劉 旭

(河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，鄭州 450052)

黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展不平衡是未來(lái)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的主要制約因素。發(fā)展不平衡同樣是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建成法治國(guó)家面臨的主要問(wèn)題。我國(guó)法治建設(shè)除了要著力解決法治發(fā)展的區(qū)域性不平衡，還要著眼于法治系統(tǒng)的組成結(jié)構(gòu)，努力化解立法、行政、司法間、中央與地方間以及國(guó)家與社會(huì)間的不平衡。為此，應(yīng)當(dāng)從橫向和縱向兩大維度，對(duì)法治系統(tǒng)構(gòu)成間的關(guān)系加以調(diào)適和改進(jìn)，注重各組成部分間權(quán)限劃分、關(guān)聯(lián)互動(dòng)等方面的制度設(shè)計(jì)，還要樹(shù)立法治供給的競(jìng)爭(zhēng)、多元和互補(bǔ)的理念，推動(dòng)建成結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能補(bǔ)缺、協(xié)同增效的法治供給體系。

一、法治發(fā)展不平衡的概念和內(nèi)涵

探究法治不平衡概念，首先要對(duì)平衡這一概念的意義予以剖析。哲學(xué)上的平衡概念是指體系內(nèi)各矛盾構(gòu)成之間以及體系與外部環(huán)境要素之間的對(duì)立統(tǒng)一。[1]心理學(xué)的平衡概念表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)變化進(jìn)程中主體能動(dòng)補(bǔ)償與外界干擾而形成的穩(wěn)定狀態(tài)。[2]165經(jīng)濟(jì)學(xué)中的平衡則強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布和產(chǎn)業(yè)區(qū)域分布在份額和規(guī)模上的相當(dāng)與均衡。[3]生態(tài)學(xué)更是注重平衡視角的研究，生態(tài)平衡是以物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換而達(dá)成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能上的相互制約和協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]歸結(jié)這些定義，平衡概念意味著系統(tǒng)在內(nèi)生演進(jìn)及與外部環(huán)境交互中所形成的變化與適應(yīng)、持守與革新、吸納與揚(yáng)棄的過(guò)程中保持形態(tài)穩(wěn)定及結(jié)構(gòu)均衡的狀態(tài)。而不平衡則意味著系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部變化及外部影響的難以適應(yīng)，系統(tǒng)構(gòu)成間呈現(xiàn)不同步、不協(xié)調(diào)，以及系統(tǒng)在運(yùn)行機(jī)理上的紊亂和失調(diào)。

結(jié)合平衡概念多種視角的解析，法治發(fā)展的不平衡意味著法治系統(tǒng)不適應(yīng)環(huán)境的新變化，法治系統(tǒng)內(nèi)部矛盾難以有效調(diào)適而達(dá)成穩(wěn)定，法治系統(tǒng)各組成部分沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步均衡發(fā)展。法治不平衡進(jìn)而可以被理解為法治建設(shè)進(jìn)程及法治文明程度在地理區(qū)域、系統(tǒng)構(gòu)成之間的差距，以及由這種差距而表現(xiàn)出的不匹配和不協(xié)調(diào)的狀態(tài)。法治不平衡具有常態(tài)性、空間性和結(jié)構(gòu)性的特征，這些特征分別對(duì)應(yīng)于法治系統(tǒng)構(gòu)成的矛盾形態(tài)、法治系統(tǒng)現(xiàn)實(shí)分布形態(tài)以及法治系統(tǒng)內(nèi)容的分化形態(tài)。

(一)法治發(fā)展不平衡的常態(tài)性

平衡與不平衡是矛盾對(duì)立統(tǒng)一在事物結(jié)構(gòu)與形態(tài)上的具體表現(xiàn)。列寧指出，平衡產(chǎn)生于矛盾不平衡的常態(tài)性，“我坦率地說(shuō)：平衡(或適應(yīng))是理論‘假定’的，事實(shí)上，它‘經(jīng)常被破壞著’”。[5]566毛澤東亦指出，平衡在事物矛盾演進(jìn)過(guò)程中是暫時(shí)的，平衡“就是矛盾的暫時(shí)的相對(duì)的統(tǒng)一”。[6]375法治建設(shè)領(lǐng)域中的不平衡現(xiàn)象，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平衡的反映，其產(chǎn)生根源可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史進(jìn)程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境等因素的影響。[7]不平衡本身具有常態(tài)性，法治建設(shè)條件及所處環(huán)境的差異性和這種差異的恒定性，決定了法治發(fā)展始終處于不平衡狀態(tài)。

