劉陽陽

(上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，上海 201620)

一、問題的提出

2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))中首次明確為促進(jìn)農(nóng)地資源有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，引導(dǎo)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要發(fā)展方向。起初有些學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”頗有疑慮，認(rèn)為其是對(duì)既有物權(quán)法體系的突破，屬于以政治語言代替法律術(shù)語的臆斷。[1]這種言論隨著中央政策的有序推進(jìn)，逐漸銷聲匿跡。究其根本在于沒有找準(zhǔn)制度實(shí)施的特殊語境，現(xiàn)有土地制度將農(nóng)民排斥在農(nóng)村土地高回報(bào)流轉(zhuǎn)之外才是農(nóng)民無法富起來的關(guān)鍵。[2]“三權(quán)分置”便是在此種背景下提出來的。無論農(nóng)戶讓渡的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利還是其中的部分權(quán)能，[3]歸根到底是從物權(quán)保護(hù)路徑出發(fā)補(bǔ)正債法框架下的安全和效率，繼而打破公權(quán)力管理慣式，引入市場(chǎng)這只“看不見的手”來配置農(nóng)地資源。

當(dāng)下學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)以及在流轉(zhuǎn)過程中各種權(quán)利安排上雖莫衷一是，但對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)同時(shí)還具有財(cái)產(chǎn)性的一般屬性早已達(dá)成共識(shí)。農(nóng)地利用關(guān)系早已突破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶簡(jiǎn)單關(guān)系，隨著“三權(quán)分置”土地權(quán)利改革的深入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)頻率加快，農(nóng)地利用關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，除了合同糾紛之外，首當(dāng)其沖就是農(nóng)地侵權(quán)問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第56條規(guī)定“任何組織和個(gè)人侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！笔钱?dāng)然地將《農(nóng)村土地承包法》的特殊規(guī)定擴(kuò)大適用為一般規(guī)定還是直接適用《侵權(quán)責(zé)任法》中一般規(guī)定？更為妥當(dāng)?shù)姆绞绞窃趫?jiān)持民事侵權(quán)規(guī)定的基礎(chǔ)之上，著眼于農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)和自然資源的雙重屬性，對(duì)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等農(nóng)村特殊法律制度適度揚(yáng)棄，構(gòu)筑起二元制農(nóng)地權(quán)利保護(hù)體系。從而對(duì)實(shí)踐中的承包糾紛問題做出正面回應(yīng)，以期對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能的界定起到他山之石，可以攻玉的效果。本文在此基礎(chǔ)上進(jìn)行討論。

二、農(nóng)地利用侵權(quán)法律關(guān)系主體的界定

“三權(quán)分置”的穩(wěn)步推進(jìn)，使農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)范圍逐步規(guī)范化、高效化，農(nóng)村土地不再是單純的生產(chǎn)工具，其財(cái)產(chǎn)屬性得以凸顯。但家庭承包戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是一項(xiàng)他物權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有人的代表人理應(yīng)具有被侵權(quán)的適格主體身份，如此不僅能夠補(bǔ)正農(nóng)戶維權(quán)能力的欠缺，還能發(fā)揮侵權(quán)責(zé)任的事前功能，具有正當(dāng)性和合理性。其次，從侵權(quán)主體上看，農(nóng)地利用的侵權(quán)主體范圍也不再局限于鄰里熟人之間，還會(huì)涉及專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場(chǎng)等從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的新型主體以及政府等非農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)的第三方侵權(quán)主體。

(一)被侵權(quán)人：農(nóng)戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

家庭承包是我國(guó)農(nóng)村法律制度中特有概念，是中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行土地承包制的產(chǎn)物。[4]373承包方履行相應(yīng)的法定程序依法取得承包權(quán)后成為農(nóng)地上的用益物權(quán)人，其可以自行耕種，也能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在自行耕種的靜態(tài)利用下，土地的直接利用者就是農(nóng)戶自身，可以直接適用《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包方享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、自由流轉(zhuǎn)權(quán)、征收獲取補(bǔ)償權(quán)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利，從而與《民法總則》等相關(guān)法律搭建有效對(duì)接。而在“三權(quán)分置”下，土地利用呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化趨勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)方式既包括債權(quán)性流轉(zhuǎn)行為也包括物權(quán)性流轉(zhuǎn)行為，從而導(dǎo)致在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及土地直接利用者三方之間因利用方式的不同在行權(quán)路徑選擇上會(huì)產(chǎn)生重大差別，但都不影響農(nóng)戶享有直接訴權(quán)。

