劉 銳

(四川大學(xué)， 四川 成都 610065)

一、問(wèn)題提出

網(wǎng)格化管理最早來(lái)自公安系統(tǒng)，后被北京市的東城區(qū)引入運(yùn)用，又作為典型經(jīng)驗(yàn)在各地進(jìn)行推廣。我們依據(jù)研究路徑差異，將既有研究分為兩類：第一類是理念-價(jià)值研究，探討網(wǎng)格化管理的適用限度問(wèn)題。贊成者認(rèn)為網(wǎng)格化管理是革命性創(chuàng)新，有利于實(shí)現(xiàn)整體治理和精細(xì)治理，[1][2]折衷者認(rèn)為要發(fā)揮網(wǎng)格化管理作用，需要實(shí)施多方面的治理改革。[3][4]反對(duì)者認(rèn)為盲目啟動(dòng)網(wǎng)格化技術(shù)，容易出現(xiàn)功能泛化問(wèn)題。[5][6]第二類是制度-組織研究，探討網(wǎng)格化管理運(yùn)行現(xiàn)狀。社會(huì)學(xué)視角基于治理轉(zhuǎn)型，探討基層場(chǎng)域的技術(shù)治理邏輯，探討行政下沉的機(jī)制及對(duì)自治的影響。[7][8]行政學(xué)視角基于“流程再造”理論，分析政府聯(lián)動(dòng)治理的問(wèn)題，基于共建共享治理理念，分析精準(zhǔn)管理和服務(wù)的維度。[9][10]

理論上講，應(yīng)有制度-結(jié)構(gòu)視角的研究，即基于基層事務(wù)的屬性特征，延伸出契合性的治理體制分析，探討利益主體之間的互動(dòng)過(guò)程，何以影響網(wǎng)格化管理效果。但是，既有研究對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)差異探討少，對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)結(jié)構(gòu)認(rèn)知欠缺，對(duì)網(wǎng)格化技術(shù)適用性未作討論，帶來(lái)農(nóng)村網(wǎng)格化管理研究的空白。有鑒于此，本研究結(jié)合結(jié)構(gòu)分析和機(jī)制分析方法，試圖以中西部一般農(nóng)村作為研究對(duì)象，梳理網(wǎng)格化管理技術(shù)的實(shí)踐邏輯，縷清農(nóng)村網(wǎng)格化管理總體問(wèn)題，探討結(jié)構(gòu)約束下基層善治之道。

二、農(nóng)村網(wǎng)格化管理對(duì)象

探討網(wǎng)格化管理技術(shù)的適用性，首先要理解網(wǎng)格化管理對(duì)象。諸多研究探討的網(wǎng)格化管理議題，其實(shí)是將城鄉(xiāng)社區(qū)看作一致區(qū)域，未考慮中西部一般農(nóng)村的特點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村地域廣闊、區(qū)域差異大，不同農(nóng)村區(qū)位條件不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，事務(wù)的數(shù)量和特征會(huì)有差異。我們應(yīng)厘清城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，一般農(nóng)村的事務(wù)現(xiàn)狀及屬性。

(一)人口流動(dòng)與農(nóng)村事務(wù)

關(guān)于農(nóng)村人口城市化，學(xué)界存在兩類觀點(diǎn)：第一類以沿海發(fā)達(dá)和城郊村為對(duì)象，認(rèn)為應(yīng)該改革土地和行政體制，讓城郊農(nóng)民自主城市化；[11]第二類以中西部一般農(nóng)村為對(duì)象，認(rèn)為應(yīng)以勞動(dòng)力生產(chǎn)為目標(biāo)，推動(dòng)安居樂(lè)業(yè)型城市化。[12]就筆者及所在團(tuán)隊(duì)調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，沿海發(fā)達(dá)和城郊村的的區(qū)位優(yōu)勢(shì)大、發(fā)展機(jī)會(huì)多，中西部一般農(nóng)村難以復(fù)制其發(fā)展邏輯 。主要是2000年后城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)形成，一般農(nóng)村難再有工業(yè)化機(jī)會(huì)；種植糧食作物的利潤(rùn)空間有限，種植經(jīng)濟(jì)作物的盈利機(jī)會(huì)較少；除開(kāi)少數(shù)特色型村鎮(zhèn)有發(fā)展空間，人工打造的景點(diǎn)難持續(xù)盈利。有研究者估計(jì)，全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)行政村，有盈利能力的不足1萬(wàn)個(gè)，且多是沿海發(fā)達(dá)和特大城市郊區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)不超過(guò)農(nóng)村總量的2%。[13]

當(dāng)中西部一般農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間小，農(nóng)村事務(wù)要圍繞大田農(nóng)業(yè)展開(kāi)。在城市化水平提高、農(nóng)民大幅流出背景下，農(nóng)村常住人口減少。在村戶多是40歲以上村民，種田主力年齡多為40-60歲。依據(jù)家計(jì)模式的差異，可細(xì)分為小農(nóng)兼業(yè)戶、半工半農(nóng)戶、貧弱戶。小農(nóng)兼業(yè)戶大多承包其他戶的土地，半工半農(nóng)戶多是父代在家種地，貧弱戶要依靠自家土地生活。不同村莊耕種便利度不同，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工階段不同，土地種植情況因此不同，在村戶的構(gòu)成比例有差異。但是，只要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善，大部分土地會(huì)有人種。大田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)簡(jiǎn)單，如勞動(dòng)分工程度低，對(duì)新技術(shù)的要求弱，只要耕作條件便利，他們就會(huì)多種田地，進(jìn)行階段性合作，生產(chǎn)型矛盾較少。

