姚尚建

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

提 要: 城市緊急治理是非常時(shí)期的治理中止行為，這一中止行為承認(rèn)，城市的核心——普通勞動(dòng)者遭遇了損失。NCP疫情摧毀了城市核心力量，深刻影響了長(zhǎng)期作為增長(zhǎng)機(jī)器的中國城市的健康發(fā)展。暫時(shí)休克的城市機(jī)器同時(shí)面臨著疫情防控與復(fù)工激勵(lì)兩個(gè)任務(wù)要求:前者從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研判入手，以社會(huì)靜止的臨時(shí)措施防止疫情的蔓延;后者以社會(huì)活力的激勵(lì)入手，修復(fù)緊急治理中被部分損害的社會(huì)自治性與市場(chǎng)自主性。在疫情防控的中后期，在中央政府的統(tǒng)一部署下，從沿海到內(nèi)地，不同地區(qū)的城市采取了積極而有差異的地方性措施，既尊重“全國一盤棋”的整體性，也顯示了我國治理發(fā)展的階段性成果與區(qū)域性差異。同時(shí)，這一治理轉(zhuǎn)變過程也顯示出多目標(biāo)的地方治理容易造成信息不清、尺度不一、協(xié)作困難、末端弱化等不足，這些既是提升城市治理能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是國家治理發(fā)展的困難所在。

一、研究的緣起:城市緊急治理的目標(biāo)異位

2019 年12 月新型冠狀病毒引發(fā)肺炎(NCP)，隨后疫情席卷全國，并成為世界性的公共衛(wèi)生事件。2020 年1 月20 日，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布1 號(hào)公告，將新型冠狀病毒肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，中國事實(shí)上進(jìn)入國家緊急狀態(tài)。1月23 日，武漢“封城”，1 月27 日，除神農(nóng)架林區(qū)外，湖北省內(nèi)12 個(gè)地級(jí)市、1 個(gè)自治州、3 個(gè)省直轄縣級(jí)市全部“封城”。全國各省級(jí)政府迅速啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，省際、市際、縣際甚至鄉(xiāng)村之間的交通系統(tǒng)全部封閉設(shè)卡，嚴(yán)防疫情蔓延。這次疫情還迅速成為國際公共衛(wèi)生事件，1 月31 日，意大利全國進(jìn)入緊急狀態(tài)，計(jì)劃時(shí)間持續(xù)六個(gè)月，十多個(gè)城市被封閉;2 月25日，尚無確診病例的美國舊金山市宣布進(jìn)入緊急狀態(tài);隨著疫情的蔓延，2 月28 日，日本北海道宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，轄區(qū)居民被要求減少外出。

城市緊急狀態(tài)意味著城市運(yùn)作的戰(zhàn)略停滯，意味著有一個(gè)需要優(yōu)先解決的甚至可能決定城市生死的問題需要迅速解決，為了解決這樣的問題，城市將付出巨大代價(jià)，這種代價(jià)可能是城市的部分失能，也可能是城市的全域性休克。同時(shí)需要看到的是，二戰(zhàn)以來，全球人口涌入城市的速度加快，城市人口與生產(chǎn)要素的集聚性效應(yīng)使城市集中了大量的資源與財(cái)富，因此，緊急狀態(tài)下的城市治理需要在城市繁榮與城市安全方面尋找一個(gè)妥善的政策平衡點(diǎn)。中國的城市同樣面臨安全與風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，但不同于西方的是，中國的城市治理建立在單一制國家與地方城鄉(xiāng)合治的雙重邏輯之上，這就意味著國家與城市、城市與鄉(xiāng)村的差異性一定會(huì)體現(xiàn)在城市治理的目標(biāo)上。當(dāng)國家進(jìn)入突發(fā)狀態(tài)時(shí)，以中央政府為核心的行政權(quán)的擴(kuò)張勢(shì)必要求地方服從全國的總體性部署(即“全國一盤棋”)，并對(duì)破壞這種總體性部署的地方官員進(jìn)行懲處。在特殊的情況下，中央政府甚至直接介入地方治理。在NCP 疫情處置中，中央指導(dǎo)組全程駐扎武漢，與武漢市委、湖北省委共同承擔(dān)了武漢乃至湖北省的疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)與管理工作，實(shí)現(xiàn)了非常治理中地方與中央的積極合作。

