陸 杰，林 俊

（1.海南大學 法學院，海南 海口 570000；2.廣西壯族自治區(qū)欽州市人民檢察院，廣西 欽州 535000）

新一輪司法體制改革的背景下，有必要重新思考檢察機關(guān)的法律定位與未來發(fā)展方向。監(jiān)察委員會使原有的國家權(quán)力配置發(fā)生了巨大變化，除了監(jiān)察機關(guān)的成立外，對檢察機關(guān)造成較大影響是原有的職權(quán)被減少和調(diào)整，這一調(diào)整在檢察機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生了較悲觀的情緒。[1]但可以看到的是，在職務犯罪偵查權(quán)被剝離的情況下，無論是憲法第3條對國家權(quán)力配置的規(guī)定，抑或是第134條對檢察機關(guān)性質(zhì)的規(guī)定，仍都明確體現(xiàn)出檢察機關(guān)具有不容置疑的“國家法律監(jiān)督機關(guān)”的獨立憲法地位。因此，有必要回歸到檢察機關(guān)本身的“國家法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位上，思考檢察機關(guān)在新時代下如何發(fā)展自身、定位自身的問題。值得注意的是，近年來，中央不斷提出檢察機關(guān)應發(fā)揮作為法律監(jiān)督機關(guān)的作用。修訂后的三大訴訟法也賦予檢察機關(guān)諸多監(jiān)督職能，進一步拓展了法律監(jiān)督的范圍。在此背景下，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的建設道路已經(jīng)明確，即應將司法體制改革看成向法律監(jiān)督機關(guān)回歸的契機。目前檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的開展并不順暢，法律監(jiān)督機關(guān)的地位與其在實務中所發(fā)揮的作用不相匹配，今后，法律監(jiān)督機關(guān)該如何建立、法律監(jiān)督工作該如何開展是全體檢察人員下一步需要深思的問題?；诖?，本文將以闡釋法律監(jiān)督內(nèi)涵為基礎(chǔ)，以我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題為研究對象，歸納其根源，提出我國法律監(jiān)督建設的路徑，以期為檢察機關(guān)建立國家法律監(jiān)督機關(guān)提供必要智識，為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供參考。

一、基本闡釋：法律監(jiān)督的應然屬性、范圍與地位

（一）法律監(jiān)督屬于一項“權(quán)力”

必須明確，此處的“法律監(jiān)督”是一項授權(quán)于特定機關(guān)的“權(quán)力”，而非人人所擁有的“權(quán)利”。權(quán)利只是意味行為實施的選擇，其可以實施也可以不實施，這些都是權(quán)利主體的自由。[2]監(jiān)督如果是以權(quán)利為性質(zhì)，那么，法律監(jiān)督就成為了可有可無，可監(jiān)督也可不監(jiān)督，這與我國設立法律監(jiān)督的初衷違背。權(quán)利行使的有效性往往取決于權(quán)利對象的認可程度，也即權(quán)利行使的對象并非需要完全服從。[3]就好像一項民事債權(quán)，債權(quán)的行使必須依靠債務人的配合。法律監(jiān)督如果以權(quán)利為基礎(chǔ)的話，當被監(jiān)督不配合時，法律監(jiān)督無法順暢進行。所以，法律監(jiān)督如果要發(fā)揮切實的作用，就必須是一項權(quán)力。權(quán)力與權(quán)利不同，權(quán)力是單方面的，被施加權(quán)力的對象必須服從，被監(jiān)督對象必須接受監(jiān)督，因此權(quán)力意味著權(quán)威，這與法律監(jiān)督的單向性相符合。另一方面，權(quán)力意味著責任。針對權(quán)力與責任的關(guān)系，“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”[4]。作為法律監(jiān)督機關(guān)，其被賦予了法律監(jiān)督的權(quán)力，也就承擔了必須去糾正違法行為的責任。這種責任，避免了法律監(jiān)督無人實施的窘境，檢察機關(guān)面對違法行為時，必須使用這種監(jiān)督權(quán)力。所以，憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，不是人人都擁有的監(jiān)督法律實施的權(quán)利，而是特指由檢察機關(guān)實施的，督促、糾正違反法律行為的權(quán)力。[3]