農(nóng)地利用侵權(quán)關(guān)系中比較特殊的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也享有侵權(quán)主體資格，這是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)作為代表集體土地所有權(quán)按體(農(nóng)民集體)的特殊身份以及發(fā)包方對(duì)農(nóng)地資源破壞行為具有制止權(quán)來決定的。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊身份上看，它是代表土地所有權(quán)主體(農(nóng)民集體)行使所有權(quán)人對(duì)農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)基本權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》第60條，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是做出具體物權(quán)行為的代表組織，本身并不享有物權(quán)權(quán)利。不僅如此，在不設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，村民委員會(huì)、村民小組還會(huì)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使相關(guān)權(quán)利。雖然《物權(quán)法》第60條前2項(xiàng)的表述采用了“或”將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)和村民小組并列，似乎并沒有體現(xiàn)先后順序，但結(jié)合該條第3項(xiàng)中“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的”僅能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使，就能得出集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的前置性法定代表主體。是故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表土地所有權(quán)主體行使所有權(quán)人對(duì)集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)基本權(quán)利。

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職責(zé)上看，《農(nóng)村土地承包法》第14條第3項(xiàng)和第57條從正反兩個(gè)方面規(guī)定了發(fā)包方對(duì)農(nóng)地資源破壞行為享有制止權(quán)。這是在肯定農(nóng)地資源的物權(quán)屬性基礎(chǔ)之上，結(jié)合環(huán)境保護(hù)特殊性所做出的民事回應(yīng)。但將調(diào)整對(duì)象限定通過家庭承包方式承包的農(nóng)戶和通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得“四荒”土地的非集體成員兩類主體上，面對(duì)農(nóng)地利用主體的多元化局面時(shí)不免有些捉襟見肘。行政管制只是自然資源他物權(quán)的一種外部限定，不是自然資源他物權(quán)的內(nèi)在本質(zhì)。[5]從物上請(qǐng)求權(quán)的角度出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖具有適格的主體地位，但卻可能因制度的事后救濟(jì)屬性而喪失保護(hù)土地的最佳時(shí)機(jī)。即便所有權(quán)人能夠采取停止侵害、排除妨害等事前措施，但在現(xiàn)實(shí)中卻并不可行。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一旦將土地發(fā)包給承包主體后，即在所有權(quán)之上設(shè)定了他物權(quán)。在權(quán)利的效力范圍上，用益物權(quán)比所有權(quán)具有較優(yōu)的效力。[6]如若出現(xiàn)農(nóng)地的不當(dāng)利用，所有權(quán)人只能在承包方怠于追究農(nóng)地利用者時(shí)行使賠償請(qǐng)求權(quán)或轉(zhuǎn)而追究承包方的違約責(zé)任。此時(shí)早已錯(cuò)過了采取事前措施的機(jī)會(huì)。另外，倘若將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接納入到承包戶與第三方土地使用者之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中與承包戶并列，雖達(dá)到了保護(hù)土地資源的目的卻人為強(qiáng)行破壞債的相對(duì)性，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)合同與土地流轉(zhuǎn)合同相混淆，并不妥當(dāng)。 其實(shí)土地直接利用者在進(jìn)行耕作時(shí)破壞土地資源實(shí)則構(gòu)成對(duì)發(fā)包方和承包方之間的土地承包合同的破壞，發(fā)包方可以以直接耕作人侵害其債權(quán)為由，向直接耕作人主張侵權(quán)責(zé)任。但債權(quán)是否被2009年《侵權(quán)責(zé)任法》納入調(diào)整范圍一直為學(xué)界質(zhì)疑，在司法審判中也莫衷一是?？芍档靡惶岬氖?，最高院在(2017)民終181號(hào)民事判決書中就對(duì)第三人侵權(quán)債權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任予以認(rèn)可。[7]是故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均能向承包方或土地直接利用者直接主張侵權(quán)責(zé)任，并且尚有選擇的進(jìn)路。

