丁天立 張仁善

(南京大學 法學院，南京 210093)

提 要: 立法院作為南京國民政府時期最高立法機關，是國民黨結(jié)束“軍政”開啟“訓政”之時所建立的五院制政府中執(zhí)掌“治權”的重要職能機構，也是晚清民國以來，推動中國收回“治外法權”以實現(xiàn)司法獨立和法制近代化的關鍵一環(huán)。基于孫中山先生藉立法院的組織架構以劃定整個國民政府的政治體系，以及國民黨“訓政”時期的政權統(tǒng)治形勢，立法院成立初期在整個國民政府立法體制中的定位，就直接反映了國民黨政權在處理立法沖突之時的政治取向。通過對立法院職權設定和具體運作方面的實證分析發(fā)現(xiàn)，立法院實際上已經(jīng)顛覆了孫中山先生所謂“憲政民意機關”這一預設，經(jīng)過胡漢民等人的改造，已然成為國民黨“司法黨化”下的行政立法機關。

作為正式的立法機關，南京國民政府立法院(Legislative Yuan)成立于民國十七年(1928)，當時國民政府面臨的挑戰(zhàn)極為嚴酷:一方面，政治權力久已落入地方軍閥之手，他們常常忽視民眾的福祉，只求依靠軍事實力來增加個人的財富和權力;另一方面，道德社會的覺醒被打斷，“即有關文化和社會生活的價值觀的適當關系的廣泛而深入的共識，它對傳統(tǒng)中國的穩(wěn)定曾作出過重大貢獻——已經(jīng)崩潰，取而代之的是混亂和爭斗”［1］。面臨如此境況，肩負立法重擔的南京國民政府立法院，用很短的時間分別草擬、修訂和審議了各項法律議案，并逐次完成了民法、刑法、訴訟法、行政法等重要法典的編纂，“漸以完成訓政，促進憲政，厲行法治，實為中華民國立法最盛之時期”［2］245。南京國民政府的“黃金十年”，立法院可謂立下汗馬功勞。

但是，由于國民政府初期針對立法院的設計，在憲法理論與指導思想上存在偏差。國民黨治下的南京國民政府，率先試行“五院制”，此舉與孫中山先生“五權憲法”本意在時間節(jié)點上并未同步，使得立法院作為五院之一的立法機構，本應作為“民意機關”出現(xiàn)在憲政時期，卻吊詭的早產(chǎn)于“訓政”開始時期，以致對這個“怪胎”的定位頗為模糊。本文擬通過對“訓政”時期立法院的具體運作進行實證分析，考察國民政府成立初期對于立法機關在政治體制中的定位，以探討這一時期立法制度的內(nèi)在矛盾和國民黨政權立法活動的真實價值取向。

一、無實際“治權”的立法院制度設計

(一)立法院設立的復雜背景

根據(jù)孫中山先生《建國大綱》的要求，包括立法院在內(nèi)的中央五院制構建，應該是在國民政府經(jīng)歷了“軍政”和“訓政”之后，于“憲政”階段才得以實現(xiàn)。但彼時孫中山已經(jīng)逝世，國民黨北伐勝利，旋即提議促成五院制政府，有人就提出了“三民主義”為“五權憲法”的目的，而“五權憲法”則為“三民主義”的踐行的論調(diào)。盡管當時國民黨內(nèi)仍有人堅稱，應當依照孫中山《建國大綱》的規(guī)劃，五院制于“訓政”時期不急于實施，可以暫時由中央執(zhí)行委員會、監(jiān)察委員會代行政府立法權和監(jiān)察權。而王寵惠則是積極踐行“五院制”的代表之一。他認為，初設的南京國民政府應當盡快建成“五院之典范”，原因在于“總理(孫中山)的五權制，為一種世界所無之創(chuàng)制，若不于訓政時期略采精義而先行之，一旦入于憲政必致人民無所適從不知所措”［3］。因此他認為盡早地試行“五院制”有助于南京國民政府進行“訓政”，這一點不算違背孫中山先生的遺訓和精神。此事在國民黨內(nèi)部一直爭論不休，無法達成共識。

國民黨元老胡漢民對此問題的看法頗為激進。他更在意五院中立法院的盡快創(chuàng)設，認為欲把破敗和混沌不堪的北洋政權改造成符合國民黨利益的新政府，則“必須以革命的武力掃除建設之障礙，而徹底表現(xiàn)革命之主義，則尤在立法”［4］797。受制于中國傳統(tǒng)法律文化中的兩大弊端，“一個特質(zhì)是專制，二個特質(zhì)是因襲”［4］781。胡漢民認為在國民黨取得政權之后，有必要嚴肅對待立法工作，并寄希望于立法院制定合時宜的法律體系，以此為準繩達到將中國建設成“資產(chǎn)階級共和國”的政治理念。