（二）法律監(jiān)督范圍不止于訴訟或司法活動

應該明確，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)不僅擁有一般意義的檢察權(quán)，而且擁有特定意義上的法律監(jiān)督權(quán)。[5]不能簡單地將法律監(jiān)督僅視為訴訟監(jiān)督、司法監(jiān)督，這兩者關(guān)系緊密，但并不屬于一個層面。一方面，法律監(jiān)督屬于檢察權(quán)，而訴訟和司法監(jiān)督則屬于檢察權(quán)實施的具體表現(xiàn)。一個是權(quán)力，一個是權(quán)力實施的手段，兩者不可等量齊觀。另一方面，兩者聯(lián)系緊密。訴訟活動以及司法活動是法律監(jiān)督行使的主要領(lǐng)域。因為，在訴訟及司法活動中，偵查機關(guān)和審判機關(guān)代表國家權(quán)威，這種權(quán)威賦予了偵查機關(guān)及審判機關(guān)的優(yōu)勢地位，使得訴訟中的公民處于弱勢，權(quán)益易受到公權(quán)力侵犯，因此有必要對偵查權(quán)及審判權(quán)進行重點監(jiān)督，這一權(quán)力又只能由檢察機關(guān)而不能由其他機關(guān)來承擔。[6]在這些領(lǐng)域，檢察機關(guān)運用法律監(jiān)督來糾正違法行為理所當然。然而法律監(jiān)督并不止于訴訟領(lǐng)域與司法領(lǐng)域。典型的比如對行政機關(guān)違法行為的監(jiān)督，對侵害國家利益、社會公共利益行為的監(jiān)督，對危害環(huán)境保護行為的監(jiān)督，就不屬于訴訟領(lǐng)域而屬于行政或公共領(lǐng)域的監(jiān)督。所以，正確把握法律監(jiān)督的范圍，就必須認識到：法律監(jiān)督并不局限于訴訟或司法活動，其是檢察機關(guān)運用國家權(quán)力來發(fā)現(xiàn)和糾正違反法律的情況。[3]當社會運行出現(xiàn)違法情況，而相應的法律規(guī)定授權(quán)檢察機關(guān)作出法律監(jiān)督時，檢察機關(guān)就可以履行其法律監(jiān)督的職能。

（三）法律監(jiān)督立足于我國憲政

我國檢察制度自成立之日起就帶有法律監(jiān)督之性質(zhì)。部分域外國家檢察機關(guān)一般兼有司法、行政之雙重性質(zhì)。例如在法國，檢察機關(guān)被視為獨立于政府機關(guān)之“公益代表人”，因此檢察官乃被定義為“近于司法官之行政官”，又被稱為“站著的法官”[7]。之所以稱之為“行政官”，是因為作為行政機構(gòu)，法國檢察系統(tǒng)奉行“金字塔”型的權(quán)力構(gòu)造，司法部部長是該系統(tǒng)的總“首長”，管控著該系統(tǒng)的大部分事務；而稱之為“站著的法官”，是因為其檢察系統(tǒng)又具有相對獨立性，具有敦促各機構(gòu)遵守及執(zhí)行法律的重要職責。[8]我國檢察機關(guān)在檢察權(quán)等公訴職能與域外相似外，還特別強調(diào)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。張智輝教授提出，檢察機關(guān)行使職權(quán)的基本功能是運用法律手段監(jiān)督法律的實施和遵守，維護權(quán)力機關(guān)制定的法律的統(tǒng)一正確實施，具有不容置疑的法律監(jiān)督功能。[9]總的來說，我國的法律監(jiān)督定位與我國的政體有關(guān)。我國的國家權(quán)力屬于人民，由人民選出并授權(quán)的人民代表大會集中掌握，人民代表大會行使立法權(quán)，并通過經(jīng)它產(chǎn)生，向它負責，受它領(lǐng)導的行政、審判機關(guān)來行使行政、審判權(quán)，所以人民代表大會在權(quán)力結(jié)構(gòu)中居最上層，行政、審判機關(guān)在它的下位，不能與之抗衡，而必須接受它的監(jiān)督。但人民代表大會是一種議事機關(guān)，其監(jiān)督只能局限于人事任免、聽取和審議工作報告、就重大問題作出決定等適合會議和表決的事項，這就需要有一經(jīng)常的機構(gòu)來對行政和審判作具體的、直接的監(jiān)督，于是我國選擇設置了檢察機關(guān)，這種法律監(jiān)督角色的定位，彌補了人大監(jiān)督的抽象性、宏觀性的不足。[10]根據(jù)憲法規(guī)定，人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)，人民政府行使行政權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)。獨特的政體結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲政基礎(chǔ)。[11]總的來說，我國把法律監(jiān)督作為特殊、專門的國家職能，它不隸屬于任何政府或其他部門，而是與行政機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)平行。

