王洪才

（廈門大學(xué)高等教育發(fā)展研究中心，福建廈門361005）

一、現(xiàn)代化是一個不斷趨于理想的過程

在全面提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大背景下，關(guān)于教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的探討具有非常重要的現(xiàn)實意義[1]。眾所周知，在教育改革和發(fā)展過程中，始終存在著一些久治不愈的頑疾，如中小學(xué)應(yīng)試主義依舊根深蒂固，大學(xué)里“重科研-輕教學(xué)”的風(fēng)氣并未減弱，大學(xué)教學(xué)“滿堂灌”、學(xué)生“抬頭率”低的現(xiàn)象仍比比皆是。特別是大學(xué)辦學(xué)圍繞排名轉(zhuǎn)而不注重社會實際貢獻(xiàn)的問題更是令人心急如焚。這一切都表明，目前教育治理體系還不完善，教育治理能力還不強(qiáng)，無法適應(yīng)創(chuàng)新時代人們對教育改革發(fā)展的期望，因而推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)非常急迫而又艱巨。但在討論教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化之前，我們必須搞清楚現(xiàn)代化的基本含義。

在中西方，對“現(xiàn)代化”一詞具有非常不同的解讀。在西方，現(xiàn)代化實際上就是一個理性化或祛魅化過程，因為它與啟蒙運動緊密地聯(lián)系在一起。眾所周知，啟蒙就是要把人從宗教愚昧的狀態(tài)中解放出來，所以，在西方現(xiàn)代化是從啟蒙開始的，啟蒙運動之前為傳統(tǒng)社會，而啟蒙運動之后就進(jìn)入現(xiàn)代社會[2]。故而，現(xiàn)代化首先是一個思想解放運動，其哲學(xué)基礎(chǔ)是從思辨走向?qū)嵶C，從而使知識從象牙塔走向世俗生活。與之相伴隨的是經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化、社會的城市化和政治的民主化進(jìn)程。歷史證明，在世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代化運動都首先是一個思想解放運動，進(jìn)而是知識從神圣化走向?qū)嵱没詈笥泄I(yè)化、城市化和民主化相伴隨，這幾乎已經(jīng)成為現(xiàn)代化的基本規(guī)律。而在中國語境下，現(xiàn)代化則是一個不斷追趕先進(jìn)國家的過程。之所以如此，就在于中國的現(xiàn)代化不是原發(fā)性的，而是后發(fā)型的，是在反對外來侵略、反對封建統(tǒng)治過程中逐步向西方學(xué)習(xí)并不斷本土化的過程，逐步形成了自己的現(xiàn)代化概念[3]。從清末的“師夷長技以制夷”，到五四運動時期喊出的“德先生”“賽先生”，再到新中國成立初期提出的“四個現(xiàn)代化”目標(biāo)，以及到改革開放后重新提出的“四個現(xiàn)代化”目標(biāo)[4]，直到今天提出的教育現(xiàn)代化目標(biāo)，都打上了鮮明的中國烙印。不難看出，在中國語境下，現(xiàn)代化雖然保留了工業(yè)化、城市化和民主化的底色，但核心是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。這是中西方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對比得出的結(jié)論，認(rèn)識到傳統(tǒng)中國落后的根源在于科學(xué)技術(shù)落后，這個認(rèn)知導(dǎo)致了在改革開放后直接提出了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的論斷[5]。不僅如此，現(xiàn)代化還具有一種理想化的意味，也即現(xiàn)代化就是不斷地趨向理想的過程。這意味著現(xiàn)代化并無一個固定的模型，而是一個敞開的、通向未來的無限延展。

在新中國成立后，現(xiàn)代化就成為一項社會發(fā)展工程，不再是一個社會自我發(fā)展與演化過程[6]。早在上世紀(jì)50年代，新中國開國元勛在借鑒蘇聯(lián)發(fā)展模式后就提出了“四個現(xiàn)代化”的宏偉構(gòu)想，但后來由于十年動亂而導(dǎo)致這個宏偉構(gòu)想并未得到實現(xiàn)。在黨的十一屆三中全會之后，我國開始實施“改革開放”國策，“四個現(xiàn)代化”被重新提起，并且賦予了新的內(nèi)涵。“四個現(xiàn)代化核心是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”[7]這句話在20年前基本上是家喻戶曉的。在今天，隨著社會開始全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，單純提四個現(xiàn)代化就已經(jīng)不夠了。盡管四個現(xiàn)代化不怎么提了，但“現(xiàn)代化的核心是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”這樣一個判斷并不過時。我們今天特別強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力最終落實到創(chuàng)新驅(qū)動上，所強(qiáng)調(diào)的仍然是科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的作用。在高等教育領(lǐng)域中特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新人才培養(yǎng)，大力開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育也是對科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新高度重視的表現(xiàn)。人們公認(rèn)，國際競爭本質(zhì)上是科技競爭，而根源是人才競爭。所以，高等教育的直接使命就是培養(yǎng)大批科學(xué)技術(shù)人才以解決生產(chǎn)生活和社會發(fā)展中的現(xiàn)實難題，迎接科學(xué)技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，同時也是為了在國際競爭中占據(jù)有利地位。

