晉繼勇

〔提 要〕 為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅和全球衛(wèi)生治理機(jī)制的功能失調(diào)、維持組織活力，二十國集團(tuán)積極介入全球衛(wèi)生治理，并成為推動(dòng)全球衛(wèi)生治理的新生力量。利用自身靈活性和包容性的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，二十國集團(tuán)在議程設(shè)置、多邊融資機(jī)制建設(shè)以及影響相關(guān)多邊機(jī)制等方面促進(jìn)了全球衛(wèi)生治理，但也面臨著成員國間衛(wèi)生優(yōu)先事項(xiàng)存在差異、缺乏有約束力的監(jiān)督機(jī)制等挑戰(zhàn)。營造有利于全球疫情防控的政治環(huán)境、推動(dòng)自身衛(wèi)生治理機(jī)制化以及強(qiáng)化世界衛(wèi)生組織作用，將是二十國集團(tuán)參與全球衛(wèi)生治理的重要方向。

近年來，二十國集團(tuán)（G20）已將全球衛(wèi)生治理列入關(guān)注議題，“在應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用”。[1]“G20 Leader’s Declaration: Shaping an Inter-connected World,” Hamburg, July 7/8, 2017,https://www.consilium.europa.eu/media/23955/g20-hamburg-leaders_-communiqu%C3%A9.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月16日）G20在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域既有其優(yōu)勢(shì)，也面臨諸多挑戰(zhàn)。積極開展與世界衛(wèi)生組織合作，是G20發(fā)揮全球衛(wèi)生治理能力的關(guān)鍵所在，也是拓展其他全球治理功能的重要路徑。

一、G20對(duì)全球衛(wèi)生治理的參與

盡管G20參與全球治理的重心仍在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，[1]Andrew Cooper, “The G20 as an Improvised Crisis Committee and/or a Contested ‘Steering Committee’ for the World,” International Affairs, Vol.86, No.3, 2010, p.741.但非正式性的運(yùn)作機(jī)制為其參與全球衛(wèi)生治理議程提供了可能，全球衛(wèi)生治理已成為G20的重要議程之一。在新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染病帶來的全球供應(yīng)鏈撕裂和經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)下，G20全面參與全球衛(wèi)生治理也是歷史賦予的責(zé)任與使命。2019年6月，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上指出，健康是一種政治選擇，為了一個(gè)更美好的世界，G20領(lǐng)導(dǎo)人有獨(dú)一無二的機(jī)會(huì)做出這個(gè)選擇。[2]Editorial, “G20 Osaka: When Will Global Health Commitments be Realized?,” The Lancet,Vol.394, No.10192, 2019, p.1.總的來看，G20主要從議程設(shè)置、融資機(jī)制建設(shè)、與世衛(wèi)組織及相關(guān)多邊機(jī)制開展合作等三個(gè)路徑參與全球衛(wèi)生治理。

（一）參與全球衛(wèi)生治理議程設(shè)置

議程設(shè)置是行為體拓展和獲得影響力的重要途徑。從G20的全球衛(wèi)生治理議程設(shè)置來看，主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)。

一是東道主輪值國發(fā)揮主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)影響全球衛(wèi)生治理議程。在沒有常設(shè)秘書處的情況下，G20東道國在峰會(huì)主題設(shè)定方面積極發(fā)揮塑造作用。2013年，德國衛(wèi)生部首次發(fā)布針對(duì)全球衛(wèi)生治理的國家戰(zhàn)略文件，強(qiáng)調(diào)“未來幾年德國參與全球衛(wèi)生治理的重點(diǎn)是加強(qiáng)全球衛(wèi)生體系建設(shè)，以及采取全球集體行動(dòng)共同承擔(dān)衛(wèi)生治理責(zé)任”。[3]“Shaping Global Health, Taking Joint Action, Embracing Responsibility,” Federal Ministry of Health,Germany, 2013, p.41.2017年，德國作為G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)東道國，推動(dòng)將衛(wèi)生治理議題列入峰會(huì)議程，[4]Ilona Kichbusch, “A New Global Health Strategy for Germany,” British Medical Journal,Vol.366, July 26, 2019, p.3.并促成召開首屆G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議。目前，年度衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議已成為G20參與全球衛(wèi)生治理的最重要對(duì)話機(jī)制。2018年，阿根廷推動(dòng)將該國面臨的“營養(yǎng)失調(diào)和超重”問題納入G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議議程。在阿根廷，只有32%的6個(gè)月以下嬰兒能夠接受母乳喂養(yǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于南美洲64.2%的平均值；另外，有18.6%的育齡女性因營養(yǎng)不良患有貧血，9.9%的成年男性及9.5%的成年女性患有糖尿病。[1]“Argentina Nutrition Report,” p.1，https://globalnutritionreport.org/media/profiles/v2.1.1/pdfs/argentina.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月20日）將營養(yǎng)均衡、超重及糖尿病等問題納入G20全球衛(wèi)生治理議程，有助于推動(dòng)解決阿根廷本國的衛(wèi)生難題。作為全球人口老齡化最為嚴(yán)重的國家，日本在2019年主辦第三屆G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議時(shí)將“應(yīng)對(duì)人口老齡化”納入全球衛(wèi)生治理議程，并在會(huì)議發(fā)布的《岡山宣言》中加以強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對(duì)人口老齡化需要強(qiáng)有力的醫(yī)療保障體系，需要加強(qiáng)有關(guān)疾病監(jiān)測(cè)診斷、老年癡呆癥等老年病的進(jìn)一步研究”。[2]“Okayama Declaration of the G20 Health Ministers,” October 19-20, 2019, p.5, http://www.g20.utoronto.ca/2019/G20Okayama_HM_EN.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月18日）

二是G20領(lǐng)導(dǎo)人倡議推動(dòng)全球衛(wèi)生治理議程發(fā)展。在一定程度上，德國總理默克爾的個(gè)人推動(dòng)是德國參與全球衛(wèi)生治理的重要因素之一。2015年，默克爾在慕尼黑安全政策會(huì)議上指出，“埃博拉應(yīng)當(dāng)同恐怖主義、強(qiáng)迫遷移等其他全球性問題一樣被視為嚴(yán)重的人類安全威脅”。[3]Ilona Kickbusch, et al., “Germany’s Expanding Role in Global Health,” The Lancet, Vol.390,August 26, 2017, p.898.英國時(shí)任首相特蕾莎·梅也在2019年宣布為全球防治艾滋病、結(jié)核和瘧疾基金籌資18億美元，并在日本召開的G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上指出，“希望其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人也能夠增加對(duì)全球衛(wèi)生治理的資金投入，以應(yīng)對(duì)全球傳染病威脅”。[4]Sophie Edwards, “UK Pledges ￡1.4B to Global Fund, Boosting Advocates’ Spirits,”Devex, 2019, https://www.devex.com/news/uk-pledges-1-4b-to-global-fund-boosting-advocatesspirits-95213.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月18日）