二、現(xiàn)狀及問題：監(jiān)督缺失與監(jiān)督力缺失

（一）檢察機關(guān)不監(jiān)督或無法監(jiān)督

當前的法律監(jiān)督工作存在因顧及檢警、檢法關(guān)系而不易監(jiān)督或不主動監(jiān)督的問題。首先，公安機關(guān)在案件的立案、偵查上基本處于較自由的狀態(tài)，檢察機關(guān)較少參與公安機關(guān)在立案、偵查方面的工作；面對審判機關(guān)的時候也是一樣，因為抗訴這一強力的手段會必然引起法院的再審，檢察人員往往會顧及這種影響，對于是否應該使用抗訴不確定，而且檢察機關(guān)在抗訴沒有獲得人民法院支持后，會對抗訴所體現(xiàn)的法律監(jiān)督感到無奈，甚至不少檢察官認為法律監(jiān)督蒼白無力。[12]其次，因缺少足夠的案件使監(jiān)督者無從監(jiān)督。例如，在侵害公共利益以及訴訟違法的場合下，大部分案件的主要來源是受害人的舉報、控告，僅有少數(shù)案件是檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)線索的。在這種情況下，如果缺少了案外人的舉報，檢察機關(guān)的監(jiān)督職能就無處施展，特別是在沒有明確的案外受損人的情況下，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)這類違法行為就更為困難。[13]例如許多涉及到房屋交易、遺產(chǎn)繼承的虛假行為，為了逃避繳稅、規(guī)避國家政策，其侵害的多是國家的、社會的公共利益，并不存在具體的、特定的被侵害人，導致檢察機關(guān)在獲取案源上的困難，想監(jiān)督也無從下手。最后，因缺乏足夠證據(jù)而無從監(jiān)督。由于檢察機關(guān)一般不介入偵查活動，無從知悉公安機關(guān)是否立案或偵查中有無違法，盡管可以通過審查逮捕和起訴來間接了解，但只限于公安機關(guān)報送的書面資料，這導致了檢察機關(guān)對公安機關(guān)調(diào)查取證過程監(jiān)督的困難，也導致了監(jiān)督者無從下手。此時，檢警、檢察與行政機關(guān)之間不能及時解決問題，檢察人員往往最后會選擇向該行政機關(guān)的上級反映以尋求解決，但若行政機關(guān)的上下級具有利益一致性，該監(jiān)督路徑將再度蒼白。[14]

（二）被監(jiān)督者不服從或不認真對待監(jiān)督

被監(jiān)督者不服從或不認真對待監(jiān)督是當前法律監(jiān)督實施時的第二個痼疾。首先，調(diào)查工作難以順利展開。被監(jiān)督者在被調(diào)查過程中往往表現(xiàn)出不配合的態(tài)度。如上述在面臨監(jiān)督時，行政機關(guān)有關(guān)負責人面對調(diào)查的配合度低，妨礙了檢察機關(guān)的監(jiān)督工作。這一做法的原因之一出于對于監(jiān)督后果的畏懼。[15]這種畏懼有利于形成讓被監(jiān)督者及時改正的督促作用，督促行政機關(guān)自查改正糾錯；但另一方面，也會使被監(jiān)督者產(chǎn)生抵觸情緒，因過于害怕不利后果而拒絕如實配合，隱瞞甚至毀滅相關(guān)的材料。這與檢察監(jiān)督制度的初衷不符。其次，在針對行政機關(guān)的訴訟中，法院的處理是確認行政機關(guān)行政行為的違法判決。但這一確認違法判決過于形式主義，確認違法判決僅對行政行為作了否定評價，不會改變相關(guān)的法律關(guān)系，而行政機關(guān)往往也并不會去改變此種法律關(guān)系，被監(jiān)督者沒有感到足夠的震懾和懲罰，也不會及時更正自己的行為。最后，被監(jiān)督者多消極對待已形成的整改意見。與前面不配合調(diào)查不同，在已形成具體的整改意見的情況下，少數(shù)審判機關(guān)、行政機關(guān)、公安機關(guān)在面對檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議或糾正違法通知書時，采取的是“陽奉陰違”的糾錯行動，即象征性地采取行動而不徹底糾錯。[16]一些涉案單位不重視檢察機關(guān)這一權(quán)限，在沒有進行整改的情況下即簡單回復以應付檢察機關(guān)。這種情況下，并不能充分發(fā)揮法律監(jiān)督的實際效用。如對公安機關(guān)，除了追究刑責、不批準逮捕、不起訴等直接強力手段外，制裁方法只有發(fā)出糾正違法通知書，但能否被接受，全看被糾正機關(guān)對違法行為的認知程度和自覺改正的行動。被監(jiān)督者的不重視，削弱了檢察建議、違法糾正通知書等軟性監(jiān)督方式的監(jiān)督功用，法律監(jiān)督也顯得乏力。