在村戶不只是生產(chǎn)事務(wù)簡(jiǎn)單，生活和交往事務(wù)同樣簡(jiǎn)單。一般說(shuō)來(lái)，行動(dòng)主體越多，行動(dòng)次數(shù)越多，事務(wù)數(shù)量隨之增多；交往方式越多元，交往密度越高，事務(wù)就會(huì)越復(fù)雜。當(dāng)復(fù)雜事務(wù)不斷增多匯聚，村莊矛盾就會(huì)復(fù)雜多樣，反之，矛盾頻率會(huì)降低，矛盾程度會(huì)減弱。2000年后，隨著青壯年勞動(dòng)力大量外流，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)機(jī)制瓦解，村莊日常交往大幅減少，不少糾紛喪失產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

人口大幅流出只能表明村莊事務(wù)少，難以說(shuō)明村莊事務(wù)的治理效果。2006年以來(lái)，中央加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，出臺(tái)一攬子政策解決“三農(nóng)”事務(wù)。生活設(shè)施方面，實(shí)施村村通公路項(xiàng)目，開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化居民生活環(huán)境；生產(chǎn)設(shè)施方面，實(shí)施土地整治項(xiàng)目，加強(qiáng)小農(nóng)水工程建設(shè)，以提升地力促進(jìn)增收；生活服務(wù)方面，開(kāi)設(shè)服務(wù)便民窗口，建立信息處理平臺(tái)，優(yōu)化村民辦事流程；文化供給方面，電視廣播信號(hào)普及，無(wú)線網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍擴(kuò)大；社會(huì)救助方面，貧弱群體得到切實(shí)救助和照顧，因病因?qū)W致貧問(wèn)題大幅減少。我們?cè)诙嗟剞r(nóng)村調(diào)查，曾近距離觀察村級(jí)窗口人員工作，發(fā)現(xiàn)其主要精力是對(duì)接上級(jí)，真正面向村民的事務(wù)量并不大，訪談發(fā)現(xiàn)，各村每年服務(wù)村民的業(yè)務(wù)，依據(jù)人口規(guī)模會(huì)有差別，但是，事務(wù)數(shù)量普遍不超過(guò)70件。

在新時(shí)期，隨著城市拉力增強(qiáng)，鄉(xiāng)村事務(wù)快速減少。雖然從形式上看，村民需求在增加，不少年輕人在特定時(shí)節(jié)返鄉(xiāng)生活，會(huì)參照城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)不滿，但是，長(zhǎng)住群體的社會(huì)訴求并沒(méi)有與城市相同步。他們?cè)诖迮c其說(shuō)是守望鄉(xiāng)土，不如說(shuō)進(jìn)城不順被迫留村。在村戶圍繞家計(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，訴求有增長(zhǎng)但速度緩慢，造就出簡(jiǎn)約的事務(wù)現(xiàn)狀。

(二)農(nóng)村事務(wù)的三重屬性

相較城市事務(wù)的繁雜分類，一般農(nóng)村事務(wù)類型簡(jiǎn)單。如行政管理類事務(wù)，一般農(nóng)村外來(lái)人口少、人口流動(dòng)頻率低，信訪維穩(wěn)問(wèn)題較傳統(tǒng)，主要是邊緣戶無(wú)理訪；食品安全類事務(wù)，糧食蔬菜大多是農(nóng)民自己種，村民辦酒席時(shí)會(huì)請(qǐng)熟人幫忙，少數(shù)人外包宴席承辦事務(wù)；公共服務(wù)類事務(wù)，村民到窗口辦事有兩類，一類是辦理出生、死亡等需要證明的事務(wù)，一類是領(lǐng)低保金、辦醫(yī)?？ǖ让裆?wù)。至于物業(yè)服務(wù)、設(shè)施維護(hù)，老人照料、兒童教育等，在中西部一般農(nóng)村較少發(fā)生。

農(nóng)村事務(wù)具有三重屬性。一是農(nóng)村事務(wù)的不規(guī)則性。不規(guī)則性不意味著不講規(guī)則，而是指該種規(guī)則不是現(xiàn)代化規(guī)則。深入“地方性規(guī)范”會(huì)發(fā)現(xiàn)，嵌入村莊社會(huì)的農(nóng)村事務(wù)，處置方式要受村莊結(jié)構(gòu)影響。村莊結(jié)構(gòu)既包括人地關(guān)系、種植結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況，又包括血緣地緣形塑的社群，村民交往要遵循村莊規(guī)范。不同地域不同時(shí)期村莊規(guī)范表現(xiàn)不同，分析村莊矛盾特征要基于具體場(chǎng)景。村莊事務(wù)的不規(guī)則性提示我們，處理事務(wù)謹(jǐn)防“格式化”治理，而要基于村莊社會(huì)性質(zhì)因地制宜。

二是農(nóng)村事務(wù)的整體性。整體性意味著事務(wù)間有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，治理不能只針對(duì)單一屬性，而要深入事務(wù)鏈把握整體問(wèn)題。處理矛盾不能“就事論事”，而是分析背后的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。父輩恩怨、干群關(guān)系、鄰里關(guān)系等，會(huì)影響矛盾特征及其治理方式。農(nóng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形式復(fù)雜，從橫向關(guān)系看，有自己人、熟人、陌生人等，從縱向關(guān)系看，有父子關(guān)系、婆媳關(guān)系、姻親關(guān)系等。村莊中何種關(guān)系占主導(dǎo)，村民是否認(rèn)可關(guān)系規(guī)則，關(guān)系如何變遷和相互影響，在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)需要綜合考慮，尤其對(duì)人情功能要有充分認(rèn)知。

