鄭勇 張秀蘭

1 復(fù)旦大學(xué) 賬務(wù)與國有資產(chǎn)管理處，上海 200433；2 桂林航天工業(yè)學(xué)院 財務(wù)處，廣西 桂林 541004

高?？茖W(xué)研究是國家創(chuàng)新能力的重要組成部分和載體，高?？茖W(xué)研究水平在一定程度上決定國家科技創(chuàng)新能力，關(guān)系我國在國際社會的科技競爭能力。因此，近些年我國不斷加大對高?？蒲械耐度?，許多高?？蒲薪?jīng)費年收入都在億元以上，不少“雙一流”高校都在10億元以上，科研經(jīng)費收入已成為很多高校收入的一項重要來源。國家對科研經(jīng)費的投入，一方面促使高校不斷加強科學(xué)研究，推動高校加快科技創(chuàng)新，不斷創(chuàng)造出更多的科研成果，但另一方面科研經(jīng)費的大量投入也加大了高?？蒲薪?jīng)費管理的難度，近幾年不斷報道出有關(guān)科研經(jīng)費管理不到位，經(jīng)費使用不規(guī)范而令人扼腕嘆息的案例。因此如何科學(xué)規(guī)范、高效地使用好高校科研經(jīng)費，使科研經(jīng)費發(fā)揮更大的作用，對目前高校管理者及科研人員來說都具有非常重大的意義。

需要指出的是，良好的高?？蒲薪?jīng)費管理狀態(tài)是外部和內(nèi)部機制雙重作用的結(jié)果，外部機制主要是政府科研管理部門對科研項目的管理機制以及科研經(jīng)費提供機制等事項，內(nèi)部機制主要是高校自身對科研經(jīng)費的管理機制，限于篇幅本文僅限于對公立高校內(nèi)部科研經(jīng)費管理和使用中的問題及解決對策進行論述，文中所談高校均是指公立高等學(xué)校。

1 高?？蒲薪?jīng)費管理使用中存在的問題

1.1 高校科研經(jīng)費內(nèi)部管理機制不健全

科研經(jīng)費管理和使用涉及申報預(yù)算、項目立項、財務(wù)立項、執(zhí)行預(yù)算、財務(wù)決算等多個環(huán)節(jié)，涉及高校內(nèi)部多個部門，在內(nèi)部科研經(jīng)費管理機制方面存在的問題主要表現(xiàn)：一是重申報輕管理。二是內(nèi)部管理部門之間的協(xié)同不夠。高校內(nèi)部與科研經(jīng)費管理相關(guān)的部門有科研、財務(wù)、審計等多個管理部門，這些部門間應(yīng)當是分工協(xié)作關(guān)系，但在實踐中往往是分工有余協(xié)作不足。三是院(系)在管理中的地位缺失。四是科研政策僵化，未根據(jù)國家規(guī)定及時更新[1]。

1.2 高?？蒲薪?jīng)費管理政策對科研人員激勵作用不夠

科研人員的積極性和能動性對推動科技創(chuàng)新具有關(guān)鍵作用，只有充分調(diào)動和發(fā)揮科研人員的積極性和能動性，才能真正發(fā)揮科研經(jīng)費應(yīng)有作用，促進高水平科研成果的不斷涌現(xiàn)。根據(jù)筆者對相關(guān)科研人員調(diào)查結(jié)果，目前高?？蒲薪?jīng)費管理政策在一定程度上影響了科研人員從事科研積極性。主要表現(xiàn)為：一是科研人員從科研經(jīng)費中收入獲得感不足，二是科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)不足。

1.3 高?？蒲薪?jīng)費財務(wù)管理中存在不足

對科研經(jīng)費財務(wù)的管理主要是對科研課題經(jīng)費使用的管理，一般由內(nèi)設(shè)的財務(wù)部門負責。根據(jù)筆者對有關(guān)高校財務(wù)管理調(diào)查問卷分析，高?？蒲薪?jīng)費在財務(wù)管理方面主要存在以下不足：

