毛春梅 蔡阿婷

摘要：“中國(guó)式鄰避”往往由于制度化利益表達(dá)渠道受阻、公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒和大眾媒體推波助瀾而陷入“鬧解”和“多輸”的循環(huán)怪圈?；诤贾菥欧謇贌?xiàng)目“封閉決策—日常抵抗—鄰避抗?fàn)帯獏f(xié)商治理—原址重建”的歷時(shí)性觀察，建構(gòu)“風(fēng)險(xiǎn)感知—利益結(jié)構(gòu)分布”理論框架分析沖突演化機(jī)理，公眾根據(jù)感知風(fēng)險(xiǎn)、感知挫敗以及對(duì)政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)的不信賴(lài)感產(chǎn)生“鄰避情結(jié)”，而執(zhí)政者“治理失靈”背后存在壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽與懸浮型基層政權(quán)等深層邏輯。本文運(yùn)用“解剖麻雀”方法透視鄰避沖突生成邏輯后，進(jìn)一步從執(zhí)政理念嵌入、工作方式嵌入、公眾參與嵌入和政黨力量嵌入四方面探討鄰避沖突化解的“嵌入式治理”路徑，以期為基層政社良性互動(dòng)提供參鑒。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;利益相關(guān)者;利益結(jié)構(gòu)分布;風(fēng)險(xiǎn)感知;嵌入式治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）02-0081-009

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與公民社會(huì)背后交織著經(jīng)濟(jì)利益、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境責(zé)任，使“中國(guó)式鄰避沖突困境”日益受到關(guān)注。鄰避設(shè)施（Not?In?My?Backyard，NIMBY）是一類(lèi)具有明顯社會(huì)效益卻會(huì)對(duì)周邊居民心理、財(cái)產(chǎn)等產(chǎn)生嚴(yán)重影響的公共設(shè)施。由于其外部性和成本-效益不均衡特征，地方民眾持有“不要建在我家院子”的態(tài)度，并在生存權(quán)危機(jī)和家園保護(hù)意識(shí)作用下引發(fā)鄰避沖突。目前，中國(guó)式“封閉決策—公眾反對(duì)—政府消極回應(yīng)—沖突升級(jí)—停建妥協(xié)”的地方政府治理困境不斷上演。杭州市九峰垃圾焚燒項(xiàng)目也曾因大規(guī)模非理性集體行動(dòng)暫時(shí)擱置，通過(guò)一年的協(xié)商治理實(shí)現(xiàn)原址復(fù)建，成為“鄰避”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班徖钡某晒Φ浞?。該?xiàng)目由于鄰避沖突嚴(yán)重程度、群眾參與規(guī)模、處理的成功示范具備案例典型性特征。因此，本文以杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目為研究案例，深入剖析鄰避沖突發(fā)生機(jī)理與轉(zhuǎn)化策略，從而為化解鄰避沖突提供新思考。

一、文獻(xiàn)回顧

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者以“心理-行為”內(nèi)生視角和“國(guó)家-社會(huì)”外生視角看待鄰避沖突成因與特征。一方面，從“心理-行為”內(nèi)生視角出發(fā)考究鄰避沖突生產(chǎn)邏輯。陷入“鬧與?！崩Ь持械泥彵茉O(shè)施往往因其羊群行為Dear，Micheal.Understanding?and?Overcoming?the?NIMBY?Syndrome?[J].?Journal?of?the?American?Planning?Association，1992，58（3）：288-300.、“小民”心理Hunter?S，Leyden?K?M.Beyond?NIMBY：?Explaining?Opposition?to?Hazardous?Waste?Facilities?[J].?Policy?Studies?Journal，1995，23（4）?：?601-619.、基于環(huán)境正義的“鄰避情結(jié)”Vittes?M?E，Pollock?P?H，Lilie?S?A.Factors?Contributing?to?NIMBY?Attitudes?[J].Waste?Management，1993（13）：125-129.、夸大的風(fēng)險(xiǎn)想象張樂(lè)、童星：《“鄰避”行動(dòng)的社會(huì)生成機(jī)制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第1期。催生對(duì)兼具環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公益性的鄰避設(shè)施的安全焦慮、權(quán)利焦慮和利益焦慮等負(fù)面情緒。譚爽：《鄰避項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的生成與防范——以“彭澤核電站爭(zhēng)議”事件為例》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第4期。還有學(xué)者著眼于個(gè)體的教育、收入、職業(yè)等微觀特征，認(rèn)為同質(zhì)性和聯(lián)系越強(qiáng)的社區(qū)越容易引發(fā)鄰避抗?fàn)帯Ａ硗?，有研究?cè)重于對(duì)政府行為進(jìn)行探討，陳寶勝研究發(fā)現(xiàn)地方政府在治理鄰避沖突時(shí)依循被動(dòng)型遞階強(qiáng)制模式，主要表現(xiàn)為壟斷權(quán)力、隱蔽決策、格式化反應(yīng)和情景-權(quán)變策略。陳寶勝：《鄰避沖突治理的地方政府行為邏輯》，《中國(guó)行政管理》，2018年第8期。Terwel研究政府公信力對(duì)周邊居民風(fēng)險(xiǎn)感知和利益權(quán)衡的影響程度，Terwel，Daamen，Emma?M.Not?in?My?Back?Yard?（NIMBY）?Sentiments?and?the?Structure?of?Initial?Local?Attitudes?Toward?CO2?Storage?Plans?[J].?Energy?Procedia，2013（37）?：7462-7463.張南從政府話語(yǔ)形式、特征和動(dòng)力三個(gè)向度分析群體性事件的產(chǎn)生，張南：《地方政府防范征地沖突群體性事件話語(yǔ)產(chǎn)生研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2019年第8期。均指出政府信任是影響鄰避沖突最主要因素之一。張郁：《公眾風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任與環(huán)境類(lèi)鄰避設(shè)施沖突參與意向》，《行政論壇》，2019第4期。鐘慧玲等人則通過(guò)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法構(gòu)建輿情演化模型，分析大眾媒體的催化作用。鐘慧玲、李偉、張冠湘：《“鄰避”沖突事件網(wǎng)絡(luò)輿情演化研究》，《情報(bào)雜志》，2016年第3期?？偠灾膭傂灾卫砗头忾]決策Devine?W.Public?Engagement?with?Large-Scale?Renewable?Energy：Breaking?the?NIMBY?Cycle?[J].?Wiley?Interdisciplinary?Reviews：Climate?Change，2011（2）：19-26.、利益受損者缺乏參與平臺(tái)和平等意識(shí)的覺(jué)醒Cascetta?E?C，Pagliara?F.Public?Engagement?for?Planning?and?Designing?Transportation?Systems?[J].?Procedia?Social?and?Behavioral?Sciences，2013（87）：103-116.、網(wǎng)絡(luò)媒介的助推加劇對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟的不信任David?N，Pellow，Adam?W.The?Environmental?Justice?Movement：Equitable?Allocation?of?the?Costs?and?Benefits?of?Environmental?Management?Outcomes?[J].?Social?Justice?Research，2010，14（4）：423-440.，導(dǎo)致居民以非制度化途徑尋求解釋。