三、虛置根源：概念誤認、規(guī)范缺陷與強制力不足

（一）監(jiān)督者本身誤將法律監(jiān)督的范圍限縮

依照憲法賦予的定位，檢察機關(guān)屬于國家法律監(jiān)督地位。而現(xiàn)實中，部分檢察人員將法律監(jiān)督認為只是司法監(jiān)督，有的檢察人員則將法律監(jiān)督等同于訴訟監(jiān)督，這兩種限縮法律監(jiān)督范圍的誤認，導致了其面對其他違反法律行為時缺乏監(jiān)督的自覺性，極大地影響了監(jiān)督者自身法律監(jiān)督的工作開展。如前所述，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不能等同于司法監(jiān)督。司法監(jiān)督的范圍與整個法律監(jiān)督的范圍并不一致。因為司法監(jiān)督包括對司法活動的監(jiān)督，也包括對司法機關(guān)的監(jiān)督，而我國的司法機關(guān)不僅包括檢察機關(guān)，也包括審判機關(guān)，所以司法監(jiān)督既包括上級人民法院對下級人民法院的監(jiān)督，也包括人民對檢察機關(guān)、審判機關(guān)的監(jiān)督。如此誤認，將導致檢察機關(guān)法律監(jiān)督的獨有地位無法得到體現(xiàn)。[3]法律監(jiān)督的范圍也不應局限在訴訟領(lǐng)域。實際上，雖然訴訟領(lǐng)域是檢察機關(guān)職能履行的重點，但法律監(jiān)督所要求的預防性特征，使監(jiān)督當然不能局限在訴訟發(fā)生后才介入，其必須在訴訟外建立起預防機制，監(jiān)督違法行為的發(fā)生。所以，除了對訴訟活動的監(jiān)督之外，檢察機關(guān)的監(jiān)督還包括環(huán)境公益監(jiān)督、行政違法監(jiān)督等訴外監(jiān)督，將法律監(jiān)督直接等同于訴訟監(jiān)督，根本問題是將法律監(jiān)督這一概念直接與法律監(jiān)督的主要領(lǐng)域“訴訟領(lǐng)域”誤認了。