一是支出審核標準較低。二是預(yù)算與執(zhí)行“兩張皮”。三是財務(wù)管理工作不全面，財務(wù)管理工作范圍較窄。四是合作項目經(jīng)費管理存在真空地帶。五是高校財務(wù)信息化整體水平較為落后，財務(wù)服務(wù)能力不足。

1.4 高校科研經(jīng)費支出不規(guī)范

目前高?？蒲薪?jīng)費支出仍存在不規(guī)范情況，如存在支出不符合預(yù)算;設(shè)備、材料等采購不合規(guī)，支出不相關(guān)費用，甚至還存在弄虛作假,套取科研經(jīng)費情況[2]。

2 存在問題原因分析

2.1 縱向科研項目管理體制的弊端

縱向科研經(jīng)費管理采取的是預(yù)算管理方式，具體使用要服從項目主管部門的規(guī)定。這種模式本質(zhì)上是一種計劃分配體制，項目主管部門分配資金，項目承擔人高校按計劃完成任務(wù)。這種體制下，項目主管部門處于強勢地位，管的過多、過死，項目承擔人高校處于從屬地位，自主權(quán)較少，難以發(fā)揮自身積極性。

2.2 對科研人員勞動價值重視不夠

科研人員在科研項目的取得及實際研發(fā)中起了最重要作用，但我國縱向科研經(jīng)費支出范圍對科研人員自身勞動價值的考量較少，近乎義務(wù)勞動。尤其在2011年財政部科技部《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教﹝2011﹞434號，以下簡稱434號文)發(fā)布之前，科研人員不能從縱向科研經(jīng)費取得任何報酬，科研經(jīng)費只能用于實際設(shè)備購置、材料消耗及會議差旅等費用。根據(jù)434號文，科研人員可以從科研經(jīng)費中獲得績效，但間接費用最高為20%。而歐美發(fā)達國家間接費用比例一般達到項目經(jīng)費的50%[3]。另外由于在科研經(jīng)費中能提取間接費用比率過低，導(dǎo)致學(xué)校提取的科研管理經(jīng)費不能補償學(xué)校因承擔科研項目發(fā)生的水、電等費用和人工成本，從而出現(xiàn)學(xué)校承擔科研項目越多，財務(wù)負擔越重的現(xiàn)象。

2.3 高校加強財務(wù)管理動力不足

高校財務(wù)部門是科研經(jīng)費管理的關(guān)鍵部門，對科研經(jīng)費有序、安全、高效的運行負有重要責任，然而一些原因使其缺乏動力或者沒有相應(yīng)能力來加強科研經(jīng)費財務(wù)管理，主要有以下三方面因素：

2.3.1 高?！叭バ姓钡谋尘?/p>

高?！叭バ姓钡谋尘笆垢咝＜訌娍蒲薪?jīng)費財務(wù)管理工作面臨著困境?？蒲薪?jīng)費財務(wù)管理是高校財務(wù)管理的重要內(nèi)容，承擔高?？蒲薪?jīng)費管理的部門一般是高校的行政部門之一即財務(wù)部門來實施，但在高?！叭バ姓钡谋尘跋拢咝５呢攧?wù)管理工作屬于被“去”的部分而不是被加強的部分。個別高校甚至以“去行政化”為借口削弱財務(wù)部門的管理職能，對加強科研經(jīng)費的管理起了相反作用。

2.3.2 高校管理部門職能發(fā)生轉(zhuǎn)變

近年來，許多高校將管理部門的職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)要求財務(wù)部門的職能由財務(wù)管理向財務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變，要求將對科研經(jīng)費管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲薪?jīng)費服務(wù)。財務(wù)管理所強調(diào)的重點是對科研人員的服務(wù)而非是對科研經(jīng)費的管理。在這種背景下，不少財務(wù)部門只好片面強調(diào)為課題服務(wù),忽視對課題組的財務(wù)監(jiān)督管理，甚至降低審核標準。