在綜合多方意見之后，南京國民政府最終依照民國十七年(1928)頒布的《國民政府組織法》第十五條規(guī)定，下設五院對國民黨中央執(zhí)行委員會負責，即國民黨中政會于“訓政”時期，一方面決議國民政府的立法原則、施政方針、軍政財政，以總覽政府治權;另一方面作為最高政治指導機關和權力機關，又代表人民行使政權。因此，“訓政”時期國民黨治下的立法院，作為國民政府最高立法機關，自然需要接受國民黨內(nèi)部機關的裁制，表面上看并無實際“治權”。這顯然與孫中山所謂“立法即國會”的論調(diào)相悖，也與立法院作為“憲政民意機關”的定位相矛盾。立法院定位的模糊不清，造成了頗為吊詭的局面:“訓政時期的立法院，既不同于立憲國家代議機關性質(zhì)的議會，也不同于民國初期依《臨時約法》或憲法并經(jīng)由選舉產(chǎn)生的國會，又不同于后來行憲時期由各縣人民選舉代議士所組織的立法院?！保?］立法院成立時的復雜背景，雜糅著國民黨內(nèi)部的派系斗爭，也為之后其行使獨立的立法權產(chǎn)生多方面影響。

(二)國民黨主導下的立法委員人選

1928 年，國民黨中央執(zhí)行委員會于第173 次常務會議之上，選任胡漢民為立法院院長，并召集臨時會議通過《立法院組織法》，同時還確定了國民政府立法委員的遴選標準，首先考慮的是其對于國民黨的忠誠，而后考察其專業(yè)素養(yǎng)，“首重其人在黨內(nèi)之歷史，以曾為黨國效忠，在革命過程，未嘗有違背黨義之言論行動，而于法律、政治、經(jīng)濟有相當之學識經(jīng)驗者為合格”［6］。該項要求明確定調(diào)立法院早期的立法委員人選尺度，即用人應當以對國民黨忠誠作為第一要義，而非考慮其專業(yè)素養(yǎng)和民意代表性。這也直接表明，國民黨對于立法院秉持一種“黨屬機關”而非“民意機關”的態(tài)度，在用人標準上一以貫之的同于其他部門。

由于國民黨的高度集權統(tǒng)治，以及民國初年一系列國會運動亂象，胡漢民基于歷史意識的影響和思考，對于南京國民政府信心不足，且戒慎恐懼。因此作為首任立法院院長，他在立法院立法委員的選拔工作上采取了一些相對積極的措施:(1)立法委員不能代表地區(qū)與職業(yè)，因為擔心立法上有利益的偏狹、爭執(zhí)與沖突;(2)委員人數(shù)不能多，因為不愿見到太多委員的發(fā)言影響立法效率;(3)回應孫中山治權理論下的專家政治，特別強調(diào)立法委員的法學、政治學專業(yè)素質(zhì)。南京國民政府最終決議任命王世杰、史尚寬等49 人為立法院第一屆立法委員，而胡漢民和他的立法院在大體上遵循中政會所厘定的用人標準，讓立法委員的名單在頗多“黨治”色彩下，增添了些許順應時勢和發(fā)展水平所進行調(diào)整的“個人”色彩。

(三)立法院受限的職權

國民政府立法院的具體職權，最早見諸1928 年頒布的《國民政府組織法》:“立法院有議決法律案、預算案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他重要國際事項之職權?！保?］24諸項職權中，立法院以議決法律案作為其所承擔的首要職責。法律案經(jīng)過中政會或國民政府五院提出后，除了需要經(jīng)過立法院三讀會程序，還需要經(jīng)過國務會議的議決，才得由國民政府主席及五院院長署名公布。除普通法律案外，立法院還肩負著起草國民政府憲法的職權。依照1931 年由“國民會議”通過的《訓政時期約法》確定:“憲法草案當本于《建國大綱》及訓政與憲政兩時期之成績，由立法院議定，隨時宣傳于民眾，以備到時采擇施行?！倍鴳椃ú莅傅臎Q議權則歸于國民大會行使。因此，大多重要的法律案并非由立法院直接提議;一些法律案即使通過了立法院三讀會程序，也不能立即生效公布，還需國務會議或者中政會的首肯;制定憲法作為立法院最重要的職能，尚需國民大會議決而非立法院自行通過。

在有關決議預算案時，立法院的職責和功能不同于其他立憲國家的議會或國會。南京國民政府立法院對于預算案的決議職權，不存在通過拒絕預算案而使得國會達到監(jiān)督政府的功能，其職權實際上只是對于國家財政上的收入、支出、人民負擔之限度、稅收、政府各項開支費用等事項，進行詳盡的審查，酌定審議其至合理之數(shù)額后，交給國民政府公布施行?！邦A算制度，在吾國尚在萌芽時代，前北京國會，既未有藉議決預算以反對政府之事實，現(xiàn)立法院成立以來，對于行政院提交之預算案，于交財政委員會審查后，亦大都照案通過?！保?］256從中可見一斑。