三是農(nóng)村事務(wù)的綜合性。綜合性指事務(wù)不均質(zhì)，具體治理難以標(biāo)準(zhǔn)化。常見(jiàn)的村級(jí)治理模式是村組織進(jìn)行廣泛的內(nèi)部動(dòng)員，村干部到所包片區(qū)解決階段性事務(wù)。如果自身無(wú)法應(yīng)對(duì)，就逐級(jí)往上匯報(bào)，由層級(jí)組織來(lái)應(yīng)對(duì)。

農(nóng)村不只有自下而上的事務(wù)，還有上級(jí)下達(dá)的各類工作。農(nóng)村經(jīng)常有普查工作要完成，如人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、農(nóng)業(yè)普查，上級(jí)任務(wù)下達(dá)到農(nóng)村，需要村組織共同完成，涉及資料填寫(xiě)的諸項(xiàng)問(wèn)題，需要村干部機(jī)動(dòng)應(yīng)對(duì)。涉及突發(fā)事件如非洲豬瘟升級(jí)，政府要求村干部嚴(yán)查一切外來(lái)的可疑車輛。村干部白天黑夜監(jiān)視，吃住在臨時(shí)聚集點(diǎn)，一次換崗至少要兩個(gè)月。農(nóng)村事務(wù)的突發(fā)性和多源性，要求治理不能過(guò)于專業(yè)化，而是發(fā)揮機(jī)動(dòng)治理優(yōu)勢(shì)。

農(nóng)村事務(wù)的三重屬性，要求治理去科層化?；鶎咏M織以上的政府機(jī)構(gòu)，可以遵循“以條為主”原則保證事務(wù)的分類治理，創(chuàng)新治理技術(shù)緩解條條化弊端，但是，農(nóng)村常見(jiàn)的駐村制、管區(qū)制、工作隊(duì)等非科層化的組織設(shè)置，走群眾路線、運(yùn)動(dòng)式治理等權(quán)力非正式運(yùn)行，從實(shí)體治理角度補(bǔ)充了正規(guī)化治理的不足，所謂“上面千條線、下面一根針”，行政事務(wù)進(jìn)村有賴村組織的有效配合。

三、農(nóng)村網(wǎng)格化管理興起

盡管農(nóng)村事務(wù)的“雙軌治理”有現(xiàn)實(shí)性，學(xué)界對(duì)其走向有不同的論斷。第一種論斷重視簡(jiǎn)約治理的效用，呼吁行政建設(shè)重視本土資源，第二種論斷重視行政制度的價(jià)值，倡導(dǎo)改變一元權(quán)力主導(dǎo)的不利局面。[14][15]農(nóng)村稅費(fèi)改革后，主張基層治理行政化的論斷變成政策，我們要縷清的是網(wǎng)格化管理作為治理技術(shù)，如何與當(dāng)前基層治理行政化模式耦合。

(一)基層組織難有效治理

基于農(nóng)村事務(wù)的變遷及現(xiàn)狀，可以提煉出基層治理特征。一是基層治理的靈活性。靈活性包括兩個(gè)層面，①組織分工要靈活，②治理方式要靈活。首先看職能分工，一般農(nóng)村村兩委有4-8人，在組織內(nèi)進(jìn)行分工，能提高工作效率，但只針對(duì)常規(guī)工作，如果出現(xiàn)突發(fā)事件，大多需要合作應(yīng)對(duì)，如果按各自職責(zé)運(yùn)轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)有效治理。再來(lái)看治理方式，農(nóng)村工作關(guān)鍵是“人心治理”，畢竟，農(nóng)村事務(wù)嵌入人情關(guān)系中，如果不能針對(duì)情境性矛盾，進(jìn)行整體分析和靈活治理，不僅不能讓當(dāng)事者認(rèn)同，還可能制造或擴(kuò)大矛盾。

二是基層治理的系統(tǒng)性。以水利事務(wù)為利，水利建設(shè)有“最后一公里”的問(wèn)題，同一村莊存在多種難以規(guī)則化的原因。如有村民不同意調(diào)田修渠，要求按征地標(biāo)準(zhǔn)給補(bǔ)償；農(nóng)戶的農(nóng)田處在渠系的不同位置，區(qū)位好的人不愿意交水費(fèi)；有的農(nóng)戶生活困難，提出如果不給低保，就不同意修渠占地。村干部要成為“多面手”，厘清訴求背后的真實(shí)原因，將其放在系統(tǒng)中予以思考解決。如果不分析訴求的索引性議題，只進(jìn)行專業(yè)化技術(shù)化的處置，會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”，事情越做越麻煩問(wèn)題。村干部的復(fù)合型治理能力，體現(xiàn)為不僅要懂法還要懂人情世故，對(duì)群眾不只微笑服務(wù)有時(shí)還要教育，不僅要領(lǐng)會(huì)上級(jí)政策要求，還要以社會(huì)化的方式向下傳達(dá)。