2.3.3 財務(wù)部門自身存在人力和技術(shù)不足

對科研經(jīng)費的財務(wù)管理應(yīng)當包括科研經(jīng)費的取得、使用及結(jié)余三方面的管理，但多數(shù)高校目前的對科研經(jīng)費管理內(nèi)容主要在對經(jīng)費支出審核方面，但就這方面而言高校也面臨人力和技術(shù)不足的困難，更不要說進一步加強管理了。

3 解決高校科研經(jīng)費管理與使用中問題的對策

根據(jù)以上分析可以看出，在縱向科研經(jīng)費管理機制未發(fā)生根本變化的情況下，對高校而言目前解決研經(jīng)費管理中存在的問題，應(yīng)主要從理順自身管理機制、處理好管理主體與對象之間關(guān)系角度出發(fā)，具體而言應(yīng)主要采取用足“政策紅利”制定學(xué)校相關(guān)政策、加強科研經(jīng)費管理相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)和加強對有關(guān)政策的宣傳與培訓(xùn)等三方面措施。

3.1 根據(jù)國家科研管理規(guī)定及時制定學(xué)校相關(guān)政策

對于縱向科研項目，高校必須按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，而在國家有關(guān)科研經(jīng)費管理規(guī)定中，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號，以下簡稱50號文)直接規(guī)定了中央財政科研項目資金管理中預(yù)算調(diào)整、間接費用比重、勞務(wù)費開支范圍等相關(guān)事項，中央財政科研項目資金管理都必須依照此規(guī)定執(zhí)行，對其他縱向科研項目經(jīng)費管理也有參考意義，另外根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號，以下簡稱25號文)，允許試點單位“對試驗設(shè)備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎(chǔ)研究、軟件開發(fā)、集成電路設(shè)計等智力密集型項目，提高間接經(jīng)費比例，對數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項目，可進一步根據(jù)實際情況適當調(diào)整間接經(jīng)費比例”。高校必須認真學(xué)習掌握該文件精神，用足“政策紅利”，在此基礎(chǔ)上制定學(xué)校細化規(guī)定。

3.1.1 制定激勵科研人員的績效分配政策

科研人員在科研項目取得和完成中均起到主要作用，必須考慮對科研人員勞動支付相應(yīng)報酬。50號文與25號文較434號文進一步放寬了間接費用中績效支出的比例。高校應(yīng)依據(jù)50文及25號文精神，制定適當?shù)目冃Х峙湔?，在安排間接費用時，進一步處理好間接成本的合理分攤和對科研人員激勵的關(guān)系，將科研人員在項目工作中的實際貢獻在績效支出中體現(xiàn)出來。對于橫向科研項目，高校在合同約定范圍內(nèi)支付績效支出。此外，科研工作在學(xué)校事業(yè)發(fā)展中處于重要地位，學(xué)?？梢栽谥贫▽W(xué)校整體績效分配政策時，考慮科研人員科研項目情況，采取特殊獎勵政策。

3.1.2 制定預(yù)算調(diào)整規(guī)則

50號文針對科研經(jīng)費實際支出常常與批復(fù)預(yù)算不符問題，提出了簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限的措施。國發(fā)〔2018〕25號規(guī)定中進一步細化了預(yù)算調(diào)劑權(quán)利，高校應(yīng)當根據(jù)最新的文件精神及時制定科研經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑具體規(guī)則，使各項目組清楚哪些預(yù)算可以調(diào)整以及調(diào)整的程序，以便在實際執(zhí)行中按規(guī)定程序操作。