今天提出教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化命題，說明目前教育治理遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平，為此就必須探討理想目標(biāo)是什么以及實現(xiàn)它的路徑。也許這個理想目標(biāo)僅僅是一種價值追求，無法具體量化，因為現(xiàn)代化是沒有終結(jié)的，人們永遠(yuǎn)都無法達(dá)到完全理想的水平。

現(xiàn)代化沒有一個完全固定的標(biāo)準(zhǔn)，否則現(xiàn)代化就停止了[8]。但人們對現(xiàn)代化是有判斷標(biāo)準(zhǔn)的[9]。這個標(biāo)準(zhǔn)就是人們對現(xiàn)代化所賦予的理想價值。如工業(yè)化、城市化和民主化，就代表了人們對現(xiàn)代化觀察維度[10]。無論是帕森斯的現(xiàn)代化分析框架，還是英格爾斯的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，或是艾斯特德特的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，都體現(xiàn)出明確的價值導(dǎo)引，從而成為現(xiàn)代化研究過程中普遍參考的維度[11]。但具體到教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，則需要建構(gòu)更加細(xì)致的考察維度。

二、教育治理體系現(xiàn)代化重點在于吸引社會參與治理

在討論教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化之前，必須討論一下治理理念的變化。在中國的語境下，治理并非一個新概念，而是古已有之，只不過在今天治理內(nèi)涵發(fā)生了巨大的變化。傳統(tǒng)意義上，治理僅僅是管理的一部分，而且是作為特殊的管理手段出現(xiàn)的?？梢哉f，治理是針對亂象而言，一旦社會出現(xiàn)了失序的現(xiàn)象，就需要進(jìn)行整治，所以治理具有恢復(fù)秩序的意思。我們?nèi)粘Ｋf的專項治理也是在管理的語境下使用的。在傳統(tǒng)的語義中，管理就是為了實現(xiàn)社會控制，使社會能夠有序運行。一旦出現(xiàn)了亂象，就急迫呼吁治理。如此而言，治理是作為管理的手段而存在。

在今天，治理則是善治的意思，指通過協(xié)商的方式來實現(xiàn)社會關(guān)系的和諧，與傳統(tǒng)的管理理念具有根本的差異。如果傳統(tǒng)管理是強(qiáng)調(diào)使用行政權(quán)力來實現(xiàn)社會控制目的的話，那么現(xiàn)代治理則是強(qiáng)調(diào)運用橫向的溝通實現(xiàn)社會關(guān)系的協(xié)調(diào)。此時，治理強(qiáng)調(diào)社會參與，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)人共同參與，強(qiáng)調(diào)社會是一個共同體構(gòu)建，而不是傳統(tǒng)社會強(qiáng)調(diào)等級關(guān)系的存在。如此，治理就不僅是一個目標(biāo)，同時還是一個過程，而且作為一種新型社會關(guān)系構(gòu)建的方式存在，因而既是結(jié)構(gòu)，也是手段[12]。如此，治理就成為了一種普遍的社會關(guān)系范式，管理則成了一種特殊手段。換言之，只有在特定情形下才使用強(qiáng)制措施，以達(dá)成治理的效率。這說明，治理與管理的語義范圍都發(fā)生了翻轉(zhuǎn)。在傳統(tǒng)語義中，治理僅僅作為管理的手段而出現(xiàn)，是指為了恢復(fù)秩序而采取的特殊措施；在現(xiàn)代語義中，治理范圍超過了管理，治理代表了社會結(jié)構(gòu)向扁平化方向發(fā)展，社會秩序維持采用的是柔性的手段，社會成員均以主人的身份參與，而不是分成管理者與被管理者的對立身份，此時治理成為了一個社會發(fā)展的總體目標(biāo)。社會治理指進(jìn)行社會共同體建設(shè)，它意味著全體社會成員的共同參與。此時治理所崇尚的價值是平等協(xié)商，這種價值取向與管理所慣于采用的強(qiáng)制措施是相對的。但這并不意味著完全否定管理的價值，而是把它從主導(dǎo)地位下降為一種輔助性地位。之所以這樣，就在于治理不僅追求公平目標(biāo)，也追求效率目標(biāo)，而通過協(xié)商的手段往往難以照顧到效率，而管理能夠提高效率。