在各國領(lǐng)導(dǎo)人倡議下，G20通過衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議將全球衛(wèi)生治理理念轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)。首屆G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成了以“合作共建一個(gè)健康未來”為主題的《柏林宣言》，將管控全球衛(wèi)生危機(jī)、增強(qiáng)全球衛(wèi)生體系以及應(yīng)對(duì)抗生素耐藥性作為G20重點(diǎn)關(guān)注的全球衛(wèi)生問題。G20衛(wèi)生工作小組也隨之建立，旨在“進(jìn)一步發(fā)展全球衛(wèi)生治理議程，加強(qiáng)醫(yī)療保障系統(tǒng)覆蓋，減輕營養(yǎng)不良問題，進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生危機(jī)管控，同時(shí)加大對(duì)大規(guī)模傳染性疾病的抗擊力度”。[1]OECD, “Global Health and G20,” 2017, https://www.oecd.org/g20/topics/global-health/.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月18日）G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)或倡議促進(jìn)了衛(wèi)生議題在全球治理中的顯性地位。

（二）參與全球衛(wèi)生治理多邊融資機(jī)制

高效的全球衛(wèi)生治理離不開穩(wěn)定的融資機(jī)制。G20國家占全球經(jīng)濟(jì)總量的80%，全球貿(mào)易總量的75%，無疑是當(dāng)今全球衛(wèi)生治理融資體系的最大貢獻(xiàn)力量。G20中的發(fā)達(dá)國家成員均在全球衛(wèi)生發(fā)展援助資金排名中名列前茅，[2]Angela Micah., et al., “The US Provided $13 Billion in Development Assistance for Health in 2016, Less Per Person Than Many Peer Nations,” Health Affairs, Vol.36, No.12, 2017, pp.2133-2141.G20中的發(fā)展中國家也為全球衛(wèi)生治理融資機(jī)制貢獻(xiàn)了力量。通過對(duì)全球衛(wèi)生事業(yè)的廣泛資金投入，G20有望重塑全球衛(wèi)生融資新體系。[3]Dieleman, J.L et al., “The G20 and Development Assistance for Health: Historical Trends and Crucial Questions to Inform a New Era,” The Lancet, Vol.394, June 27, 2019, p.174.2019年G20日本峰會(huì)期間，第一屆衛(wèi)生和財(cái)政部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議召開，重點(diǎn)是“強(qiáng)化可持續(xù)的衛(wèi)生融資體系”。會(huì)議指出，“各國財(cái)政部門同衛(wèi)生部門的有效合作能夠整體上促進(jìn)該國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，衛(wèi)生部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定高質(zhì)量、財(cái)政可持續(xù)且平等的衛(wèi)生政策，財(cái)政部長(zhǎng)有責(zé)任確保衛(wèi)生政策得到強(qiáng)有力的資金保障”。[4]“G20 Shared Understanding on the Importance of UHC Financing in Developing Countries - Toward Sustainable and Inclusive Growth,” June 6, 2019, p.2, http://www.g20.utoronto.ca/2019/annex8_1.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月25日）

G20通過多種機(jī)制推動(dòng)了全球衛(wèi)生治理融資體系發(fā)展。發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee）是G20促進(jìn)全球衛(wèi)生治理融資體系發(fā)展的重要機(jī)制之一。G20中的大部分發(fā)達(dá)國家是亞太經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員，作為國際社會(huì)援助發(fā)展中國家的核心機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)將全球衛(wèi)生發(fā)展援助投入作為重點(diǎn)。全球衛(wèi)生發(fā)展援助約占全部發(fā)展資金投入的13%，2018年經(jīng)發(fā)展援助委員會(huì)的全部衛(wèi)生投入高達(dá)389億美元。[5]Joseph Dieleman, “Past, Present and Future of Global Health Financing,” The Lancet,Vol.393, June 1, 2019, p.2250.另外，衛(wèi)生發(fā)展援助（Development Assistance for Health）也是G20各國官方發(fā)展援助計(jì)劃的重要組成部分，旨在幫助中低收入國家改善衛(wèi)生狀況；同時(shí)，衛(wèi)生發(fā)展援助資金也可由國際組織向發(fā)展中國家或地區(qū)提供。[1]唐昆、趙英希、李春燕：“衛(wèi)生發(fā)展援助在國際及國家援助體系中的協(xié)調(diào)機(jī)制”，《中國公共衛(wèi)生管理》2016年第5期，第632頁。目前，全球衛(wèi)生發(fā)展援助的典型機(jī)制包括世衛(wèi)組織、國際衛(wèi)生伙伴關(guān)系及相關(guān)行動(dòng)（The International Health Partnership and Related Initiatives）、衛(wèi)生體系基金平臺(tái)（The Health System Funding Platform）以及聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署（Joint United Nations Program on HIV/AIDS）等。

G20還通過全球衛(wèi)生治理中的公私伙伴關(guān)系機(jī)制促進(jìn)全球衛(wèi)生治理融資。公私伙伴關(guān)系指通過政府和社會(huì)資本進(jìn)行合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向公眾提供更好產(chǎn)品和服務(wù)的新型合作機(jī)制。全球衛(wèi)生治理的公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制旨在通過社會(huì)和政府多方合作，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，共同參與全球衛(wèi)生決策過程，通過集體行動(dòng)解決全球衛(wèi)生危機(jī)。[2]Rachel Taylor and Joe Alpers, Exploring Partnership Governance in Global Health, Proceedings of a Workshop, Washington DC: The National Academies Press, 2018, p.5.世衛(wèi)組織已將公私合作伙伴關(guān)系作為21世紀(jì)衛(wèi)生政策的重要組成部分加以推進(jìn)。公私合作伙伴關(guān)系在全球衛(wèi)生領(lǐng)域已廣泛出現(xiàn)，全球基金、全球疫苗聯(lián)盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunisation）、國際艾滋病疫苗行動(dòng)組織（International AIDS Vaccine Initiative）、被忽略疾病藥物研發(fā)組織（Drugs for Neglected Diseases Initiative）等都頗具代表性。G20積極參與全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制建設(shè)，近半數(shù)成員都是全球疫苗聯(lián)盟和全球基金的重要捐助國，[3]GAVI, “2018 Annual Financial Report,” https://www.gavi.org/sites/default/files/document/2019/GAVI%20Alliance%202018%20Annual%20Financial%20Report.pdf; “The Global Fund, Pledges and Contributions Report 2019,” https://www.theglobalfund.org/media/9603/corporate_2019annualfinancial_report_en.pdf?u=637239176250000000.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）為全球疫苗聯(lián)盟和全球基金做出了重要資金貢獻(xiàn)。