(二)侵權(quán)人：農(nóng)地直接利用者及第三方

農(nóng)地直接利用者是指除土地承包戶之外的其他土地使用主體，他們通過出租、入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或互換的形式從農(nóng)村土地承包戶得到承包土地直接使用權(quán)。市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的直接目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度集約化，因此各種專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司以及家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生。但無論經(jīng)濟(jì)組織如何層出不窮，歸根到底是對(duì)其民事主體資格的認(rèn)定。而在實(shí)踐中卻面臨著侵權(quán)主體認(rèn)定難和侵權(quán)主體多元化兩大困境。

1.侵權(quán)主體認(rèn)定難

不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)體由于民事主體資格身份存有差別，在責(zé)任承擔(dān)方式上具有重大差異。“三權(quán)分置”下農(nóng)地利用的侵權(quán)主體除了傳統(tǒng)的民事主體外，如具有法人資格的農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司，還包括一些新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如家庭農(nóng)場(chǎng)。但目前關(guān)于家庭農(nóng)場(chǎng)的法律主體地位分歧頗大。有學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)作為非法人組織進(jìn)行保護(hù)，[8]但各地出臺(tái)的家庭農(nóng)場(chǎng)登記規(guī)范可登記為公司、個(gè)體工商戶等。是故，首先應(yīng)區(qū)分法人組織與非法人組織，這是股東是否承擔(dān)連帶責(zé)任的判斷依據(jù)。如農(nóng)業(yè)公司是典型的企業(yè)法人，根據(jù)《公司法》第3條以及《民法總則》的規(guī)定，公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，股東僅以認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。同作為法人的農(nóng)民專業(yè)合作社法人屬于特別法人，雖然承擔(dān)的也是有限責(zé)任，以成員在專業(yè)合作社中的賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任。除此之外的非法人組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無限責(zé)任。需進(jìn)一步明確的是，認(rèn)定其民事主體資格的依據(jù)應(yīng)以其向登記機(jī)關(guān)登記的身份為準(zhǔn)。但在實(shí)踐中家庭農(nóng)場(chǎng)登記往往采取自愿原則，甚至為套取政府補(bǔ)貼，同時(shí)登記為個(gè)體工商戶和有限責(zé)任公司多種形式，這無疑對(duì)侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定增加極大的困難。

2.侵權(quán)主體多元化

除了土地生產(chǎn)的直接利用者之外，基于土地資源的有限性以及利用的多樣性，其受到不特定第三方侵權(quán)的可能性更為普遍，尤其是隨著城鎮(zhèn)化程度不斷擴(kuò)大，城市周圍的集體土地國(guó)有化頻率加快所滋生的行政部門違法征收行為。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地只有依法被征收成為國(guó)有土地之后，才能入市自由交易，發(fā)揮其資本作用。雖然《侵權(quán)責(zé)任法》并未將國(guó)家排除在民事責(zé)任承擔(dān)主體之外，但從《農(nóng)業(yè)法》第78條的表述來看，“侵犯農(nóng)民權(quán)益的，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起訴訟”，這里的訴訟指的是行政訴訟，并不包括侵權(quán)民事訴訟。即便現(xiàn)有的《行政訴訟法》第61條將征收行為作為行政附帶民事制度的審理范圍，顯然被侵權(quán)人也不能直接對(duì)政府提起民事訴訟，只能在認(rèn)定政府的具體行政行為不合法的基礎(chǔ)之上判斷侵權(quán)責(zé)任成立與否。換言之，政府雖未從侵權(quán)責(zé)任主體中排除開，卻也不會(huì)成為侵權(quán)法真正意義上的侵權(quán)人。

三、農(nóng)地利用侵權(quán)行為辨析

在農(nóng)地利用關(guān)系中，除了侵權(quán)人與被侵權(quán)人具有一定的特殊性之外，侵權(quán)實(shí)施的侵權(quán)行為也具有不同于一般侵權(quán)行為的顯著特點(diǎn)。有學(xué)者指出承包地具有資源與資產(chǎn)雙重內(nèi)涵，[9]筆者深表贊同，繼而以此作為侵權(quán)行為劃分的依據(jù)，將農(nóng)地利用關(guān)系中的侵權(quán)分為農(nóng)地財(cái)產(chǎn)損害行為和農(nóng)地污染行為兩大類。