可以說，治理語義的變化代表了社會的進(jìn)步，即說明社會過程越來越民主化，人民群眾不再是作為沉默的絕大多數(shù)出現(xiàn)了，他們擁有越來越多的參與并發(fā)表自己觀點的機(jī)會，甚至影響決策的制定。因此，治理體系與治理能力的現(xiàn)代化說到底是從過去的控制式思維（垂直式管理）向協(xié)調(diào)式思維（橫向式治理）的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然這個轉(zhuǎn)變首先是觀念的轉(zhuǎn)變，其次是制度的跟進(jìn)，再次是行為習(xí)慣的改變，最終是社會風(fēng)尚的變化。故而，治理體系與治理能力現(xiàn)代化從本質(zhì)上講是一個治理文化建設(shè)過程。

當(dāng)我們談到教育治理體系現(xiàn)代化時，就明顯地呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)治理理念向現(xiàn)代治理理念轉(zhuǎn)變的意味，即用現(xiàn)代治理理念改造傳統(tǒng)的管理系統(tǒng)。所謂教育治理體系現(xiàn)代化，就是吸引更多社會主體參與到教育治理活動中來，組建一個新的教育治理系統(tǒng)。如此而言，教育治理體系不僅包括過去作為主角的各級各類的教育行政組織，也包括學(xué)校內(nèi)部的各級管理部門，還包括社會上的各類組織乃至公民個人，他們都以利益相關(guān)者身份參與到教育治理活動中來。雖然教育行政部門仍然發(fā)揮著主干作用，但他們不再是獨自做出決定，而是需要傾聽各方面的聲音，充分尊重各方面的意見；他們也不再是大權(quán)獨攬，而是要使各個參與者分別扮演好自己的主人身份；他們更多的是扮演服務(wù)者角色，制定各種適宜的規(guī)范，維護(hù)規(guī)范的正常效力，使每個主體充分發(fā)揮各自的作用。換言之，教育行政部門應(yīng)該作為有效制度的供給者出現(xiàn)，而不是作為指揮一切的主宰者身份出現(xiàn)。

所以，治理規(guī)范的確定是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。治理體系現(xiàn)代化，意味著治理結(jié)構(gòu)必須做根本性的調(diào)整；要進(jìn)行調(diào)整，也必須規(guī)則先行，不然結(jié)構(gòu)調(diào)整就是無序的，與有效治理的目標(biāo)背道而馳；構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)，目標(biāo)就在于使每個參與者都能夠充分發(fā)揮自己的作用，而不是僅僅作為形式上的參與者，如此就必須對不同角色的行為規(guī)范進(jìn)行明確規(guī)定，不然人們就會各行其是，仍然達(dá)不到應(yīng)有的效果。可以說，社會參與治理所面對的情況更復(fù)雜，制度制定必須更加精細(xì)化，避免出現(xiàn)無謂的內(nèi)耗。因此，治理比管理活動復(fù)雜得多，對教育行政部門的挑戰(zhàn)也更大，他們只有在思想觀念和行為方式上率先轉(zhuǎn)變才能適應(yīng)形勢要求，不然的話治理體系與治理能力現(xiàn)代化就變成了一句空話。

故而，教育治理體系現(xiàn)代化說到底就是要擴(kuò)展教育治理體系內(nèi)涵，實現(xiàn)社會廣泛而有效地參與教育治理。之所以如此，就在于傳統(tǒng)的教育管理系統(tǒng)是一種垂直式設(shè)計，封閉性比較強(qiáng)，重心過高，難以調(diào)動基層組織的積極性與創(chuàng)造性，更無法吸引社會廣泛參與。顯然，這對于提升教育辦學(xué)效益，使人民群眾獲得滿意的教育福祉形成了阻力，尤其對于辦出高水平大學(xué)和建設(shè)教育強(qiáng)國非常不利。我們知道，大學(xué)是一個高深知識探索機(jī)構(gòu)，必須具有充分的自主性，從而才能具有高度的創(chuàng)造性，否則就無法完成自身所承載的歷史使命。要改變這種垂直式管理模式，就必須從治理結(jié)構(gòu)上尋求突破，引入第三方力量，給社會力量以參與治理權(quán)能，從而改變這種低效治理局面。整個教育系統(tǒng)也是如此，都需要改變傳統(tǒng)的單一的垂直式管理模式，吸引社會參與治理。

