崔甍甍 萬立東

新型冠狀病毒感染的肺炎(coronovirus disease 2019,COVID-19)疫情發(fā)生以來,在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各地積極開展疫情防控工作,取得了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)和全國防控的初步勝利。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“全面提高依法防控依法治理能力,健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的重要指示[1],各地陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見,促進(jìn)了全國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系法制化、規(guī)范性建設(shè)?，F(xiàn)就北京、上海和廣東三地有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全面梳理對(duì)比和學(xué)習(xí)研究,以期為全國各地衛(wèi)生應(yīng)急工作者提供借鑒和參考[2]。

一、文獻(xiàn)查閱

本研究查閱分析《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見》[3]、《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》[4]、《中共廣東省委全面深化改革委員會(huì)關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》[5],其中重點(diǎn)關(guān)注《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見》[3]。

通過各地政府官方網(wǎng)站,收集公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)意見和配套政策。利用中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫檢索國內(nèi)相關(guān)城市公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)有關(guān)文獻(xiàn),對(duì)比分析了三地若干意見發(fā)布單位、體例結(jié)構(gòu)、建設(shè)目標(biāo)、應(yīng)急指揮體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、疾病預(yù)防控制體系、應(yīng)急醫(yī)療救治體系、應(yīng)急物資保障體系、科技支撐和人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的構(gòu)想、做法和地方特點(diǎn)。

二、京滬粵三地衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)意見的對(duì)比

2020年4月7日,廣東省率先發(fā)布《中共廣東省委全面深化改革委員會(huì)關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》[5];次日,上海市發(fā)布《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》[4];5月19日,北京市出臺(tái)《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見》[3]。三地若干意見在廣度、深度、側(cè)重點(diǎn)等方面各具特色。見表1。

表1 京滬粵三地衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)意見主要內(nèi)容

三、三地意見的共性與特點(diǎn)

加強(qiáng)和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系對(duì)于有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,保障人民群眾生命安全和身體健康,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全具有重要意義。在COVID-19疫情暴發(fā)后,各地政府相繼圍繞加強(qiáng)和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)出臺(tái)指導(dǎo)意見,其中具有影響和借鑒意義的是北京、上海和廣東三地的意見。其具體內(nèi)容既有共性,又各具特點(diǎn)[6-8]。

(一)完善公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系

北京將完善京津冀一體化防控格局,成立應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作由市衛(wèi)生健康委承擔(dān);重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),由市委辦公廳、市政府辦公廳和市衛(wèi)生健康委聯(lián)合組建辦公室。上海將建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心,構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)匹配、權(quán)威高效的公共衛(wèi)生大應(yīng)急指揮體制。廣東提出落實(shí)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件“四個(gè)一”工作機(jī)制和全國全省“一盤棋”應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制,整合優(yōu)化公共衛(wèi)生與重大疾病防控議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(二)健全公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

北京將依托口岸、機(jī)場(chǎng)、火車站、醫(yī)院、學(xué)校等重點(diǎn)場(chǎng)所構(gòu)建多層級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系,以及構(gòu)建境外、京外重大疫情跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制。上海圍繞完善發(fā)熱和腸道門診哨點(diǎn)布局、建立癥候群在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù),開展公共衛(wèi)生安全相關(guān)場(chǎng)所、人員等應(yīng)用場(chǎng)景特征分析和疫情追蹤;并建立基于天氣和氣候的基準(zhǔn)傳染病預(yù)警預(yù)報(bào)體系,形成早期預(yù)警、區(qū)域協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。廣東提出整合各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),建立覆蓋全人群的傳染病綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

(三)完善疾病預(yù)防控制體系

北京將重點(diǎn)通過實(shí)行基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“公益一類保障、二類管理”的運(yùn)行保障模式和建立醫(yī)務(wù)人員薪酬動(dòng)態(tài)增長機(jī)制,強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)在疾病預(yù)防控制體系的“網(wǎng)底”作用。北京和上海都將把疾病預(yù)防控制中心做優(yōu)做強(qiáng),其中上海對(duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的疾病預(yù)防控制體系。廣東將強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生職責(zé),通過績效、行政監(jiān)督等手段構(gòu)建醫(yī)防相結(jié)合的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和疾病預(yù)防控制體系。