(一)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)損害行為

1.直接使用農(nóng)地時(shí)發(fā)生的侵權(quán)行為

首先，從農(nóng)地權(quán)益的直接損害行為上看，發(fā)包方、承包方和直接利用者三方都是農(nóng)地利用主體?；谖锉旧淼恼加?、使用、收益和處分權(quán)隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)在不同主體之間進(jìn)行了各種劃分，但三者之間權(quán)利界限并非一清二白而是十分模糊的。首先從占有權(quán)上看，所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓人都是農(nóng)地的間接占有人，受讓人是直接占有人。在承包環(huán)節(jié)中，集體決定了承包人的歸屬，沒有集體的認(rèn)同，農(nóng)民就喪失了從集體獲得基本生存資料的資格和條件。[10]169原本農(nóng)地理應(yīng)由直接占有人親自或委托他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，先前的轉(zhuǎn)讓人不得加以干涉，使得先前的轉(zhuǎn)讓人所享有的監(jiān)督管理權(quán)益也因此大打折扣。

其次，從使用權(quán)上看，主要體現(xiàn)在直接占有人自主決策權(quán)上。所有的農(nóng)地利用者都必須從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，不得將農(nóng)業(yè)用地隨意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地或再流轉(zhuǎn)給非農(nóng)生產(chǎn)者或不具備良好資質(zhì)的務(wù)農(nóng)人員，最終導(dǎo)致承包地?fù)p毀，嚴(yán)重?fù)p害了承包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度所應(yīng)有的公平正義功能大為減弱。[11]44

最后，從收益權(quán)上看，《物權(quán)法》第116條規(guī)定除非有特殊約定，用益物權(quán)人能優(yōu)先于所有權(quán)人享有獲取天然孳息的權(quán)利。同理農(nóng)地直接利用者也能取得農(nóng)作物的所有權(quán)。也就是說在當(dāng)事人之間不存在相反約定的情況下，土地直接占有者獲取天然孳息的收益權(quán)能夠?qū)蛊渌械拈g接占有人。如此規(guī)定也能激發(fā)農(nóng)地利用者不斷精進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高土地生產(chǎn)率。從處分權(quán)上看，所有權(quán)人在標(biāo)的物上設(shè)定用益物權(quán)時(shí)，并未轉(zhuǎn)讓其處分權(quán)。因此用益物權(quán)人以及土地直接利用者未經(jīng)所有權(quán)人同意不得隨意處置其占有的農(nóng)地。值得注意的是，結(jié)合《土地承包經(jīng)營(yíng)法》的規(guī)定，這里的所有權(quán)人指的是農(nóng)民集體(所有權(quán)主體)的代表行使主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。是故理應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向不當(dāng)轉(zhuǎn)讓者主張侵權(quán)或違約責(zé)任。

2.未直接使用農(nóng)地的第三方侵權(quán)行為

從第三方侵權(quán)上看，土地利用關(guān)系的復(fù)雜程度與農(nóng)村市場(chǎng)化水平成正相關(guān)，農(nóng)村市場(chǎng)化水平越高，土地利用關(guān)系也就更加復(fù)雜。同時(shí)也說明農(nóng)村土地并非受單一權(quán)利的調(diào)整，而是由結(jié)構(gòu)有序、層次分明的一束權(quán)利構(gòu)成。[12]是故第三方并不局限在發(fā)包方、承包方或是其他的土地利用者之外的主體，如行政機(jī)關(guān)的違法征收行為，同時(shí)也包括發(fā)包方、承包方以及土地利用者自身，如對(duì)土地直接利用者而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包期間內(nèi)無故收回承包地并再發(fā)包給他人的行為或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以承包方未經(jīng)其同意為由主張?jiān)倭鬓D(zhuǎn)行為無效的都有可能涉及第三方侵權(quán)的情形。在第三方侵權(quán)的情形下，由于行為侵犯的主體以及權(quán)利內(nèi)容不同和發(fā)包方、承包方和土地利用者對(duì)農(nóng)地享有的權(quán)利差異，在侵權(quán)行為時(shí)點(diǎn)認(rèn)定和性質(zhì)判斷上都有顯著區(qū)別。