緊急狀態(tài)下的公共治理多采用“最小損失原則”:“(一)以最快的時(shí)間頒布緊急狀態(tài)法令，確定實(shí)行緊急處置的地域范圍;(二)在最短的時(shí)間內(nèi)迅速恢復(fù)日常法律秩序;(三)在進(jìn)行緊急處置時(shí)，應(yīng)該舍小益，取大益，特別是當(dāng)國家、集體和公民個(gè)人三者利益發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)遵循先國家、后集體、再個(gè)人的原則;(四)對(duì)進(jìn)行緊急處置時(shí)不需要侵犯的利益應(yīng)該予以尊重;(五)最低限度地保護(hù)公民自由和經(jīng)濟(jì)秩序;(六)對(duì)不需要或者是用日常法律手段就能解決的危機(jī)，應(yīng)盡可能通過日常法律手段解決，慎用緊急處置辦法?！保?］因此，基于本次疫情的破壞性及其烈度，基于國家事實(shí)上已經(jīng)實(shí)施的緊急狀態(tài)與疫情防范中采用的高于應(yīng)急治理的法制體系、權(quán)力運(yùn)作、動(dòng)員機(jī)制、權(quán)利克減、時(shí)空約束等措施，我們把這一非常治理模式定義為緊急治理。

生命權(quán)與健康權(quán)是基本的人權(quán)，為了防止突發(fā)事件對(duì)這一基本人權(quán)的侵犯，各國都建立相應(yīng)的制度體系。2003 年“非典”疫情之后，我國逐步建立了相對(duì)完備的法制體系。截至2007 年，我國頒布的法律規(guī)范包括36 部法律，36 部行政法規(guī)，55 部部門規(guī)章，114 份中央、國務(wù)院及部門文件［2］。也正是基于法律規(guī)范的完備，我國的城市衛(wèi)生服務(wù)成效明顯。一份基于2017 年的城市衛(wèi)生的社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60 歲以上人口對(duì)城市醫(yī)療衛(wèi)生最為滿意;數(shù)據(jù)還表明，城市醫(yī)療衛(wèi)生安全總體評(píng)價(jià)前五名的依次是杭州、上海、拉薩、成都、西寧;政府滿意度排名靠前的依次是拉薩、武漢、北京、成都、重慶;反映對(duì)政府信心與信任度的指標(biāo)排名靠前的依次是北京、長(zhǎng)沙、拉薩、武漢、成都［3］。在三組較為靠前的明星城市中，本次疫情的主要發(fā)生地武漢出現(xiàn)了兩次，而老年人口在本次疫情中損害最大。因此，這也給中國的城市治理尤其是公共衛(wèi)生治理提供了警示。

在美國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中，聯(lián)邦應(yīng)急署(FEMA)起著積極的作用。此外在公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)中，美國自上而下建立了三級(jí)應(yīng)對(duì)體系，分別是聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)(CDC)、地區(qū)或州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)(HRSA)和地方或城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)(MMRA)三個(gè)子系統(tǒng)，其中前兩個(gè)系統(tǒng)隸屬于聯(lián)邦政府衛(wèi)生部，第三個(gè)系統(tǒng)是地方層面的，通過地方的執(zhí)法部門、消防部門、醫(yī)院與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作，確保公共衛(wèi)生危機(jī)事件的最初48 小時(shí)應(yīng)對(duì)，該系統(tǒng)于2003 年加入聯(lián)邦應(yīng)急署［4］。在中國應(yīng)急管理體系中，剛成立不久的應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難類事件的管理，公共衛(wèi)生類事件仍然屬于國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，因此從中央層面上尚在構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制;模仿中央層面的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)與隸屬于衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的疾病控制中心(CDC)體制，地方政府也建立了類似的行政管理與監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。與美國的CDC 體系相似，中國現(xiàn)有傳染病可以通過CDC 傳染病直報(bào)系統(tǒng)緊急上報(bào)，但是這一系統(tǒng)對(duì)新型傳染病的直報(bào)有一定限制，關(guān)于傳染病的信息共享機(jī)制尚未建成。因此從制度層面到技術(shù)層面，中國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系尚處于完善之中，非常遺憾的是，本次武漢NCP 疫情恰好發(fā)生在這一過渡時(shí)期。

從治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系及管理幅度看，國家與地方治理本身存在目標(biāo)的差異性，當(dāng)這種差異性不損害國家治理一致性的時(shí)候，國家允許地方政府以治理“行動(dòng)者”的角色保有自身目標(biāo)追求;一旦國家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，國家治理目標(biāo)的一致性將否定地方治理的目標(biāo)差異性，并以單一制國家特有的政治特質(zhì)對(duì)地方治理加以規(guī)范。也就是說，在中央政府的主導(dǎo)下，地方政府以落實(shí)屬地責(zé)任的方式進(jìn)行嚴(yán)密管控(即“守土有責(zé)”)。在單一制國家中，地方政府的守土有責(zé)同樣存在著邊界，即不得各自為政、自行其是。經(jīng)過國家強(qiáng)力行動(dòng)與地方支援，截至3 月12 日，在中國已經(jīng)造成包括醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)一線工作者在內(nèi)的近8萬余人確診、其中3000 余人死亡的巨大代價(jià)之后，NCP 疫情蔓延態(tài)勢(shì)在我國國內(nèi)出現(xiàn)趨緩的形勢(shì)，而國外確診人口卻高達(dá)4 萬余人，其中1400 余人死亡，中國又面臨海外疫情的倒灌壓力。即使面臨巨大壓力，為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的頹勢(shì)，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，2月中旬，一些疫情較輕的城市陸續(xù)復(fù)工，從而使城市治理同時(shí)面對(duì)疫情防控與復(fù)工生產(chǎn)的雙重目標(biāo)與內(nèi)在張力。