（三）影響主要相關(guān)多邊機(jī)制

世衛(wèi)組織、聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)是全球衛(wèi)生治理的主要平臺(tái)。當(dāng)前，世衛(wèi)組織處于重要變革和轉(zhuǎn)型期，G20參與全球衛(wèi)生治理必將對(duì)其產(chǎn)生重要影響。2017年，首屆G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布的《柏林宣言》指出，G20將嚴(yán)格遵守《國際衛(wèi)生條例》，支持世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)角色，并將同世衛(wèi)組織密切合作，共同解決全球衛(wèi)生危機(jī)；期望世衛(wèi)組織加強(qiáng)資金體制改革和人員結(jié)構(gòu)調(diào)整，以更好應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生緊急事件。[1]“Berlin Declaration of the G20 Health Ministers,” May 19-20, 2017, Berlin, Germany,https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/G/G20-Gesundheitsministertreffen/G20_Health_Ministers_Declaration_engl.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）第二屆G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布的《馬德普拉塔宣言》進(jìn)一步承諾，將提供資金支持世衛(wèi)組織建立并完善全球衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備資金制度（Contingency Fund for Emergencies）。[2]“Declaration: G20 Meeting of Health Ministers,” October 4, 2018, Mar del Plata, Argentina,http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-10-04-health.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）第三屆衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布的《岡山宣言》宣布，G20將同世衛(wèi)組織一道為“全民健康覆蓋2030”共同努力。[3]“Okayama Declaration of the G20 Health Ministers,” October 20, 2019, Okayama, Japan,http://www.g20.utoronto.ca/2019/2019-g20-health.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）

G20的全球衛(wèi)生治理發(fā)展目標(biāo)與聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”目標(biāo)高度契合，相互促進(jìn)，成為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的二重奏。G20的全球衛(wèi)生治理政策目標(biāo)之一是推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”。聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”包括了“全民健康覆蓋”，而G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議已將其作為其重要議題之一。將聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”引入G20全球治理議程，有助于“為G20設(shè)立一個(gè)新的中長(zhǎng)期目標(biāo)，克服集團(tuán)內(nèi)部制定有關(guān)政策的迷失感”。[4]朱杰進(jìn)：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程與G20機(jī)制轉(zhuǎn)型”，《國際展望》2016年第4期，第44頁。在一定程度上，G20可通過推動(dòng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向長(zhǎng)效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型。有專家指出，“可持續(xù)發(fā)展議程需要G20參與并在全球衛(wèi)生治理的政策綱領(lǐng)中發(fā)揮引導(dǎo)作用，而G20參與全球衛(wèi)生治理同樣有助于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。[5]Sunisha Neupane, et al., “SDGs, Health and the G20: A Vision for Public Policy,” Economics,Vol.12, No.35, 2018, p.2.

二、G20參與全球衛(wèi)生治理的動(dòng)因

在全球化發(fā)展進(jìn)程中，國際社會(huì)在全球衛(wèi)生安全領(lǐng)域面臨著共同的脆弱性（mutual vulnerability），任何一個(gè)國家都可能遭受衛(wèi)生危機(jī)的危害。[1]Ivan L.Head, On a Hinge of History: the Mutual Vulnerability of South and North, Toronto:University of Toronto Press, 1991, p.232.G20成員國在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域面臨的共同威脅，成為G20參與全球衛(wèi)生治理的客觀動(dòng)因。世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中面臨的諸多困難，促使G20在全球衛(wèi)生議題領(lǐng)域采取積極行動(dòng)。G20本身的運(yùn)作機(jī)制特點(diǎn)不但為治理議題的擴(kuò)展和政策共識(shí)的達(dá)成創(chuàng)造了條件，而且為該組織的可持續(xù)發(fā)展注入新活力。

（一）共同的公共衛(wèi)生安全威脅

埃博拉疫情和寨卡危機(jī)是G20將全球衛(wèi)生治理納入議程的直接原因。2014年，埃博拉疫情蔓延整個(gè)西非大陸，使國際社會(huì)暴露在“共同脆弱性”之中。2014年9月美國出現(xiàn)確診感染埃博拉病毒病例；1個(gè)月之后西班牙出現(xiàn)確診病例，這意味著埃博拉病毒穿越了發(fā)達(dá)國家建立的針對(duì)傳染病的“馬奇諾防線”，對(duì)G20成員國產(chǎn)生了直接威脅。隨后不久，寨卡病毒開始在全球肆虐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2017年，寨卡病毒給拉丁美洲和加勒比海地區(qū)國家造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到70億～180億美元，巴西、美國和加拿大都“可能難以承受寨卡病毒帶來的衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)威脅”。[2]UNDP, “A Socio-Economic Impact Assessment of the ZIKA Virus in Latin America and the Caribbean,” 2017, https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/hiv-aids/a-socioeconomic-impact-assessment-of-the-zika-virus-in-latin-am.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月18日）

上述突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)直接觸發(fā)了G20針對(duì)全球衛(wèi)生安全的應(yīng)對(duì)機(jī)制。2014年G20布里斯班峰會(huì)期間，領(lǐng)導(dǎo)人就埃博拉疫情發(fā)表《布里斯班聲明》，表示將“采取必要行動(dòng)，以確保國際努力能夠消滅這一疫情，并解決疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)與人道主義問題”，[3]郭炘蔚：“G20峰會(huì)發(fā)表聲明 承諾盡力‘消滅’埃博拉疫情”，中國新聞網(wǎng)，2014年11月15日，http://www.chinanews.com/gj/2014/11-15/6780372.shtml。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月18日）這是G20成立以來首次以領(lǐng)導(dǎo)人官方聲明形式發(fā)表全球衛(wèi)生治理承諾宣言。

（二）全球衛(wèi)生治理機(jī)制的功能失調(diào)

作為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域最重要的多邊機(jī)制，近年來世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面表現(xiàn)欠佳，所面臨的財(cái)政危機(jī)又弱化了其自主決策能力。