以政府征收為例，如前文所述，即便土地再流轉(zhuǎn)至任何不特定的土地利用者，承包方都有權(quán)隨時(shí)基于其固有的身份權(quán)屬性以及對(duì)承包地享有的用益物權(quán)而取得補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，而不受訴訟時(shí)效的限制。若是土地利用者據(jù)為己有，承包方可依據(jù)物上請(qǐng)求權(quán)制度要求返還。與此同時(shí)該行為也侵害了直接利用者的占有、使用權(quán)，但其是否可援引《物權(quán)法》第121條的規(guī)定，與承包方享有同樣的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)呢？筆者認(rèn)為答案是確定的。對(duì)于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，土地利用者能夠以其享有對(duì)土地的物權(quán)性權(quán)利為由請(qǐng)求賠償，而對(duì)于債權(quán)性流轉(zhuǎn)的受讓方除了追求承包方的違約責(zé)任之外，理應(yīng)依據(jù)征收行為侵害其債權(quán)為由請(qǐng)求支付相應(yīng)的賠償，但賠償總額不能超過雙方訂立合同時(shí)能夠預(yù)見的損害總額。這為原本將國(guó)家賠償法規(guī)定為行政責(zé)任提供了民事救濟(jì)和司法裁判的可能。[13]但對(duì)于違法的征收行為，《國(guó)家賠償法》僅為公民因公受損提供了行政救濟(jì)途徑而非民事救濟(jì)路徑，這無論對(duì)農(nóng)地利用的任何一方都埋下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此有學(xué)者提出國(guó)家侵權(quán)責(zé)任宜認(rèn)定為私法責(zé)任，采私法責(zé)任說不僅能強(qiáng)調(diào)私法制度對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充性作用，[14]5-6同時(shí)也更加能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家賠償?shù)哪康模幢Ｕ鲜芎θ说暮戏?quán)益和促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)并舉。[15]

(二)農(nóng)地污染行為

自然資源使用權(quán)的私權(quán)屬性不因行政許可介入而改變，[16]154-164因此《侵權(quán)責(zé)任法》也專章規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任。“三權(quán)分置”一旦拉開土地自由流轉(zhuǎn)的序幕，便具有不可逆性。

首先，新型經(jīng)營(yíng)主體更容易造成農(nóng)地污染。從家庭承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向各類集約化的新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)意味著一旦出現(xiàn)農(nóng)地不當(dāng)開發(fā)利用，原本分散的、小規(guī)模的甚至通過自然生態(tài)系統(tǒng)可以修復(fù)的輕度污染可能會(huì)轉(zhuǎn)化為集中化、規(guī)?；闹囟任廴荆琜17]221反而降低土地利用率，甚至對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成不可估量的損失。不僅如此，這些新型經(jīng)營(yíng)主體相比家庭承包經(jīng)營(yíng)戶突出的市場(chǎng)逐利傾向與自然資源所承載的社會(huì)屬性與生態(tài)利益之間具有不可調(diào)和的矛盾，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，為了追求自我利益，直接利用土地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人缺乏進(jìn)行自我改正的動(dòng)力，所謂環(huán)境保護(hù)權(quán)利也勢(shì)必淪為一紙空文。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地污染行為中發(fā)揮的作用十分有限。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第18條對(duì)農(nóng)地不當(dāng)使用以造成永久性傷害為限，其程度明顯高于《侵權(quán)責(zé)任法》第65條的一般損害程度。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一除了導(dǎo)致法律適用上的不平等之外，也將土地生產(chǎn)率的降低，流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)的減少卻達(dá)不到永久性傷害程度的損害行為排除在農(nóng)地侵權(quán)行為之外?！肚謾?quán)責(zé)任法》是一般法，《農(nóng)村土地承包法》是特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，反而縱容了農(nóng)地侵權(quán)行為。

最后，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中介組織力量薄弱導(dǎo)致農(nóng)地保護(hù)力度不足。美國(guó)是世界上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平最高的國(guó)家，其對(duì)于從事集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(如家庭農(nóng)場(chǎng))規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)制義務(wù)，并設(shè)有專門的行業(yè)中介組織定期對(duì)農(nóng)地的質(zhì)量、周圍環(huán)境等因素進(jìn)行綜合評(píng)估，未達(dá)標(biāo)者除了要接受罰款之外，還可能因此失去經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)的資格。[18]除了土地資源受到污染之外，因不當(dāng)管理導(dǎo)致土地生產(chǎn)率下降、土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)減少或者因水土流失所導(dǎo)致承包地面積減少、滅失都是農(nóng)地?fù)p害的主要表現(xiàn)形式。但這些行為在認(rèn)定時(shí)由于專業(yè)性強(qiáng)，評(píng)估難度較大。