二、緊急治理中的城市增長(zhǎng)與機(jī)器休克

在我國政府體系中，城市是重要的地方單位，也是近40 年來中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在市管理縣體制實(shí)施30 余年之后，我國城市治理逐步完善了城鄉(xiāng)合治的制度，并形成一批人口在百萬之上，甚至500 萬之上的大城市。城市政府本身不僅要面對(duì)城市擴(kuò)張帶來的交通、污染、就業(yè)、衛(wèi)生等復(fù)雜的公共問題，還要面對(duì)長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)社會(huì)形成的地方治理思維，由于基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的欠賬，城市的擴(kuò)張帶來的治理脆性日益明顯，這種脆性的治理結(jié)構(gòu)一旦遭遇緊急狀態(tài)，其常態(tài)治理的行為模式、政府關(guān)系、多重目標(biāo)就與緊急治理的非常要求存在內(nèi)部張力。

首先，城市治理的目標(biāo)差異。作為地方政府，城市治理是國家治理的組成部分，是地方治理的主要形態(tài)?！坝芍醒爰瘷?quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)型的國家中，地方政府與中央政府之間常常由于地方實(shí)力膨脹，出現(xiàn)中央政府單個(gè)部門的政策與地方政府政策‘條塊沖突’的現(xiàn)象。各區(qū)域之間的關(guān)系，則以區(qū)域利益為基礎(chǔ)，突出表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、合作和沖突等。”［5］在城市內(nèi)部，城市政府與街區(qū)、社群同樣存在利益調(diào)整的必要。同時(shí)，中國城市治理意味著特定行政區(qū)域的城市治理與鄉(xiāng)村治理的合一，這就是說，城市治理既包括城市工業(yè)、城市商業(yè)、市政建設(shè)、城市公園等城市事務(wù)，也包括鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等鄉(xiāng)村事務(wù)，還包括城鄉(xiāng)空間融合、人口流動(dòng)、公共交通、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)共有性事務(wù)。

“從城市政治現(xiàn)象的發(fā)生學(xué)來看，城市政治理論的研究廣泛涉及與城市空間相關(guān)聯(lián)的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—政治過程?！保?］在中國省—地—縣—鄉(xiāng)四級(jí)地方政府體系中，城市(鎮(zhèn))是貫穿始終的，其中既有人口超過千萬的巨型城市，也有數(shù)萬人甚至數(shù)千人的小型市鎮(zhèn)，城市政府既關(guān)注宏觀的政治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也關(guān)注微觀的社區(qū)服務(wù)與社會(huì)建設(shè)。在中國快速城市化的進(jìn)程中，千萬個(gè)城市逐漸形成，由于不同的資源稟賦與治理傳統(tǒng)，城市功能日益分化，不同功能的城市在發(fā)展路徑選擇上各有側(cè)重，總體來看，這種側(cè)重體現(xiàn)了城市從政治中心、經(jīng)濟(jì)樞紐到日常空間的路徑演變，也體現(xiàn)了中國快速城市化進(jìn)程諸如經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、城鄉(xiāng)融合、生活富裕的目標(biāo)設(shè)定。

其次，城市治理的增長(zhǎng)激勵(lì)。1976 年，哈維·莫羅奇(Harvey Molotch)在《城市作為增長(zhǎng)機(jī)器:走向地方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中首次提出了“增長(zhǎng)機(jī)器”的概念，定義以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向且持續(xù)地主宰著地方政府的利益同盟。在他看來，“增長(zhǎng)最明顯的跡象是城市區(qū)域人口的持續(xù)性增長(zhǎng)——這一模式的典型特征通常表現(xiàn)為初期的工業(yè)擴(kuò)張、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力增加、零售和批發(fā)貿(mào)易大規(guī)模崛起、更廣泛和高強(qiáng)度的土地開發(fā)、高人口密度，以及金融活動(dòng)水平的提升”［7］。雖然城市增長(zhǎng)機(jī)器理論提出后遭遇眾多批評(píng)，但是必須承認(rèn)的是，這一理論部分解釋了城市擴(kuò)張中的土地利益。在21 世紀(jì)初，國內(nèi)很多城市規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)者也一度使用這一理論和城市政體理論解釋我國城市化的空間擴(kuò)張與土地蔓延［8］。