3.1.3 制定完善科研用設(shè)備、材料的采購政策

科研過程中往往需要購置實驗設(shè)備、材料物品等，按照政府采購法的規(guī)定達到一定標準的采購應(yīng)當按照政府采購的有關(guān)要求執(zhí)行，政府采購程序較為復(fù)雜耗時較長，而科研工作時效性要求又比較高，如果嚴格依照規(guī)定程序執(zhí)行極易影響科研時效。50號文將采購科研儀器設(shè)備的權(quán)力下放給了高校，高校應(yīng)制定完善針對科研項目設(shè)備的采購政策，一方面簡化采購程序，提高采購效率，另一方面也要注意規(guī)范采購行為，防范采購中發(fā)生舞弊的風險。

3.1.4 用好結(jié)余資金，提高資金使用效益

50號文為鼓勵科研人員節(jié)省資金，對科研經(jīng)費結(jié)合資金做了明確的規(guī)定。高校應(yīng)充分利用這一政策，制定校內(nèi)科研經(jīng)費結(jié)余資金管理辦法，采取措施用好結(jié)余資金，為學(xué)校整體科研水平的提升提供支持。

3.2 加強科研經(jīng)費管理相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)

3.2.1 明確科研項目所在院(系)的監(jiān)管責任

院(系)作為科研活動的基層管理單位，有能力也有義務(wù)對本科研經(jīng)費的使用承擔監(jiān)管責任。科研項目本身的性質(zhì)、內(nèi)容、成果等均屬于專業(yè)性事項，往往與所在院(系)學(xué)科特點、專業(yè)設(shè)置、人員配置密切相關(guān)，與學(xué)校其他職能部門相比所在院(系)最為了解科研項目的情況，是項目組以外學(xué)校內(nèi)部最能判斷科研經(jīng)費支出相關(guān)性的機構(gòu)。因此，應(yīng)明確科研項目所在院(系)對科研項目及科研經(jīng)費使用的監(jiān)管責任。

(1)制定院(系)科研經(jīng)費管理制度。院(系)應(yīng)根據(jù)學(xué)校有關(guān)科研經(jīng)費管理制度結(jié)合實際情況，制定出本院(系)切實可行的科研經(jīng)費管理制度，從科研經(jīng)費的預(yù)算管理、費用支出的范圍、審批權(quán)限和標準、結(jié)算等方面明確院(系)科研管理流程、具體內(nèi)容等事項。

(2)配置科研財務(wù)助理?？蒲腥藛T在相關(guān)科學(xué)研究方面是專家，但卻未必了解有關(guān)經(jīng)費管理和使用方面規(guī)定，因此配置科研財務(wù)助理幫助科研負責人處理經(jīng)費管理和使用方面的問題，協(xié)助完成項目預(yù)算、項目經(jīng)費及預(yù)算執(zhí)行過程中的有關(guān)工作，同時將科研人員從煩瑣的財務(wù)中解脫出來，配置科研財務(wù)助理是非常好的方式。50號文也明確指出支持配置科研財務(wù)助理并明確了聘用科研財務(wù)助理所需經(jīng)費的來源渠道。但每個科研項目均配置科研助理既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟，而采取院(系)層面配置科研助理，由院(系)科研助理為全院(系)相關(guān)項目組服務(wù)是比較可行的辦法。

(3)負責對重要支出的審核。從以往發(fā)生的案例看，協(xié)作費、測試費、材料購置等類支出金額較大、專業(yè)性較強，容易產(chǎn)生問題，科研項目組所在學(xué)院借助學(xué)科優(yōu)勢，在判斷支出適當性上比較有權(quán)威，所以應(yīng)當賦予學(xué)院對這類支出的審批權(quán)，通過學(xué)院嚴格審批防范可能的風險。

(4)開展全過程監(jiān)督和專項排查。學(xué)院應(yīng)根據(jù)學(xué)科特點和項目實際需要合理配置資源，及時、全面掌握本單位教職工承擔科研項目的情況，在項目申請立項、組織實施、驗收結(jié)題和成果跟蹤等全過程實施監(jiān)督，定期開展預(yù)算執(zhí)行、科研項目進展、結(jié)題情況專項排查。