(二)法治發(fā)展不平衡的空間性

法治發(fā)展處在一定的時(shí)空環(huán)境中，法治不平衡始終表現(xiàn)為空間樣態(tài)的不平衡，即不同區(qū)域法治發(fā)展量、質(zhì)、效水平的差異。法治的不平衡性展現(xiàn)為法治的內(nèi)容、方法、進(jìn)度等方面的地方性差異。[8]空間維度內(nèi)的法治不平衡包括城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的不平衡。諸如，當(dāng)前中國(guó)仍面臨著的發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間法治的不平衡；[9]東、中、西部法律服務(wù)水平的差異，典型的是法律從業(yè)人員豐?；蜇毞Φ臓顩r，構(gòu)成中西法治不平衡的主要表現(xiàn)。[10]普遍認(rèn)為，東部地區(qū)法治環(huán)境明顯優(yōu)于中西部地區(qū)法治環(huán)境，三大區(qū)域板塊間有著較大的不平衡。[11]

(三)法治發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)性

法治系統(tǒng)諸構(gòu)成內(nèi)容相區(qū)分及相交互，形成法治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化的面貌。法治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化的展現(xiàn)，在多視角下涵蓋了立法、行政、司法的結(jié)構(gòu)，也涵蓋了法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障的結(jié)構(gòu)。同時(shí)，法治系統(tǒng)也包括了法治的國(guó)家構(gòu)成和法治的社會(huì)構(gòu)成，二者締造法治整體格局中二元結(jié)構(gòu)。[12]還有研究者提出分析法治結(jié)構(gòu)的三個(gè)視角，即地方法與國(guó)家法的視角、實(shí)體法與程序法的視角以及軟法與硬法的視角，他們于不同的角度將法治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化。[13]在這種結(jié)構(gòu)化視角下，法治的不平衡現(xiàn)象就涵蓋了國(guó)家權(quán)力配給與公民權(quán)利保障間的不平衡、黨與國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的不平衡、公共安全保護(hù)與人身自由保障不平衡，以及權(quán)利體系內(nèi)公民政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利間的不平衡。[14]

二、法治發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)

當(dāng)前法治的不平衡分為縱向、橫向兩個(gè)方面，縱向表現(xiàn)為中央與地方法治發(fā)展的不平衡，橫向表現(xiàn)為立法、行政與司法各支系法治發(fā)展的不平衡，以及每一支系內(nèi)各部門(mén)間法治發(fā)展的不平衡等。在法治更為細(xì)微的構(gòu)成層面，不平衡現(xiàn)象也有多種表現(xiàn)形式。在立法方面，不僅有中央、省及地市立法的不平衡，在同一層級(jí)的立法制度構(gòu)成中，立法需求征集、立法論證、立法反饋等多流程之間也存在著不平衡。國(guó)家與社會(huì)協(xié)同推進(jìn)法治發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)法治還面臨著國(guó)家法治與社會(huì)法治的不平衡，政治體與社會(huì)體間的法治發(fā)展不均衡，以及法治政府與法治社會(huì)的不相協(xié)調(diào)。[15]