在國內(nèi)一些城市研究中，增長(zhǎng)機(jī)器往往為“經(jīng)營城市”所替代?！罢疅嶂杂诮?jīng)營城市，有兩個(gè)關(guān)鍵因素:第一個(gè)關(guān)鍵因素就是它能給政府帶來巨額的收益。那些城市之所以如此熱衷于‘改造’‘拆遷’以及‘經(jīng)營’，就是政府可以從中獲取利益和政績(jī)。第二個(gè)關(guān)鍵因素就在于它是以‘公共利益’為旗幟?！保?］基于土地收益的城市蔓延給地方帶來了巨大政績(jī)，也促進(jìn)了改革開放以來持續(xù)性的地方性增長(zhǎng)。城市增長(zhǎng)還與中國的分權(quán)體制有關(guān)，“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論認(rèn)為，中國地方政府的強(qiáng)激勵(lì)有兩個(gè)原因:行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)，前者使地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，后者使得地方可以與中央分享財(cái)政收入［10］。正是適當(dāng)?shù)牡胤椒謾?quán)與財(cái)政自主性，使城市政府始終渴望擁有保持增長(zhǎng)的政策。

從城市機(jī)器到經(jīng)營城市，城市增長(zhǎng)中的政商關(guān)系得到充分重視。大量的人口進(jìn)入城市，帶來了住房市場(chǎng)的繁榮，也帶來第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從房?jī)r(jià)與人才吸引力的角度，中國的城市又被民間或商業(yè)機(jī)構(gòu)劃分為一線、二線、三線城市等。在這一基礎(chǔ)上，從城市的區(qū)域性功能出發(fā)，中央政府又對(duì)我國城鎮(zhèn)體系進(jìn)行再布局，一批城市被冠以國家中心城市的稱號(hào)，從而肩負(fù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極等任務(wù)。因此，從全球城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市到特色城鎮(zhèn)，中國的城市增長(zhǎng)得到了積極的政策鼓勵(lì)，城市也在這一背景下重新組織起來，或通過行政區(qū)劃調(diào)整，或通過外部的結(jié)盟形成中國區(qū)域增長(zhǎng)的重要力量。

再次，城市緊急狀態(tài)中的治理休克。在GB10853－89(機(jī)器理論與機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)語)中，“機(jī)器”(machine)的定義是“執(zhí)行機(jī)械運(yùn)動(dòng)的裝置。用來變換或傳遞能量、物料與信息”［11］。同樣，如果說城市是一部增長(zhǎng)機(jī)器，那么這部巨型機(jī)器的生產(chǎn)過程一定依賴龐大的原材料和能源供給、產(chǎn)品需求、物流供給等諸多環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，但是一旦這部機(jī)器進(jìn)入緊急狀態(tài)，所有確保機(jī)器運(yùn)作的龐大的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)將全部停滯。同樣，正如本文所說，由于城市尤其是國家中心城市承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的作用，其一旦停滯，必然拖垮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而武漢，正是這樣的一座城市，它一旦停滯運(yùn)作，不但意味著武漢市、武漢都市圈運(yùn)作的停滯，也意味著彼此依賴的、基于眾多城市聯(lián)盟之上的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的崩塌。

芒福德曾用巨型機(jī)器來形容國家:“當(dāng)我使用‘機(jī)器體系’這個(gè)詞時(shí)，那是作為一種縮寫，指整個(gè)技術(shù)綜合體，或技術(shù)體系。這涵蓋了工業(yè)取得的或新技術(shù)所隱含的所有的知識(shí)、技能、技巧等，它包括各種形式的工具、儀器、設(shè)備、使用設(shè)施等，當(dāng)然也包括通常意義下的機(jī)器?！保?2］這一部巨型的國家機(jī)器體系之中，遍布著作為地方政府的城市。因此，彼此依賴的城市機(jī)器的停滯也必然影響著國家治理體系的運(yùn)作。同時(shí)從城市自身來說，單一的城市也是一套復(fù)雜的機(jī)器體系。疫情暴發(fā)約一個(gè)月之后，浙江、廣東、湖南啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。2020 年1 月23日，擁有千萬人口的武漢“封城”，一座休克的巨大城市被阻斷了內(nèi)外交通聯(lián)系，人們不會(huì)想到，這次“封城”至今已經(jīng)延續(xù)近50 天之久。無論是對(duì)居住在武漢的市民來說，對(duì)一些滯留武漢、被迫寄宿在車站的外來打工者群體來說，還是對(duì)那些來武漢看病而不得、離開而不能的人們來說，他們突然發(fā)現(xiàn)，這座休克的城市剝奪的不僅僅是便捷的生活，還有起碼的作為人的生存條件。伴隨著公共醫(yī)療等服務(wù)供給的不足，這座城市的休克也在催生居民日益增長(zhǎng)的不滿與怨恨。

三、城市緊急治理的多重目標(biāo)