那么，社會參與治理的核心問題就是如何構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)，也即如何賦予社會以參與的權(quán)能以及如何來規(guī)范參與的形式。很顯然，如果沒有教育法律規(guī)定的變化，這種參與權(quán)能就無法自動獲得；而且參與治理的形式也需要進(jìn)行法律規(guī)范，否則就無法保證參與的合法性，也無法保證參與的有效性。這就涉及教育治理權(quán)限歸屬問題。如果屬于專業(yè)權(quán)力范疇，則無法充分吸引社會參與，必須交由專門的社會團(tuán)體來負(fù)責(zé)；如果屬于公共權(quán)力范疇，則需要保證社會力量具有通暢的參與渠道。無論是專業(yè)權(quán)力還是公共權(quán)力，都需要用法律來規(guī)范，也即都必須法制先行。在治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，必然涉及如何參與治理的問題。如果是代表參與，那么如何保證代表的立場客觀公正就是一個必須面對的問題。實事求是地說，并非每個公民都具有同等的參與能力，所以有效的參與往往需要實行代議制。

在現(xiàn)實中，社會參與教育治理仍以代表參與為宜，如遴選家長委員會或?qū)＜椅瘑T會參與教育治理。不過這種參與仍然是咨詢式的，很難變成決策式的，因為他們對學(xué)校實際運轉(zhuǎn)情況并不真正了解，如果過分介入可能會打亂學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。但有些事項可實行全體參與，如學(xué)校收費調(diào)整就可以人人參與發(fā)表意見，但如何組織就是一個技術(shù)性問題。因為參與不僅要考慮到公平性問題，更需要考慮到效率問題。很顯然，人人參與很難提高決策效率。何況，人人參與并不意味著必然達(dá)到公平的效果，因為每個人的參與能力不同，他們對參與效果缺乏準(zhǔn)確的預(yù)知。如果是代表參與，就面臨著如何選擇代表或代表如何產(chǎn)生的問題。由此可見，這些不僅是治理體系建設(shè)問題，同時也是治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

一般而言，推舉或選舉的效果比較好，因為這樣能夠代表民意，容易受到大家支持。但被推舉者首先應(yīng)該具有很強(qiáng)的公益心，也即不應(yīng)該從中獲得額外利益；其次是樂于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，即把參與治理和為大家服務(wù)作為一種榮譽；再次是他必須有能力擔(dān)當(dāng)，即具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)才能和管理才能，能夠反映大家的利益訴求，能夠參與協(xié)商，否則就只能是一種形式參與而非實質(zhì)性參與；最后他必須勤于反思，總結(jié)經(jīng)驗，提升能力，更好地?fù)?dān)當(dāng)好參與責(zé)任。故而，如何選拔合適的代表參與治理是教育治理體系與能力建設(shè)的核心問題。在現(xiàn)實中，常常出現(xiàn)有能力者不熱心而熱心者能力不足的問題。因為那些有參與治理能力者往往社會事務(wù)多，缺乏時間，而且也不愿意承擔(dān)更多責(zé)任；無參與治理能力者雖然熱情高、有服務(wù)精神，但缺乏專業(yè)判斷能力，常常無法平衡自己利益、他人利益和對方的利益，從而為治理埋下隱患。

三、教育治理能力現(xiàn)代化的根本在于建設(shè)良性的治理文化

教育治理能力顯然不限于教育日常行為的維護(hù)，也涉及教育活動中的突發(fā)事件處理，同時也涉及教育系統(tǒng)本身的運行效益和運行質(zhì)量的提升，所以，治理不僅是治亂，而且是治理低質(zhì)低效，也包括治理各種干擾因素。因此，治理不僅包括內(nèi)部治理，而且包括協(xié)同治理，協(xié)同治理就必然涉及外部治理。治理能力高低自然應(yīng)該顯現(xiàn)在教育系統(tǒng)自身的運行效率或運行效能上。當(dāng)然，對于運行效能的評估也是治理需要研究的一個課題。不過它又涉及許多復(fù)雜因素，可以暫時不予考慮。