(一)立法、行政、司法間發(fā)展不平衡

以立法、行政、司法的結(jié)構(gòu)化思路來(lái)分析，我國(guó)以往法治實(shí)踐奉行的是形式的立法中心主義，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻是以行政為中心，立法、行政、司法三者存在結(jié)構(gòu)性失衡。首先，立法形式受到重視。改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)健全完善法制體系的追求，促成大量法律法規(guī)的出臺(tái)，成文法規(guī)在較短的時(shí)間內(nèi)大量增加。多個(gè)研究將此種現(xiàn)象歸結(jié)為“立法中心主義”。(1)見(jiàn)：陳興良.案例指導(dǎo)制度的法理考察[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2012，(03)；江必新.嚴(yán)格依法辦事：經(jīng)由形式正義的實(shí)質(zhì)法治觀[J].法學(xué)研究，2013，(06)；張衛(wèi)平.對(duì)民事訴訟法學(xué)貧困化的思索[J].清華法學(xué)，2014，(02)；翟國(guó)強(qiáng).中國(guó)語(yǔ)境下的“憲法實(shí)施”：一項(xiàng)概念史的考察[J].中國(guó)法學(xué)，2016，(02)。我國(guó)立法體制雖然宣告著人大立法權(quán)的唯一性、正統(tǒng)性，但事實(shí)上行政與司法分支均分享了大量的立法權(quán)力，這種多分支分布的立法權(quán)力的存續(xù)在人大立法權(quán)運(yùn)行邏輯和架構(gòu)中難以自洽，表明立法中心的形式性。從實(shí)際法律運(yùn)作來(lái)看，行政部門(mén)掌握各類(lèi)具體細(xì)微事項(xiàng)的立法權(quán)力，司法部門(mén)憑借擬行政的地位獲得政策立法權(quán)，立法機(jī)關(guān)制定法律高度依賴(lài)行政部門(mén)的動(dòng)員和推行，黨政主導(dǎo)下的法治推進(jìn)模式更多地倚重行政力量。在立法、行政及司法的結(jié)構(gòu)化模塊內(nèi)，行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)得到了強(qiáng)化，行政部門(mén)主導(dǎo)法規(guī)草案的制定和提請(qǐng)審議，行政立法異常發(fā)達(dá)，地方政府的紅頭文件效力居高。多年來(lái)，立法形式化的問(wèn)題在理論界及實(shí)務(wù)界得到諸多討論，立法地位及功能薄弱的問(wèn)題也有大量論證和闡釋(2)諸如：秦小建.立法程序約束的形式化[J].法學(xué)，2017，(06)；馬長(zhǎng)山.形式化立法背后的部門(mén)利益法律化[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(01)；楊海坤.立法聽(tīng)證制度的形式化問(wèn)題[J].法學(xué)雜志，2013，(10)等。。關(guān)鍵還在于，司法在法治體系中的權(quán)威及其應(yīng)有的權(quán)能尚未得到完全的確立。司法難以補(bǔ)足立法缺失及規(guī)制立法失誤，且司法難以有效節(jié)制行政。多年來(lái)的有關(guān)行政訴訟的實(shí)踐及研究表明，司法監(jiān)督及制約行政還存在多方面的障礙。立法、行政、司法間的結(jié)構(gòu)性失衡，表明其所依據(jù)的人民代表大會(huì)制度下的權(quán)力分工理論，在理論自洽、實(shí)踐應(yīng)對(duì)等方面還有待進(jìn)一步改革和完善。

(二)中央地方間發(fā)展不平衡問(wèn)題

法治供給結(jié)構(gòu)在立體層面可以劃分為中央法治供給與地方法治供給。我國(guó)中央與地方間基于憲法設(shè)計(jì)而在中央、省及直轄市、設(shè)區(qū)的市間就立法及其實(shí)施形成了層級(jí)分工。這一模式具有單一制國(guó)家立法及其法律實(shí)施體制的特征，即結(jié)構(gòu)上的層次清晰和線(xiàn)條明快，但它同時(shí)也暴露出內(nèi)在機(jī)理的紊亂，包括立法中的頭重腳輕現(xiàn)象——偏重于中央立法，而地方立法則空洞化，中央立法內(nèi)容擴(kuò)張，過(guò)度擠占及篡奪了地方立法，導(dǎo)致地方立法缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，立法重復(fù)、立法復(fù)制等地方立法缺乏特色的問(wèn)題較為突出。德國(guó)等大陸法國(guó)家普遍存在這一問(wèn)題，在這些國(guó)家，中央立法要占到國(guó)家立法總量的大部分，這與貼近實(shí)際、重心下移的立法內(nèi)在規(guī)律并不相符。[16]265-266國(guó)外實(shí)踐表明，單一集中立法時(shí)常受到民主多變多樣性訴求的沖擊，導(dǎo)致立法變動(dòng)不居和循環(huán)往復(fù)，高度集中的立法體制難以適應(yīng)差異化地方實(shí)際和多樣化的公眾法治訴求。我國(guó)近年來(lái)通過(guò)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的設(shè)計(jì)，某種程度上改革及矯正了這一弊端。但是，國(guó)家立法在層級(jí)上的結(jié)構(gòu)性失衡依然十分明顯，中央立法過(guò)度調(diào)整和不當(dāng)干預(yù)造成立法單一化及缺乏地方適應(yīng)性，地方立法自主性及特色不足，同時(shí)也導(dǎo)致立法創(chuàng)新的困難。在行政與司法方面，中央與地方層級(jí)間也暴露出結(jié)構(gòu)機(jī)理的紊亂和結(jié)構(gòu)性的失衡。以案值或影響為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的行政和司法層級(jí)間職權(quán)的劃分，實(shí)質(zhì)是將中央、省等高層級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的執(zhí)法及司法職責(zé)，通過(guò)法律的形式向低層級(jí)機(jī)構(gòu)加以隱性的委托，高層級(jí)推卸自身職責(zé)，既與人大制度的政治架構(gòu)邏輯相悖，也與分灶財(cái)政的體制不相符合，造成執(zhí)法及司法權(quán)能倒掛，地方執(zhí)法及司法在案件辦理、人財(cái)物分配等方面不相匹配。