城市的休克是城市緊急治理的一種表現(xiàn)形式，同樣，城市部分功能的喪失并不是城市緊急治理的后果，而是城市緊急目標(biāo)達(dá)成的前提。由于武漢成為本次NCP 疫情的中心，為了防止疫情的傳播，武漢市政府果斷中止了城市的運(yùn)行，為全國性的疫情防控留出了充分的時(shí)間，也使武漢這座城市付出了巨大的代價(jià)，數(shù)千人口的死亡，數(shù)萬人口的感染，不僅僅意味著這座城市將暫時(shí)失去部分競(jìng)爭(zhēng)力，更包括城市功能的部分甚至永久的喪失。因此，城市緊急治理必然同時(shí)伴隨著城市功能復(fù)蘇的要求，而重新啟動(dòng)城市功能則考驗(yàn)著處于緊急狀態(tài)中的城市政府。

首先，城市增長(zhǎng)與多樣性激勵(lì)。在中國，經(jīng)營城市的理念在多個(gè)城市受到了普遍重視。改革開放以來，全國普遍實(shí)行市管理縣體制，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展置身于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中;城市通過行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行持續(xù)性的空間擴(kuò)張，為城市規(guī)模的增加提供了土地和人口。同時(shí)，一些刺激城市增長(zhǎng)的全國性政策陸續(xù)出臺(tái)，1998 年，實(shí)物分房全面停止，城市住房市場(chǎng)化。因此，正是在一系列的政策組合中，中國的城市經(jīng)濟(jì)與城市擴(kuò)張互為因果，成為40 多年中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要引擎。在周黎安看來，這種增長(zhǎng)得到上級(jí)政府的支持，地方官員的晉升錦標(biāo)賽不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，這種行政治理的模式還“是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP 增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)”［10］。

對(duì)于增長(zhǎng)錦標(biāo)賽的理論解讀，眾多學(xué)者關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于官員職位晉升的重要意義，其實(shí)周黎安也強(qiáng)調(diào)了官員晉升還取決于特定階段的上級(jí)政府其他的任務(wù)要求。從科學(xué)發(fā)展到和諧社會(huì)，從國家機(jī)構(gòu)的重組到多重風(fēng)險(xiǎn)的防范，國家的中心工作處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，這就意味著官員晉升還有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外的考核要求。城市治理同樣需要多目標(biāo)的綜合，一座良好運(yùn)轉(zhuǎn)的城市一定不是高樓的聚合，而是基于城市生活的人口、居住、工作、消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)的綜合。武漢NCP 疫情的發(fā)生使城市機(jī)器的運(yùn)作脈絡(luò)全部清晰起來，我們看到，一座超大城市中，除了那些嘆為觀止的城市地標(biāo)，物流、交通、制造、研發(fā)、教育、商業(yè)等缺一不可。武漢市政府在疫情發(fā)生后暴露出來的信息不暢、醫(yī)療資源分配不均、社會(huì)救助不力、蔬菜供應(yīng)點(diǎn)集中于大型超市、社會(huì)組織建設(shè)不足等治理欠賬，加重了城市應(yīng)對(duì)疫情的巨大成本。從全國而言，武漢疫情也暴露出來我們一些城市近年來推進(jìn)的清理“低端”人口、拆遷貿(mào)易市場(chǎng)、封閉門面房等政策工具的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些城市風(fēng)險(xiǎn)的疊加最終損害了城市行政團(tuán)隊(duì)的聲譽(yù)，也倒逼中央政府緊急出臺(tái)宣布諸如降稅、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)、研究生規(guī)模擴(kuò)招等非常措施。

其次，城市緊急治理的三重目標(biāo):防控、解禁與復(fù)工?！肮I(yè)把勞動(dòng)集中到工廠和城市?！保?3］勞動(dòng)因此成為城市活力的起點(diǎn)。在中國，城市同樣集中了大量的勞動(dòng)人口，并創(chuàng)造出大量的財(cái)富。2019 年，我國城鎮(zhèn)常住人口84843 萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)的60.60%。以消費(fèi)品零售總額看，2019 年，全年社會(huì)消費(fèi)品零售總額411649 億元，其中城鎮(zhèn)消費(fèi)品零售額就達(dá)到351317 億元，占比85. 34%［14］。從具體城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)的城市群始終保持強(qiáng)勁的增長(zhǎng)動(dòng)力。數(shù)據(jù)顯示，2019 年上海市生產(chǎn)總值為38155.32 億元，繼續(xù)保持全國領(lǐng)先地位［15］，深圳、廣州、杭州、寧波、蘇州、南京、無錫等城市追隨其后。因此，如果說城市是一部巨型機(jī)器，那么這些巨型機(jī)器及其組合一定也是中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)組。