另一方面，從“國(guó)家-社會(huì)”視角探究鄰避沖突發(fā)生的現(xiàn)實(shí)土壤。有學(xué)者從整體社會(huì)結(jié)構(gòu)出發(fā)，如鄭永年通過(guò)對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期新舊矛盾和階層變遷的整理，強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)是工業(yè)化進(jìn)程的副產(chǎn)品，也是對(duì)政府合法性權(quán)威的沖擊。Zheng?Yongnian.State?Rebuilding，Popular?Protest?and?Collective?Action?in?China?[J].Japanese?Journal?of?Political?Science，2002，3（1）.張樂(lè)、童星以社會(huì)結(jié)構(gòu)的功能視角分析，僵化的治理主體通過(guò)刻板化的管控模式產(chǎn)生功能固著、功能退化和功能紊亂的社會(huì)現(xiàn)象，造成社會(huì)結(jié)構(gòu)固化、治理內(nèi)卷化和信息結(jié)構(gòu)性梗阻的不良治理效果。張樂(lè)、童星：《環(huán)境沖突治理中的結(jié)構(gòu)固化與功能障礙》，《學(xué)術(shù)界》，2019年第5期。也有學(xué)者提出鄰避抗?fàn)幍慕忉尶蚣?，歐博文和李連江試圖通過(guò)“依法抗?fàn)帯苯忉屨紊鐣?huì)場(chǎng)域中底層民眾自發(fā)行為。Lianjiang?Li?，Kevin?J.O′Brien.Villagers?and?Popular?Resistance?in?Contemporary?China[J].?Modern?China，1996，22（1）：28-61.譚爽基于環(huán)境公民社會(huì)的“后傳式”學(xué)術(shù)框架，分析環(huán)境公民生產(chǎn)的原動(dòng)力是環(huán)境NGO、運(yùn)動(dòng)空間等的“被迫式”反應(yīng)。譚爽：《鄰避運(yùn)動(dòng)與環(huán)境公民社會(huì)建構(gòu)——一項(xiàng)“后傳式”的跨案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2017年第2期。劉能將行政機(jī)關(guān)在維穩(wěn)政治中政治化而非法治化的錯(cuò)位和失位行為表達(dá)為“怨恨-行動(dòng)”解釋框架。劉能：《怨恨解釋、動(dòng)員結(jié)構(gòu)和理性選擇——有關(guān)中國(guó)都市地區(qū)集體行動(dòng)發(fā)生可能性的分析》，《開(kāi)放時(shí)代》，2004年第4期。鄰避沖突是一把雙刃劍，在挑戰(zhàn)政治權(quán)威的同時(shí)，也能疏導(dǎo)多方緊張關(guān)系和疏解社會(huì)矛盾。

就超越鄰避沖突的手段，有學(xué)者從制度建設(shè)著手，提出應(yīng)急預(yù)案、責(zé)任追究機(jī)制、公眾參與機(jī)制和環(huán)境評(píng)估機(jī)制的“一案三制”分階段、分類(lèi)型處置手段。于鵬、張揚(yáng)：《環(huán)境污染群體性事件演化機(jī)理及處置機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》，2015年第12期。也有學(xué)者主張多主體協(xié)作治理，認(rèn)為“頭痛醫(yī)頭”式的協(xié)商治理依然會(huì)陷入鄰避治理困境，“未雨綢繆”地強(qiáng)化政治壓力、完善激勵(lì)約束機(jī)制和開(kāi)展協(xié)商治理實(shí)踐才是化解鄰避沖突的“良藥”。張緊跟：《地方政府鄰避沖突協(xié)商治理創(chuàng)新擴(kuò)散研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第5期。還有學(xué)者從央地一體化治理闡釋中央政府和地方政府分工協(xié)作的重要性，認(rèn)為這有助于搭建府際合作機(jī)制，形成環(huán)保補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和合理回饋的一極多元治理網(wǎng)絡(luò)。張瑾：《鄰避沖突的國(guó)家治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期。鄰避沖突的發(fā)生并不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為居民自利動(dòng)機(jī)或者經(jīng)濟(jì)不均衡，背后有著更深層次成因。雖然有多學(xué)科以專(zhuān)業(yè)視角對(duì)鄰避沖突成因與特征進(jìn)行深刻的理論分析與定量論證，但是還少有跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的文本分析和防范治理思路。本文糅合經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)，試圖通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)感知-利益結(jié)構(gòu)分布”視角剖析杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避沖突生成邏輯與演化機(jī)理，完成從微觀到宏觀的透徹解讀，并借助“嵌入”力量的合理布局提出基層嵌入式治理的目標(biāo)愿景與實(shí)踐路徑，為實(shí)現(xiàn)公共利益與平衡各方利益訴求提供有益的參鑒。

二、“風(fēng)險(xiǎn)感知—利益結(jié)構(gòu)分布”

分析框架建構(gòu)鄰避抗?fàn)幾鳛楣矁r(jià)值訴求沖突的治理難題，其爆發(fā)的微機(jī)制是公民“家園意識(shí)”的覺(jué)醒，進(jìn)而誘發(fā)“鄰避情結(jié)”及抗?fàn)?，宏觀機(jī)制是利益相關(guān)者“成本—效益”的不均衡。貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中明確指出，具有可測(cè)定和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)是為了適應(yīng)環(huán)境或其他目的而引發(fā)的危險(xiǎn)和不安全的方式;烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第19頁(yè)。保羅·斯洛維克更明確地指出，不同主體基于主觀建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知處理危險(xiǎn)。可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)并不是獨(dú)立于心智模型的客觀之物，而是參照過(guò)去有因果聯(lián)系的時(shí)空體驗(yàn)當(dāng)下的產(chǎn)物。面對(duì)概率型風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，威廉姆·R·弗雷敦指出，民眾傾向于運(yùn)用捷思推理法，即在既有經(jīng)驗(yàn)或想象力的脈絡(luò)中去估算風(fēng)險(xiǎn)。謝爾頓·克里姆斯基、多米尼克·戈?duì)柖。骸讹L(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理論學(xué)說(shuō)》，徐元玲譯，北京出版社2005年版，第258頁(yè)?！班彵芮榻Y(jié)”（NIMBY?Syndrome）是受鄰避設(shè)施影響的居民基于自身知識(shí)、信任等個(gè)體特征因素以及政治、社會(huì)等情境因素對(duì)外在風(fēng)險(xiǎn)世界感知的產(chǎn)物。在鄰避沖突還沒(méi)進(jìn)入白熱化階段之前，公眾理性而克制地反復(fù)尋求制度化利益表達(dá)渠道和方式受阻后，在感知風(fēng)險(xiǎn)、感知挫折和不信任感作用下，最終將零星的個(gè)體演化為集體“受害者共同體”情緒，從而引發(fā)非理性的脅迫抗?fàn)幦后w性事件。