除議決法律案、預算案之外，南京國民政府立法院還擁有決議大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案等內(nèi)政、外交方面的職權。此項職權行使的模式和意義，頗多類似于某些國家議會對于該案的同意權?！敖癞斢栒r期，行政院與立法院系受黨之指導監(jiān)督，均非基于民選制度，是上列各種職權，與其專屬之于行政院，毋寧由行政院與立法院兩機關共同審慎而決定之?！保?］259王寵惠的說法已經(jīng)相當客氣和穩(wěn)妥，實則于1931 年修正后的《國民政府組織法》規(guī)定，國民政府之下的五院，各自獨立行使五種“治權”，且不需要單獨對立法院負責。因此，有關行政類型的議案，法理上應由行政院單獨負責，并以國民政府的名義行使，立法院在此僅僅行使具有監(jiān)督性質(zhì)的同意權，并無實際的提案權和議決權。

有關立法院的質(zhì)詢權規(guī)定，見諸1931 年修正后的《立法院組織法》:“立法院關于本院議決案之執(zhí)行，得向各院及行政院各部、各委員會提出質(zhì)詢;前項質(zhì)詢，須經(jīng)本院議決行之?！保?］59此項質(zhì)詢權與別國議會在行使時作用不同之處在于:第一，限于立法院自己議決案的執(zhí)行，對于并非立法院議決的事項，不得提出質(zhì)詢;第二，僅可對于各院及行政院各部會行使質(zhì)詢權;第三，立法院須經(jīng)過整體之議決方可提出質(zhì)詢案，院長或立法委員聯(lián)署均無權提出質(zhì)詢。這不僅限縮了立法院實際質(zhì)詢的范圍，也提高了其提出質(zhì)詢的門檻，使得立法院的監(jiān)督功能大打折扣。

除《立法院組織法》授予立法院質(zhì)詢權外，國民黨內(nèi)部還通過了一系列所謂有關“治權”性質(zhì)的文件，其中就授予了立法院相關質(zhì)詢權:“一切法律案，及有關人民負擔之財政案，有關國權之條約案，或其他國際協(xié)定案等，屬于立法范圍者，非經(jīng)立法院依議決，不得成立，如未經(jīng)立法院決議而公布施行之，立法院有提出質(zhì)詢之責?！保?］257其與前項質(zhì)詢權不同在于:第一，《立法院組織法》規(guī)定之質(zhì)詢權，是針對立法院已議決案的執(zhí)行提出，而此項質(zhì)詢權則是對于立法院權屬范圍的諸案當中，未經(jīng)立法院決議而公布施行的為對象;第二，質(zhì)詢對象不同，前項質(zhì)詢客體是除立法院外其他各院、各部會，而后項質(zhì)詢則是向該案的公施機關提出;第三，前項質(zhì)詢權規(guī)定是“得提出”，而此項規(guī)定是“應提出”質(zhì)詢?！侗O(jiān)察院組織法》第十一條還授予立法院質(zhì)詢權之外的質(zhì)問權:“監(jiān)察委員不盡職時，立法院得向監(jiān)察院提出質(zhì)問。”［7］60此項質(zhì)問權須向作為最高監(jiān)察機關的監(jiān)察院提出，意在不可以沒有別的機關對于監(jiān)察機關進行監(jiān)督，此項職權的設計亦是基于五權憲法的精神。但荒誕的是，“立法院成立以來，對于此權，并未有所行使”［2］257。由此可見，立法院的質(zhì)詢權形同虛設。

二、立法院運行中的行政機關屬性

隨著“五權練習論”的甚囂塵上，奠都南京后的國民政府于1928 年10 月相繼出臺了《國民政府組織法》《立法院組織法》《立法院議事規(guī)則》等。立法院這一本該在“憲政”階段作為“議會”出現(xiàn)的機構，正式以“專職立法機關”的身份產(chǎn)生于“訓政”時期的南京國民政府。立法院不僅在制度設計之時就處處受到國民黨式思維的影響，在其成立之后的具體運作中，也不出意外地與孫中山“憲政民意機關”這一設計初衷背道而馳，逐步淪為國民黨治下的“行政機關”。

(一)立法院受中央政治會議直接裁制

不可否認，孫中山“在政治上最大之發(fā)明，為權與能分，即政權與治權分”［2］258。從南京國民政府成立到其具體運作來看，其恪守國民黨“黨治”之下五權分立的原則，嚴格堅守“政權”與“治權”的區(qū)分。其中，立法院作為“治權”機關，嚴格掌控立法權的界限，這區(qū)別于西式議會既掌握“政權”又擁有部分“治權”的特質(zhì)。這一點雖然同孫中山在《五權憲法講義》中所謂“立法機關就是國會”的說法相悖，卻充斥著國民政府“訓政”時期試行五院制下鮮明的國民黨特色。

第一，依照孫中山《建國大綱》的精神，應當于憲政時期開始前，先行設立立法院以厘定各種法制，作為憲政階段法治基礎的培養(yǎng)，這也是南京國民政府祗定政事的需要。