(三)國(guó)家社會(huì)間發(fā)展不平衡

基于國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)劃分，法治在政府與民間兩大領(lǐng)域也存在著發(fā)展的不平衡。包括過(guò)于強(qiáng)調(diào)及偏重政治國(guó)家在法治供給中的地位和角色，而忽視社會(huì)諸領(lǐng)域在法治供給中的重要作用；國(guó)家過(guò)度干預(yù)社會(huì)自治，本該由個(gè)體間運(yùn)用契約手段調(diào)整的事項(xiàng)過(guò)多地納入國(guó)家強(qiáng)制調(diào)整；強(qiáng)制性的制度供給過(guò)多過(guò)濫，自發(fā)性制度供給領(lǐng)域受到限制且機(jī)理發(fā)揮不足；國(guó)家法與民間法之間缺乏調(diào)適，國(guó)家立法缺乏公民參與，立法協(xié)商及討論不足。這一問(wèn)題在規(guī)則供給和規(guī)則實(shí)施的角度也可以得到認(rèn)識(shí)。首先，規(guī)則供給方面，過(guò)于注重國(guó)家單一主體立法及單邊輸出立法，基層自治、社會(huì)自治領(lǐng)域中的規(guī)則供給缺失；其次，規(guī)則實(shí)施方面，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法由政府主導(dǎo)的單邊性、強(qiáng)制性，忽視面向社會(huì)的協(xié)商性、服務(wù)性；專(zhuān)群結(jié)合法治戰(zhàn)略中群眾參與及群眾力量重視不夠；司法專(zhuān)業(yè)化發(fā)展過(guò)度，陪審參與形式化，庭審形式化；[17]以及調(diào)解、仲裁的國(guó)家化。

三、推動(dòng)法治平衡發(fā)展的兩大維度

法治系統(tǒng)在橫向和縱向兩大維度的平衡發(fā)展，關(guān)鍵是要確立多中心的發(fā)展理念，構(gòu)建多元、競(jìng)爭(zhēng)、交互關(guān)系的扁平化法治架構(gòu)。對(duì)于立法、行政、司法三大構(gòu)成而言，要改革代議制機(jī)構(gòu)單一中心立法供給設(shè)計(jì)，明確行政機(jī)構(gòu)法治供給的定位，強(qiáng)化司法機(jī)構(gòu)法治供給的權(quán)能；對(duì)于國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)而言，要大力培育社會(huì)自主性及示范性立法，加強(qiáng)在調(diào)解、仲裁等領(lǐng)域的社會(huì)法規(guī)范供給，建設(shè)國(guó)家法與社會(huì)法互補(bǔ)、協(xié)同、增效的法治格局。法治縱向?qū)蛹?jí)間平衡關(guān)系的構(gòu)筑，要求厘定各層級(jí)間的差異性，明確各層級(jí)的職能定位，同時(shí)，又合理地確定交叉領(lǐng)域，在權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)性的運(yùn)行機(jī)制。