三是基層治理的配置性。不同時(shí)期農(nóng)村工作的重點(diǎn)不同，權(quán)力資源配置模式因此不同。[16]農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，農(nóng)村中心工作是“征糧派款”，在中央供給責(zé)任缺位背景下，基層組織需要配置較多的權(quán)力資源，以調(diào)動(dòng)人力物力維護(hù)農(nóng)業(yè)設(shè)施，對(duì)不參與“兩工”的村民實(shí)施制裁。后稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)村中心工作是為群眾服務(wù)，寓管理于服務(wù)增強(qiáng)滿意度，不僅優(yōu)化服務(wù)流程，還要提高服務(wù)的質(zhì)量。以行政服務(wù)為例，村民對(duì)服務(wù)時(shí)間要求弱，對(duì)服務(wù)的效果要求高，基層組織不能只是跑腿，還要高效供給民生服務(wù)。再以糾紛化解為例，在法治下鄉(xiāng)背景下，不能“只講結(jié)果，不看過(guò)程”，進(jìn)行簡(jiǎn)單的擺平搞定，而是綜合運(yùn)用情理法，創(chuàng)新群眾工作方法。只有優(yōu)化基層權(quán)力資源配置，提高基層組織的回應(yīng)能力，廣大群眾才能產(chǎn)生獲得感。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村治理有兩大變化：一是基層組織喪失回應(yīng)動(dòng)力?；鶎咏M織向上跑要項(xiàng)目，不再向下回應(yīng)村民訴求，組織運(yùn)轉(zhuǎn)越發(fā)脫嵌村莊。二是基層組織喪失回應(yīng)能力。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)亂占土地者，苦于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，只能勸誡和上報(bào)。國(guó)土局執(zhí)法不及時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)眼看著違建成型。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織強(qiáng)拆，不穩(wěn)定問(wèn)題極易發(fā)生，自身要受上級(jí)處分。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明哲保身，盡量不去觸碰違建。當(dāng)基層組織缺少常規(guī)權(quán)力，日常治理出現(xiàn)兩大問(wèn)題：一是瑣碎事務(wù)難以及時(shí)化解，群眾不滿情緒逐漸增加。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行選擇性治理，回應(yīng)有穩(wěn)定隱患的事務(wù)。村民為競(jìng)爭(zhēng)注意力，采用纏鬧策略督促回應(yīng)，權(quán)宜性治理陷入怪圈，即政府投入越來(lái)越多，治理效果越來(lái)越差。二是鄉(xiāng)村邊緣勢(shì)力快速崛起，以身體暴力攫取公共資源。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因“怕出事”無(wú)所作為，邊緣勢(shì)力變得飛揚(yáng)跋扈，村民因氣不過(guò)而上訪。在穩(wěn)定壓倒一切的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上訪者達(dá)成秘密協(xié)議，或利用隱蔽手段壓制矛盾，農(nóng)民因怨恨轉(zhuǎn)換上訪焦點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層矛盾的靶子。

為供給公共服務(wù)滿足群眾訴求，上級(jí)加大服務(wù)型組織建設(shè)。以村組織為例，近年來(lái)有兩大變化：一是治理規(guī)范。村干部變?yōu)槟霉べY的干部，遵照公務(wù)員模式來(lái)管理，如按時(shí)到村服務(wù)大廳上班，村書(shū)記可向上遴選。村組織分工明確、相互不干涉，除村書(shū)記負(fù)責(zé)全面工作，其他干部對(duì)應(yīng)上級(jí)條線工作，職位晉升與目標(biāo)績(jī)效掛鉤。二是強(qiáng)化考核。政府通過(guò)績(jī)效考核和責(zé)任清單，督促村組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。比如，將民情走訪納入考核，群眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量打分；實(shí)行“三固化、四包干”，推動(dòng)制度化服務(wù)群眾。但是，深入了解村民的訴求，卻因自身治理能力的羸弱，難以解決深層次矛盾，村組織就圍繞考核策略化行動(dòng)，群眾服務(wù)工作因此變成“表演藝術(shù)”。當(dāng)政府力推的群眾路線沒(méi)能解決矛盾，農(nóng)民就通過(guò)投訴將矛盾向上反映。

(二)條塊共謀以應(yīng)對(duì)矛盾

縣域公共組織有兩塊，分別是政府和科層部門(mén)?？茖硬块T(mén)依制度辦事，面對(duì)不斷增多的事務(wù)，部門(mén)治理效果較差。①科層部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍清晰，對(duì)部門(mén)外的事務(wù)不關(guān)心。當(dāng)農(nóng)村事務(wù)跨越單一科層部門(mén)職責(zé)，職能分割、目標(biāo)分散等弊端，會(huì)帶來(lái)部門(mén)治理的“孤島效應(yīng)”。②科層部門(mén)運(yùn)作規(guī)范化、服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)方式非人格化，容易因忽視訴求多樣性，漠視群眾的情感引發(fā)不滿。③科層部門(mén)的公共部門(mén)固有屬性，排除了以競(jìng)爭(zhēng)提高效率的可能，成員照章辦事、墨守成規(guī)、會(huì)因“訓(xùn)練性無(wú)能”和得過(guò)且過(guò)，引發(fā)“有組織的不負(fù)責(zé)任”。

