(tài)環(huán)境利益訴求與價值主張的非理性化與非制度化的表達。與此同時，在農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中應搭建協(xié)商平臺，拓寬回應渠道。農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中政府、社區(qū)、企業(yè)與公眾間往往存在環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的矛盾沖突，為此農(nóng)村社區(qū)可以借助村民議事廳、黨員議事廳、鄉(xiāng)賢議事廳與道德講堂等對話公共空間進行民主協(xié)商與互動回應。農(nóng)村環(huán)境治理借助對話公共空間可以構(gòu)筑農(nóng)村公眾質(zhì)疑、污染企業(yè)答復、政府提出解決方案的互動回應機制，強化政府與企業(yè)對于公眾利益訴求的回應性，增進彼此的環(huán)境治理認知，促進農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理共識的達成與實現(xiàn)。

（三）政府授權提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與層次

1.農(nóng)村環(huán)境治理中政府監(jiān)督與政府服務相融合。

農(nóng)村環(huán)境治理要實現(xiàn)政府、企業(yè)、環(huán)保組織與農(nóng)村公眾等治理主體協(xié)同共治，需要經(jīng)過互相認同、信任到塑造生態(tài)環(huán)境治理共識，最后形成環(huán)境治理集體行動，在此過程中政府應發(fā)揮主導作用。從農(nóng)村環(huán)境治理長遠發(fā)展分析，農(nóng)村環(huán)境治理中政府主導型的管理模式應當伴隨政府放權與政府職能轉(zhuǎn)變而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境治理中政府治理角色由主導掌控型向服務供給型轉(zhuǎn)變無疑將成為長遠發(fā)展趨勢。農(nóng)村環(huán)境治理在政府驅(qū)動基礎上應為公眾參與提供空間平臺與制度保障，授予公眾全程參與農(nóng)村環(huán)境治理的權利。在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府應積極充當企業(yè)與農(nóng)村公眾的“聯(lián)絡人”，政府與企業(yè)對農(nóng)村公眾的環(huán)境利益訴求與價值要認真傾聽，對于公眾的質(zhì)疑與困惑給予細致的回應。政府在企業(yè)與農(nóng)村公眾民主協(xié)商與互動回應的基礎上，制定污染處理方案與處理時間表并對其執(zhí)行實施監(jiān)督，同時對于農(nóng)村公眾的環(huán)境治理參與行為進行監(jiān)督指導，化解消除農(nóng)村公眾的片面認知與非理性行為，引導其回歸理性。

2.農(nóng)村環(huán)境治理中政府主導與社區(qū)自治相結(jié)合。

相對于西方國家的公眾參與而言，我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨著缺乏組織化依托的公眾參與窘境。十九大報告提出構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系，在此基礎上《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》倡導成立農(nóng)村環(huán)保合作社以深化農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾自我教育與自我管理水平。農(nóng)村社區(qū)自治組織可以在政府的牽頭指導下培育成立由村民、黨員代表、環(huán)保志愿者以及農(nóng)村社區(qū)精英等人員構(gòu)成的農(nóng)村環(huán)保督查團以及農(nóng)村環(huán)保合作社等環(huán)境治理參與平臺。這樣既可以克服農(nóng)村公眾環(huán)保專業(yè)知識欠缺的參與困境，又可以解決農(nóng)村公眾參與力量薄弱與組織化不足的參與難題，有效地整合農(nóng)村社區(qū)多元治理主體。與此同時，政府應當為農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與平臺的有效運轉(zhuǎn)提供人力、物力、財力以及環(huán)保技術的支持，有效地發(fā)揮指導、培育與服務功能，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中實現(xiàn)政府主導與社區(qū)自治的有效結(jié)合，構(gòu)筑雙向互動的農(nóng)村環(huán)境治理模式。

注釋：

①參見辛方坤、孫榮：《環(huán)境治理中的公眾參與——授權合作的“嘉興模式”研究》，載于《上海行政學院學報》2016年第7期。

②資料來自于2018年上海市農(nóng)村社區(qū)建設試點市級試點示范村項目參與者的訪談。

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[責任編輯：楊 健]