(一)解決橫向不平衡問(wèn)題

法治系統(tǒng)橫向維度涵蓋了法治內(nèi)部分工系統(tǒng)和法治空間分布系統(tǒng)，法治在橫向維度的不平衡表現(xiàn)在立法、行政及司法間的不平衡，以及法治建設(shè)區(qū)域布局的不平衡。解決立法、行政、司法間的不平衡，要著力于契合法治運(yùn)行內(nèi)生邏輯和機(jī)理，消除法治系統(tǒng)諸構(gòu)成間的不當(dāng)權(quán)力關(guān)系配置，發(fā)揮各構(gòu)成在規(guī)則創(chuàng)制、法治實(shí)施和法治監(jiān)督方面的優(yōu)勢(shì)和潛能。而解決法治區(qū)域布局的不平衡，則首先要界定并區(qū)分區(qū)域間的不平衡性與差異性?xún)纱蟾拍睿环矫?，正視差異的自然性和長(zhǎng)期性，保護(hù)法治的地方探索和制度創(chuàng)新，另一方面，致力于推動(dòng)形成地方間自主協(xié)同的良性格局，并且構(gòu)建針對(duì)不平衡的彌補(bǔ)和糾偏機(jī)制。

作為通行的法治系統(tǒng)的橫向組成，立法、行政、司法三構(gòu)成間在法治建設(shè)中達(dá)成平衡，關(guān)鍵在于貫徹多中心發(fā)展方針，打破單一中心性。以往代議制機(jī)關(guān)在規(guī)則創(chuàng)制中常常居于壟斷性的地位，代議制立法完全籠罩了行政及司法系統(tǒng)的規(guī)則供給，帶來(lái)法治供給內(nèi)在機(jī)理的紊亂。因?yàn)檫`背了法治供給的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，代議制立法不得不大量依靠擬制性的委托及授權(quán)機(jī)制，將不該做、做不好、做不到位的立法事項(xiàng)交由行政及司法系統(tǒng)完成，以便達(dá)成適應(yīng)性的法治規(guī)則供給，這造成立法權(quán)威及其定位的虛偽性。以往基于人民主權(quán)理論的代議制立法設(shè)計(jì)，過(guò)于凸顯這一機(jī)構(gòu)的全域性和全能性，而忽略了代議制立法運(yùn)行機(jī)制的缺陷及不足，導(dǎo)致對(duì)代議制立法的缺點(diǎn)及不當(dāng)后果估量不足，因而也無(wú)法通過(guò)其他規(guī)則創(chuàng)制渠道對(duì)其缺陷加以彌補(bǔ)。[18]就我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，立法單一中心性設(shè)計(jì)的形式性，一方面表現(xiàn)在代議制立法被賦予神圣性，負(fù)責(zé)向國(guó)家各系統(tǒng)輸出抽象原則及規(guī)則，并負(fù)責(zé)監(jiān)管?chē)?guó)家各系統(tǒng)的規(guī)則輸出；另一方面，通過(guò)擬制性的委托或授權(quán)，行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)大量行使立法職能，實(shí)際規(guī)則運(yùn)行過(guò)程中，代議制機(jī)關(guān)規(guī)則監(jiān)管功能弱化，而行政系統(tǒng)的規(guī)則創(chuàng)制趨于發(fā)達(dá)，低位階部門(mén)規(guī)則或紅頭文件規(guī)則因較少受到監(jiān)管規(guī)制而發(fā)揮實(shí)際的調(diào)整效力。