從治理行動(dòng)上看，科層部門(mén)會(huì)對(duì)大部分事務(wù)形式化解釋，對(duì)少部分影響穩(wěn)定的事務(wù)進(jìn)行專門(mén)解決，但是，科層化治理策略難被群眾接受。民眾眼中的部門(mén)是政府代表，他們認(rèn)為政府集中力量干“大事”，卻不回應(yīng)群眾的“小事”，本質(zhì)是不關(guān)心民生。[17]少部分民眾具備博弈能力，就利用和改進(jìn)“鬧大”策略，如呼吁媒體和高層關(guān)注，動(dòng)員群眾上訪和靜坐，倒逼縣域組織與其協(xié)商解決。大部分民眾因自身能力不足，只得通過(guò)信訪傳遞壓力，或者忍氣吞聲壓抑怨氣。農(nóng)村因此呈現(xiàn)“大事”總體較少，不穩(wěn)定因素逐漸增加的局面?？茖硬块T(mén)清楚，只有加強(qiáng)自身組織建設(shè)，提高分級(jí)分類治理能力，才能降低上移的矛盾。

強(qiáng)化層級(jí)治理，存在三大問(wèn)題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)力量弱。以鄂中某國(guó)土所為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后該所有2人，1個(gè)所長(zhǎng)1個(gè)副所長(zhǎng)。上級(jí)每年配給的工作經(jīng)費(fèi)，只夠維持國(guó)土所日常運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)土所只能完成中心工作，日常治理如監(jiān)管違建，因人力物力均較有限，國(guó)土所就睜只眼閉只眼。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力弱。相較發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能雇傭人員增加經(jīng)費(fèi)，中西部地區(qū)普遍是“吃飯財(cái)政”，縣鄉(xiāng)政府中心工作是招商引資，常規(guī)矛盾治理因政績(jī)顯示度較差，短期不影響穩(wěn)定不被基層政府重視。三是行政下沉效果差。既然囿于主客觀條件，無(wú)法提高下級(jí)常規(guī)治理能力，縣域部門(mén)就創(chuàng)立協(xié)管員。以國(guó)土協(xié)管員為例，普遍不超過(guò)500元/年，低報(bào)酬帶來(lái)低激勵(lì)，多數(shù)協(xié)管員只是被動(dòng)配合，難有動(dòng)力主動(dòng)發(fā)現(xiàn)上報(bào)。

為克服分設(shè)協(xié)管員的弊端，科層部門(mén)嘗試整合資金，提高協(xié)管員的工資，強(qiáng)化職責(zé)督促回應(yīng)，有的地方改稱為“網(wǎng)格化管理”，協(xié)管員成為兼職網(wǎng)格員。但是，部門(mén)靈活使用的資金量不大，整合后的資金總量并不算大，對(duì)兼職網(wǎng)絡(luò)員仍是弱激勵(lì)。如川西某縣整合資金后，網(wǎng)格員的工資為200元/月，承擔(dān)的工作職責(zé)卻較寬泛。實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇褰M織集體應(yīng)付上級(jí)，網(wǎng)格員工資作為福利被平分的問(wèn)題。縣級(jí)科層部門(mén)發(fā)現(xiàn)，將矛盾消滅在基層的理想策略，是與縣政府合作借用其治理資源。

縣政府的配置資源有兩種，財(cái)政資源和行政資源。首先看財(cái)政資源，縣政府每年要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，以確定當(dāng)年行政支出范圍。縣政府工作復(fù)雜且繁重，財(cái)政預(yù)算會(huì)有所側(cè)重，要獲得縣政府的支持納入政策議程，需要部門(mén)創(chuàng)新方式競(jìng)爭(zhēng)注意力。只要將社會(huì)治安納入專項(xiàng)預(yù)算，提高資金投入加強(qiáng)組織建設(shè)力度，就能迅速提高行政治理水平。再來(lái)看行政資源，縣域行政有兩種，一般工作和中心工作。對(duì)科層部門(mén)反映的突出矛盾，一旦被政府重視為中心工作，就會(huì)以強(qiáng)動(dòng)員強(qiáng)激勵(lì)手段，行使“一票否決權(quán)”督促完成。

當(dāng)科層部門(mén)化解矛盾不力帶來(lái)穩(wěn)定壓力，或者科層化治理壓力傳遞至政府，縣政府為了規(guī)避潛在治理風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)推動(dòng)中心工作常規(guī)化。問(wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可調(diào)動(dòng)的資源有限，只能動(dòng)員完成少數(shù)的中心工作，當(dāng)縣政府對(duì)社會(huì)治安進(jìn)行常態(tài)化硬考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就以文贖主義形式主義策略來(lái)應(yīng)對(duì)。縣鄉(xiāng)兩級(jí)共處同一場(chǎng)域，信息不對(duì)稱問(wèn)題小，縣政府知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的難處，即使加大激勵(lì)和懲罰的力度，仍難克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)付行為。縣政府就在存量行政資源外，設(shè)立專項(xiàng)資金應(yīng)對(duì)自下而上的風(fēng)險(xiǎn)。具體說(shuō)來(lái)，政法委在綜治辦內(nèi)成立網(wǎng)格中心，動(dòng)員有權(quán)力下沉需要的科層部門(mén)加入，以專項(xiàng)資金為基礎(chǔ)整合部門(mén)資金，再梳理要下沉的職責(zé)清單，交由聘用的專職網(wǎng)格員去完成?？紤]到整合后的資金相對(duì)充足，有能力建立綜合信息平臺(tái)，提升縣域應(yīng)對(duì)矛盾的外部顯示度，不少縣便建立智能數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