教育治理能力落后表現(xiàn)在哪些方面呢？首先是治理工具落后，這是最直接的表現(xiàn)。比如管理方式簡單粗暴，方式方法單一，仍然是習(xí)慣于下命令。在現(xiàn)實中，教育管理部門常常不是根據(jù)實際情況制定管理制度，而是為了貫徹上級文件精神，從而導(dǎo)致政策制定脫離實際。換言之，教育決策過程中缺乏實際調(diào)研，不知道實踐中究竟需要什么樣的制度或政策。這說明，教育決策過程中存在著不科學(xué)不民主的現(xiàn)象。其次是治理理念落后。如缺乏服務(wù)精神，沒有把治理對象看成服務(wù)對象，仍然是看成被動的服從者，因而仍然是采取單向思維，不能采用互逆思維，不能運用合作思維來看待事物。究其根源，就在于教育治理的思維模式是管理而非治理。再次是治理手段落后，不能充分運用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以充分吸引社會參與治理，無法實現(xiàn)提升治理效果的目的。最后是缺乏科學(xué)的治理機(jī)制構(gòu)建，無法調(diào)動各方面力量主動參與治理的積極性。這也意味著，由于缺乏治理觀念的突破，無法預(yù)見到治理形勢的發(fā)展需要，從而治理制度建設(shè)是滯后的，那么最終也就無法提升治理效率。實事求是地說，在傳統(tǒng)的管理體制中，并未為社會參與治理留下充足的空間，為此需要創(chuàng)新管理制度和改革管理體制。但這是一個龐大的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，因為所涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜，所以改革起來特別困難。說到底，這一切都是治理文化建設(shè)落后的反映，因為治理文化包含了治理觀念、治理制度和治理行為模式三個基本方面。

“放管服”改革是目前治理改革中喊出的一個比較響亮的口號。所謂“放”就是減政放權(quán)，這是沒有多大異議的，問題是該放哪些權(quán)、怎么放、怎么監(jiān)督[13]，因而放權(quán)肯定不是一個簡單的放與接受的問題。在放權(quán)過程中也存在一個復(fù)雜的利益糾葛關(guān)系，往往是該放的放不下去，不該放的則想放下去。一般而言，利益關(guān)系重大的權(quán)力往往不想放，而難以管理的事項則希望盡快放下去。所以，如何做到權(quán)、責(zé)、利相互統(tǒng)一就是一個關(guān)鍵問題。“管”自然指的是要管住、管好，也指該管的一定要管住管好，不能出現(xiàn)亂象；當(dāng)然也不能亂管，其中一些關(guān)鍵的權(quán)力是不能輕易放手的，否則一放就亂。顯然，這里的“管”不是傳統(tǒng)意義上的“管”，而是指要創(chuàng)新管理模式，要管到實處，管到有效?！胺弊匀皇欠?wù)的意思，這是治理改革的重點，也是治理改革的根本方向和指導(dǎo)思想，問題是如何做好服務(wù)，如何適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變。自然而然，不改變傳統(tǒng)的管理機(jī)制是無法勝任的。如此就意味著必須創(chuàng)新管理模式，進(jìn)行簡政放權(quán)，把該放的權(quán)力放下去，把該管的事情管好，做好市場監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)的制度供應(yīng)，引導(dǎo)市場有序運行。毫無疑問，教育是一個大市場，涉及各方面的利益。所以，如何兼顧各方面的利益，尋求各方面的共同利益，特別是要照顧弱勢群體的利益，這是治理面臨的大課題。

四、教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求教育評價多元化

治理體系現(xiàn)代化無外乎是要建立一個理想的治理體系，當(dāng)然其前提是首先要解放思想觀念，需要對傳統(tǒng)管理體系進(jìn)行反思，非如此就無法找到治理體系現(xiàn)代化的突破點，也很難確定治理能力建設(shè)的目標(biāo)。很顯然，我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須遵循以下基本原則：（1）不能背離中國的國情；（2）必須能解決中國的實際問題；（3）必須與世界的治理進(jìn)步趨勢是一致的。這就是“中國特色、世界標(biāo)準(zhǔn)”和“扎根中國大地”的深意所在。