在多次全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，世衛(wèi)組織因“過度反應(yīng)”或“反應(yīng)遲緩”飽受詬病。2009年初甲型H1N1流感暴發(fā)后，世衛(wèi)組織迅速宣布其為“國際關(guān)切的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，呼吁各國做最壞打算。此后，世衛(wèi)組織被指控為獲得大額資金捐贈(zèng)，故意夸大甲流危害性，以幫助國際制藥巨頭推銷流感疫苗。[1]Rob Stein, “Reports Accuse WHO of Exaggerating H1N1 Threat, Possible Ties to Drug Makers,” The Washington Post, June 4, 2010, https://www.washingtonpost.com?wpdyn?content?article?2010/06/04.（上網(wǎng)時(shí)間：2020 年 1 月 18 日）歐盟官員將這一事件稱為“本世紀(jì)最大的醫(yī)學(xué)丑聞之一”。[2]Michael Fumento, “Why the WHO Faked a Pandemic,” Forbes, February 5, 2010.2014年年初埃博拉病毒在幾內(nèi)亞共和國擴(kuò)散，然而直到2014年8月疫情大規(guī)模暴發(fā)后，世衛(wèi)組織才宣布該疫情為“國際關(guān)切的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。世衛(wèi)組織反應(yīng)遲緩，疫情未能得到有效控制，[3]Kate Kelland, “Global Health Experts Accuses WHO of Egregious Failure on Ebola,”Reuters, November 23, 2015.聯(lián)合國不得不專門成立“埃博拉緊急應(yīng)對(duì)聯(lián)合國使團(tuán)”加以應(yīng)對(duì)。

此外，世衛(wèi)組織面臨的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致其自主決策能力弱化。世衛(wèi)組織預(yù)算主要源自成員國會(huì)費(fèi)及有指定用途的自愿捐贈(zèng)。會(huì)費(fèi)的“零增長(zhǎng)原則”導(dǎo)致世衛(wèi)組織嚴(yán)重依賴自愿捐贈(zèng)，來自發(fā)達(dá)國家的自愿捐贈(zèng)占其總預(yù)算的80%以上。[4]Mushtaque Chowdhury, “World Health Organization: Overhaul or Dismantle?,” American Journal of Public Health, Vol.106, No.11, 2016, p.1911.然而，自愿捐贈(zèng)并不利于多邊治理，國際組織的權(quán)威被分散到捐助國手中，[5]Erin Graham, “Money and Multilateralism: How Funding Rules Constitute IO Governance,”International Theory, Vol.7, No.1, 2015, p.175.全球衛(wèi)生的優(yōu)先事項(xiàng)遭到扭曲，組織的自主性和全球領(lǐng)導(dǎo)地位被極大削弱，其決策的公信力和合法性也遭到質(zhì)疑。譚德塞強(qiáng)調(diào)，組織有必要努力促進(jìn)經(jīng)費(fèi)來源多元化，以避免對(duì)某些捐贈(zèng)方的過度依賴。[6]Editorial, “WHO Reform Continues to Confuse,” The Lancet, Vol.393, March 16, 2019,p.1071.然而，在成員國評(píng)定會(huì)費(fèi)絕對(duì)數(shù)量增長(zhǎng)凍結(jié)的情況下，世衛(wèi)組織對(duì)自愿捐贈(zèng)的依賴?yán)Ь扯唐趦?nèi)難以扭轉(zhuǎn)。

（三）組織活力的維持和成員國的政策偏好考量

作為由發(fā)達(dá)國家和新興發(fā)展中國家共同組成的多邊合作機(jī)制，G20就特定議題展開協(xié)商并達(dá)成共識(shí)的議程設(shè)置模式，能夠考慮到個(gè)別成員國的政策偏好，有助于不斷拓寬議題框架。從全球金融危機(jī)治理到跨國反腐敗合作，從全球能源治理、氣候變化到國際貨幣體系改革，G20在原有對(duì)話機(jī)制基礎(chǔ)上不斷構(gòu)建新的開放式合作。新功能主義（neo-functionalism）代表人物厄恩斯特·哈斯最早提出了有關(guān)國家合作的“外溢”效應(yīng)，即一個(gè)組織的任務(wù)功能將隨著該組織從已經(jīng)和正在執(zhí)行的各種任務(wù)中獲得的經(jīng)驗(yàn)而不斷擴(kuò)展的過程。[1]Ernst Haas, Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization,Stanford: Stanford University Press, 1968, p.111.G20在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)和能源治理方面取得的經(jīng)驗(yàn)和成效，為其參與全球衛(wèi)生治理提供了借鑒，即從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到衛(wèi)生領(lǐng)域的“功能性外溢”。有學(xué)者認(rèn)為，議題設(shè)置及其有效性是G20可持續(xù)發(fā)展和生命力的五大重要決定因素之一。[2]楊潔勉：“二十國集團(tuán)的轉(zhuǎn)型選擇和發(fā)展前景”，《國際問題研究》 2011年第6期，第55頁。

在具體議程設(shè)置方面，討論議題的開放性也使G20能夠針對(duì)不同國際形勢(shì)做出靈活應(yīng)對(duì)。以全球衛(wèi)生治理為例，G20參與的全球衛(wèi)生治理議題廣泛，既包括發(fā)展中國家關(guān)注的“全民健康覆蓋”“藥物可及性”，也包括發(fā)達(dá)國家的“抗生素耐藥性”“人口老齡化”以及“全球傳染病監(jiān)測(cè)體系建設(shè)”，等等。[3]Gerald Bloom et al., “Next Steps towards Universal Health Coverage Call for Global Leadership,” British Medical Journal, Vol.365, May 24, 2019, p.2107.全球衛(wèi)生治理議題的豐富需要參與治理的決策者具備較強(qiáng)的專業(yè)性，G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議解決了這一問題。非正式的議程設(shè)置程序使全球衛(wèi)生議題進(jìn)入G20治理議程成為可能，也為其可持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力。

三、優(yōu)勢(shì)及面臨的挑戰(zhàn)