我國(guó)代議制立法的單一中心設(shè)計(jì)有表面性，它已經(jīng)為法治運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)所突破，在實(shí)際狀態(tài)上呈現(xiàn)出多元立法、多渠道運(yùn)行的狀況。法治內(nèi)在機(jī)理雖頑強(qiáng)照射于現(xiàn)實(shí)，但卻受到來(lái)自立法中心性正式制度設(shè)計(jì)的干擾，使國(guó)家立法系統(tǒng)表現(xiàn)出內(nèi)部紊亂。主要表現(xiàn)在：法治供給系統(tǒng)中的權(quán)利維護(hù)部分發(fā)育不足，代議制機(jī)構(gòu)權(quán)利立法不夠，在涉及剝奪人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的大量事項(xiàng)上，立法協(xié)商及立法保障不力，行政機(jī)構(gòu)權(quán)利立法內(nèi)生動(dòng)力不足，注重強(qiáng)化本機(jī)構(gòu)管理權(quán)力而非保障權(quán)利，而司法機(jī)構(gòu)維護(hù)權(quán)利的權(quán)能不夠，地位獨(dú)立性及裁判手段缺失，行政系統(tǒng)部門(mén)規(guī)章及紅頭文件侵權(quán)的現(xiàn)象得不到代議制機(jī)構(gòu)的有力規(guī)制以及司法機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)督；行政系統(tǒng)立法功能異常發(fā)達(dá)，在治安拘留、稅收等剝奪性事項(xiàng)方面享有實(shí)際的規(guī)則創(chuàng)制與實(shí)施的主導(dǎo)權(quán)；[19]司法裁判渠道的規(guī)則創(chuàng)制薄弱，而司法行政化方式的規(guī)則創(chuàng)制發(fā)達(dá)，導(dǎo)致司法規(guī)則創(chuàng)制異化，司法系統(tǒng)無(wú)法通過(guò)實(shí)際裁判糾正立法規(guī)則及行政規(guī)則的不當(dāng)、不適，法治正義進(jìn)程受到延誤。規(guī)則供給的長(zhǎng)級(jí)化、長(zhǎng)距化，使得司法裁判中遇到的大量實(shí)際問(wèn)題得不到及時(shí)有效的規(guī)則供給，公眾的法治訴求在近距離環(huán)節(jié)的保障并不充分。

解決立法、行政、司法在法治建設(shè)體系中的不平衡，要著眼于明晰三者在法治架構(gòu)中的職能定位，分別明確行政系統(tǒng)法治供給的效率性定位、代議制系統(tǒng)法治供給的權(quán)利保障定位，以及司法系統(tǒng)法治供給的裁判性定位?；谛市枰肮芸仫L(fēng)險(xiǎn)的要求，應(yīng)當(dāng)賦予行政系統(tǒng)先行創(chuàng)制規(guī)則的權(quán)力，同時(shí)，明確剝奪性事項(xiàng)保留原則，由代議制機(jī)構(gòu)行使權(quán)利立法的職能，在剝奪人身自由、財(cái)產(chǎn)等重要事項(xiàng)方面強(qiáng)化協(xié)商和議決。同時(shí)，賦予司法機(jī)構(gòu)通過(guò)案件裁判對(duì)行政系統(tǒng)規(guī)則及司法系統(tǒng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)適、糾正的權(quán)力，矯正二者在規(guī)則創(chuàng)制中的不適、滯后、缺漏以及失當(dāng)現(xiàn)象。

同時(shí)，法治系統(tǒng)橫向構(gòu)成在區(qū)域空間中展現(xiàn)為多區(qū)域、板塊性的法治單元。解決法治橫向的不平衡，首先要將不平衡性與區(qū)域地方法治發(fā)展的差異性相區(qū)分。各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀以及公眾需要與偏好的不同，決定各地方法治建設(shè)必然呈現(xiàn)出差異性，而基于地方事務(wù)探索的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性，不同地方條件下的法治差異必將長(zhǎng)久存在。區(qū)域間的不同是天然的、必然的，貫穿于長(zhǎng)久而沒(méi)有終點(diǎn)的人類(lèi)進(jìn)化進(jìn)程中，發(fā)展的差異性并不代表發(fā)展的先進(jìn)落后或者好壞優(yōu)劣。而解決法治區(qū)域空間維度中的不平衡，就是要解決法治區(qū)域間的好壞優(yōu)劣問(wèn)題。為此，要拓展區(qū)域間自主性的法治協(xié)同，通過(guò)區(qū)域間的自主交流和協(xié)商，發(fā)展保障便利和有效交往的協(xié)同性規(guī)則，同時(shí)，要著力解決地方侵權(quán)問(wèn)題，發(fā)展縱向規(guī)則供給，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)則的制定和實(shí)施，解決地方性治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)化人口跨區(qū)域頻繁流動(dòng)環(huán)境中的權(quán)利保障。