四、農(nóng)地利用侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)原則的構(gòu)建

侵權(quán)行為歸責(zé)原則，是侵權(quán)法內(nèi)容和體系的關(guān)鍵所在。目前《侵權(quán)責(zé)任法》未單獨(dú)規(guī)定農(nóng)地利用侵權(quán)責(zé)任，相較于一般侵權(quán)，其除了涉及已有的環(huán)境污染責(zé)任的相關(guān)認(rèn)定外，還觸及我國(guó)現(xiàn)有制度下尚未規(guī)定的用益物權(quán)侵權(quán)的特殊認(rèn)定問題，不可謂不遺憾。是故結(jié)合前文對(duì)農(nóng)地利用關(guān)系中侵權(quán)雙方主體以及侵權(quán)行為種類，擬對(duì)其歸責(zé)原則做進(jìn)一步的完善。

(一)將過錯(cuò)責(zé)任原則作為農(nóng)地財(cái)產(chǎn)損害的基礎(chǔ)

不當(dāng)?shù)霓r(nóng)地利用行為若是侵害的是農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一般過錯(cuò)歸責(zé)原則。所謂過錯(cuò)規(guī)則原則是以行為人的過錯(cuò)作為認(rèn)定當(dāng)事人是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)?！肚謾?quán)責(zé)任法》第6條第1項(xiàng)規(guī)定，行為人因過錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。在法律沒有特別規(guī)定的情形下，都應(yīng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。由此確立了我國(guó)侵權(quán)責(zé)任體系基礎(chǔ)。在此需進(jìn)一步明確的是，發(fā)包方以土地直接利用者侵害其債權(quán)為由提出侵權(quán)訴訟時(shí)，其主觀過錯(cuò)該如何認(rèn)定呢？不論侵權(quán)、背俗或違法，要讓行為人對(duì)其行為負(fù)起民事上的責(zé)任，都須以該行為涉及某種對(duì)世規(guī)范的違反為前提。[19]306傳統(tǒng)理論上認(rèn)為債權(quán)具有較強(qiáng)的隱蔽性，不具有公示性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，債法的社會(huì)性質(zhì)不斷凸顯。正如楊立新教授提出的應(yīng)當(dāng)根據(jù)債的公示方式的不同，對(duì)行為人過錯(cuò)認(rèn)定上作出區(qū)分。[7]70若當(dāng)事人采用了類似物權(quán)的公示方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高第三人的注意義務(wù)；反之，則應(yīng)當(dāng)降低第三人的注意義務(wù)，除非第三人主觀上存有故意或重大過失，才應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。

另外，政府違法征收行為是第三方侵犯農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性屬性的一種典型代表，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)更是成為侵權(quán)“重災(zāi)區(qū)”。政府的違法征收行為包括實(shí)體違法和程序違法兩方面。學(xué)者們對(duì)于此類行為的責(zé)任認(rèn)定存在分歧，主要形成以下兩種觀點(diǎn)：1.過錯(cuò)責(zé)任原則。無論是基于征收程序未舉行聽證會(huì)或告知利害關(guān)系人，或是超出公共利益范疇，[20]其本質(zhì)上都是一種不法行為，已經(jīng)涵蓋了主觀過錯(cuò)要件。之所以對(duì)這些不法行為進(jìn)行一一列舉，恰恰是“過錯(cuò)客觀化”的立法技術(shù)體現(xiàn)，并非不以過錯(cuò)為成立要件。2.無過錯(cuò)責(zé)任原則。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者是從法適用目的進(jìn)行考量。一方的政府，既是立法者又是法律的實(shí)施者；而另一方的農(nóng)戶，文化水平較低，又不具備法律方面的專業(yè)知識(shí)。雙方實(shí)力對(duì)比如此懸殊，若是仍遵循過錯(cuò)責(zé)任原則，無非是顧及法律的形式正義卻忽視了實(shí)質(zhì)正義。筆者認(rèn)為對(duì)于政府違法征收行為宜適用過錯(cuò)歸責(zé)原則，在政府違法征收中，其不法性就意味著行為人存有過錯(cuò)，甚至不法性的范圍比過錯(cuò)更廣。因?yàn)椴环ㄐ赃€可能存在疏忽大意的過失情形。雖然在過錯(cuò)歸責(zé)之下，農(nóng)地利用者承擔(dān)著證明政府主觀過錯(cuò)的責(zé)任，但在證明政府征收行為違法的同時(shí)，主觀過錯(cuò)成為了一個(gè)不待自證的事實(shí)。