3.2.2 加強財務(wù)監(jiān)督

一是嚴格審核支出與經(jīng)費預(yù)算的一致性。要求支出嚴格依照批復(fù)預(yù)算或按規(guī)定進行調(diào)整后的預(yù)算執(zhí)行，對不符合預(yù)算的支出不予支付。二是根據(jù)學(xué)校有關(guān)的科研經(jīng)費采購制度嚴格審核采購支出是否按要求執(zhí)行。三是嚴格審核外撥經(jīng)費是否以合作(外協(xié))項目為依據(jù)。四是嚴格審核支付憑據(jù)，防止出現(xiàn)以虛假發(fā)票列支的情況。五是嚴格審核項目組決算，保證決算與實際支出一致。

3.2.3 加強審計監(jiān)督

審計是有效的經(jīng)濟監(jiān)督手段，高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計在科研經(jīng)費管理中的作用。一是高度重視科研經(jīng)費審計工作，要將科研經(jīng)費審計作為內(nèi)部審計重要工作內(nèi)容。二是加大對科研經(jīng)費管理和使用情況的審計力度，采取增加審計項目數(shù)量、提高審計頻率等方式加大監(jiān)督力度。三是建立重大項目科研經(jīng)費跟蹤審計監(jiān)督機制，對重大項目采取跟蹤審計的方式，及時糾正存在的問題。四是加大審計結(jié)果運用力度，及時處理審計發(fā)現(xiàn)的問題，并舉一反三對有一定普遍性問題從體制機制上提出解決建議。

3.2.4 加強部門間協(xié)同

高校應(yīng)加強與科研經(jīng)費管理密切相關(guān)的科研管理部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門、學(xué)院間協(xié)同，改變各部門單打獨斗的局面，產(chǎn)生1+1大于2的功效。一是建立信息共享平臺，共享科研項目數(shù)據(jù)。項目一旦立項，相關(guān)信息在相關(guān)部門間就即時共享，為財務(wù)部門監(jiān)督項目組是否按照預(yù)算執(zhí)行、審計部門確定審計項目和審計內(nèi)容等提供依據(jù)。二是互相支持，各管理主體間應(yīng)互相支持，處理問題時共同參與，集思廣益。三是要形成聯(lián)動機制，各內(nèi)部管理部門應(yīng)在完成分工基礎(chǔ)上主動對接其他部門?？蒲泄芾聿块T應(yīng)改變重申請、輕過程的管理常態(tài)，加強對科研項目的過程性監(jiān)管，實施分類管理和精細化管理。課題結(jié)題時，科研管理部門、財務(wù)處及審計處應(yīng)結(jié)合項目預(yù)算對照實際支出，認真審核決算數(shù)據(jù)等材料，保證財務(wù)信息質(zhì)量及結(jié)題材料的客觀真實。

3.2.5 加強對課題合作單位的管理

高校相關(guān)部門及項目負責人應(yīng)加強對課題合作單位的管理。一是明確管理責任。學(xué)校應(yīng)對合作單位提出明確的項目管理、經(jīng)費管理方面的要求，明確課題負責人對合作單位的監(jiān)管責任，避免因合作單位科研經(jīng)費未獨立核算和未按規(guī)定使用而影響課題財務(wù)驗收。二是加強過程管理。對合作單位的項目執(zhí)行過程應(yīng)進行持續(xù)動態(tài)監(jiān)控，出現(xiàn)問題及時糾正，避免在結(jié)題時出現(xiàn)“亡羊補牢”的情況。三是經(jīng)常開展專項檢查。對學(xué)校在研科研課題進行梳理，對于有合作單位的課題，尤其是合作方是企業(yè)的，要求課題負責人對合作方是否單獨核算經(jīng)費情況進行檢查并督促落實；對于要求配套自籌經(jīng)費的課題，課題負責人需抓緊落實經(jīng)費并單獨立項核算。