城市緊急治理限制了生產(chǎn)部門的活動(dòng)，禁錮了城市活力，也重創(chuàng)了城市經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和全國的經(jīng)濟(jì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2 月3 日北京市海淀區(qū)飲食業(yè)營業(yè)收入同比減少80.3%，接待人數(shù)同比減少86.93%;2020 年十天春節(jié)假期，全國交通發(fā)送旅客1.9 億人，同比減少近73%;除夕到2 月3 日，鐵路單日發(fā)送旅客人次同比降幅從6.3%擴(kuò)大到86.1%［16］。甚至作為工業(yè)活動(dòng)的顯著指標(biāo)，2 月份的污染都同比相比下降了約40%［17］。專家預(yù)計(jì)2020 年第一季度，GDP 增速將下跌1 ～2 個(gè)百分點(diǎn)［18］。同時(shí)，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國城市引擎的關(guān)閉給世界經(jīng)濟(jì)帶來壓力，3 月份，隨著全球疫情的蔓延，納斯達(dá)克等經(jīng)濟(jì)指數(shù)迅速下滑，美國及全球股市進(jìn)入低谷。

在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的背后，是這些經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者。在武漢等超大城市機(jī)器體系中，NCP 疫情首先摧毀的正是城市機(jī)器的核心力量——?jiǎng)趧?dòng)者。因此從邏輯上看，城市緊急治理就是挽救勞動(dòng)者，挽救勞動(dòng)者就是搶救城市機(jī)器自身。疫情發(fā)生后，全國4 萬余醫(yī)療工作者到達(dá)武漢，而這些醫(yī)護(hù)人員所在的眾多醫(yī)院則無法提供正常的醫(yī)療服務(wù)，一些醫(yī)院甚至無法正常門診，眾多的一線工作人員如警察、社區(qū)工作者、醫(yī)護(hù)人員放棄假期，參與到緊急治理中，一些人甚至付出了生命的代價(jià)。因此在本次全國性的城市緊急治理中，化解疫情和恢復(fù)日常秩序并不矛盾。2020 年2 月初，一級(jí)響應(yīng)尚存時(shí)，長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)的城市逐步啟動(dòng)了復(fù)蘇計(jì)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，作為中國經(jīng)濟(jì)最活躍區(qū)域，這些城市是在國內(nèi)疫情緩解，又直面國外疫情輸入壓力的情況下實(shí)施復(fù)蘇計(jì)劃的，因此在這充滿張力的多重目標(biāo)下，一些城市企業(yè)和城市政府甚至通過直接包車、包機(jī)接送工廠工人復(fù)工，在外部控制的前提下，從小到大，各轄區(qū)內(nèi)公交系統(tǒng)逐漸恢復(fù)，隨著人口的導(dǎo)入，城市風(fēng)險(xiǎn)逐漸得到了釋放。

四、城市緊急治理的機(jī)器重啟

如果說人是城市的核心，那么城市治理就是從人出發(fā)，為了人的發(fā)展而展開的。與2003 年的SARS疫情集中爆發(fā)于少數(shù)城市不同，本次NCP 疫情快速在全國各類城市蔓延。這也事實(shí)上決定了各城市政府無法在疫情徹底消除之后重啟經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)。在應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制之下，在縣際、市際、省際交通全面恢復(fù)之后，增長(zhǎng)激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)控制成為城市政府必須承受的雙重壓力。同時(shí)，除了城市政府，控制疫情的責(zé)任開始泛化與下沉，社區(qū)、復(fù)工的企業(yè)和其他組織都成為疫情防控的第一責(zé)任人，與城市政府共同承壓，而技術(shù)、制度與責(zé)任分工成為壓力化解的重要路徑。

首先，技術(shù)治理的地方性知識(shí)及其推廣。風(fēng)險(xiǎn)控制必須伴隨著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而在本地疫情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，地方政府再次顯示了政策創(chuàng)新的能力。2 月10日，浙江省采用“五色法”評(píng)估各縣(市、區(qū))疫情風(fēng)險(xiǎn)，即根據(jù)各縣(市、區(qū))累計(jì)確診病例數(shù)、本地病例占比、聚集性疫情、連續(xù)3 天無新增確診病例等指標(biāo)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)，分別用紅、橙、黃、藍(lán)、綠五色對(duì)應(yīng)高風(fēng)險(xiǎn)、較高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、較低風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)［19］。2 月21 日起，甘肅、遼寧、貴州、云南疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由“省級(jí)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)”調(diào)整為“省級(jí)三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)”，山西、廣東調(diào)整為“省級(jí)二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)”。此后，江蘇、四川、安徽、新疆、廣西、內(nèi)蒙古六省(自治區(qū))也相應(yīng)將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)下調(diào)。這些風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的下調(diào)為企業(yè)復(fù)工提供了外部環(huán)境。2 月28 日，國家衛(wèi)健委主任馬曉偉表示，將指導(dǎo)各地依法依規(guī)提出動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的建議，對(duì)湖北、北京等重點(diǎn)地區(qū)及全國采取分區(qū)分級(jí)差異化防控策略［20］。