針對(duì)利益相關(guān)者出現(xiàn)利益無(wú)法共容時(shí)，美國(guó)著名學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜認(rèn)為成本和利益結(jié)構(gòu)性分布遠(yuǎn)遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)計(jì)算重要，并提出政策利益結(jié)構(gòu)分布理論。其中，政策利益結(jié)構(gòu)分布失衡有兩種情況，一種是“奧爾森模式”，利益分散、成本集中，即當(dāng)某項(xiàng)政策的成本集中于小部分特定群體中，政策效益為大部分群體共享。面對(duì)成本-利益的失衡，成本承擔(dān)者往往會(huì)采取集體抗?fàn)幍男袆?dòng)策略，利益享有者基于低額的收益產(chǎn)生搭便車(chē)行為。另一種是“施蒂格勒模式”，利益集中、成本分散，即成本由大多數(shù)居民承擔(dān)，政策效用卻集中在地方政府和企業(yè)等小部分人身上。正如蓋伊·彼得斯所說(shuō)，政府利益是一種現(xiàn)實(shí)存在。受經(jīng)濟(jì)人理性考量，利益集中的小部分人往往以封閉決策和壟斷消息方式以便推進(jìn)項(xiàng)目順利執(zhí)行，同時(shí)可能伴有尋租和利益俘獲。受風(fēng)險(xiǎn)-利益意識(shí)支配，所有利益主體被迫進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)競(jìng)技場(chǎng)中，為了在利益博弈中獲勝，往往需要識(shí)別正式和非正式的競(jìng)技場(chǎng)規(guī)則，并動(dòng)員資源以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配的有利地位。

鄰避沖突項(xiàng)目觸發(fā)社群聯(lián)盟的風(fēng)險(xiǎn)感知，在雙方的確存在成本-效益不均衡背景下，進(jìn)而導(dǎo)致利益受損者的強(qiáng)烈抗?fàn)帲惹行枰ㄟ^(guò)“嵌入”的粘合劑良性嵌合基層治理與社會(huì)秩序，確保鄉(xiāng)土社會(huì)充滿(mǎn)活力。卡爾·波蘭尼（Karl?Polanyi）在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)起源》中提及“嵌入”（Embedment）概念，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)嵌入社會(huì)”，將社會(huì)放置于中心視野去考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。[匈]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版2007年版，第26頁(yè)。然而，美國(guó)教授馬克·格蘭諾維特卻認(rèn)為個(gè)體或組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的作用更加突出。Granovetter?Mark.?Economic?Action?and?Social?Structure：the?Problern?of?Embeddedness?[J].?The?American?Journal?of?Sociology，1985，91（3）：481-510.筆者認(rèn)為，“嵌入式”理論不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系，其在基層治理中具有多重面向，以此賦予中國(guó)基層治理更深層次內(nèi)涵。常軼軍從“空間嵌入”治理方式切入，認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)和多元主體的權(quán)力整合有助于消除不同政治場(chǎng)域隔閡，超越“九龍治水”的集體行動(dòng)困境。黃志輝則從空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、歷史等5個(gè)方面論述“嵌入式”治理優(yōu)越性，合理規(guī)避發(fā)展主義危機(jī)?？偠灾?，“嵌入式治理”不同于傳統(tǒng)“中心-邊緣”的統(tǒng)治模式，傾向于互動(dòng)、調(diào)和與整合。所謂基層嵌入式治理，以整體式的、互為中心為目標(biāo)，重視協(xié)同互助的多元一體治理格局，建構(gòu)民意吸納平臺(tái)，將權(quán)力合理“嵌入”進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形塑基層民眾政治秩序認(rèn)同，契合“三治融合”基層治理體系建設(shè)。

本研究基于杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目“封閉決策—日常抵抗—鄰避抗?fàn)帯獏f(xié)商治理—原址重建”的歷時(shí)性觀察，引入風(fēng)險(xiǎn)感知與政策利益結(jié)構(gòu)分布視角剖析杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目中鄰避沖突成因，并在化解鄰避沖突、協(xié)商共治的過(guò)程中提煉出“嵌入式治理”實(shí)踐路徑。其中，在鄰避抗?fàn)幇谉峄A段，公眾根據(jù)感知風(fēng)險(xiǎn)、感知挫敗以及對(duì)政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)的不信賴(lài)感產(chǎn)生“鄰避情結(jié)”，執(zhí)政者“治理失靈”背后存在壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽與懸浮型基層政權(quán)等深層邏輯?！爸卫怼弊鳛楝F(xiàn)代政社互動(dòng)的新話語(yǔ)，基層“嵌入式治理”作為超越環(huán)境鄰避的創(chuàng)新舉措，具有前瞻性和引領(lǐng)性。杭州市在后續(xù)與公眾協(xié)商治理過(guò)程中，采取政黨力量嵌入、執(zhí)政理念嵌入、公眾參與平臺(tái)嵌入以及工作方式嵌入等途徑成功消融鄰避沖突，實(shí)現(xiàn)原址重建。