中國基本國情就在于中國是世界第一人口大國。我們也可以稱為第一教育大國，因為我們接受教育的人口也是世界第一位，至少高等教育規(guī)模世界第一是無可置疑的。中國今天面臨的最大挑戰(zhàn)就是要從大國轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)國。但我國國情非常復(fù)雜，沒有現(xiàn)成方案可以借鑒。首先，我們是社會主義國家，采用了不同的社會經(jīng)濟(jì)管理模式，在歷史上缺乏成功先例。其次，我國經(jīng)濟(jì)、文化、科技和教育基礎(chǔ)都比較落后，我們長期處于“后發(fā)型”發(fā)展中國家行列。雖然經(jīng)過改革開放40年的建設(shè)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)步入中等收入國家行列，但仍然存在著區(qū)域發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差異比較大的矛盾，與人民對美好生活的愿望還相距甚遠(yuǎn)。在教育領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)資源供應(yīng)不足矛盾始終存在，而且如何進(jìn)行有效分配的問題也始終存在。再次，受傳統(tǒng)文化影響，我國應(yīng)試教育基因非常強(qiáng)大，很難根除。應(yīng)試教育的文化特征就是過度的功利主義，人文精神嚴(yán)重缺失，人的發(fā)展不是目的，僅僅是實現(xiàn)外在目標(biāo)的工具，從而教育對個性成長造成了嚴(yán)重的壓抑。最后，集中化管理體制既是中國政治體制特征，也是教育體制的根本特征，當(dāng)然也是教育改革的根本難點所在，從而也是教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要突破的重點和難點。這種體制的典型特征就是一切行為以行政意志為中心，對辦學(xué)者意志、教師意志和學(xué)習(xí)者意志以及社會關(guān)切照顧不足。其直接后果就是導(dǎo)致教育評價模式單一化，下級部門唯上級命令是從，行政化現(xiàn)象非常厲害，下級部門的能動性與創(chuàng)造性受到嚴(yán)重束縛，最終導(dǎo)致辦學(xué)實體的活力與動力不足。目前中小學(xué)應(yīng)試教育依然在如火如荼地進(jìn)行著，各種社會考試輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)異常繁榮，與國家提倡的素質(zhì)教育要求大相徑庭，不能不說是傳統(tǒng)的“上有政策下有對策”的翻版。這個事實說明，教育治理不能再走過去的簡單的收放循環(huán)模式①，必須走社會共同參與治理模式，改變教育評價標(biāo)準(zhǔn)單一化的局面，允許多元辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)相互競爭，鼓勵辦出特色，推動教育評價標(biāo)準(zhǔn)多元化。

在大學(xué)教育階段，教育治理同樣面臨著巨大挑戰(zhàn)，因為大學(xué)辦學(xué)中的無主化、無根化現(xiàn)象非常突出。作為公辦教育機(jī)構(gòu)的大學(xué)，存在著嚴(yán)重的辦學(xué)無主化現(xiàn)象，也即辦學(xué)者并不知道自己的真實責(zé)任何在，從而模仿行政機(jī)構(gòu)一樣運轉(zhuǎn)，沒有自己的辦學(xué)理念，缺乏自己的特色。這是大學(xué)管理簡單化、機(jī)械化、官僚化的根源，也是束縛大學(xué)創(chuàng)新活力和創(chuàng)新動力的桎梏所在。雖然目前大學(xué)普遍在推進(jìn)二級辦學(xué)機(jī)制建設(shè)，但因為傳統(tǒng)路徑依賴問題根深蒂固，想深入推進(jìn)就非常困難。二級學(xué)院在辦學(xué)過程中又不自覺地陷入學(xué)科壁壘的牢籠里，處于一種封閉性發(fā)展模式的困境中。每個教師又被深深地束縛在任務(wù)指標(biāo)的枷鎖中，難以發(fā)揮其創(chuàng)造性。究其根由，就在于管理缺乏人性化，是一種機(jī)械管理模式，既無法照顧學(xué)科特點和個性特色，也不遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，即不尊重求真務(wù)實的精神。在治理工具使用上，過度地依賴量化管理手段，從而出現(xiàn)了管理的簡單化、粗暴化。無根化是指教授們越來越失去科學(xué)精神追求，越來越把科研活動作為一種任務(wù)指標(biāo)來完成，對于教學(xué)工作越來越持應(yīng)付的態(tài)度，這就失去了大學(xué)的本真精神，與大學(xué)之道大相徑庭。可以說，大學(xué)被排行榜綁架現(xiàn)象是當(dāng)前大學(xué)治理的困境所在，走出這個困境是非常艱難的。

五、教育治理能力提升的根本之策是實施矩陣式管理

從治理體系建設(shè)看，傳統(tǒng)的單一化垂直管理模式是治理難題的病癥之源，因為它是一種無外部約束的治理，治理系統(tǒng)是封閉的，缺乏社會力量或第三種力量制約，從而治理能力高低主要取決于管理部門的自覺性。顯然，這種自覺性很大程度上取決于部門領(lǐng)導(dǎo)人的自覺性和制度的完備程度，也即部門自律機(jī)制建設(shè)。換言之，只有他們的觀念意識到位才能在行動上有所改善。所以，改變這種無約束狀態(tài)和自省模式是治理能力提升的關(guān)鍵。故而，垂直式管理轉(zhuǎn)向矩陣式管理是教育管理改革的基本思路。