四、農(nóng)村網(wǎng)格化管理后果

農(nóng)村網(wǎng)格化管理的操作方案，因各地側(cè)重點(diǎn)不同有差異，但是，網(wǎng)格化管理的設(shè)計(jì)思路內(nèi)在一致，要素構(gòu)成和運(yùn)作機(jī)制大多相似，如網(wǎng)格單元與村社邊界重合，事件發(fā)現(xiàn)和上報(bào)處置流程化技術(shù)化，建立分類分級(jí)分矛盾處置體系。有別于抽象探討網(wǎng)格化管理的意義，及以個(gè)案為基礎(chǔ)分析網(wǎng)格化管理具體影響，我們基于中觀機(jī)制分析行政下沉后果。

(一)事務(wù)治理的形式化

既然農(nóng)村網(wǎng)格化管理的產(chǎn)生，源于自上而下的行政壓力，及自下而上的訴求難回應(yīng)。那么，只要依托數(shù)字化信息化工具，打破政府組織的碎片化結(jié)構(gòu)，條塊協(xié)同帶來(lái)的治理合力，理應(yīng)化解體制內(nèi)外雙重壓力。實(shí)際是，縣鄉(xiāng)組織有強(qiáng)避責(zé)傾向，帶來(lái)事務(wù)治理的形式化。

不少縣政府出臺(tái)網(wǎng)格化管理流程，保證事件鏈?zhǔn)焦芾淼挠雄E可尋。政府為網(wǎng)格員手機(jī)裝載APP，網(wǎng)格員的職責(zé)是發(fā)現(xiàn)和上報(bào)。網(wǎng)格員每天上報(bào)N條有效信息，每月上報(bào)信息要不低于一定數(shù)量。由于一般農(nóng)村日常矛盾少，社會(huì)治安隱患相對(duì)少，網(wǎng)格員難以每天上報(bào)有效事件，不少網(wǎng)格員反映發(fā)現(xiàn)問(wèn)題靠運(yùn)氣。為了應(yīng)付縣網(wǎng)格中心的考核，網(wǎng)格員制造事件向上報(bào)。比如上報(bào)電線外漏有安全隱患，路面有破損會(huì)影響出行安全。

理論上，網(wǎng)格員匯報(bào)無(wú)效事件，網(wǎng)格中心一旦發(fā)現(xiàn)，就會(huì)進(jìn)行精準(zhǔn)處罰。實(shí)際情況是，不少縣域?yàn)樘嵘畔⒅卫硇剩瑢⒍嗖块T(mén)信息接入數(shù)據(jù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)庫(kù)不僅有網(wǎng)格模塊，還有民生服務(wù)、社會(huì)治理模塊。網(wǎng)格中心只能做到及時(shí)接收和分配，很難對(duì)上傳信息的真實(shí)性進(jìn)行研判。另外，審核信息不僅耗時(shí)費(fèi)力，一旦判斷失誤延誤處置，還會(huì)引發(fā)后續(xù)的問(wèn)責(zé)。本著“多一事不如少一事”處置原則，只要網(wǎng)格員上報(bào)的事件不離譜，網(wǎng)格中心就分流給相關(guān)責(zé)任主體，依據(jù)事件的處置流程進(jìn)行監(jiān)督。問(wèn)題是，接收的事件不少是瑣事或杜撰，行政系統(tǒng)既無(wú)能力又無(wú)時(shí)間全部處理，就利用行政權(quán)力將處置責(zé)任下沉，村組織就要不時(shí)出動(dòng)，經(jīng)常拍照片填資料說(shuō)明。我們梳理農(nóng)村網(wǎng)格員上報(bào)的事件，發(fā)現(xiàn)90%的事件都無(wú)關(guān)緊要。至于剩下的10%的重要事件，村干部本應(yīng)基于事務(wù)的屬性，進(jìn)行綜合性整體性治理。即深入群眾的生活世界，厘清矛盾的演進(jìn)脈絡(luò)，適時(shí)舉證做思想工作，軟硬兼施促進(jìn)和解。但當(dāng)網(wǎng)格化管理壓制事務(wù)治理應(yīng)然模式，村干部按照制度要求處置事務(wù)，處置結(jié)果就不僅無(wú)法獲得滿意，還易造成矛盾的擴(kuò)大和升級(jí)轉(zhuǎn)化。

按照網(wǎng)格化管理制度，責(zé)任主體不僅處置事務(wù)，還要遵守時(shí)效性要求。當(dāng)手機(jī)APP出現(xiàn)“三燈一牌”，網(wǎng)格員就要督促責(zé)任主體，再對(duì)處理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。從縣域治理角度看，下沉權(quán)力是為了在基層消滅矛盾，網(wǎng)格中心要求責(zé)任主體解決，責(zé)任主體會(huì)利用權(quán)責(zé)不對(duì)等，將處置的責(zé)任推諉給基層組織。基層組織處置效果不好，網(wǎng)格員有權(quán)反映問(wèn)題，網(wǎng)格中心再督促責(zé)任主體落實(shí)。只要考評(píng)成績(jī)納入目標(biāo)考核，與責(zé)任主體的績(jī)效相掛鉤，理應(yīng)推動(dòng)事務(wù)及時(shí)治理。但是，網(wǎng)格化管理作為行政技術(shù)被運(yùn)用，源于其能夠幫行政系統(tǒng)避責(zé)?？茖硬块T(mén)會(huì)與政府共享信息，不一定將考核權(quán)轉(zhuǎn)交政府。網(wǎng)格中心作為縣綜治辦下設(shè)的機(jī)構(gòu)之一，既不可能對(duì)垂直半垂直科層部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考核，又因人事關(guān)系難以對(duì)直管部門(mén)直接考核。網(wǎng)格中心只能督促部門(mén)回應(yīng)，按照網(wǎng)格化流程規(guī)范進(jìn)行打分，再將考核結(jié)果反饋給部門(mén)，同時(shí)鼓勵(lì)網(wǎng)格員保質(zhì)保量上報(bào)事件，聯(lián)系責(zé)任部門(mén)處理并加強(qiáng)督促，自身則履行部門(mén)職責(zé)以避責(zé)。至于那些隱患較大的矛盾，或處置過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)大的矛盾，網(wǎng)格中心會(huì)向上逐級(jí)反應(yīng)至縣委，協(xié)調(diào)高層領(lǐng)導(dǎo)出面推動(dòng)條塊齊抓共管。