作為非正式國家間協(xié)調(diào)機(jī)制，G20沒有常設(shè)秘書處，這種組織架構(gòu)具有較大的靈活性和包容性，有利于降低談判成本，減少國家間合作中的強(qiáng)權(quán)政治和霸權(quán)治理。[1]Chand, S., Morrison, J.S., Piot, P., & Heymann, D.L., “From G8 to G20, Is Health Next in Line?,” The Lancet, Vol.231, June 23, 2010, p.3.G20創(chuàng)立以來不斷拓展發(fā)展議題的討論，1999年確立了發(fā)展使命，2005年將發(fā)展議題提升到新高度，明確發(fā)布了關(guān)于實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展議題的聲明。[2]“Meeting of Finance Ministers and Central Bank Governors,” October 15-16, 2005, http://www.g20.utoronto.ca/2005/2005communique.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）G20以互利發(fā)展為導(dǎo)向的協(xié)商機(jī)制使各國擺脫了傳統(tǒng)國際合作中的安全困境。與此同時(shí)，靈活性和包容性也有其代價(jià)，如何將“口頭協(xié)議”“共識(shí)”高效、強(qiáng)勢(shì)地轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，還需要成員國的共同努力。

（一）G20參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)

包容性的協(xié)商機(jī)制有助于全球衛(wèi)生治理從發(fā)達(dá)國家“獨(dú)治”轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“共治”。G20涵蓋了美歐日、金磚國家、中等強(qiáng)國和國際組織四大群體，它們的立場(chǎng)在相當(dāng)程度上決定著G20轉(zhuǎn)型和發(fā)展的成敗。[3]楊潔勉：“G20的轉(zhuǎn)型選擇和發(fā)展前景”，第52頁。代表發(fā)達(dá)國家的七國集團(tuán)和代表新興經(jīng)濟(jì)體的金磚國家是G20內(nèi)最為活躍的兩股力量。在全球衛(wèi)生治理議程方面，截至2019年底，七國集團(tuán)召開了7次衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，金磚國家召開8次，這意味著雙方分別形成了較成熟的衛(wèi)生治理合作機(jī)制，有望將各自達(dá)成的成果在G20多邊機(jī)制下凝聚為合作共識(shí)。

此外，G20跨機(jī)制合作的特性使其能夠在內(nèi)部達(dá)成平衡。國際機(jī)制體現(xiàn)了大國的利益與政策。[4]Stephen Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, New Jersey: Princeton University Press, 1999, p.59.過去，無論是從世界貿(mào)易組織框架下的藥品專利權(quán)保護(hù)，還是《國際衛(wèi)生條例》（2005）中對(duì)發(fā)達(dá)國家援助發(fā)展中國家義務(wù)方面的輕描淡寫，都體現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國家在全球衛(wèi)生治理話語權(quán)與決策權(quán)方面的主導(dǎo)。有學(xué)者認(rèn)為，“國際關(guān)系往往有利于特權(quán)和強(qiáng)勢(shì)者，而使窮國不相稱地承擔(dān)了傳染病的負(fù)擔(dān)”。[5]Roger Detels, Robert Beaglehole, Mary Ann lansang, and Martin Gulliford, Oxford Textbook of Public Health, Oxford: Oxford University Press, 2002, p.171.而在G20框架下，發(fā)展中國家能夠在全球衛(wèi)生治理中有效發(fā)聲、參與決策，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理決策的合法性和公平性。G20內(nèi)部發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的“包容性競(jìng)爭(zhēng)”，充分高效地發(fā)揮了新型多邊國際合作機(jī)制參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)。[1]徐秀軍：“制度非中性與金磚國家合作”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第6期，第77頁。

秉承“發(fā)展”治理理念，G20全球治理跳出了具有排他性的傳統(tǒng)安全觀。由于西方發(fā)達(dá)國家在全球衛(wèi)生治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，全球衛(wèi)生治理概念往往被塑造為“傳統(tǒng)安全”話題，亦即衛(wèi)生問題的“安全化”。這意味著發(fā)達(dá)國家在面臨人類共同的衛(wèi)生威脅時(shí)，更偏重關(guān)注自身安全利益。發(fā)達(dá)國家的全球衛(wèi)生治理行為出發(fā)點(diǎn)，主要是使其自身免于衛(wèi)生問題帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，而非解決國際社會(huì)面臨的共同衛(wèi)生威脅。這一理念勢(shì)必造成全球衛(wèi)生治理的“安全困境”，即在無政府狀態(tài)下，一個(gè)國家增強(qiáng)自我安全的行為必然會(huì)削弱其他國家的安全感。[2]Robert Jervis, “Cooperation Under the Security Dilemma,” World Politics, Vol.30, No.2,1978, p.196.在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，這種削弱體現(xiàn)在兩方面，一是發(fā)達(dá)國家積極倡議并協(xié)助世衛(wèi)組織在發(fā)展中國家建立全球疾病監(jiān)測(cè)體系，而不是援助發(fā)展中國家提高公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)能力，力求通過在海外建立傳染病預(yù)警系統(tǒng)，為發(fā)達(dá)國家自身安全提供再保險(xiǎn)。二是體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家對(duì)于救命藥品專利權(quán)的限制、研發(fā)技術(shù)保護(hù)等，這些限制性政策削弱了發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的能力。

G20中的發(fā)展中國家在參與全球衛(wèi)生治理時(shí)，秉持以“發(fā)展”為核心的包容性全球治理理念，有望緩解全球衛(wèi)生治理面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾。2009年，G20倫敦峰會(huì)通過支持聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”承諾，包括對(duì)撒哈拉以南非洲國家進(jìn)行援助，提供500億美元支持低收入國家社會(huì)保障，呼吁為最貧窮國家提供60億美元特惠貸款等，[3]“Declaration on Delivering Resources through the International Financial Institutions,”London Summit, April 2, 2009, p.1, http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009delivery.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月20日）將發(fā)展問題置于全球治理政策框架之中。2016年，杭州峰會(huì)發(fā)布落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動(dòng)計(jì)劃，聚焦全球衛(wèi)生治理議程?！癎20認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生是維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要素之一，也是可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要方面”，“承諾支持國際社會(huì)采取的全面管控健康風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的行動(dòng)，包括從健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和早期識(shí)別到有效應(yīng)對(duì)和康復(fù)行動(dòng)，支持世衛(wèi)組織的有關(guān)行動(dòng)以及《國際衛(wèi)生條例》”，“將繼續(xù)支持就加強(qiáng)全球和國家衛(wèi)生體系的可持續(xù)和創(chuàng)新融資采取國際行動(dòng)”，“認(rèn)為需要以完善、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方式強(qiáng)化衛(wèi)生體系，促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)的普遍覆蓋，為提高公共衛(wèi)生水平、應(yīng)對(duì)全球健康威脅奠定基礎(chǔ)”。[1]“Global Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development,” September 20,2016, p.14, https://www.b20germany.org/fileadmin/user_upload/G20_Action_Plan_on_the_2030_Agenda_for_Sustainable_Development.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年2月18日）由此可以看出，從“千年發(fā)展目標(biāo)”到“可持續(xù)發(fā)展議程”，G20與聯(lián)合國全球衛(wèi)生發(fā)展議程保持同步，在衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)方面高度契合，共同推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