解決法治在政治國(guó)家領(lǐng)域與市民社會(huì)領(lǐng)域二元結(jié)構(gòu)中的不平衡，在法治供給的視角下，就是要糾正國(guó)家作為法治供給單一主體的思路，糾正國(guó)家立法記載作為法規(guī)范存在要件的認(rèn)識(shí)，確立國(guó)家與社會(huì)多元供給的理念。事實(shí)上，在國(guó)家正式成文立法記載之外，社會(huì)領(lǐng)域還分布著大量的法規(guī)范，它們統(tǒng)合于整體的法秩序之內(nèi)，構(gòu)成法律適用的重要來(lái)源。社會(huì)軟法規(guī)范因其規(guī)范、指引和約束功能而成為公共治理的重要依據(jù)。[20]國(guó)家與社會(huì)相配合、相平衡的法治供給不僅表現(xiàn)在立法、行政、司法諸環(huán)節(jié)系統(tǒng)性地聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，吸收公眾參與到法治產(chǎn)品的供給進(jìn)程中，還表現(xiàn)在發(fā)展多種形式的社會(huì)自治性規(guī)則供給，開(kāi)展社會(huì)自發(fā)渠道的示范性立法，發(fā)展社會(huì)性的調(diào)解領(lǐng)域立法、仲裁領(lǐng)域立法。一直以來(lái)，在缺乏統(tǒng)一主權(quán)管制的條件下，國(guó)際上在雙邊及多邊領(lǐng)域就民商事、仲裁等方面制定大量示范性的立法，它們成為推進(jìn)當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域法治供給的重要參照。

(二)解決縱向不平衡問(wèn)題

解決縱向維度下法治發(fā)展的不平衡，首先要求對(duì)縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系加以厘清，明確各自的職能定位以及相互間關(guān)系。縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置有著與區(qū)域空間范圍及其事務(wù)相關(guān)性范圍相適應(yīng)的內(nèi)在邏輯。公共事務(wù)治理往往與區(qū)域單元范圍及其人員群體規(guī)模相關(guān)聯(lián)，即與縣域或省域民眾相關(guān)的事務(wù)，由該縣域或該省域的民眾來(lái)行使治理權(quán)力，“只與幾個(gè)人有關(guān)的事情，只能由那幾個(gè)人來(lái)決定；只與個(gè)人有關(guān)的事情也只能由那個(gè)人單獨(dú)決定”。[21]152與地方自治事務(wù)相對(duì)應(yīng)的地方自治權(quán)，不受來(lái)自縱向?qū)蛹?jí)的干涉。以往高層級(jí)權(quán)力寬泛、并對(duì)低層級(jí)各領(lǐng)域事務(wù)實(shí)施普遍干預(yù)的現(xiàn)象，需要在厘清地方自治權(quán)力和縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)管權(quán)力的基礎(chǔ)上加以矯正。地方治理要擁有實(shí)質(zhì)性的權(quán)能處理地方性事務(wù)，并就近向公眾提供公共服務(wù)，縱向?qū)蛹?jí)不對(duì)地方區(qū)域的治理給予不當(dāng)?shù)母缮??！凹偃缢麄兏缮娴貐^(qū)公社和個(gè)人的利益，那這是越權(quán)?！盵21]153