(四)完善應(yīng)急醫(yī)療救治體系

北京將構(gòu)建“疾控-臨床-科研”三位一體醫(yī)防融合防病體系:完善“3+2”傳染病醫(yī)院布局,提升中醫(yī)藥應(yīng)急救治能力;增強(qiáng)綜合醫(yī)院防護(hù)能力,到2022年,全市負(fù)壓病房增至700間,負(fù)壓重癥監(jiān)護(hù)病房不少于150間;增強(qiáng)全市急救站點(diǎn)和負(fù)壓急救車等設(shè)備配置,到2022年,全市急救站點(diǎn)達(dá)到465個(gè),負(fù)壓急救車100輛。上海將推進(jìn)分層級(jí)、分區(qū)域應(yīng)急醫(yī)療救治體系建設(shè),完善救治網(wǎng)絡(luò),形成由“市級(jí)定點(diǎn)醫(yī)院-市級(jí)診治中心-區(qū)域診治中心-區(qū)級(jí)診治中心-社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)”構(gòu)成的應(yīng)急醫(yī)療救治體系,建立公共衛(wèi)生事件應(yīng)急醫(yī)療救治“預(yù)備役”制度。廣東重在優(yōu)化重大疫情救治體系建設(shè),建立健全分級(jí)、分層、分流的重大疫情救治機(jī)制,加快建立省公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)中心,推進(jìn)大城市疫情防控定點(diǎn)醫(yī)院建設(shè),強(qiáng)化中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)急救治體系建設(shè)。

(五)完善應(yīng)急物資保障體系

北京著力打造“三大”應(yīng)急物資保障體系,即打造醫(yī)療防治、技術(shù)儲(chǔ)備、物資儲(chǔ)備、產(chǎn)能動(dòng)員“四位一體”的應(yīng)急物資保障頂層設(shè)計(jì)體系,“市-區(qū)-機(jī)構(gòu)”三級(jí)應(yīng)急物資保障儲(chǔ)備制度體系和市、區(qū)兩級(jí)政府“1+14”應(yīng)急物資生活必需品儲(chǔ)備體系,形成按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的首都應(yīng)急物資保障體系。上海提出建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備中心,建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制,加強(qiáng)實(shí)物、信息、生產(chǎn)能力和技術(shù)儲(chǔ)備,建立信息共享機(jī)制,構(gòu)建物流服務(wù)平臺(tái),優(yōu)化分配和使用機(jī)制以及加強(qiáng)應(yīng)急物資產(chǎn)能建設(shè)等一系列措施。廣東提出健全應(yīng)急物資保障體系制度建設(shè),研究制定公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障條例,編制專項(xiàng)規(guī)劃,完善預(yù)案和征用補(bǔ)償制度、分配制度。建立省市縣三級(jí)、多元的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系,逐步推動(dòng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上市全覆蓋。

(六)加強(qiáng)科技支撐和人才隊(duì)伍建設(shè)

北京充分發(fā)揮全國科技創(chuàng)新中心作用,深化大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用,強(qiáng)化央地聯(lián)動(dòng),推進(jìn)合同研究組織、合同生產(chǎn)組織平臺(tái)建設(shè),探索“研-企-產(chǎn)-臨床”一體化模式:(1)完善科研攻關(guān)體系,在提升疫苗、有效藥物等研發(fā)和生產(chǎn)能力上狠下功夫。(2)發(fā)揮首都高校和科研機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì),加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域骨干人才培養(yǎng)力度。(3)建立醫(yī)科類高校供需對(duì)接機(jī)制,面向?qū)嶋H,以需定教,拓展公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)渠道。(4)加強(qiáng)國際人才合作交流,培養(yǎng)和引進(jìn)具有國際影響力的公共衛(wèi)生領(lǐng)軍人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。上海則提出在平戰(zhàn)結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研與救治防控結(jié)合原則上,根據(jù)需求加大科研投入,加強(qiáng)科技攻關(guān)體系和能力建設(shè):(1)啟動(dòng)生物安全重大科技計(jì)劃,優(yōu)化布局實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心、企業(yè)技術(shù)中心和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè),從而推動(dòng)重大創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè),加快科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)推廣和臨床應(yīng)用等。(2)強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生與臨床學(xué)科結(jié)合,明確了預(yù)防、醫(yī)療、檢驗(yàn)檢測(cè)等重點(diǎn)學(xué)科群。(3)加快重點(diǎn)領(lǐng)域人才培養(yǎng),打造職業(yè)化專業(yè)化隊(duì)伍。(4)建設(shè)公共衛(wèi)生醫(yī)師隊(duì)伍,建設(shè)各類應(yīng)急處置戰(zhàn)斗隊(duì)。廣東提出組建應(yīng)急科研網(wǎng)絡(luò),建立聯(lián)防聯(lián)控科技攻關(guān)機(jī)制和科研平臺(tái)體系,設(shè)立重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控專項(xiàng)基金:(1)加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)和推動(dòng)教育轉(zhuǎn)型。(2)制定人才定向免費(fèi)培養(yǎng)政策,完善醫(yī)護(hù)人員職業(yè)保障和評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。(3)促進(jìn)人才向基層流動(dòng),制定推廣編制和待遇向基層傾斜等政策[9-11]。

四、總結(jié)

北京、上海、廣東三地率先出臺(tái)關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見,對(duì)其他省市推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)有借鑒和指導(dǎo)意義,為我國深化公共衛(wèi)生體制改革、構(gòu)建新時(shí)代重大疫情防控體制機(jī)制、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和服務(wù)體系提供了重要支撐,也為推進(jìn)國家綜合治理能力和實(shí)施健康中國戰(zhàn)略起到積極的推動(dòng)作用[12-14]。