在G20內(nèi)部，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在全球衛(wèi)生議程設(shè)置方面存在沖突。G20囊括了主要的西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，這樣的構(gòu)成能夠拓寬G20參與全球衛(wèi)生治理的議題領(lǐng)域，但也容易引發(fā)衛(wèi)生優(yōu)先事項(xiàng)沖突。G20內(nèi)部的“制度化不平等”依然存在，七國集團(tuán)仍然掌控主要話語權(quán)。甚至有學(xué)者認(rèn)為，目前G20的協(xié)議和集體行動(dòng)將會(huì)加劇其內(nèi)部的權(quán)力失衡，大國之間的對(duì)話機(jī)制往往起決定性作用，其他成員國只能充當(dāng)消極的旁觀者角色。[2]Robert Benson, Michael Zurn, “Untapped Potential: How the G20 can Strengthen Global Governance,” South African Journal of International Affairs, Vol.26, No.4, 2019, p.7.

以七國集團(tuán)衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議和金磚國家衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議為例，2015年七國集團(tuán)衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議與2017年G20衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議的議題高度契合，主要圍繞抗生素耐藥性和全球衛(wèi)生安全體系建設(shè)。而金磚國家2017年衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，如“傳統(tǒng)醫(yī)藥合作”“藥物可及”“藥品研發(fā)”等依然未能進(jìn)入G20全球衛(wèi)生治理議程。兩者的議題設(shè)置區(qū)別較大，正是由于發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在衛(wèi)生安全優(yōu)先事項(xiàng)方面存在差異，在全球衛(wèi)生治理議程設(shè)置中的訴求也不相同。如何提升G20內(nèi)部平等、有效的溝通，是G20參與全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)之一。

此外，G20有關(guān)全球衛(wèi)生治理的宣言或倡議缺乏約束力和行為監(jiān)督機(jī)制,成為其有效發(fā)揮全球衛(wèi)生治理作用的現(xiàn)實(shí)羈絆。G20的主要目標(biāo)是引導(dǎo)合作方向，其宣言或倡議既不需要在聯(lián)合國秘書處登記和公布，也無需經(jīng)過成員國國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。G20治理機(jī)制中問責(zé)性的缺位嚴(yán)重制約其治理功能的發(fā)揮。[1]Steven Slaughter, “The Prospects of Deliberative Global Governance in the G20: Legitimacy,Accountability, and Public Contestation,” Review of International Studies, Vol.39, No.1, 2013, pp.71-90.G20宣言或倡議對(duì)成員國沒有約束力，成員國完全可以忽略聯(lián)合宣言中達(dá)成的共識(shí)和承諾。對(duì)于成員國是否有義務(wù)嚴(yán)格履行上一年度衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議所作承諾也沒有具體規(guī)定。G20年度衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議雖已機(jī)制化，但由于缺乏約束力和問責(zé)性，各成員國無意也無法在一年時(shí)間內(nèi)采取措施嚴(yán)格履行上一年所達(dá)成的共識(shí)和承諾。

四、G20對(duì)新冠肺炎疫情防控的參與及其局限性

2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情已蔓延全球200多個(gè)國家和地區(qū)，[2]Johns Hopkins Coronavirus Resource Center, “Coronavirus COVID-19 Global Cases by the Center for Systems Science and Engineering,” April 22, 2020, https://coronavirus.jhu.edu/map.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月22日）對(duì)全球衛(wèi)生安全構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)，還將給全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展帶來重創(chuàng)。經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織估計(jì)，新冠肺炎疫情將使全球2020年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減半，并導(dǎo)致一些國家經(jīng)濟(jì)蕭條。[3]Richard Partington and Phillip Inman, “Coronavirus Escalation could Cut Global Economic Growth in Half,” The Guardian, March 2, 2020.2020年4月8日，世界貿(mào)易組織發(fā)布的年度貿(mào)易展望中指出，新冠肺炎疫情“史無前例”，預(yù)測(cè)今年全球貿(mào)易將萎縮13%至32%，超越2008年國際金融危機(jī)的影響。[4]World Trade Organization, “Trade Statistics and Outlook,” April 8, 2020, https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月8日）有學(xué)者甚至認(rèn)為，新冠肺炎疫情將成為壓垮經(jīng)濟(jì)全球化的最后一根稻草。[5]Robin Niblett，“The End of Globalization As We Know It,” Foreign Policy, March 20,2020.G20曾在維護(hù)全球金融穩(wěn)定中發(fā)揮了難以替代的作用，在埃博拉疫情應(yīng)對(duì)中也扮演了關(guān)鍵角色。在此次全球衛(wèi)生安全危機(jī)中，G20積極參與全球抗疫行動(dòng)，從議程設(shè)定、抗疫融資以及推動(dòng)機(jī)制間合作等方面積極發(fā)揮作用。同時(shí)，在此過程中，G20本身的治理局限性也進(jìn)一步凸顯。

（一）G20參與新冠肺炎疫情防控

面對(duì)此次新冠肺炎疫情威脅，七國集團(tuán)、金磚國家乃至聯(lián)合國安理會(huì)等大國協(xié)調(diào)機(jī)制，未能充分發(fā)揮預(yù)期的協(xié)調(diào)作用。G20憑借其機(jī)制靈活性優(yōu)勢(shì)，積極參與到全球疫情防控之中。

首先，凝聚全球抗疫政治共識(shí)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，世界各國需要加強(qiáng)合作、全力應(yīng)對(duì)，共同維護(hù)地區(qū)和全球衛(wèi)生安全。[1]“中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議研究新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作”， 《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月26日。法國總統(tǒng)馬克龍也敦促采取全球行動(dòng)遏制病毒擴(kuò)散。[2]Noemie Bisserbe, Stacy Meichtry, “France’s Macron Urges Global Effort to Contain Coronavirus,” The Wall Street Journal, March 12, 2020.2020年2月23日，G20財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，表示將在防控新冠肺炎疫情方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)；3月13日，G20發(fā)表《G20協(xié)調(diào)人關(guān)于新冠肺炎的聲明》；3月26日，G20發(fā)表《G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)聲明》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)全球合作應(yīng)對(duì)疫情、穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)的重要性和迫切性，呼吁各國本著團(tuán)結(jié)精神，采取透明、有力、協(xié)調(diào)、大規(guī)模、基于科學(xué)的全球行動(dòng)，堅(jiān)定承諾建立統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)對(duì)這一共同威脅”。[3]“二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別峰會(huì)聲明”，新華網(wǎng)， 2020年3月27日，http://www.xinhuanet.com/2020-03/27/c_1125773916.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月8日）為落實(shí)上述聲明，3月30日,G20發(fā)布《G20貿(mào)易部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別會(huì)議聲明》；4月19日,G20召開衛(wèi)生部長(zhǎng)視頻會(huì)議討論全球抗疫合作。自成立以來，G20從未如此頻繁地互動(dòng)協(xié)調(diào)共同立場(chǎng)和行動(dòng)，推動(dòng)了G20全球合作抗疫所需政治共識(shí)的形成。