（二）規(guī)范缺陷阻礙監(jiān)督工作展開

法律監(jiān)督的虛置，很大程度上是由于檢察人員難以適用、難以理解部分規(guī)范所致。首先，有關(guān)檢察機關(guān)法律監(jiān)督往往僅有原則性規(guī)定，并且散落于不同的規(guī)范。我國法律監(jiān)督有關(guān)的規(guī)范散見于《刑事訴訟法》第9條，《民事訴訟法》第14條、第15條、第208條、第209條、第210條、第235條，《行政訴訟法》第11條、第25條、第93條，《監(jiān)察法》第11條、第47條，《立法法》第14條、第26條等。散亂的規(guī)范已經(jīng)不能與民事、經(jīng)濟、行政審判公正以及保護國家利益、社會公共利益的要求相適應，嚴重影響了法律監(jiān)督效果。其次，對于訴訟中的法律監(jiān)督，我國三大訴訟法僅有的規(guī)范中，規(guī)定抗訴的理由均是籠統(tǒng)的“發(fā)現(xiàn)確有錯誤”“適用法律確有錯誤”“發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)”。看似我國檢察機關(guān)對法院的任何生效裁判幾乎都能提出抗訴，且可一抗再抗，沒有期限的限制。但因為沒有相關(guān)規(guī)范的細化規(guī)定，也沒有實際行動來落實相關(guān)規(guī)范，這唯一的手段如何開展，法院怎樣審理，法院、檢察院怎樣配合，都是問題。同樣的，《刑事訴訟法》也僅規(guī)定檢察機關(guān)可對刑罰的執(zhí)行，例如減刑、假釋、保外就醫(yī)等進行監(jiān)督，但“可以”與“應當”“必須”不同，“可以”是種授權(quán)規(guī)則，意味著行為的可選擇性和裁量性。[17]這種行為模式上的可選擇性令有關(guān)機關(guān)具有相當大的裁量空間來決定是否進行法律監(jiān)督，規(guī)范的非強制性，也導致了檢察人員因主動性不足而喪失了介入法律監(jiān)督的機會。最終，部分檢察人員在遇到實際問題時，不愿監(jiān)督或無法監(jiān)督，從根本上動搖了法律監(jiān)督存在的價值。最后，一些新興的法律監(jiān)督領(lǐng)域配套規(guī)范沒有跟上，導致監(jiān)督困難。例如關(guān)于行政公益訴訟是否需要使用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定沒有明確。是否需要設置起訴期限，起訴期限何時起算，計算多長時間等目前均未有明確法律規(guī)定，諸多問題都存在爭議。又如舉證責任分配的困惑，對于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的證明責任，《行政訴訟法》沒有對行政公益訴訟舉證責任作出明確規(guī)定，目前僅有《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第45條和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條中有部分規(guī)定，但上述規(guī)定在面臨復雜實踐問題時證明責任量化程度不易把握，具體標準目前還未有明確定論。

（三）法律監(jiān)督的方式缺乏強制力

國家對法律監(jiān)督的重視與實際法律監(jiān)督工作脫節(jié)的原因之一是法律監(jiān)督手段的不足，法律監(jiān)督手段運用不當，是當前法律監(jiān)督面臨困境的主因之一。有學者指出，如不改變法律監(jiān)督的方式和設置，法律監(jiān)督將流于形式。[18]檢視當前的主要監(jiān)督手段，糾正違法通知一般針對的是在訴訟中有違法行為的當事人或者有關(guān)單位，以及在訴訟中有違法行為的審判機關(guān)，這種監(jiān)督手段的目的在于對訴訟程序違法行為進行監(jiān)督并糾正；檢察建議是檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位工作及管理存在問題而提出的，建議有關(guān)單位完善相關(guān)工作制度，加強單位內(nèi)部管理、正確實施法律法規(guī)的一種重要監(jiān)督方式；抗訴是檢察機關(guān)針對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定進行審判監(jiān)督的重要方式，具有啟動再審審判程序的效力。這三種主要監(jiān)督方式，除了抗訴外，另外兩種監(jiān)督方式因缺乏足夠強制力和相關(guān)的程序保障，難以取得理想的監(jiān)督效果。有學者提出，糾正違法通知書和檢察建議這種監(jiān)督方式最大的軟肋在于利刃不夠鋒利。[19]另外，抗訴雖是一種有效的檢察監(jiān)督制度，但一般并不輕易使用。因為抗訴畢竟是訴訟活動的事后監(jiān)督機制，不僅運行成本高，而且囿于現(xiàn)實中的重重阻礙，難以發(fā)揮應有的監(jiān)督效力，更為關(guān)鍵的問題是抗訴難以對如虛假訴訟等隱秘性侵權(quán)行為進行事前監(jiān)督。[20]