第二，立法院的產(chǎn)生和運作，應當完全基于國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議所決定的立法原則，輔以“訓政”精神，因此不僅立法院院長與立法委員暫不需要民選，參加半數(shù)的法定人民團體選舉委員也沒有實施的必要。

第三，立法院采用一院制，常設各個委員會作為審查議案的執(zhí)行機關。國民黨中央政治會議核定的立法政策，立法院和各立法委員會需遵照且不得隨意改變;如立法院已議決的議案在公布實施之前，國民黨中政會認為有必要的，則需要發(fā)回立法院對該案進行修正。

有人評價立法院的運行特質(zhì)為:“有兩院詳密審慎之益，無一院輕率專恣之虞，有一院簡捷敏活之效，而無兩院輾轉(zhuǎn)延擱之弊，實至完善而妥適。”［2］260表面上看，似乎此一套制度設計折中至當，既吸收西式的兩院制精髓，又結(jié)合國民政府初期的政治現(xiàn)實。但從立法院成立之后對于各項職權的行使情況看，并不盡如人意。

第一，立法院立法權的內(nèi)容應當完整包括:立法原則確定，法律案提議、制作、審議和公布。早在1928 年國民政府就已確立:“立法院為全國立法之總匯機關，舉凡立法事項，均應歸其厘定?！保?］但看似中政會賦予了立法院完整的立法權，實則于立法原則處進行限制，即應先經(jīng)中政會的審議和核定，確定立法原則之后，立法院方可起草法律條文。依法有提案權的機關提出有關法律案，一定會有一個先行程序，即應先由提案機關擬定立法旨趣或遵循原則并交由中政會議決，立法院對此只能進行形式審議，不得作出實質(zhì)性改動①。因此，在國民黨政策制定機關的把控下，立法院所行使的實則是受到嚴密拘束和限制的立法權，這一點與立法院受限的職權設定相互印證。

第二，法律案的制作權并非專屬于國民政府立法院，除立法院內(nèi)各專門立法委員會外，其他具有提案權主體資格的機構，例如國民政府行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院，可以依照規(guī)定提出相關法律議案，“其草案可由提案機關或提案人自行擬定”［9］。

第三，法律案的審議權依照完整立法權理念，得應由立法院依照法定程序?qū)ζ鋼碛凶詈蟮臎Q定權。但與之相悖的是，1928 年11 月公布的《立法院議事規(guī)則》中規(guī)定，立法院會議對于議案具有的否決權存在例外情況，即立法院院長認為必要時，可以出具意見并提交中政會議決，最后由立法院開會重新討論，而此時立法院不得再次否決。除此之外，還有一種情況，即經(jīng)過立法院三讀會通過的法律議案，在未經(jīng)國民政府公布前，中政會如果認為有必要，可強行發(fā)回立法院要求其復議，此時立法院應對被發(fā)回的法律案立即修正。

不難看出，立法院雖然原則上被授予了最高的立法權，但在實際運作過程中，處處體現(xiàn)著南京國民政府的掣肘和“訓政”式思維。時人甚至已經(jīng)拋出了立法院完全隸屬于國民黨的觀點，并為其尋求合理性依據(jù)，“似此，則訓政時期之立法院，完全由黨產(chǎn)生，自無不當”［2］251。除此之外，在立法原則確立方面，立法院仍舊無法專斷，“立法院為全國立法之總匯機關，舉凡立法事項，均應歸其厘訂。嗣后關于立法原則，應先經(jīng)政治會議議決，而法規(guī)之條文，則由立法院依據(jù)原則起草訂定?！保?0］本該擁有國民政府最高立法權的立法院，在議決法律案這一最要緊的職權運作中，需要接受中央政治會議直接且全面的裁制，其功能在現(xiàn)實中被限縮到了法律條文的起草制定之上，與其相關的由《國民政府組織法》賦予的別項立法職權，并無實際意義和價值。

(二)議決預算案、外交案的權力虛設

立法院在運行過程中受到多方限制，具體還表現(xiàn)在《國民政府組織法》授予其議決預算案和外交案的職權被架空。

第一，立法院對于國民政府年度預算案具有法定的議決權，與對法律案的審議相類似，是預算案公布之前的必經(jīng)程序。但實際上，長期以來立法院對于國民政府的預算案決議權，由于財政部擬定《十九年度試辦預算章程》未能順利實施，使得中央政治會議長期把持預算案議決權，“立法院的決議預算權，兩年多不曾實際行使”［9］。