圖1“風(fēng)險(xiǎn)感知-利益結(jié)構(gòu)分布”分析框架

三、杭州九峰“5·10”鄰避抗?fàn)帲?/p>

風(fēng)險(xiǎn)感知、利益結(jié)構(gòu)分布失衡杭州市作為浙江省會(huì)和經(jīng)濟(jì)、文化及科教中心，垃圾年增長(zhǎng)率隨著人口激增和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷上升，但垃圾處置能力卻依然沒(méi)有增長(zhǎng)。2014年4?月中旬，杭州市政府規(guī)劃局網(wǎng)站公示《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020?年）修改完善稿》，計(jì)劃在余杭區(qū)一處廢棄的礦區(qū)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。4?月?22?日，九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)入省建設(shè)廳審批前公示階段。公示?2?天后，一封?20000?多人聯(lián)合簽名的反對(duì)建設(shè)九峰垃圾焚燒項(xiàng)目的公開(kāi)信以及?52?人要求重新公證《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃修編修改完善稿》的申請(qǐng)?zhí)峤坏绞幸?guī)劃局。5?月?9?日，余杭區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于九峰環(huán)境能源項(xiàng)目的通告》，鄭重承諾保證廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，在沒(méi)有履行完法定程序和征得民眾支持的情況下一定不開(kāi)工，九峰礦區(qū)停止一切與項(xiàng)目有關(guān)的作業(yè)活動(dòng)。然而這份姍姍來(lái)遲的通告并未打消群眾的疑慮，進(jìn)而在?5?月?10?日形成大規(guī)模聚集而爆發(fā)鄰避抗?fàn)?。?lái)自九峰村周邊的5000多名居民不約而同地聚集在通往九峰焚燒發(fā)電廠規(guī)劃場(chǎng)所的柏油路上，激動(dòng)地舉著“堅(jiān)決反對(duì)垃圾焚燒，共同保護(hù)美麗家園”的白色條幅，高喊“堅(jiān)決抵制，誓死不從”口號(hào)，試圖迫使政府改變決策。當(dāng)天下午3時(shí)許，部分群眾圍堵02省道以及杭徽高速余杭段，導(dǎo)致兩邊車(chē)輛無(wú)法通行。警方旨在維護(hù)好社會(huì)治安，和平驅(qū)散抗?fàn)幍木用駮r(shí)，部分不法分子趁機(jī)損壞車(chē)輛、毆打群眾，致使雙方發(fā)生肢體沖突。直到當(dāng)天深夜12時(shí)左右，現(xiàn)場(chǎng)大部分居民和警方才散去，高速公路基本恢復(fù)通行。此后，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目也被暫時(shí)擱置?！?·10”?事件后，杭州地方政府吸納公民、營(yíng)建企業(yè)、專(zhuān)家和媒體等多方主體，及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目進(jìn)展和信息，尊重多元主體利益訴求，通過(guò)近一年時(shí)間展開(kāi)協(xié)商治理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目原址重建。

杭州市九峰垃圾焚燒項(xiàng)目啟動(dòng)初期，地方政府關(guān)于垃圾焚燒項(xiàng)目的消極回應(yīng)、垃圾焚燒項(xiàng)目封閉決策和剛性治理、草根精英對(duì)九峰村所在地附近民眾的動(dòng)員、媒體夸張化傳播信息、網(wǎng)絡(luò)謠言“扭曲化”散播以及專(zhuān)家和環(huán)保類(lèi)組織“制度性依附”，促使鄰避危機(jī)一步步升級(jí)，最終周邊居民突破政府單方主導(dǎo)的博弈規(guī)則，釀成群體性的鄰避抗?fàn)帯?/p>

（一）奧爾森模式：成本集中—利益分散

1.涵蓋環(huán)境、健康和利益的感知風(fēng)險(xiǎn)。正如斯科特所言，面對(duì)不合理政策，居民往往不會(huì)直接訴諸暴力行動(dòng)，而是基于非組織化性質(zhì)采取“日常抵抗”策略和運(yùn)用以理抗?fàn)帯⒁苑範(fàn)幒陀谓挚棺h等“弱者的武器”。在九峰村即將興建垃圾焚燒項(xiàng)目的消息不脛而走后，九峰村居民將自身置于弱者地位，采取生存訴苦策略，強(qiáng)化“苦感”氛圍的渲染，以求博取同情。面對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和高度復(fù)雜性，民眾更多依據(jù)于短期內(nèi)視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)和以往經(jīng)驗(yàn)積累的直接宣貫，認(rèn)定垃圾臭味以及焚燒產(chǎn)生的二惡英并不具有固定性，一旦散發(fā)會(huì)危害到身體健康。有毒物質(zhì)將在體內(nèi)累積并遺傳給下一代，造成生命健康的代際不公平。而且中泰鄉(xiāng)作為龍井茶重要產(chǎn)區(qū)和“中國(guó)竹笛之鄉(xiāng)”，中泰自來(lái)水廠和被譽(yù)為“臨安第一景”的青山湖水庫(kù)均距離選址地不到3公里，若污染物一旦超標(biāo)，影響的將是方圓十里的民眾。另外，基于常識(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)直覺(jué)判斷，垃圾焚燒廠排放的廢氣水一旦泄露，涵蓋農(nóng)田土壤的生態(tài)環(huán)境受到破壞，將會(huì)造成農(nóng)作物收成降低和糧食產(chǎn)量減產(chǎn)，使居民承擔(dān)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。并且，通過(guò)“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)假定演繹法”，如果垃圾焚燒項(xiàng)目毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，那為何周邊的房地產(chǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)銷(xiāo)售受阻和房?jī)r(jià)下跌現(xiàn)象，垃圾焚燒廠規(guī)劃場(chǎng)地周邊土地商業(yè)價(jià)值面臨貶值？可見(jiàn)，附近居民對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的“第一印象”采用直覺(jué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的心智圖式，從而產(chǎn)生排斥、抗拒和憤懣情緒。