除了對(duì)各層級(jí)治理事務(wù)的范圍及其內(nèi)容加以厘定以外，還要縱向上對(duì)下層級(jí)間的監(jiān)管方式予以明確?，F(xiàn)代治理層級(jí)搭建及其相互間關(guān)系的調(diào)適，是以法律為中介和載體的，各層級(jí)間職權(quán)關(guān)系及相互間聯(lián)系由法律界定，縱向?qū)蛹?jí)實(shí)施監(jiān)管主要通過(guò)立法、行政、司法三大渠道，即通過(guò)有著廣泛區(qū)域代表和群體代表的代議制機(jī)構(gòu)所制定的法律，通過(guò)效力范圍擴(kuò)大了的行政、立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以及通過(guò)跨越地方行政區(qū)劃單元設(shè)置并開(kāi)展獨(dú)立裁判的司法機(jī)構(gòu)。它排除了通過(guò)人事任免、政策訓(xùn)導(dǎo)及責(zé)任督導(dǎo)來(lái)實(shí)施的縱向?qū)蛹?jí)間的整合，也排除了通過(guò)人的控制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的控制以及責(zé)任的控制所形成的非法治性的層級(jí)間的控制?？v向?qū)蛹?jí)通過(guò)立法、行政、司法的整合性治理，表現(xiàn)為通過(guò)立法對(duì)范圍和規(guī)模擴(kuò)大了的公共事務(wù)予以調(diào)整，對(duì)跨區(qū)域流動(dòng)頻繁環(huán)境下的個(gè)體權(quán)利保障予以規(guī)定，就剝奪性事項(xiàng)在更大范圍和規(guī)模的公眾及代表之間進(jìn)行討論和協(xié)商，使立法對(duì)權(quán)利的剝奪謹(jǐn)慎進(jìn)行以達(dá)成公義的程度；在行政方面，則是設(shè)置跨越各區(qū)域單元的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，糾正及懲治區(qū)域單元內(nèi)的違法行為，推進(jìn)法律的統(tǒng)一實(shí)施；在司法方面，建設(shè)跨地方行政區(qū)劃的法院機(jī)構(gòu)，抑制地方板塊化司法的中立性風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造更具超脫性的司法平臺(tái)，為權(quán)利提供進(jìn)一步的救濟(jì)。

法治縱向?qū)蛹?jí)間平衡體制的構(gòu)建，以扁平化為重要指針，通過(guò)壓縮不必要的管理層級(jí)和環(huán)節(jié)，減少供給與需求之間的距離，提升法治服務(wù)供給的效率。扁平化的法治供給以重心下移、重心前移為結(jié)構(gòu)特征，即法治供給機(jī)制的設(shè)計(jì)是貼近于法治需要發(fā)生的前端位置和初始環(huán)節(jié)。在需求產(chǎn)生的微小單位內(nèi)，法治供給機(jī)制便予以及時(shí)的反饋和應(yīng)對(duì)，包括相關(guān)訴求得到快速有效的吸納，相關(guān)投訴或起訴得到快捷的受理和處理。并且法治相關(guān)保障舉措和資源配置是與這種結(jié)構(gòu)相匹配的，即應(yīng)對(duì)及處理公眾法律訴求的人才、設(shè)施、資金投入等，都集中于訴求產(chǎn)生之初端，在投訴或者起訴提起的近距離內(nèi)，都得到專(zhuān)門(mén)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人才的受理和處置。從而，使優(yōu)質(zhì)高效的資源著力于需求初始環(huán)節(jié)的處理，保證各類(lèi)法治需要在初訪(fǎng)、初訴階段便得到受理和解決。

形成平衡化的法治供給架構(gòu)，要確立直接供給的原則，盡量減少長(zhǎng)環(huán)節(jié)供給和長(zhǎng)距離供給，以及減少委托供給等間接性供給。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外普遍存在的重訪(fǎng)重訴現(xiàn)象，帶有自上而下的結(jié)構(gòu)建構(gòu)性，是金字塔型架構(gòu)運(yùn)行邏輯的反映。[22]法治供給層級(jí)間直接面向公眾需求的供給，有利于壓縮層級(jí)結(jié)構(gòu)的空間距離，使法治層級(jí)展現(xiàn)平行競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)而可以矯正供給結(jié)構(gòu)不適，促使服務(wù)質(zhì)效增加。這體現(xiàn)在，多層級(jí)立法、行政及司法系統(tǒng)均要面向公眾法治需求，直接聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并反饋公眾訴求。高層級(jí)立法不僅有選舉代表的參與，更要直接面向公眾，貼近公眾法治需要開(kāi)展立法活動(dòng)。在行政及司法系統(tǒng)，要改革按照案件標(biāo)的額進(jìn)行層級(jí)劃分的傳統(tǒng)做法，糾正案件受理領(lǐng)域中的金字塔型結(jié)構(gòu)，各層級(jí)行政及司法系統(tǒng)均彰顯對(duì)公眾服務(wù)負(fù)責(zé)的政治倫理，面向公眾直接予以執(zhí)法反饋及提供司法服務(wù)，治理層級(jí)間共同面向不特定個(gè)體權(quán)利保障的命題，展開(kāi)具有平行性制度及其績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)。