按照疫情態(tài)勢(shì)對(duì)各級(jí)行政區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分類管理，是本次NCP 疫情治理中的巨大成就。浙江省的政策探索迅速被中央政府所采納，中央政府決定對(duì)湖北省、北京市以外的地方依據(jù)疫情嚴(yán)重程度，以縣級(jí)為單位劃分為低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)三類:低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施外防輸入的策略，全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序;中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的策略，盡快有序恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序;高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)行內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出、嚴(yán)格管控策略［20］。這一分類法還通過政策學(xué)習(xí)機(jī)制被逐漸細(xì)化并使用于更小的行政單位。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后的復(fù)工過程中，居民還需要手持基于大數(shù)據(jù)和個(gè)人信用為基礎(chǔ)的實(shí)時(shí)代碼，地方政府以此代碼進(jìn)行管理，對(duì)不同類型的居民分別采取自由行動(dòng)、居家隔離、醫(yī)學(xué)觀察等不同的行政措施，居民信息瞞報(bào)者將可能受到刑事調(diào)查。這些措施在全國推廣之后，在追蹤感染人群等方面效果顯著。隨著疫情的緩解，健康碼的使用也逐漸統(tǒng)一，在江蘇省，隨著疫情的緩解，只能在市縣使用的各類“健康碼”逐漸被江蘇全省通行的“蘇康碼”所取代，并實(shí)現(xiàn)與浙江省、安徽省及上海市的互認(rèn)。

其次，城市機(jī)器重啟的兩種制度塑造。城市規(guī)劃的視覺美學(xué)與功能需要之間長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論，“兩種不同的派別之間的關(guān)系使人們想到這個(gè)比喻:閱兵場(chǎng)上行進(jìn)的儀仗隊(duì)與直接和敵人打仗的隊(duì)伍。第一個(gè)例子按照直線畫出的各個(gè)單元和等級(jí)排列所產(chǎn)生的整齊視覺秩序。但是這是一支只能作為展示而做不了任何實(shí)際事情的軍隊(duì)。戰(zhàn)場(chǎng)上的軍隊(duì)不可能表現(xiàn)出如此整齊的安排”［21］。這樣的爭(zhēng)論同樣適用于我們對(duì)于行政組織的理解。在一般的理解上，單一制國家的秩序優(yōu)先同樣是城市治理壓倒一切的政治目標(biāo)，因此從全國風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，武漢“封城”這一“儀仗隊(duì)”式的城市治理是一個(gè)必然性的政策決定，也是一個(gè)在對(duì)武漢市的醫(yī)療資源、感染人群、公眾情緒一無所知的前提下做出的不得已的決定。

從公共治理的主體和目標(biāo)多樣性來說，戰(zhàn)斗隊(duì)形和儀仗隊(duì)形不過是城市治理的兩種展示方式。一支優(yōu)秀的城市治理團(tuán)隊(duì)，必須既懂得基于單一制國家政治特質(zhì)的秩序性要求，也要理解基于多元性社會(huì)的差異性特點(diǎn)。同時(shí)，城市治理是兩種制度合作的結(jié)果。“一個(gè)規(guī)范團(tuán)體行為的制度，應(yīng)該叫作行政管理制度。一個(gè)規(guī)范其他社會(huì)行為并保障給行為者們提供通過這種規(guī)范所開創(chuàng)的機(jī)會(huì)的制度，應(yīng)該叫作調(diào)節(jié)制度。”［22］在疫情防控與復(fù)工激勵(lì)的沖突性制度安排中，在不同城市，不同的治理主體尤其是社區(qū)工作者先后發(fā)揮了不同的作用。2 月17 日，在疫情中心的武漢市，社區(qū)工作者集中進(jìn)行了連續(xù)三天的第二輪拉網(wǎng)式排查，最終摸清了全市的感染者數(shù)量，為后來的分類治療建立了基礎(chǔ);3 月10 日，在疫情緩解的南京市，秦淮區(qū)疫情防控指揮部發(fā)出倡議書，倡議廣大機(jī)關(guān)干部帶頭購物消費(fèi)，并要求區(qū)領(lǐng)導(dǎo)一周內(nèi)消費(fèi)不少于100 元，以提振市場(chǎng)信心［23］。無論是武漢還是南京，大量的機(jī)關(guān)工作人員下沉到社區(qū)，充實(shí)了社區(qū)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了國家與社會(huì)的權(quán)力合作，也實(shí)現(xiàn)了行政管理與社會(huì)調(diào)節(jié)的制度互構(gòu)。