2.包含不公平感、被剝奪感和被漠視感的感知挫敗?；卩彵茉O(shè)施的外部不經(jīng)濟(jì)性，建設(shè)垃圾焚燒廠的公共效益為余杭區(qū)或者杭州市居民所享有，但是設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)分配卻集中在九峰村附近居民身上。4月中旬，居民由專(zhuān)業(yè)環(huán)保人士帶頭撰寫(xiě)了一封堅(jiān)決抵制九峰垃圾焚燒項(xiàng)目的公開(kāi)信，信中以濱江綠能垃圾焚燒場(chǎng)附近的“癌癥村”為例概括反對(duì)建廠原因。4月19日起，在余杭鳳山公園、中泰廣場(chǎng)和塔山公園等公共服務(wù)場(chǎng)地，部分居民自發(fā)印制反對(duì)九峰垃圾焚燒廠的衣服，設(shè)計(jì)關(guān)于二惡英危害等宣傳標(biāo)語(yǔ)，組織聯(lián)合抗議建設(shè)垃圾處理項(xiàng)目的簽名活動(dòng)。除了線下如火如荼的組織動(dòng)員活動(dòng)，受益于網(wǎng)絡(luò)通訊的發(fā)達(dá)，環(huán)保人士通過(guò)朋友圈、QQ空間轉(zhuǎn)發(fā)以及各大論壇、微博評(píng)論的方式廣為傳播，甚至還有隔著15公里車(chē)程的紫荊村村民前來(lái)表達(dá)抗議。一個(gè)禮拜之后，重新公證《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃修編修改完善稿》的申請(qǐng)和20000多人聯(lián)合簽名反對(duì)信提交到市規(guī)劃局?！凹覉@意識(shí)”的崛起使居民產(chǎn)生生存權(quán)的被剝奪感，多次試圖從法律框架內(nèi)尋找自身行動(dòng)的合法性依據(jù)，定期到中泰街道表達(dá)不滿(mǎn)，質(zhì)疑公示早于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不合規(guī)程序以及抗議選址地緊挨著南峰村等四個(gè)村莊和中泰街道等人口密集地。然而在遵循例行化程序和路徑表達(dá)利益訴求多番失敗后，地方政府依然互相“踢皮球”，面對(duì)一而再、再而三的“政治冷漠”，民眾自然形成被漠視感，當(dāng)負(fù)面情緒發(fā)酵到一定程度便會(huì)引發(fā)抗?fàn)幮袨?。斯科特認(rèn)為，強(qiáng)烈的生存危機(jī)使地方“劇場(chǎng)政治”不再受用，只有順應(yīng)人心進(jìn)行溝通疏導(dǎo)，才能有效解決民眾受到生存?zhèn)惱硗{的不安和恐懼。

3.對(duì)于政府、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和營(yíng)建企業(yè)的不信賴(lài)感。當(dāng)九峰垃圾焚燒項(xiàng)目公示落地后，成本-收益的不平衡使得周邊居民產(chǎn)生“不要建在我家后院”的不公平感，大量居民在中泰廣場(chǎng)高舉“還我土地！保衛(wèi)家園！”等橫幅，采取生存訴苦策略，強(qiáng)化“苦感”氛圍的渲染，以求博取同情。底層群眾基于自身教育背景和知識(shí)局限可能往往成為“沉默的大多數(shù)”，目光鎖定在自身利益等淺層事務(wù)上，面對(duì)微少的生態(tài)補(bǔ)償和極為封閉的決策流程，往往會(huì)“置之死地而后生”，丟下以理抗?fàn)?、依法抗?fàn)幍取叭跽叩奈淦鳌保苯釉V諸暴力，將零星的個(gè)體抗議演化為對(duì)抗性的群體力量，試圖通過(guò)集合行為重建極不均衡的成本-效益分布狀態(tài)。面對(duì)媒體夸大風(fēng)險(xiǎn)和扭曲宣傳產(chǎn)生強(qiáng)大的“漣漪效應(yīng)”和民眾多番在政府部門(mén)抗議，政府緊急組織專(zhuān)家進(jìn)行單向性“技術(shù)安全”科普宣傳，希望通過(guò)“反道德資源動(dòng)員”實(shí)施道德“鉗制”。不過(guò)，“依法行政”“民心工程”等規(guī)訓(xùn)話語(yǔ)反而加劇民眾安全焦慮、權(quán)利焦慮，使其更加重視自身合法知情權(quán)，倒逼政府給出更明確的答復(fù)和承受更大的維穩(wěn)壓力。政府封閉式興建垃圾焚燒項(xiàng)目的單邊決策和低效回應(yīng)，已經(jīng)為鄰避沖突埋下隱患，而引用法律?“文本系統(tǒng)”中合適的概念和話語(yǔ)，發(fā)掘價(jià)值資源和政治倫理的正當(dāng)性，更是“適得其反”，削弱了溝通的有效性。盡管由政府、營(yíng)建企業(yè)和專(zhuān)家組成的增長(zhǎng)聯(lián)盟擁有強(qiáng)大的社會(huì)資源調(diào)配和風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)建構(gòu)能力，但是在多番尋求解釋無(wú)果后，民眾對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的判斷權(quán)、決策權(quán)和解釋權(quán)不再是信任的態(tài)度，更認(rèn)為這是政府和利益集團(tuán)的一場(chǎng)“合謀”，質(zhì)疑“專(zhuān)家理性”、項(xiàng)目安全性和風(fēng)險(xiǎn)可控性，淡化并剝離相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息。

（二）施蒂格勒模式：成本分散—利益集中

作為維持社會(huì)穩(wěn)定和調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾“仲裁者”角色的行政主體，政府常處于仲裁者和利益相關(guān)者“雙重人格”焦慮癥下，在壓力型體制路徑依賴(lài)下保證各類(lèi)政治任務(wù)和政治激勵(lì)的完成。

1.晉升錦標(biāo)賽：經(jīng)濟(jì)優(yōu)先主義傾向。已陷入“垃圾圍城”困境的杭州，建設(shè)垃圾焚燒廠已經(jīng)是勢(shì)在必行、迫在眉睫。2012年和2014年，杭州市政府要員曾分別到九峰廢棄礦區(qū)考察垃圾焚燒廠選址工作。2014?年3月29日，杭州市規(guī)劃局在《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020?年）修改完善稿》說(shuō)明，擬在九峰村一處廢棄的礦區(qū)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。一個(gè)月后，該項(xiàng)目悄無(wú)聲息地進(jìn)入浙江省建設(shè)廳審批前公示階段。5月7日，輪流在規(guī)劃場(chǎng)地值班的居民發(fā)現(xiàn)有人員偷偷向?yàn)r青攪拌廠運(yùn)送勘探設(shè)備。此則消息一經(jīng)傳播，各大維權(quán)群一片嘩然，引發(fā)上千村民聚集。當(dāng)上級(jí)制定的政策目標(biāo)成為下級(jí)政府行動(dòng)指揮棒，民眾權(quán)利往往被“習(xí)慣性漠視”，傾向于制造“向上負(fù)責(zé)”的強(qiáng)大壓力，完成上級(jí)布置的績(jī)效政治任務(wù)。作為浙江省政府的重點(diǎn)工程，如果垃圾焚燒項(xiàng)目執(zhí)行受阻，意味著無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式獲得財(cái)政資源，將會(huì)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，無(wú)法通過(guò)規(guī)模投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也無(wú)法彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，可能導(dǎo)致地方公共事務(wù)失效運(yùn)行。因此，作為公共資源的支配者，杭州市政府剛開(kāi)始并不會(huì)因?yàn)樯锨Т迕竦木奂棺h就輕易取消項(xiàng)目落地，反而會(huì)發(fā)揮政治動(dòng)員能力，對(duì)于帶頭的草根精英“軟磨硬泡”，規(guī)范審批流程、完善項(xiàng)目手續(xù)，使垃圾焚燒廠最后能夠“落地生根”。政府官員身處GDP政績(jī)?yōu)槿纹诳己酥笜?biāo)以及升遷等政治激勵(lì)的壓力型行政體制下，容易與追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)家結(jié)成增長(zhǎng)聯(lián)盟，從而過(guò)分信任技術(shù)和專(zhuān)家測(cè)算，對(duì)鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生的健康風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有任何顧慮，形成重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)的思想觀念。