第二，立法院依法還具有決議外交案的權力，諸如宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案和其他重要國際事項。而1931 年至1943 年間，有關國民政府議決宣戰(zhàn)案和媾和案，主要是由行政院行使，立法院并未真正享有該項職權。有關議決條約案例，最早見諸立法院第二次會議之上，“委員呂志伊、王葆真、焦易堂、邵元沖、陳肇英、盧仲琳、劉景新、劉盥訓、孫鏡亞提議請國民政府將行政院外交部中比、中意、中挪各條約草案送交本院審議案”［11］，立法院會議通過了該項動議，并呈交國民政府轉(zhuǎn)飭照辦。但是，1931 年修正的《國民政府組織法》中，取消了立法院原有的議決條約案的職權，改由中央政治會議自行行使，并直接交由行政院公布執(zhí)行，僅保留了立法院可以議決“其他重要國際事項案”的規(guī)定，因此也有論調(diào)認為:“立法院外交權的范圍是不固定的，是由政治委員會隨時規(guī)定的。”［12］451此后，立法院只能將條約案解釋為其他重要國際事項時，方得有法律依據(jù)決議之。除此之外，中央政治會議給予立法院有關條約案審議的空間仍舊十分狹窄，譬如1932 年簽訂的《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》及1933 年簽訂的《塘沽停戰(zhàn)協(xié)定》等重大外交、軍事協(xié)定，均未經(jīng)過立法院的決議。

第三，關于《國民政府組織法》授予立法院的議決大赦案職權，先有國民黨四屆二中全會上通過的《頒行大赦案》，之后行政院下屬司法行政部草擬《大赦條例》，并送立法院審議通過，最終由國民政府公布實施，立法院的議決大赦案職權被層層架空。事實是立法院并沒有真正行使過議決大赦案之職權，從國民政府五院制建立之后，立法院“從未頒布大赦令事宜”［9］。

(三)立法院監(jiān)督職能的弱化

在立法院所享有的監(jiān)督權方面，由于質(zhì)詢制度在設計之時就形同虛設，故在實際操作上對其限制更為明顯。從1933 年修正后的《立法院組織法》中有關質(zhì)詢權的規(guī)定可以看出，立法院行使質(zhì)詢權的范圍被限縮于立法院所議之案的執(zhí)行方面，而且行使的門檻被提高，即必須經(jīng)由立法院會議議決提出，不得以其他方式提出。除此之外還有一些被動限制，如立法院所提出的質(zhì)詢案，被質(zhì)詢對象無必須回答之義務，“如果被質(zhì)詢者前來答復而立法院仍不滿意時，并不能引發(fā)政治責任問題，即不會導致政府的辭職。因為行政院等四院不是對立法院負責，而是對國民政府負責”［5］。由于立法院并沒有強制被質(zhì)詢者回答的權力，亦無對于不滿意答復的制裁權，質(zhì)詢權實際上變得無關痛癢。

(四)立法委員的民意性缺失

立法院成立初期，立法委員的民意代表性缺失加速了其從“憲政民意機關”向“行政機關”的滑落。作為最高立法機關，立法院在南京國民政府內(nèi)無疑擁有舉足輕重的政治地位，能夠在“五權憲法”下作為五院之一執(zhí)掌立法權，就足以說明其“級別”之隆。但是，作為國家權力機關，尤其是執(zhí)掌“治權”的重要部門，其地位除了受“級別”因素影響外，還在于立法院自身權力來源的合法性和合理性。

孫中山晚期在有關立法院與國民大會的論述中，堅持主張政黨政治，但同時認為國家主權在民，監(jiān)督政府的權力與管理人民事務的權力應當加以區(qū)分，不可以一把抓。因此，他認定立法院應當產(chǎn)生于“憲政”階段，并擁有類似于國會的性質(zhì)和地位。作為孫中山先生忠實信徒的胡漢民，卻違背了于“憲政”這一時間節(jié)點上設立立法院的初衷，轉(zhuǎn)而提出“五權練習論”，于“訓政”階段便始創(chuàng)立法院。胡漢民認為立法院與西方立憲國家議會不同之處，在于其職權上并非政府的監(jiān)督機關，也不是具有廣泛民意的代議機構，立法委員應當作為具有專業(yè)智識的立法人員，而非民意代表，出現(xiàn)了“在中央層面的立法主體中，沒有任何民意機關的設置”［5］的尷尬境地。胡漢民作為第一任院長，在總結(jié)立法原則和立法院職權方面，與《國民政府組織法》對于立法院的設定高度一致。在他治下的立法院，不僅在制度層面上背離了孫中山“立法就是國會”的設計初衷，也在實踐層面因為民意缺失、內(nèi)部組織不合理等原因，與大眾所期許的所謂“法治”漸行漸遠。