再次，城市復(fù)蘇的目標(biāo)融合。中國的城市政府是地方治理的主體，基于地方目標(biāo)的城市治理具有天然的正當(dāng)性。同時(shí)，中國的城市政府又是國家行政體系的組成部分，城市治理是國家治理的組成部分。因此在城市緊急治理中，中央與地方的政府合作就尤為必要，在本次疫情防控中，中央政府根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》派出工作指導(dǎo)組進(jìn)入武漢以及鄂州、荊門等湖北省其他城市，直接領(lǐng)導(dǎo)城市政府的疫情防控，這種通過中央對(duì)地方政府強(qiáng)力干預(yù)的做法徹底扭轉(zhuǎn)了武漢等城市早期疫情防控的不足。同時(shí)，中央政府通過直接撥款支持城市政府的疫情防控，1 月23 日，財(cái)政部撥付10 億元補(bǔ)助資金，用于湖北省疫情防控。截至2020 年2 月24 日，各級(jí)財(cái)政累計(jì)下達(dá)1008.7 億元，統(tǒng)籌用于疫情防控［24］。中央政府還對(duì)湖北以外的地區(qū)進(jìn)行了疫情防控的技術(shù)指導(dǎo)，截至3 月7 日，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)先后六次修訂《新型冠狀病毒肺炎防控方案》，用以指導(dǎo)全國的疫情防控，實(shí)現(xiàn)治療、出院等管理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一［25］。

在羅爾斯看來，“理性的”(the reasonable)和“合理的”(the rational)是一對(duì)互補(bǔ)的理念，因此一個(gè)民主的社會(huì)通常被視為是一個(gè)社會(huì)合作體系，這種合作包括三個(gè)層次的內(nèi)容:社會(huì)合作不同于單純的社會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng)，這一活動(dòng)是由公眾所承認(rèn)的規(guī)則和程序來指導(dǎo)的;合作的理念包括公平的合作條款;合作的理念包括參與者的合理利益或善的理念［26］。在城市治理體系中，緊急治理同時(shí)意味著治理主體的合作，意味著國家治理與地方治理的融合，意味著國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)?！肮ㄊ敲钚院蛷?qiáng)制性的，只能無條件服從和執(zhí)行，而私法以意思自治和等價(jià)有償為特征，任何強(qiáng)制和暴力威脅都是違法?！保?7］在疫情防控初期，城市政府主要通過交通管制以限制人口進(jìn)入轄區(qū)，但是全面復(fù)工之后，城市政府對(duì)于疫情的防控責(zé)任就需要用工單位和居住的社區(qū)共同承擔(dān)。在東部一些城市，防控與復(fù)工的責(zé)任配置主要是通過政府管理外圍、企業(yè)管理廠區(qū)、社區(qū)自我管理等多層次展開的。當(dāng)然，本輪的緊急治理不僅暴露出一些地方政府治理能力的不足，也反映出部分公民科學(xué)精神、法治素養(yǎng)的欠缺。一些地方政府要求學(xué)生集體服用中藥以預(yù)防疫情，一些來自疫區(qū)的居民瞞報(bào)行程，東南某市用于集中隔離觀察的賓館突然倒塌等惡性事件，都顯示了城市緊急治理的末端能力弱化，這些既加大了疫情防控的成本，也將制約城市復(fù)蘇的總體進(jìn)程。

五、結(jié) 論

從武漢“封城”開始，我國城市緊急治理中的法制、主體、關(guān)系、過程進(jìn)入一個(gè)復(fù)雜的互動(dòng)階段。疫情防控與復(fù)工激勵(lì)是城市機(jī)器系統(tǒng)的例外中止與常態(tài)恢復(fù)過程，也是城市政府、企業(yè)、個(gè)體及社會(huì)組織的合作過程。依托《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》，在中央政府的行政指導(dǎo)下，全國大大小小的城市陸續(xù)進(jìn)入差異化管理階段。在疫情暴發(fā)的重點(diǎn)城市，中央政府、省級(jí)政府全程在場(chǎng)并協(xié)調(diào)全國力量進(jìn)行疫情防控，中央政府同時(shí)通過對(duì)全國進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分，為城市復(fù)蘇奠定了基礎(chǔ)。依照同樣的邏輯，省級(jí)政府、市縣級(jí)政府也對(duì)轄區(qū)按照不同的層級(jí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)劃分，采取積極又有區(qū)別的復(fù)工政策。從疫情防控與復(fù)工激勵(lì)的關(guān)系上看，防控從顯性的外部行政行為逐漸內(nèi)化為居民的自覺行動(dòng)。同時(shí)我們需要看到的是，在本次疫情防控中，城市治理不僅僅體現(xiàn)為剛性的諸如《緊急狀態(tài)法》等法制匱乏，也體現(xiàn)為社會(huì)組織與企業(yè)組織介入治理的端口不足。這些不足制約了政府、個(gè)體與社會(huì)在城市緊急治理中的共同介入，增加了行政成本，也容易激發(fā)社會(huì)不滿。因此，城市安全與城市發(fā)展是城市治理“硬幣”的兩面，在城市空間擴(kuò)張的背后，在積極反思公共治理中的法制銜接的基礎(chǔ)上，我們更要關(guān)注宣布城市緊急狀態(tài)的前置條件與過程展開，更要關(guān)注城市治理主體的綜合素養(yǎng)與城市治理能力的匹配。