2.壓力型體制：“公器”缺席與隨機(jī)性治理。分稅制的發(fā)展對(duì)地方政府策略行動(dòng)產(chǎn)生了極大影響，政治集權(quán)充分保障了地方政府能夠不受利益集團(tuán)牽絆，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)分權(quán)提高地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的積極性。九峰垃圾焚燒項(xiàng)目作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)政治晉升的重要籌碼，既是財(cái)政下?lián)艿闹匾d體，也是民生福祉的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?；谖磥?lái)發(fā)展規(guī)劃等，政府往往會(huì)有經(jīng)濟(jì)主義優(yōu)先傾向，無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度化矯正公眾成本—利益的公器性質(zhì)。面對(duì)周邊居民對(duì)于九峰垃圾焚燒廠的信息求證，浙江省環(huán)保廳、杭州市環(huán)保局以及杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司一直采取回避的策略。5月9日，余杭區(qū)政府眼看事態(tài)越發(fā)嚴(yán)峻，便采取“妥協(xié)”的響應(yīng)方式，緊急發(fā)布《關(guān)于九峰環(huán)境能源項(xiàng)目的通告》，并鄭重承諾在沒(méi)有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下一定不開(kāi)工。然而這份姍姍來(lái)遲的通告并未打消群眾的疑慮，憂(yōu)慮、恐懼和不滿(mǎn)情緒向附近村莊不斷蔓延。擔(dān)任多重角色的增長(zhǎng)聯(lián)盟在鄰避沖突中往往傾向于機(jī)會(huì)主義，進(jìn)而采取“回避”“說(shuō)服”“妥協(xié)”等隨機(jī)性治理行為，致使延誤九峰抗議事件處置的最佳時(shí)機(jī)，直接導(dǎo)致鄰避危機(jī)升級(jí)。當(dāng)鄰避危機(jī)開(kāi)始時(shí)，出于維穩(wěn)目的盡可能回避大眾關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題，而危機(jī)升級(jí)之后，又采取妥協(xié)處置手段。各級(jí)政府的策略行動(dòng)使干群關(guān)系矛盾愈加升級(jí)，最終發(fā)酵為官民溝通無(wú)效、引發(fā)社會(huì)熱議并發(fā)生肢體沖突的公共治理失靈事件。

3.懸浮型基層政權(quán)：目標(biāo)異化。結(jié)構(gòu)功能主義代表阿爾蒙德認(rèn)為，政治過(guò)程的開(kāi)始源于個(gè)人或集團(tuán)表達(dá)利益訴求。在垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)的政治場(chǎng)域中，社會(huì)控制是“社會(huì)在個(gè)體的表現(xiàn)”，也是社會(huì)制度連續(xù)性功能的作用。作為國(guó)家行政權(quán)力的延伸，由于官僚主義作風(fēng)等因素作用，基層組織在農(nóng)村的社會(huì)控制逐漸弱化，自治功能呈現(xiàn)明顯的虛化趨勢(shì)。原本作為草根的行政代理人，面對(duì)利益結(jié)構(gòu)分布失衡卻處于沉默狀態(tài)，號(hào)召力和凝聚力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如環(huán)保志愿者等草根精英，使干群關(guān)系持續(xù)處于張力狀態(tài)。究其原因，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”以及國(guó)家資源的內(nèi)卷化輸入壓縮了基層組織自治空間，使得執(zhí)行任務(wù)的基層政府常處于仲裁者和利益相關(guān)者“雙重人格”焦慮癥下，在壓力型體制路徑依賴(lài)下保證各類(lèi)政治任務(wù)和政治激勵(lì)的完成。和傳統(tǒng)科層制相比，項(xiàng)目制雖然能夠使政府“集中力量辦大事”，但也容易形成行政碎片化的應(yīng)付型行為主義，導(dǎo)致行政許可權(quán)的合法性困境。在“高位推動(dòng)”的項(xiàng)目制運(yùn)作中，基層政權(quán)在“理性經(jīng)濟(jì)人”心理驅(qū)動(dòng)下容易與利益集團(tuán)組成增長(zhǎng)聯(lián)盟，為尋租腐敗埋下隱患?！爸鹄瘍A向”慢慢地侵蝕基層組織公信力，導(dǎo)致基層組織權(quán)威性不斷下降。根據(jù)“不對(duì)稱(chēng)”原理，信任一旦潰堤，想要重新修復(fù)，需要花費(fèi)更多的時(shí)間和精力。因此，面對(duì)基層公信力的頻頻失守，民眾往往寄托于國(guó)家權(quán)威，試圖通過(guò)“大鬧大解決”達(dá)到合理協(xié)商的目的。大規(guī)模非理性的鄰避抗?fàn)巶鬟f出基層組織與公眾距離較遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)表征，說(shuō)服和教育極其微弱，突出展示了“社會(huì)在個(gè)體的缺席”，使得原本能夠在本村莊解決的公共糾紛最終釀成大規(guī)模的群體性事件。

四、嵌入式治理：透視鄰避

沖突化解的實(shí)踐路徑建國(guó)以來(lái)基層治理與實(shí)踐不斷的深化、創(chuàng)新和發(fā)展，有效維護(hù)了基層秩序，推動(dòng)了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。1958年直至改革開(kāi)放，確立“政社合一”基層治理模式;1982年憲法確立基層群眾自治制度，將“政社分設(shè)”憲法化，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下行政機(jī)構(gòu)實(shí)行“村民自治”;黨的十九大報(bào)告布署的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)健全“自治、法治、德治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和保障農(nóng)民合法權(quán)益?；鶎忧度胧街卫碜鳛猷l(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新模式，是“基層善治體系”的一種實(shí)踐。本文從執(zhí)政理念、工作方式、公眾參與平臺(tái)和政黨力量四方面討論實(shí)現(xiàn)基層嵌入式治理的政社良性互動(dòng)路徑。