四、構(gòu)造規(guī)范、專業(yè)與強力的體系機制

（一）細化并制定新的監(jiān)督規(guī)范

如前所述，我國法律監(jiān)督的規(guī)范呈現(xiàn)分散特點。這種分散式立法導致檢察機關(guān)在進行具體監(jiān)督工作時需要適用各部法律各種條款，并且往往這些分散性規(guī)范不成體系，又多是原則性規(guī)定，導致了檢察人員的理解與適用困難，所以有必要細化各種認定標準。例如針對《刑事訴訟法》第54條規(guī)定中的“刑訊逼供”“暴力、威脅方法”等，并沒有細致的認定標準，檢察人員在考量公安機關(guān)是否存在此類情形時具有認知困難。針對這些模糊地帶，必須制定詳細的認定標準。如將“暴力、威脅方法”進行多層次認定，通過暴打、捆綁等方式自然應該認定為暴力方法，但是一些軟性暴力如精神壓制等，也應該針對性地列出各種認定標準。所以，有必要構(gòu)建體系化的法律監(jiān)督規(guī)范，遠期可以建立一部全新的專業(yè)化法律監(jiān)督規(guī)范。除了細化規(guī)范外，制定檢察機關(guān)與監(jiān)察委的對接規(guī)范也很重要。應當看到，在司法體制改革之后，法律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督并不是相互取代的關(guān)系，二者應該是配合和制約的關(guān)系。[21]制約體現(xiàn)在，雖然職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到了監(jiān)察委，但是針對監(jiān)察委有關(guān)調(diào)查行為的合法性，應該需要外界足夠的監(jiān)督，而這一角色理應由法律監(jiān)督機關(guān)即檢察機關(guān)所擔任，所以，應該將對監(jiān)察委的監(jiān)督權(quán)賦予檢察機關(guān)，并制定有關(guān)的規(guī)范。除了制約外，雙方的關(guān)系還體現(xiàn)在合作方面。合作的一方面是指雙方在案件信息上的交接、協(xié)調(diào)。監(jiān)察委對于違法人員的調(diào)查完成后，需要移送檢察機關(guān)進行審查起訴，而檢察機關(guān)在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務違法和犯罪的，也需要及時移送監(jiān)察機關(guān)處置，而兩者對于犯罪事實認定、相關(guān)規(guī)范理解、時限要求認定上均存在空間，所以應建立及時高效的溝通機制，例如，上海市檢察機關(guān)設立專業(yè)檢察官辦公室專門對接監(jiān)察委員會辦案[22]。另一方面是雙方工作中的協(xié)調(diào)。如果被調(diào)查人同時涉嫌職務違法與其他一般犯罪的，一般應以監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查機關(guān)，檢察機關(guān)可予以協(xié)助，以便檢察機關(guān)第一時間了解被調(diào)查人的其他犯罪行為；如果被調(diào)查人的行為涉及嚴重犯罪而又屬于公職人員的，監(jiān)察機關(guān)可以對包括檢察機關(guān)在內(nèi)的人員進行監(jiān)察，檢察機關(guān)予以尊重和配合，但必須基于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主導下。[22]可以看到，無論是針對監(jiān)督關(guān)系、配合溝通機制、移送機制等，在《檢察院組織法》《監(jiān)察法》均未規(guī)定，所以下一步有必要對此制定規(guī)范。

（二）建立法律監(jiān)督的專業(yè)化隊伍

以往法律監(jiān)督工作存在的問題包括：檢察機關(guān)辦案組織法律地位不清，內(nèi)設機構(gòu)實行訴訟職能和專業(yè)縱橫分割，程序分工過細，而專業(yè)分工粗疏。[23]當前，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在內(nèi)設機構(gòu)不同部門之間，分別針對辦案過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為提起監(jiān)督。法律監(jiān)督與單純的訴訟或其他檢察業(yè)務有所區(qū)別。如果將法律監(jiān)督職能分散在不同部門、不同人員進行的話，長期來看無法建立起專業(yè)化、常態(tài)化的工作機制，如果沒有統(tǒng)一建立常態(tài)化、專業(yè)化的內(nèi)部部門或隊伍，容易導致人員以及管理上的混亂，最終無法形成專業(yè)性。值得借鑒的是，上海市檢察機關(guān)近年來針對特定業(yè)務成立了內(nèi)部專業(yè)的工作隊伍，專門處理某類案件。如建立“知識產(chǎn)權(quán)檢察官辦案組”“生態(tài)檢察檢察官辦案組”等內(nèi)部專業(yè)團隊，提高專業(yè)性以應對工作的常態(tài)性。作者認為，下一步要以專業(yè)化建設為引領(lǐng)，以組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化為支撐，推動辦案團隊提升辦案質(zhì)效，提升司法能力。除了構(gòu)建新的專業(yè)小組外，還必須根據(jù)新的組織結(jié)構(gòu)實際，及時修訂各部門辦案職責、檢察官崗位說明書、檢察官權(quán)力清單、上下級檢察院業(yè)務指導關(guān)系說明，確保各項辦案工作銜接順暢。檢察機關(guān)的輔助工作人員是檢察官辦案的得力助手，當前檢察機關(guān)的辦案力量嚴重短缺，人員不足是各地檢察院普遍存在的問題。可以探索新型的聘用制或外包制的人員補充方式，為法律監(jiān)督隊伍補充新鮮血液。