譬如，除領導者對立法院認識的偏差所造成其不具有民意代表性，在立法院成立之后的人員選任方面，也乏善可陳。如前文所述，在立法院成立伊始，立法委員選任制度就已經(jīng)厘定，雖然胡漢民稍有改弦更張，卻是無關痛癢。立法委員終究逃不脫“黨治”和“個人”的雙重影響和施壓，偏離了孫中山“代議士”的設計初衷。具體而言，依據(jù)有關立法委員選任的法定程序規(guī)定，國民政府立法院立法委員應先由立法院院長提名，后由國民政府對其進行任命。立法院院長的提名權看似在立法委員的選任過程中至為重要，但盡管立法委員應由立法院院長提名，該候選人名單必須經(jīng)過中政會討論決定。因此中央政治會議實際上掌握了立法委員的選任權和罷免權，“院長提出立法委員的人選時，在法律上，初不受任何原則的拘束;但依實例，則每不能不考慮到地域的分配，以及黨中央各領袖的推薦。而且政治會議雖不自提立法委員，院長所提人選卻亦間受其挑剔。即撤回改提亦不乏實例?！保?2］448由此可見，立法院立法委員在選任方面不僅無法全憑院長“一己之私”進行綜合考量，還需貫徹國民黨的意志和思維，幾無民意代表性可言。

又如，1931 年修正后的《中華民國政府組織法》配合同期公布的《中華民國訓政時期約法》之精神，在立法院立法委員任免方面做出了修改。該法第三十條規(guī)定:“立法院設立法委員五十至一百人，由立法院院長提請國民政府主席依法任命之。前項委員之半數(shù)，有法定人民團體選舉?！逼渲腥嗣駡F體選舉立法委員的方式，“采用職業(yè)代表制(由法定人民團體選舉)而非地域代表制”［13］。但直到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，人民團體選舉立法委員的相關程序法仍未制定頒布，這也使得第三屆國民政府立法委員90 人，完全由院長孫科提請國民政府任命。雖然在秉持精英政治理念的國民政府立法院中，透過選舉產(chǎn)生立法委這一模式的應用，并不一定能確保立法者的素養(yǎng)和智識達到要求，也不必然增強立法委員的民意代表性，但最終在立法院實際運行中，選舉產(chǎn)生的立法委員所占份額實在過于單薄。而針對非民選之立法委員，有人認為其多“為良心、正義、智慧與法學專業(yè)知識之化身”，盡皆為“飽學且深孚眾望之士”［14］，仍然不能提升其作為一國之最高立法機關所代表的民意性。這也加深了“訓政”時期國民政府立法院行政機構的色彩。

(五)立法院人事制度的混亂

由于利益分配不均，國民黨內(nèi)部一直存在著尖銳的派系矛盾。這也直接影響到國民政府立法院的穩(wěn)定和職能發(fā)揮。譬如，有關民選立法委員、立法院院長任期等問題，國民政府因為政治考量未給出明確規(guī)定，使得立法院的制度左右搖擺。1931 年發(fā)生的“湯山事件”更是把這一問題毫無遮掩的暴露出來。時任國民政府主席的蔣介石，企圖接過自由派知識分子“擴大”議會的法治要求，召集國民會議并制定約法。而作為立法院院長的胡漢民，則始終反對召開國民會議。這一事端最終以蔣介石軟禁胡漢民，后者最終遠離政治權力中心而宣告收場。立法院也隨之風雨飄搖。

其實在1928 年至1931 年間，胡漢民治下的第一、二屆立法院，由于南京國民政府政事初定，在立法事務的急迫需求和胡漢民強烈的個人魅力影響下，立法院內(nèi)人員的穩(wěn)定性相對較高，且任務繁重。除立法委員的選任之外，在領導層的人選上，胡漢民也頗有政治手腕。他選擇此時政治態(tài)度已經(jīng)轉(zhuǎn)向超然的林森作為立法院副院長，以避免掣肘;而在重要的秘書長位置上，選擇了與自己有同鄉(xiāng)情誼、同在日本東京法政大學速成班的李文范擔任;編譯處長劉廬隱、統(tǒng)計處長劉大鈞，都是國民政府內(nèi)年輕且聲望、閱歷無幾的官員。如此安排，使得身為院長之職的胡漢民，可以輕松全面掌握立法院。但是好景不長，胡漢民與蔣介石徹底決裂之后，立法院進入了混亂動蕩的兩年。1931 年至1932 年間，立法院人事更迭頻繁，先后出現(xiàn)三位院長、兩位副院長、兩位署理院長、三位秘書長和三位編譯處長。“這種動蕩根源于國民黨內(nèi)部的派系斗爭”，而之后的領導者們，并沒有同胡漢民時期相同的對于立法活動的熱情和投入，“在立法建設方面多屬蕭規(guī)曹隨，乏善可陳”［15］。