3.2.6 強化科研經(jīng)費預(yù)算管理

項目負責人應(yīng)編制科學(xué)、合理、詳細的經(jīng)費預(yù)算，嚴格按照批準的預(yù)算開支或使用科研項目經(jīng)費?？蒲泄芾聿块T和財務(wù)處加強對科研項目預(yù)算編制的指導(dǎo)，幫助課題組提高預(yù)算編制的科學(xué)性。院(系)及財務(wù)處根據(jù)科研經(jīng)費預(yù)算和科研項目進展情況監(jiān)督經(jīng)費使用，高校應(yīng)將科研經(jīng)費預(yù)算的執(zhí)行情況納入科研管理部門、院(系)的績效考核體系，以加強對科研經(jīng)費的管理。

3.2.7 建立科研信息公開機制

公開是最好的防腐劑，高校要建立科研信息公開機制。如在學(xué)校公開平臺上，將已批復(fù)立項的課題名稱、課題內(nèi)容、主要研究人員、課題經(jīng)費預(yù)算、重大支出、購置的大型儀器設(shè)備以及研究成果等信息及時進行公開，接受學(xué)校內(nèi)部教職員工的監(jiān)督，完善課題的過程管理。

3.3 加強宣傳與培訓(xùn)

科研經(jīng)費管理和使用政策性強、涉及主體多、環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜，高校必須加強相關(guān)政策的宣傳與培訓(xùn)工作，通過宣傳與培訓(xùn)提高相關(guān)參與者的政策水平，使其清晰程序規(guī)定，知曉經(jīng)費使用的紅線和邊界，增強防范風險意識，避免出現(xiàn)因缺乏相關(guān)知識而導(dǎo)致的錯誤。

一是加強對高校科研人員的政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力和法律意識。學(xué)校應(yīng)經(jīng)常采取網(wǎng)站、微信等媒體、編印下發(fā)宣傳資料等多形式、題材多樣的宣傳手段，積極主動地大力宣傳科研經(jīng)費相關(guān)政策。在項目立項時組織課題組相關(guān)人員進行培訓(xùn)，使課題組在編制預(yù)算之前就充分了解科研經(jīng)費管理辦法中的相關(guān)要求，結(jié)合課題的實際情況編制合理的預(yù)算，避免預(yù)算編制不合理造成結(jié)題時超預(yù)算支出等情況的發(fā)生。定期對項目組負責人、項目組經(jīng)費報銷的經(jīng)辦人或科研助理進行相關(guān)科研經(jīng)費管理辦法的培訓(xùn)，使課題組負責人了解經(jīng)費使用的規(guī)定和要求，了解國家科技主管部門、項目主管部門對相關(guān)經(jīng)費管理規(guī)定和學(xué)校政策的要求，加強課題組及課題負責人合理、合法、合規(guī)使用經(jīng)費的重視程度、避免立項時重視、使用時隨意的現(xiàn)象。

二是加強對相關(guān)管理人員的培訓(xùn)，提升管理水平和服務(wù)意識。高校內(nèi)部科研、財務(wù)、資產(chǎn)、審計等相關(guān)管理部門是科研經(jīng)費政策的具體執(zhí)行者，他們的管理水平和服務(wù)意識決定了學(xué)?？蒲薪?jīng)費實際管理水平，因此必須重視對相關(guān)管理人員的培訓(xùn)。如制定培訓(xùn)計劃，采取邀請專家舉辦高層次講座、研討等方式舉辦系列培訓(xùn)班，要求管理人員必須參加一定學(xué)時相關(guān)課程學(xué)習，同時鼓勵工作之余的自學(xué)與研究。通過培訓(xùn)，不斷提高他們管理水平和服務(wù)意識。