目前教育管理基本上是一種資源導(dǎo)向型管理，也即只要有資源，也就有管理權(quán)，無論這種管理權(quán)是否適合。在現(xiàn)階段，這種管理方式演化為項目化管理[14]，帶有濃厚的商業(yè)氣息。似乎大學(xué)始終面臨著一種資源的恐慌。這種恐慌直接根源是由大學(xué)排名引起的，學(xué)科評估與排名加劇了這種恐慌[15]，因為排名與資源分配緊密地聯(lián)系在一起，所以人們死死地盯著排行榜變化，因而追求名次提升變成了根本目標(biāo)甚至是唯一目標(biāo)，人們已經(jīng)不再關(guān)心這種排名是否科學(xué)可靠了。結(jié)果是大學(xué)不再關(guān)心自己的辦學(xué)目標(biāo)究竟是什么，這也是大學(xué)理念缺失的證據(jù)；大學(xué)管理中逐漸失去了人文內(nèi)涵，簡單化、數(shù)字化、機(jī)械化已經(jīng)成為大學(xué)管理普遍化模式；教師專業(yè)發(fā)展逐漸成為一個空洞的名詞，被簡化為職稱晉升、稱號獲得、工資待遇增長，已經(jīng)失去了精神的和道德的內(nèi)涵，這也是大學(xué)中各種惡性事故頻發(fā)的根源所在。因為人們的行為已經(jīng)在相當(dāng)程度上失去了理智，幾乎完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N瘋狂追逐個人利益的工具人。如此就出現(xiàn)了如馬爾庫塞所描繪的“單面人”現(xiàn)象[16]，即個體失去了對卓越和崇高的追求，喪失了主體存在感、道德優(yōu)越感和精神高貴感。這就釀成了許多道德的悲劇和誘發(fā)了程度不同的精神疾患，原本比較和諧的師生關(guān)系逐漸變得緊張起來，閑逸好奇追求變成了單純的利益追逐。這一現(xiàn)實不得不讓人祭起立德樹人的大旗，希望能夠改變這一現(xiàn)狀。如果根源找不到，就不可能真正解決問題。根源也許就是過于集中化的管理體制。

過于集中化的體制的典型特征就是權(quán)力過分集中，過分強(qiáng)調(diào)上級意志，過分脫離實際。這也是“放管服”改革提起的源頭。如果大學(xué)過分依賴上級，其結(jié)果必然是獨立辦學(xué)能力和辦學(xué)創(chuàng)造積極性的缺失，這又導(dǎo)致了畸形競爭。這似乎是對20世紀(jì)末葉高教體制改革的反動。眾所周知，在上世紀(jì)80年代到90年代中期，大學(xué)辦學(xué)基本上處于一種“條塊分割”的狀態(tài)，出現(xiàn)了外行管理內(nèi)行的不合理情況，所以當(dāng)時改革的主要呼聲是將大學(xué)收歸教育部門統(tǒng)一管理。在此聲浪影響下，高等教育辦學(xué)體制進(jìn)行了重大調(diào)整，從而取消了一大批部門辦學(xué)單位，只保留了少數(shù)有特色的或不便于完全歸于教育部門管理的單位[17]。事實證明，這種改革利弊得失并存，很難說究竟是利大還是弊大。最大的弊端在于割裂了教育部門與其他部門的聯(lián)系，這為后來的大學(xué)生實習(xí)困難和辦學(xué)資源單一化埋下了伏筆，其后果是強(qiáng)化了上級部門管理，加劇了大學(xué)行政化。從多頭管理到單一管理，明顯的好處是政令容易統(tǒng)一，而弊端則是行政權(quán)力缺乏制約，一頭獨大。如此，一方面行政效率得到了提升，另一方面是與之相伴隨的決策簡單化、單一化現(xiàn)象也出現(xiàn)了。