胡漢民之后的立法院院長繼任者，如林森、邵元沖(代理)、張繼等人，多承擔過渡性角色，直到孫科就任。實際上，孫科一方面籠罩著孫中山的政治光環(huán)和威望，另一方面也是孫科在行政院院長任上未滿一月就在蔣介石、汪精衛(wèi)的權力斗爭中被迫辭職，并被安排在立法院院長一職。孫科于1933 年1 月“情勢洶洶”往立法院就職，并旋即更換兩名同鄉(xiāng)為新任秘書長、編譯處長，借以形成自己的領導集團，全然沒有聽從前任院長邵元沖勸諫的良苦用心。恰逢之后南京國民政府進入動員戡亂時期，立法院駘宕不定，領導層不宜有太多變動之故，僅于1941 年，吳尚鷹接替梁寒操為秘書長;1946 年葉楚傖亡故，以魏道明頂替;1947 年，免魏道明以吳鐵城頂替;編譯處長一職未曾變動。此一穩(wěn)定局面，協(xié)助孫科執(zhí)掌立法院長達14 年之久，直到“訓政”時期結(jié)束，孫科仍舊任職立法院院長。

盡管按照《五權憲法》和《國民政府組織法》設定，立法院院長確實是擁有實際權力的要職，立法院也是掌握國民政府立法權的重要“治權”機關。但國民黨內(nèi)部長期的權力角逐，造成立法院運作制度的搖擺不定和某些配套制度的缺失，使得立法院內(nèi)部人員無法按照正常規(guī)定進行任免和替換，人事制度全憑個人“一己之私”，時而動蕩，時而僵化。這一點切實限制了立法院實際效用的發(fā)揮。

三、立法院定位的有關論爭

從前文的論述中不難看出，南京國民政府立法院在實際運作過程中，存在諸多與制度設計初衷不符的地方。一方面，由于國民黨治下的五院體系并沒有進行良好的分工與配合，中央政治會議仍舊把持著國民政府的絕對權力;另一方面，在設計立法院制度時大量抄襲、參考憲政國家議會制度，配合以孫中山“權能分立”理論支撐。但由于倉促之際缺乏民選基礎，無法凝聚廣泛的民意，同時國民政府五權體系并不具備相互制約的特性，使得立法院無法對其他機關進行良好的監(jiān)督，立法院“治權”功能的發(fā)揮大打折扣。

究其原因，則應當逐本溯源。成立于“訓政”時期的立法院究竟該如何設計，孫中山遺教中并未有可尋的依據(jù)，缺乏足夠的理論支撐和現(xiàn)實經(jīng)驗。關于國民政府立法院的組織形式和職能設定存在諸多討論，且一直延燒。引發(fā)討論的起點在于1919 年孫中山自己對于五院制中的立法院所進行的論述:

由各縣人民投票選舉總統(tǒng)以組織行政院;選舉代議士以組織立法院;其余三院之院長，由總統(tǒng)得立法院之同意而委任之，但不對總統(tǒng)、立法院負責，而五院皆對于國民大會負責［16］。

這一系列的制度設計明顯借鑒憲政國家議會模式，尤其從所謂“代議士”和向國民大會負責可見一斑，這也是國民政府立法院的設計初衷。但之后有人認為，在孫中山“權能區(qū)分”的理論中，立法院并不是西學政治概念中的“國會”，而是隸屬于國民政府的“專門委員會”，由國民大會委托專職立法。也有人認為上述觀點是對“權能區(qū)分”原理的誤讀，因為孫中山所謂“政府”二字，對應于美式英語中包含立法、行政、司法三權的廣義政府概念，而不是英式英語僅包括行政部門的狹義政府概念，而且孫中山在“五權憲法”演講中明言“立法就是國會”。

孫中山先生關于五權憲法的長篇演講仍然以美式三權政府為基礎……國民大會在這里不是國會，而是代表人民直接行使民權的機關……立法院才是國會，不過其立法權受到國民大會創(chuàng)制、復決權的制約。［13］

當然，也有反對觀點認為:

孫中山主張區(qū)分政權與治權，即意味了人民主權機關與立法機關應有所區(qū)分……國民大會為孫中山規(guī)劃中的政權機關，實亦即為象征主權在民的機關，而立法則被歸為政府治能，故成為以院為名稱的治權機關。［17］

1923 年，孫中山對于立法院和“國民大會”在權力來源和政治地位上的區(qū)分論述保持一貫，仍舊認為立法委員應具有民意代表性，是所謂民選的“代議士”，立法院在國民政府內(nèi)則是具有“代議”機關的性質(zhì)。而在1924 年有關《建國大綱》與“民權主義”的演講中，孫中山有關立法院在立法體制和憲政體系下定位的論述發(fā)生了變化。

憲法頒布之后，中央統(tǒng)治權則歸于國民大會行使之，即國民大會對于中央政府官員，有選舉權，有罷免權;對于中央法律，有創(chuàng)制權，有復決權。［18］128