（三）賦予有效、靈活的法律監(jiān)督手段

法律監(jiān)督要能夠真正發(fā)揮憲法所賦予的監(jiān)督職能，就必須有相應的優(yōu)越地位。這種優(yōu)越地位除了憲法所賦予的地位外，在實際監(jiān)督時也必須要有必要的手段保障。法律監(jiān)督手段應當具有剛性，即被監(jiān)督單位必須迅速回應法律監(jiān)督，及時落實整改，而當前我國法律監(jiān)督手段剛性顯然是不足的。要想使法律監(jiān)督體現(xiàn)出優(yōu)越性，必須強化法律監(jiān)督的手段以使其具有足夠的強制力。首先，提高抗訴的使用頻率?？乖V這一監(jiān)督方式并非是強度本身的問題，而是檢察人員不愿意用、不敢用的問題。檢察機關(guān)有著重起訴、輕抗訴的傳統(tǒng)辦案理念，部分檢察人員認為抗訴手段過于強硬，如果抗訴不當，會出現(xiàn)法檢關(guān)系的問題?？梢允褂孟鄳目荚u機制從外部給予督促，使抗訴真正變成法律監(jiān)督的利器。其次，活用檢察建議。習近平總書記在對《《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中專門強調(diào)，對行政機關(guān)及行政違法行為的監(jiān)督，可以從建立督促起訴制度，完善檢察建議工作機制入手。[24]檢察建議這種偏柔性手段一方面沒有抗訴那么大的強度，方便監(jiān)督者與被監(jiān)督的溝通協(xié)調(diào)，適用的手續(xù)等也比較簡單，應逐漸變成法律監(jiān)督的一般手段。但另一方面，檢察建議又因為其非強制性往往被被監(jiān)督者消極對待。所以，有必要細化檢察建議這一方式的使用，比如強制要求被監(jiān)督者必須在某一個時期內(nèi)完成檢察建議的內(nèi)容或者給予合理的回復，如果被監(jiān)督者消極對待檢察建議，監(jiān)督者可以向被監(jiān)督者發(fā)出警告或者發(fā)出違法行為通知書。如果仍然消極對待，則可以將其行為向有關(guān)監(jiān)察機構(gòu)進行通報，并追究相關(guān)負責人的法律責任。再次，賦予檢察機關(guān)足夠強力的調(diào)查核實權(quán)。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，法律監(jiān)督若依據(jù)被監(jiān)督機關(guān)愿意不愿意調(diào)查、調(diào)查的效果如何而定，也就喪失了獨立存在的價值。[25]要使法律監(jiān)督發(fā)揮實質(zhì)作用，必須使檢察機關(guān)掌握靈活可用的調(diào)查核實權(quán)。下一步要探討建立相關(guān)細化的調(diào)查核實實施細則，使這一項權(quán)力得到應有的保障。最后，擴展多樣化的監(jiān)督措施。檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督最常見的兩種監(jiān)督方式是提出抗訴和檢察建議。除這兩種法定的監(jiān)督方式以外，在司法實踐中，對其他監(jiān)督方式，如違法行為通知書、檢察意見等多種監(jiān)督方式的運用并不常見。[26]在對違法行為進行法律監(jiān)督時，因為案件的多樣性，單一的監(jiān)督手段并不能起到最好的效果，這就需要注重各種案件與各個監(jiān)督手段之間的配合運用。所以，未來有必要研究拓展多樣化的監(jiān)督方式。

新時代檢察工作的核心命題，就是找準檢察機關(guān)發(fā)展的方向。一個國家實行何種檢察制度，主要是由這個國家的政治體制、社會狀況、歷史傳統(tǒng)等因素綜合決定的，即使是在政治體制高度相似的國家，檢察制度也可能存在較大差別。司法體制改革背景下，人民檢察院仍然被定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的建設，也應以此為方向。