（一）執(zhí)政理念嵌入：轉(zhuǎn)變威權(quán)主義觀，革新科學(xué)治理理念

從案例回顧中不難發(fā)現(xiàn)，正是公眾風(fēng)險(xiǎn)感知、利益結(jié)構(gòu)分布失衡和多方利益未兼容，造成了“5·10”鄰避抗?fàn)?。人口“空心化”和人際關(guān)系流于“功利化”使鄉(xiāng)土社會(huì)日漸呈現(xiàn)“原子化”危機(jī)，陷入動(dòng)員能力不足、公共精神衰化和政治權(quán)威下降的窠臼?；鶎忧度胧街卫碜鳛橐环N人文關(guān)懷的“潤(rùn)滑劑”，對(duì)于鄰避沖突處于井噴期的社會(huì)治理困境很有實(shí)踐意義。以增長(zhǎng)聯(lián)盟為主導(dǎo)的封閉式?jīng)Q策反倒可能強(qiáng)化民眾對(duì)項(xiàng)目決策合法性的質(zhì)疑，難以規(guī)避和解決潛在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，加大鄰避項(xiàng)目決策的阻力。“5·10”事件給地方政府強(qiáng)烈的震撼，使其意識(shí)到“全能政府”和傳統(tǒng)行政模式的局限性，進(jìn)而改變“一元控制”路徑，由強(qiáng)硬壓制向主動(dòng)吸納民意的行動(dòng)策略升級(jí)。嵌入式治理恰恰立足于更廣的社會(huì)、文化或政治背景去感悟多方利益主體話語(yǔ)中所蘊(yùn)含的多重意義與價(jià)值訴求及其正當(dāng)性，重視民眾政治表達(dá)訴求，理解、體諒和信任民意，由工具理性主導(dǎo)的公共行政范式轉(zhuǎn)換為工具理性和價(jià)值理性兼顧的公共治理范式，體現(xiàn)人本關(guān)懷和民眾行政?；凇柏?zé)任共擔(dān)能夠有效化解多元文化間的對(duì)話難題和多元社會(huì)認(rèn)知的不可通約性”，張力偉：《政府環(huán)境治理責(zé)任的沖突與化解——以一次鄰避運(yùn)動(dòng)為分析案例》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第4期。余杭區(qū)政府將鄰避沖突治理?“從自上而下的?‘決定—宣布—辯護(hù)模式轉(zhuǎn)化為自下而上的‘參與—協(xié)商—共識(shí)模式”，張緊跟：《鄰避沖突何以協(xié)商治理：以杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例》，《行政論壇》，2018年第4期。將基層民眾吸納進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)互助共同體。通過(guò)平等、自由、開(kāi)放的對(duì)話將民眾、專(zhuān)家、媒體等參與主體吸納到項(xiàng)目決策中，革新治理手段，使治理格局邁向協(xié)同化、治理力量趨于均衡。在協(xié)商治理過(guò)程中，杭州市政府將各個(gè)主體視為合作伙伴，始終秉承信息共享、誠(chéng)意溝通的原則，根據(jù)民意完善利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“管控者”到“治理者”的身份轉(zhuǎn)變。

（二）工作方式嵌入：矯正“懸浮式”不正之風(fēng)，完善“服務(wù)型”運(yùn)作模式

在價(jià)值多元、信息傳播速度加快和公民政治參與意識(shí)日益增強(qiáng)的社會(huì)中，建設(shè)鄰避設(shè)施的壟斷決策和壓制管理等傳統(tǒng)單向度管制型行政模式已經(jīng)失靈。其實(shí)，在鄰避抗?fàn)幍某跏茧A段，保守、傳統(tǒng)的基層民眾在政治場(chǎng)域中往往選擇沉默的態(tài)度，但這并不意味著對(duì)地方治理的認(rèn)同。一旦遇到生存?zhèn)惱硗{，便會(huì)引起表達(dá)同質(zhì)化訴求的集體行動(dòng)。因此，消弭鄰避沖突的出路在于行政者端正“以人為本”服務(wù)理念，克服行政本位和效率至上的慣性思維，逐步形成由鄉(xiāng)政府、村兩委和村民組成的基層治理結(jié)構(gòu)。2014年7月至9月，在杭州市委“兩個(gè)確?！钡母邏簯B(tài)勢(shì)下，杭州市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)為項(xiàng)目順利推進(jìn)，親自督促、協(xié)調(diào)、部署階段性工作，通過(guò)每月召開(kāi)專(zhuān)題推進(jìn)會(huì)的形式保駕護(hù)航，采用信息溝通、市民座談會(huì)和官民線上互動(dòng)等多種政策“組合拳”保障民眾知情權(quán)和參與權(quán)，增強(qiáng)公共政策合法性認(rèn)同感。一方面，運(yùn)用財(cái)政資源出臺(tái)惠民政策，比如給予余杭區(qū)?1000?畝土地空間指標(biāo)，扶持余杭區(qū)智慧產(chǎn)業(yè)園和旅游景區(qū)建設(shè)，并規(guī)劃道路、公交、飲水、文體等民心工程;計(jì)劃投資?20.8?億元打造城郊休閑慢村，投入?1.4?億元來(lái)改善九峰村周邊的生態(tài)環(huán)境，將每噸垃圾處理費(fèi)提升75元以便于籌措當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善專(zhuān)項(xiàng)資金。另一方面，為提升民眾的科學(xué)素養(yǎng)，市政府分批組織80余批、4000余民眾實(shí)地考察光大國(guó)際常州、蘇州和寧波等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，其中外出考察戶(hù)數(shù)占總戶(hù)數(shù)的80%，有效緩解居民的激烈對(duì)抗情緒，為公眾參與搭建溝通平臺(tái)，保障周邊居民參與并監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行。