逐本溯源，從孫中山在《建國大綱》中對五院制度的設計初衷來看，“國民大會”的真正權力來源應是廣泛的基層選舉，因此立法委員不再類似“國大代表”般作為民選的“代議士”存在，立法院也據(jù)此失去了作為“民意代表”機構的權力來源。孫中山對于立法院的國會地位思想轉(zhuǎn)變之由，一方面在于他認識到西方代議政治中，國會以立法權來制衡政府的行政權，其結(jié)果會使行政效率低下，人民因此未必獲益。鑒于此，孫中山希冀國民政府在建構之初能夠力圖“駕乎歐美之上”，“要政府有很大的力量，治理全國事務”［18］347;另一方面，孫中山認為內(nèi)設于政府的權力制約機制不合時宜，無法起到應有效果，應當通過“國民大會”行使國家的“政權”，而國民政府通過行使“治權”直接對“國民大會”負責。由此觀之，立法院便不再具有行使“治權”相關的職能，它僅僅隸屬于國民政府之下，由諸多“專門家”組成的司職立法的行政機關。

立法為五種治權之一，選舉為四種政權之一，故立法院屬于國民政府，并為整個國民政府之一，而立法院院長由中央常務會議選任。立法委員由中央政治會議決定。此等組織之立法院，似不能表現(xiàn)民治精神，有類于黨之御用機關。惟以黨建國，以黨訓政，為國民黨總理孫中山堅決之主張。［2］251

1925 年孫中山逝世后，國民黨經(jīng)歷了改組國民政府、定都南京和北伐勝利等一系列政治事件，政事、軍事與社會的張力使得國民黨不得不在“訓政”期間，便建立起孫中山本意于“憲政時期”方才得有的五院制政府，而國民政府的“五院制度下之立法院，實較異于歐、美各國之國會”［19］，則是對“訓政”時期的立法院做了相對合理的評價。

四、結(jié) 論

至此，對于南京國民政府立法院成立初期的定位應相對明晰:在制度設計上，即確定立法院于“訓政”時期，接受國民黨內(nèi)部機構的制裁和監(jiān)督，從而不具備“治權”之下的立法權;在職權分配上，不同于西方議會，諸如憲政國家所重視的議決法律案、預算案和質(zhì)詢權等，國民政府立法院在行使該職權時皆受限制甚至虛設;實際運作中，立法院雖然被授予了最高的立法權，但仍然處處體現(xiàn)著國民黨的獨裁統(tǒng)治和“訓政”式思維;立法委員民意代表性的缺失，也導致立法院從“國會”性質(zhì)機關直接滑落到國民黨治下的行政附屬機構。甚至有觀點認為，南京國民政府的立法機構設置，并非立法院單一制，而是由中央政治會議、立法院、法典起草委員會、國民政府政務會議復合組成，“是黨政機構的復合體”［20］。無論是單一制下還是復合制下，立法院都無法逃脫行政立法機關的定位。

“中國司法近代化，大致圍繞收回治外法權這條線路逐步展開。”［21］南京國民政府為徹底收回領事裁判權，實現(xiàn)司法主權的獨立，承繼了清朝政權在晚期想要與世界法制接軌的做法和思路。經(jīng)過多年努力，直至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前，立法院基本上完成了民法典、刑法典等重要法典的編纂工作，并借此完成其國民政府“六法體系”的法律制度構建。但國民政府立法院在立法現(xiàn)代化方面的探索，遭受到當時國民黨所處政局和觀念上歷史慣性思維的夾擊:(1)立法權實際上被國民黨獨裁統(tǒng)治所把持和操縱，鞏固專制而摧毀法制，借以違背民意和社會正義;(2)歷史的包袱也無法讓立法者們真正理解法律的科學內(nèi)涵，想要做到立法的穩(wěn)定、可預測、合法以及權利保障等，這無疑是癡人說夢;(3)立法院所極力標榜的立法過程中公開討論和公眾參與的創(chuàng)舉，由于不符合當時的政治現(xiàn)狀，也成了點綴和笑談。南京國民政府立法院這種實際運作與設計初衷大相徑庭的畸形存在，實際上體現(xiàn)了近代以來中國立法制度內(nèi)在矛盾解決方式的羸弱，即西式立法模式在制度設計和價值取向上與近代中國政府體制、傳統(tǒng)政治文化之間的沖突，往往是通過循環(huán)往復式的妥協(xié)和修正得以調(diào)和，從而實現(xiàn)脆弱的平衡，并沒有進行徹底的本土化改造以適應復雜的時局。也正是因為這樣的牽強，以致南京國民政府時期常常出現(xiàn)政治“亂象”，此一點在立法上尤為突出。是故，沒有科學和民主作為立法機關的價值追求，也沒有符合本民族政治文化傳統(tǒng)的相應制度改造，僅僅試圖從規(guī)范和制度層面進行簡單模仿、盲目照搬，盡管“六法體系”完備，對于國民政府而言，也只能是“法治”的空談。

注 釋:

①1933 年公布的修正《立法程序綱領》中增加規(guī)定:各種法律案之原則，除秘密政治、軍事、外交等法案外，政治會議得先交立法院審議，立法院審議后，再送中央政治會議為最后之決定。立法院對于政治會議所定之原則不得變更，但立法院有意見時，得陳述意見于政治會議，見孔慶泰《國民黨政府政治制度檔案、史料選編》(上冊)，安徽教育出版社1994 年版，第262 頁。