無(wú)法指揮科層部門(mén)帶來(lái)日常運(yùn)轉(zhuǎn)形式化只是其一，網(wǎng)格化制度運(yùn)行還帶來(lái)網(wǎng)格員行動(dòng)形式化。為推動(dòng)網(wǎng)格員管理的規(guī)范化，政府采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，對(duì)網(wǎng)格員“定人、定崗、定責(zé)”，招聘專職網(wǎng)格員履行崗位職責(zé)。網(wǎng)格員作為最基層行政人員，報(bào)酬不能超過(guò)村兩委干部，否則會(huì)帶來(lái)村級(jí)治理混亂。村干部務(wù)工補(bǔ)貼2-3萬(wàn)元/年，網(wǎng)格員的崗位工資會(huì)略低，外來(lái)人員難有動(dòng)力競(jìng)聘，爭(zhēng)取者多是本地村民?？紤]到工作內(nèi)容較簡(jiǎn)單，不少人將網(wǎng)格員當(dāng)作兼職。能否應(yīng)聘當(dāng)上網(wǎng)格員，有賴鄉(xiāng)村組織審核，是否能續(xù)聘網(wǎng)格員，有賴鄉(xiāng)村組織推薦。一方面，如果網(wǎng)格員嚴(yán)格執(zhí)行制度，使基層組織丟掉績(jī)效考核分，會(huì)被基層組織想方設(shè)法排擠，另一方面，鄉(xiāng)村人情交往具有較強(qiáng)的連帶性，本地村民要顧及村干部的權(quán)威，清楚得罪村干部對(duì)日后生活的影響。因此，多數(shù)網(wǎng)格首先與村干部溝通事件，確定能上報(bào)后再在網(wǎng)格化平臺(tái)記錄，以規(guī)避基層組織責(zé)任，減輕自身工作壓力，在事務(wù)處置評(píng)價(jià)方面，網(wǎng)格員會(huì)綜合基層組織意見(jiàn)填寫(xiě)，由此帶來(lái)日常履責(zé)的形式化。

(二)基層治理的內(nèi)卷化

網(wǎng)格員作為“條條”權(quán)力載體進(jìn)村，要面對(duì)基層治理核心問(wèn)題。相較以前有簡(jiǎn)單日志記錄，基層干部的工作重心向下，現(xiàn)在上級(jí)對(duì)軟件制作要求高，只要進(jìn)行治理就要求留痕。當(dāng)村干部要嚴(yán)格實(shí)行坐班制，將多數(shù)精力忙于文件制作，無(wú)暇處理村莊日?，嵤?，他們要求網(wǎng)格員負(fù)責(zé)外勤。從網(wǎng)格員自身角度看，不少人認(rèn)為只要履行崗位職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和上報(bào)事務(wù)即可，幫助村組織處置村務(wù)沒(méi)有依據(jù)。但是，網(wǎng)格員承擔(dān)眾多的部門(mén)職責(zé)，如果嚴(yán)格按職責(zé)要求開(kāi)展工作，與村務(wù)范圍會(huì)有較高重合度。以川西某縣為例，網(wǎng)格員負(fù)責(zé)13大項(xiàng)48小項(xiàng)工作，除開(kāi)黨建引領(lǐng)、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容有所區(qū)分，其他方面與基層治理基本一致，劃清網(wǎng)格員的職責(zé)邊界存在操作困難。

按照崗位職責(zé)，網(wǎng)格員對(duì)網(wǎng)格管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)，要保證事務(wù)上報(bào)不受干擾。但是，垂直化管理帶來(lái)網(wǎng)格員的監(jiān)管難題，網(wǎng)格員上報(bào)敷衍問(wèn)題極易發(fā)生，且網(wǎng)格化管理是條塊合作的產(chǎn)物，如果上報(bào)事件卻不處置，政府依然承擔(dān)維穩(wěn)壓力，不少縣因此實(shí)行半垂直管理，網(wǎng)格員既接受縱向條條管理，同時(shí)接受橫向塊塊管理。半垂直管理的后果是，基層組織權(quán)力結(jié)構(gòu)再造，網(wǎng)格員淪為最低級(jí)的村公人員，基層組織可以利用職權(quán)，要求網(wǎng)格員做諸項(xiàng)事務(wù)。該種組織嵌入帶來(lái)三大問(wèn)題：