這說明，治理能力提升必須與體系建設(shè)同步，即必須加強(qiáng)運行機(jī)制建設(shè)，激活體系所蘊藏的潛力。因為治理體系建設(shè)核心在于治理結(jié)構(gòu)的完善，但治理結(jié)構(gòu)僅是一種制度安排，要讓它發(fā)揮效力就必須激活它所蘊含的潛在功能，這就是治理機(jī)制建設(shè)的任務(wù)，也是治理能力建設(shè)的內(nèi)涵。所以，治理體系建設(shè)和治理能力建設(shè)應(yīng)該同時并舉。在物理學(xué)上，“結(jié)構(gòu)決定功能”這一定律是成立的，因為物體構(gòu)成要素的性能是基本不變的，從而在結(jié)構(gòu)中的功能是穩(wěn)定的。但在社會學(xué)中，社會結(jié)構(gòu)是具有彈性的，因為社會是由一個個個體構(gòu)成，個體是社會的基本行動者，而個體具有多樣性，具有主觀能動性，具有自己的價值立場，而且也存在著能力水平差異，從而在同樣環(huán)境下會出現(xiàn)不同的反應(yīng)。如此就使結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系具有彈性，使功能具有易變性，所以不能指望只要建立合理的治理結(jié)構(gòu)就能夠自動發(fā)揮作用[18]。為此，還需要進(jìn)行規(guī)范建設(shè)，也即進(jìn)行運行機(jī)制建設(shè)，這是治理能力建設(shè)的關(guān)鍵所在。運行機(jī)制建設(shè)首先需要建立明確的導(dǎo)向機(jī)制，其次需要建立動力機(jī)制，再次需要建立控制機(jī)制，最后需要建立反饋機(jī)制。

就治理體系建設(shè)而言，核心仍然是決策系統(tǒng)的完善，突破點是如何促進(jìn)利益相關(guān)人有效參與決策，打破傳統(tǒng)決策系統(tǒng)的封閉性、不透明性。如此就必須從導(dǎo)向機(jī)制和動力機(jī)制上尋求突破。一般而言，科學(xué)的決策機(jī)制有利于保證決策的效率，民主的決策機(jī)制有利于保證決策的公平。為此，治理能力建設(shè)還需要從科學(xué)決策和民主決策上進(jìn)行突破。從根本上講，就是要把不該集中的權(quán)力放下來，不能從一種形式的集中換成另一種形式的集中。目前的學(xué)科評估機(jī)制就是一種變相的集中管理，目的也是走向單一化、統(tǒng)一化、機(jī)械化，其后果就是束縛大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，抑制大學(xué)自主創(chuàng)新潛力。所以，如果不從管理思維方式上進(jìn)行突破，治理體系和治理能力現(xiàn)代化是無解的。

六、結(jié)語

從根源上講，目前的教育管理是一種典型的資源控制型管理，即按所謂“誰出錢誰指揮”原則運行。實事求是地說，這一原則與教育組織的內(nèi)在稟賦是不符合的，特別是與大學(xué)作為一種自主性組織是不相容的。然而，在辦學(xué)市場機(jī)制不完善的狀態(tài)下，由于存在著畸形競爭，導(dǎo)致大學(xué)普遍把資源獲得奉為至上原則，甚至視為辦學(xué)實力的唯一代表，從而不惜犧牲辦學(xué)的自主權(quán)和獨立性。正因為如此，“保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)”始終是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)面臨的一個基礎(chǔ)問題。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也繞不過大學(xué)自主權(quán)這一主題[19]。可以說，大學(xué)辦學(xué)缺乏內(nèi)在定力（理念缺失）是大學(xué)自主權(quán)缺失的根本原因。資源控制型管理說到底是一種“經(jīng)濟(jì)決定論”思維模式的反映[20]，并非一種理想的教育治理模型。理想的教育治理模型應(yīng)該是以獨特辦學(xué)理念為先，即誰具有獨特的辦學(xué)理念就支持誰，而不是誰聽話才支持誰。換言之，理想的教育治理模型應(yīng)該是一種理念認(rèn)同模型，即：大學(xué)首先必須具有自己的明確理念，當(dāng)這個理念與國家辦學(xué)根本要求一致時即予以支持。這樣可以鼓勵大學(xué)自主和創(chuàng)造性地辦學(xué)，從而不是始終盯著眼前而忘記了自己的根本辦學(xué)目標(biāo)。無疑，這就是一種信任模式，即外部通過認(rèn)可大學(xué)的辦學(xué)行為，從而給予精神的和物質(zhì)的支持，尤其是制度上的支持。如此，教育治理能力就能獲得新的提升，即從傳統(tǒng)的具體控制模式轉(zhuǎn)向協(xié)商共治模式[21]，從而實現(xiàn)有效治理[22]。這可能是教育治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)含義。

注釋

①收放循環(huán)模式即“一放就亂一抓就死”的簡單循環(huán)。