其次，推動(dòng)全球抗疫融資體系建設(shè)。G20承諾采取一切必要公共衛(wèi)生措施，爭(zhēng)取提供足夠資金來抑制此次疫情，以保護(hù)人民，特別是最脆弱群體；大幅增加防疫支出以增強(qiáng)各國、地區(qū)和全球應(yīng)對(duì)潛在傳染病暴發(fā)的準(zhǔn)備；[4]同上。與利益相關(guān)方共同努力，盡快填補(bǔ)世衛(wèi)組織“新型冠狀病毒戰(zhàn)略防范和應(yīng)對(duì)方案”的資金缺口，在自愿基礎(chǔ)上立即向“世衛(wèi)組織新冠肺炎團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟提供支持。4月12日，英國已承諾向世衛(wèi)組織等機(jī)構(gòu)捐資2億英鎊。[1]Michael Holden “UK Pledges 200 Million Pounds in Aid to Help Stop Second Coronavirus Wave,” Reuters, April 12, 2020.G20領(lǐng)導(dǎo)人聲明還要求財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)定期協(xié)調(diào)并制定《G20應(yīng)對(duì)新冠肺炎行動(dòng)計(jì)劃》，迅速提供適當(dāng)?shù)膰H金融援助。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)，聲明還強(qiáng)調(diào)“向全球經(jīng)濟(jì)注入超過5萬億美元，以作為有針對(duì)性的財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)措施和擔(dān)保計(jì)劃的一部分，抵消疫情對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和金融的影響”。[2]“二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別峰會(huì)聲明”。G20的上述承諾為全球抗疫融資體系建設(shè)提供了指導(dǎo)原則。

最后，促進(jìn)全球衛(wèi)生治理相關(guān)國際機(jī)制間合作。作為非正式的協(xié)商機(jī)制，G20本身并不具備其相關(guān)聲明和決議的執(zhí)行主體和能力，相關(guān)聲明和決議憑自身力量難以實(shí)施，需要借助世衛(wèi)組織、聯(lián)合國等國際機(jī)制實(shí)現(xiàn)全球疫情防控治理目標(biāo)?！耙氤晒刂埔咔?，G20必須與國際組織合作，其中最重要的就是世衛(wèi)組織”。[3]Erik Berglof, “A Pandemic Strategy as Global as COVID 19,” Project Syndicate, March 19, 2020.此外，鑒于疫情對(duì)全球金融穩(wěn)定造成的影響，新冠疫情防控本身也需要全球衛(wèi)生機(jī)制和金融機(jī)制密切合作。因此，無論是G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)聲明，還是部長(zhǎng)會(huì)議聲明，都強(qiáng)調(diào)了與世衛(wèi)組織、世界銀行、聯(lián)合國等全球治理機(jī)制合作的重要性。G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)聲明強(qiáng)調(diào)，G20致力于同世衛(wèi)組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國以及其他國際組織一道，在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取一切必要行動(dòng)以戰(zhàn)勝疫情。[4]“二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別峰會(huì)聲明”。G20 承諾支持全面實(shí)施《國際衛(wèi)生條例》（2005），并要求世衛(wèi)組織與有關(guān)組織合作，評(píng)估大流行病防范方面的不足，在未來幾個(gè)月內(nèi)向財(cái)政和衛(wèi)生部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議報(bào)告，以期建立關(guān)于大流行病防范和應(yīng)對(duì)的全球倡議。G20領(lǐng)導(dǎo)人聲明或部長(zhǎng)決議，有力推動(dòng)了新冠肺炎疫情防控方面的機(jī)制間合作。

（二）G20參與新冠疫情防控的局限性

G20通過舉行領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，彰顯了新冠肺炎疫情防控在其議程中的優(yōu)先地位，為全球疫情防控和穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí)，諸多局限性也更加凸顯。

首先，成員國之間達(dá)成共識(shí)并非易事。特別是在大國存在不同甚至對(duì)立的優(yōu)先事項(xiàng)情況下，具有實(shí)際意義的集體行動(dòng)更是難以出現(xiàn)。2011年，曾有專家認(rèn)為G20難以發(fā)揮什么效用，一個(gè)“G零”（G0）的世界正在出現(xiàn)，各國自行其是或成立臨時(shí)集團(tuán)追求自身利益，沒有國家能夠或愿意擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)角色。[1]Ian Bremmer, Nouriel Roubini, “A G-Zero World,” Foreign Affairs, March/April, 2011.英國前首相布朗也認(rèn)為，G20內(nèi)部盛行的“微邊主義”(minilateralism),使其難以完成全球治理使命。[2]Laurence Norman, “Gordon Brown Laments G20,” The Wall Street Journal, March 26, 2011.而“微邊主義”盛行的原因就是成員國之間優(yōu)先事項(xiàng)差異和政治分歧。就本次疫情應(yīng)對(duì)而言，中國和美國并未就共同威脅展開有效溝通，特朗普政府將疫情防控“政治化”的不當(dāng)言行為兩國合作平添障礙。在特別峰會(huì)上，習(xí)近平主席呼吁“二十國集團(tuán)成員采取共同舉措，減免關(guān)稅、取消壁壘、暢通貿(mào)易，發(fā)出有力信號(hào)，提振世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇士氣”，[3]“習(xí)近平在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)上發(fā)表重要講話”，新華網(wǎng)，2020年3月26日。特朗普對(duì)此卻避而不談。中美之間的分歧決定了領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)聲明難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)行動(dòng)。聲明只起到引導(dǎo)合作方向的作用，各成員國承諾能否落實(shí)有待觀察，且聲明沒有談到如何通過新的機(jī)制化合作推動(dòng)全球疫情防控。對(duì)此有專家表示，《G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)聲明》只是在宣傳各國正在做的事，并沒有提供一個(gè)多邊的全球愿景。[4]Stephen Kalin, David Lawder, “G20 Leaders to Inject $ 5 Trillion into Global Economy in Fight against Coronavirus,” Reuters, March 26, 2020.