一是干群關(guān)系變得松散。村民是否認(rèn)可村干部的權(quán)威，不僅取決于傳統(tǒng)血緣地緣，還取決于后天人際關(guān)系的建構(gòu)，在村莊共同體瓦解的背景下，后天關(guān)系建構(gòu)的作用更大，基層治理需要村干部深入群眾內(nèi)心世界，在解決瑣碎事務(wù)中逐漸積累威信。網(wǎng)格化管理制度產(chǎn)生前，村干部要對(duì)接多部門(mén)工作，對(duì)所包片區(qū)的事務(wù)負(fù)責(zé)，村民有事情找村干部，村干部到小組處置，雙方要面對(duì)面交往。村干部化解矛盾既要“一碗水端平”，又要思想教育和情感撫慰，正是在事務(wù)處理過(guò)程中，干群情感連帶變得緊密。如果上級(jí)激活基層組織的治理責(zé)任，基于農(nóng)村事物的屬性適度下沉治理權(quán)力，保證村干部有時(shí)間有能力處理村務(wù)，就能真正實(shí)現(xiàn)“小事不出組、矛盾不出村”。網(wǎng)格化管理制度產(chǎn)生后，基層治理變成基層組織應(yīng)付行政事務(wù)，網(wǎng)格員接受組織指令處理群眾事務(wù)的格局，村干部不再有條件與群眾打成一片，“干部無(wú)感、群眾不滿”的基層治理怪象因此出現(xiàn)。

二是矛盾處置存在問(wèn)題。在城市社區(qū)和東部超級(jí)村莊，流動(dòng)人口多且相互不熟悉，依靠既有治理架構(gòu)難以有效管理，網(wǎng)格化管理制度能發(fā)揮正功能。以珠三角某鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)戶籍人口13.83萬(wàn)人、流動(dòng)人口32.85萬(wàn)人，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)主要針對(duì)流動(dòng)人口，網(wǎng)格員采集信息并正確篩選再分類上報(bào)，使復(fù)雜的基層事務(wù)變得清晰有序，為提升政府的控制能力、提高公共服務(wù)水平奠定基礎(chǔ)。一般農(nóng)村以人口流出為主，集體成員大致知根知底，如果網(wǎng)格員從外面招聘，信息搜集成本較高，難以獲得群眾信任，如果網(wǎng)格員從本地招募，搜集信息的難度要降低不少。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的演進(jìn)，網(wǎng)格員主體變?yōu)閮深悾阂活愂怯幸猱?dāng)村干部者，大多為男性且較年輕，想當(dāng)網(wǎng)格員增加資歷，占比不到20%；一類是將網(wǎng)格員當(dāng)兼職者，大多為女性要照顧家庭，占比達(dá)到80%以上。當(dāng)女性網(wǎng)格員普遍兼職，發(fā)現(xiàn)動(dòng)力弱處置能力低，網(wǎng)格化管理就會(huì)失效。

三是基層治理類網(wǎng)格化。網(wǎng)格員有發(fā)現(xiàn)矛盾協(xié)助治理的義務(wù)，承擔(dān)的是行政職責(zé)而非政治責(zé)任；縣級(jí)組織將條條治理責(zé)任下沉，基層組織就要承接上級(jí)業(yè)務(wù)?？紤]到轉(zhuǎn)移責(zé)任而不是提升權(quán)力，會(huì)帶來(lái)基層的形式化治理，縣域組織就增加村干部報(bào)酬，提高績(jī)效所占比重并加強(qiáng)督查考核，以信息化手段督促基層治理。以環(huán)境治理為例，如果路邊有塑料袋、河邊有雜草，網(wǎng)格員巡查發(fā)現(xiàn)后會(huì)立即提醒，村干部就要盡快巡查和處理。為督導(dǎo)下級(jí)處置環(huán)保事務(wù)，環(huán)保局開(kāi)發(fā)了APP實(shí)行軌跡管理，管理方式類網(wǎng)格化管理流程。問(wèn)題是，村干部長(zhǎng)期生活在村，不少信息可以在交往中獲得，現(xiàn)在實(shí)行正規(guī)化發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)村干部而言是重復(fù)信息。當(dāng)行政部門(mén)以嚴(yán)格考核推動(dòng)行政化治理，正式化清理垃圾需要耗費(fèi)人力財(cái)力，且村民對(duì)基層組織等靠要的依賴心理快速增長(zhǎng)，甚至打電話要求拖走家門(mén)口的垃圾，就會(huì)出現(xiàn)資源投入越多治理效果越差，群眾對(duì)基層組織越不滿意的問(wèn)題。

五、結(jié)論

網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)是，改變了條條分散下沉的路徑，整合資源提高了行政效率；網(wǎng)格化管理的不足是，縣域下沉的是職責(zé)而非權(quán)力，無(wú)論“條塊結(jié)合、以條為主”的結(jié)合治理，還是“條塊結(jié)合、以塊為主”的嵌入治理，均因基層組織治理能力弱，網(wǎng)格化管理的科層主導(dǎo)，帶來(lái)治理的低效和群眾不滿。

如果網(wǎng)格化管理作為行政技術(shù)，不是被當(dāng)作行政避責(zé)的工具實(shí)施，行政資源下沉?xí)岣呋鶎又卫硭健＜匆环矫?，科層部門(mén)借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)，將權(quán)力下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化基層滲透力；另一方面，對(duì)專業(yè)性差規(guī)則性弱的事務(wù)，交由綜合性強(qiáng)的基層組織處置，提高基層組織統(tǒng)籌治理能力。

放眼未來(lái)，只有當(dāng)基層治權(quán)與治責(zé)大致匹配，與科層部門(mén)形成合作共治結(jié)構(gòu)，才能呼應(yīng)農(nóng)村事務(wù)的屬性及演化機(jī)制，讓楓橋經(jīng)驗(yàn)成為一般農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。