(二)借鑒環(huán)境污染責(zé)任規(guī)制土地資源損害行為

有學(xué)者提出土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，而其他自然資源屬于準(zhǔn)用益物權(quán)，因此土地資源不在自然資源的涵射范圍。[21]28-29這是忽視實(shí)際單從主觀的權(quán)利性質(zhì)識(shí)別客觀權(quán)利客體的片面理解。《侵權(quán)責(zé)任法》第65條標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染的民事責(zé)任認(rèn)定已從過錯(cuò)責(zé)任原則過渡到無過錯(cuò)責(zé)任原則。在2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中也不再單獨(dú)規(guī)定環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任，而是在第64條設(shè)置了轉(zhuǎn)置條款，從而避免公私責(zé)任相互混淆。嚴(yán)格責(zé)任的歸責(zé)依據(jù)主要是危險(xiǎn)，闡釋的是現(xiàn)代社會(huì)中對(duì)不幸的合理分擔(dān)以及對(duì)受害人保護(hù)的強(qiáng)化。[22]196環(huán)境污染的危險(xiǎn)是不言而喻的。采用無過錯(cuò)責(zé)任原則的目的不僅能提高土地直接利用者保護(hù)環(huán)境、預(yù)防生態(tài)破壞的注意義務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，另一方面也能降低被侵權(quán)人獲得賠償?shù)拈T檻，從而將受害人的損失轉(zhuǎn)移到更具分擔(dān)能力的規(guī)模化生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)之中?！叭龣?quán)分置”所倡導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)自由化也意味著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者環(huán)保能力和實(shí)力上參差不齊，稍有不慎可能對(duì)某特定地區(qū)環(huán)境系統(tǒng)、生態(tài)平衡造成毀滅性打擊。

另外，土地資源破壞行為不僅可能發(fā)生在土地利用者之間，還可能存在共同侵權(quán)的情形。如土地間接占有者明知土地直接利用人污染環(huán)境行為卻不加以制止，損害周邊居民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)和直接污染者一起承擔(dān)連帶責(zé)任。在過錯(cuò)的認(rèn)定上，間接占有者因不實(shí)際參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在過錯(cuò)的認(rèn)定上應(yīng)以一般過錯(cuò)進(jìn)行認(rèn)定為宜。

五、結(jié)語

《農(nóng)村土地承包法》第56、57條采用“概括式+列舉式”相結(jié)合的方式對(duì)農(nóng)地利用侵權(quán)責(zé)任做出了具體規(guī)定，這與《民法通則》第134條和《民法總則》第179條民事責(zé)任承擔(dān)方式完全一致。這種在行政管理規(guī)范中直接設(shè)立限制民事權(quán)利的規(guī)范，[23]42導(dǎo)致農(nóng)村承包合同行政關(guān)系與民事關(guān)系長(zhǎng)期混淆夾雜，宜改為轉(zhuǎn)置條文更為妥當(dāng)。但《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)于賠償范圍規(guī)定得不甚明確，僅在該法第19條提供了一個(gè)參考性的計(jì)算方法，實(shí)操性被大大削弱。農(nóng)地的雙重屬性決定了其在侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式的選擇上也應(yīng)有所區(qū)別。針對(duì)財(cái)產(chǎn)性的民事賠償，損失宜以填平為限；但對(duì)于資源性的破壞行為，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用多種責(zé)任承擔(dān)方式，如《民法典侵權(quán)責(zé)任編(草案)》第1010條對(duì)于能夠修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)先行承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。現(xiàn)實(shí)權(quán)利是法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)化，法定權(quán)利的存在是現(xiàn)實(shí)權(quán)利得以存在的前提。[24]建設(shè)市場(chǎng)化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是“三權(quán)分置”改革的最終目的，同時(shí)也意味著完備的私法體制為其提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。農(nóng)村土地與農(nóng)戶生老病死、衣食住行息息相關(guān)，農(nóng)地利用侵權(quán)問題不僅需要在傳統(tǒng)物權(quán)制度框架下創(chuàng)建自然資源制度，更需要在瞬息萬變的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中守住農(nóng)戶的基本利益。