其次，G20針對(duì)新冠肺炎疫情的特別聲明或宣言不具備可執(zhí)行機(jī)制。要想實(shí)現(xiàn)疫情防控目標(biāo)，至少需要借助以下兩種路徑之一：建立正式疫情防控合作機(jī)制，或借助諸如世衛(wèi)組織這樣正式的全球疫情防控機(jī)制。然而，G20連常設(shè)的秘書處和工作人員都不具備，遑論執(zhí)行機(jī)制。這就導(dǎo)致相關(guān)聲明或宣言在很大程度上停留在紙面?！禛20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)聲明》承諾在自愿基礎(chǔ)上立即向“世衛(wèi)組織新冠肺炎團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”捐款。實(shí)際上，世衛(wèi)組織早在2月5日就啟動(dòng)“戰(zhàn)略準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)方案”，呼吁各國募集6.75億美元，重點(diǎn)支持新冠肺炎疫情防控風(fēng)險(xiǎn)較高的國家。[1]World Health Organization, “US$675 Million Needed for New Coronavirus Preparedness and Response Global Plan,” February 5, 2020.然而直到4月17日，世衛(wèi)組織收到的捐款僅為3.68億美元。[2]World Health Organization, “Contributions to WHO for COVID-19 Appeal,” April 17,2020, https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月17日）G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)聲明中各國承諾的捐款意愿能否落實(shí)也仍未可知。此外，G20的議程協(xié)調(diào)一般由當(dāng)年東道國通過設(shè)立臨時(shí)秘書處來組織，東道國有較大空間塑造會(huì)議議程。然而，今年的東道國沙特阿拉伯在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域并不積極，2月23日的G20 財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議即淡化了新冠肺炎疫情構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)能力弱化制約G20發(fā)揮作用。在G20本身不具備正式合作機(jī)制的情況下，只有借助其他正式國際機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其疫情防控目標(biāo)。與G20相關(guān)議題領(lǐng)域合作的國際機(jī)制的治理能力和G20對(duì)該機(jī)制的影響力是影響G20治理有效性關(guān)鍵因素。[3]項(xiàng)南月、劉宏：“G20合作治理模式的有效性分析”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第2期，第145頁。因此，G20全球疫情防控的有效性與世衛(wèi)組織能力密不可分。世衛(wèi)組織無疑是G20新冠疫情防控最重要的借助和依托對(duì)象,G20在聲明中亦反復(fù)強(qiáng)調(diào)并承諾與世衛(wèi)組織進(jìn)行合作。然而，世衛(wèi)組織本身在全球抗疫協(xié)調(diào)方面也面臨不少問題，“世衛(wèi)組織是一個(gè)有效的全球合作平臺(tái)，但卻缺乏一個(gè)全球麥克風(fēng)來領(lǐng)導(dǎo)全球抗疫”。[4]Nicholas Burns, “How to Lead in a Time of Pandemic,” Foreign Affairs, March 25, 2020.特朗普甚至公開指責(zé)世衛(wèi)組織“以中國為中心”，威脅停止向世衛(wèi)組織提供資金。[5]Emma Farge, “WHO Rejects ‘China-centric’ Charge after Trump Criticism,” Reuters,April 8, 2020.4月19日,G20召開衛(wèi)生部長(zhǎng)視頻會(huì)議，希望發(fā)布聯(lián)合公報(bào)草案支持和承諾進(jìn)一步賦權(quán)世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)全球抗疫，并對(duì)世衛(wèi)組織緊急衛(wèi)生項(xiàng)目的持續(xù)性和資金短缺表達(dá)擔(dān)憂，敦促捐獻(xiàn)者給相關(guān)基金注資。然而，美國僅派副部長(zhǎng)參加，在其反對(duì)下聯(lián)合公報(bào)“流產(chǎn)”，會(huì)議以簡(jiǎn)短的聯(lián)合聲明草草了結(jié)，且聲明中對(duì)世衛(wèi)組織只字未提。[6]Patrick Wintour, Fiona Harvey, Peter Beaumont, “US Scuppers G20 Coronavirus Statement on Strengthening WHO,” The Guardian, April 20, 2020.可以預(yù)見，在大國政治和經(jīng)濟(jì)壓力之下，世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)能力或?qū)⑦M(jìn)一步削弱，G20在全球疫情防控方面發(fā)揮更大作用的愿望也將面臨重重阻力。

五、結(jié)語

全球性衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)使國際社會(huì)期待G20在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更大作用。面對(duì)新冠肺炎疫情，G20連續(xù)召開領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議積極應(yīng)對(duì)，充分彰顯其全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)向。然而，G20發(fā)揮全球衛(wèi)生治理作用面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是在民族主義沉渣泛起、多邊主義舉步維艱的背景下，G20在全球衛(wèi)生治理中采取實(shí)質(zhì)性集體領(lǐng)導(dǎo)行動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)。面對(duì)共同的疫情威脅，惟有拋開政治分歧，避免疫情防控的“政治化”，強(qiáng)化政治共識(shí)和致力于全球衛(wèi)生安全命運(yùn)共同體建設(shè)，才是促進(jìn)G20全球疫情防控功能的價(jià)值方向。這需要G20各國，特別是中美兩個(gè)大國展現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，共同促成有效的全球疫情防控集體行動(dòng)。在全球衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)領(lǐng)域，一個(gè)處境日益艱難的世衛(wèi)組織無疑將弱化G20參與全球衛(wèi)生治理的效率。而無論在政治合法性還是疫情防控專業(yè)性方面，世衛(wèi)組織仍然是當(dāng)前唯一能夠提供全球抗疫領(lǐng)導(dǎo)力、激發(fā)干預(yù)所需信任的國際組織。鑒于G20對(duì)世衛(wèi)組織的財(cái)政貢獻(xiàn)，其對(duì)世衛(wèi)組織擁有絕對(duì)的影響力。因此，G20有能力通過進(jìn)一步向世衛(wèi)組織賦權(quán)，提升該組織在全球疫情防控中的協(xié)調(diào)能力和資源能力。對(duì)于G20在全球疫情防控中面臨的客觀困境，如干預(yù)措施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的張力，如何在干預(yù)政策和經(jīng)濟(jì)刺激政策之間尋求平衡，也值得進(jìn)一步思考研究。