（三）公眾參與嵌入：尊重民眾知識(shí)形態(tài)，拓寬基層自治空間

鄰避抗?fàn)幷叩慕箲]或恐懼心態(tài)所體現(xiàn)的是“現(xiàn)代性的內(nèi)在張力與特定的發(fā)展情境相互遭遇所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性緊張與不安全感”，王佃利、王錚：《城市治理中鄰避問(wèn)題的公共價(jià)值失靈：?jiǎn)栴}緣起、分析框架和實(shí)踐邏輯》，《學(xué)術(shù)研究》，2018年第5期。因此不能將公眾的“不要建在我家后院”訴求簡(jiǎn)單地貼上狹隘、自私或非理性的負(fù)面標(biāo)簽。九峰村周邊居民為了維護(hù)自己的權(quán)利敢于跨越制度邊界，迅速找到?jīng)Q策過(guò)程中存在的瑕疵或可資詬病的地方，并緊扣不放甚至將其放大。因此，基層治理要摒棄傳統(tǒng)的管制思維，運(yùn)用現(xiàn)代的社會(huì)治理思路，重視民眾的知識(shí)形態(tài)和參與能力，用包容和開(kāi)放的理念和行動(dòng)，來(lái)對(duì)待公眾的抵制行為和參與過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的知識(shí)水平和能力。當(dāng)行政主體合理收縮權(quán)力邊界，搭建政、企、民的溝通平臺(tái)后，附近居民在思想上完成“私利性”向“公益化”轉(zhuǎn)變，積極投入有效風(fēng)險(xiǎn)溝通的理性秩序，實(shí)現(xiàn)從“居民”到“公民”的身份轉(zhuǎn)變。在多方主體共同協(xié)商中，村民代表認(rèn)識(shí)到鄰避設(shè)施建設(shè)只能尋求多方主體利益的最大公約數(shù)，一味情緒化反對(duì)只能導(dǎo)致兩敗俱傷與風(fēng)險(xiǎn)蔓延。因此，公民從要求垃圾焚燒廠停建到督促建設(shè)過(guò)程，將爭(zhēng)議焦點(diǎn)從項(xiàng)目是否建設(shè)拓展為項(xiàng)目建設(shè)是否合法、技術(shù)是否達(dá)標(biāo)，利益表達(dá)方式也從激烈對(duì)抗轉(zhuǎn)向信息公開(kāi)、申請(qǐng)聽(tīng)證和邀請(qǐng)座談，將“受害者”修正為社會(huì)治理主體之一。另外，通過(guò)全身心參與到該項(xiàng)目工程建設(shè)過(guò)程中，考察垃圾焚燒的技術(shù)工藝、處理流程和環(huán)保效果，切實(shí)感受到科學(xué)環(huán)保的垃圾焚燒技術(shù)不僅不會(huì)污染環(huán)境，甚至能夠改善營(yíng)商環(huán)境，帶動(dòng)家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此種“體驗(yàn)式”科普增進(jìn)了政民互動(dòng)和信息溝通，填補(bǔ)了民眾對(duì)于垃圾焚燒的知識(shí)盲區(qū)，縮小了民眾主觀感知風(fēng)險(xiǎn)與垃圾焚燒廠客觀風(fēng)險(xiǎn)之間的“鴻溝”。

（四）政黨力量嵌入：健全農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提升村民政治認(rèn)同感

九峰垃圾焚燒項(xiàng)目曾是地方政府艱難的挑戰(zhàn)，如今實(shí)現(xiàn)原址重建、成為杭州標(biāo)桿項(xiàng)目的核心在于以公眾利益為準(zhǔn)繩，認(rèn)真傾聽(tīng)民眾的質(zhì)疑和反對(duì)，尊重民眾的知識(shí)形態(tài)及參與意愿，賦之以政策支持、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞?，以人為本、柔性治理，?shí)現(xiàn)多元主體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和分享設(shè)施效益。在與民眾溝通過(guò)程中，政府成立以村干部為主的黨政工作小組，通過(guò)多種形式的走訪、宣傳，地方政府與民眾展開(kāi)持續(xù)的雙向互動(dòng)，走村入戶(hù)耐心認(rèn)真聽(tīng)取群眾的質(zhì)疑和反對(duì)，降低由于信息渠道阻塞、信息不對(duì)稱(chēng)而造成的主體間風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏頗。黨的十九大報(bào)告提及，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制?？梢?jiàn)，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，是確保鄉(xiāng)村和諧有序的重要保障。為達(dá)到提升民眾政治認(rèn)同感的目的，可通過(guò)村莊、行政村、鄉(xiāng)三級(jí)架構(gòu)的民主體系對(duì)具有分散性的自治力量進(jìn)行規(guī)約和動(dòng)員，并采用單獨(dú)組建、區(qū)域聯(lián)建的途徑凝聚流動(dòng)黨員和設(shè)置黨小組，依托政黨權(quán)威和組織資源對(duì)村莊事務(wù)進(jìn)行協(xié)商自治。如此一來(lái)，使黨組織由之前形態(tài)單一、相對(duì)封閉的依附性單位空間轉(zhuǎn)移到主體多元、日益開(kāi)放的自主性生活空間，有效保證黨的方針政策落地生根，實(shí)現(xiàn)黨組織的規(guī)范性和整合性，將“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”規(guī)范化和制度化。

五、結(jié)語(yǔ)

本研究從風(fēng)險(xiǎn)感知和利益結(jié)構(gòu)分布失衡兩個(gè)維度分析杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避沖突的生成邏輯：在“公器缺席”和隨機(jī)性治理的壓力型體制、經(jīng)濟(jì)主義優(yōu)先傾向的晉升錦標(biāo)賽和目標(biāo)異化的謀利型基層政權(quán)作用下，民眾往往先對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生諸如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等感知風(fēng)險(xiǎn)，在多次遵循例行法律程序無(wú)果后轉(zhuǎn)而形成不公平感、被剝奪感等感知挫折，久而久之便損傷對(duì)政府、營(yíng)建商的信任感。三種風(fēng)險(xiǎn)感知的表現(xiàn)形式互相作用，加劇民眾“不要建在我家后院”的抵抗態(tài)度。在沖突轉(zhuǎn)化過(guò)程中，地方政府積極匡正身份認(rèn)知偏差，由“管控者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫碚摺?，居民也意識(shí)到一味激烈反抗對(duì)結(jié)果并無(wú)多大起效，轉(zhuǎn)而詢(xún)求更為穩(wěn)妥的解決途徑。從中不難看出基層嵌入式治理在鄰避沖突防范與治理中的理論意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，通過(guò)執(zhí)政理念、工作方式、公眾參與平臺(tái)和政黨力量四方面“嵌入”治理，構(gòu)建政社良性互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“最大公約數(shù)”?！?/p>

（責(zé)任編輯：石洪斌）

收稿日期：2019-11-28

作者簡(jiǎn)介：毛春梅，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;蔡阿婷，河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“組織社會(huì)學(xué)視角下鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的‘碎片化及整合機(jī)制研究”（編號(hào)：19YJCZH025）。