陳 和 王 智

(1.武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430070；2.南京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，南京 210016)

提要： 黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，這是我國構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要標(biāo)志。為了有效推進(jìn)市域治理能力現(xiàn)代化，“民主協(xié)商”原則被納入社會(huì)治理體系之中，完善群眾參與市域社會(huì)治理的制度化渠道具有重要現(xiàn)實(shí)意義。以協(xié)商民主實(shí)踐中的“內(nèi)容-辦法-監(jiān)督-績效”為分析框架，對公述民評制度實(shí)踐開展實(shí)證考察和過程分析發(fā)現(xiàn)，公述民評制度作為一種適合我國市域社會(huì)治理的協(xié)商民主實(shí)踐形式，已經(jīng)在推進(jìn)中取得了實(shí)質(zhì)性效果，并發(fā)揮了不可替代的作用。然而，公述民評制度普遍面臨著指令式治理慣性、程序機(jī)制不健全、制度執(zhí)行力不顯著等方面的困境與難題，這既使得公述民評協(xié)商民主制度在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢和功效，也使其陷入制度化發(fā)展的困境。建議并提出完善協(xié)商主體參與機(jī)制、加強(qiáng)協(xié)商運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)商內(nèi)容引導(dǎo)機(jī)制、構(gòu)建協(xié)商自利矯正機(jī)制等實(shí)踐創(chuàng)新路徑以優(yōu)化公述民評制度，創(chuàng)新協(xié)商民主的實(shí)踐形式和內(nèi)容，進(jìn)一步激發(fā)市域社會(huì)治理潛在優(yōu)勢和效能。

黨的十八屆三中全會(huì)(2013)在《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》中首次提出“社會(huì)治理”的概念，提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。黨的十九大報(bào)告(2017)從“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出多元化、多渠道提升社會(huì)治理水平。黨的十九屆四中全會(huì)(2019)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，確定“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”，系統(tǒng)性提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的行動(dòng)目標(biāo)。國家治理體系中，市域治理處于承上啟下的關(guān)鍵地位，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部[2]，積極推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重大意義。而為了有效推進(jìn)市域治理能力現(xiàn)代化，則要?jiǎng)?chuàng)新完善人民群眾參與社會(huì)治理的組織形式，完善群眾參與社會(huì)治理的制度化渠道，構(gòu)建“群眾自治圈”“社會(huì)共治圈”[3]。同時(shí)，《決定》中把“民主協(xié)商”納入“五個(gè)民主”和“七位一體”①的社會(huì)治理體系[4]，提出市域社會(huì)治理體系應(yīng)暢通“群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)”通道以促進(jìn)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，著力搭建溝通平臺(tái)，推動(dòng)群眾參與公共事務(wù)討論，激發(fā)群眾參與民主協(xié)商的積極性、主動(dòng)性[5]?？梢姡鐣?huì)廣泛溝通、公眾積極參與是市域社會(huì)治理中“協(xié)商民主”的重要表現(xiàn)。只有廣泛動(dòng)員群眾參與、協(xié)商解決社會(huì)問題，才能有效提升市域社會(huì)治理成效。因此，積極探索市域社會(huì)治理協(xié)商民主的制度化實(shí)踐，是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提出的一個(gè)亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。

一、科學(xué)認(rèn)識市域社會(huì)治理中協(xié)商民主的制度實(shí)踐圖景

協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)歷了從政府推動(dòng)、示范建設(shè)到多方互動(dòng)、制度化發(fā)展的演變過程。1987年，黨的十三大報(bào)告指出“重大問題要讓群眾知道、重大決策要經(jīng)群眾同意”，第一次在重大會(huì)議中提出國家重要決議應(yīng)由民眾了解、民眾議決。2012年，黨的十八大報(bào)告首次確立“社會(huì)主義協(xié)商民主”概念，從社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件出發(fā)培育公民社會(huì)，推動(dòng)基層民生經(jīng)濟(jì)問題與協(xié)商民主機(jī)制化解有機(jī)結(jié)合。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)推進(jìn)廣泛的、多層次、制度化發(fā)展的協(xié)商民主制度，明確規(guī)定了協(xié)商民主制度運(yùn)行的范圍、方式、程序和內(nèi)容。協(xié)商民主由政府推動(dòng)逐漸過渡到政社聯(lián)動(dòng)，在具體的實(shí)踐形式上日益多樣化。之后，針對協(xié)商民主在部分地區(qū)推行不力的情況，2015年，國家頒布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主對于提升國家治理能力現(xiàn)代化以及在民主參與、民主權(quán)利和決策質(zhì)量三個(gè)方面的重要意義，要求各地區(qū)發(fā)揮協(xié)商民主制度在社會(huì)治理中的機(jī)制作用。不久之后，國家又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，更是在微觀層面上制定出內(nèi)容全面、規(guī)定具體、可操作性強(qiáng)的協(xié)商辦法和程序。2018年，黨的十九大召開，習(xí)近平總書記在多個(gè)場合的講話和十九大報(bào)告中均談及協(xié)商民主，越來越多的學(xué)者開始聚焦協(xié)商民主的制度化建設(shè)，掀起協(xié)商治理的研究熱潮，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的學(xué)術(shù)成果。在國家和社會(huì)共同的推動(dòng)下，各地廣大干部和群眾積極探索協(xié)商治理的方式和路徑，我國市域治理出現(xiàn)了一大批具有創(chuàng)新性、代表性的協(xié)商民主實(shí)踐形式。諸如，公述民評(問政會(huì))、民主懇談會(huì)、社區(qū)會(huì)客廳、居民聽證會(huì)、居民議事會(huì)、民主評議會(huì)、居民監(jiān)督委員會(huì)、老干部監(jiān)事會(huì)、百姓議事會(huì)、居民論壇等形式多樣的協(xié)商治理實(shí)踐。各地協(xié)商民主實(shí)踐以“民主協(xié)商”方式成為人民當(dāng)家做主的國家和社會(huì)治理的重要標(biāo)志。

協(xié)商民主的制度實(shí)踐為學(xué)者熱烈討論，已經(jīng)有較為豐富的研究成果。制度創(chuàng)新者認(rèn)為，社會(huì)治理的挑戰(zhàn)和應(yīng)對需要逐漸發(fā)展出新的制度，在實(shí)踐過程中力求形式、內(nèi)容和辦法上不斷推陳出新，為了適應(yīng)市域治理中出現(xiàn)大量的新情況和復(fù)雜問題，提出政府和社會(huì)均能創(chuàng)新協(xié)商治理的實(shí)踐形式；制度改良者認(rèn)為，針對社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問題，可通過對舊制度的調(diào)整和改善以適應(yīng)新的制度執(zhí)行環(huán)境，主張制度內(nèi)的改造和創(chuàng)新[6]，提出在既往社會(huì)治理規(guī)則基礎(chǔ)之上，引入?yún)f(xié)商民主程序，以避免傳統(tǒng)治理中存在的隨意性現(xiàn)象；制度整合者認(rèn)為，可以在制度體系中加入新的制度元素，通過整合后創(chuàng)新出新的制度載體，其優(yōu)勢是既能發(fā)揮新元素的功能又能激發(fā)原有制度的活力。從實(shí)踐形式看，制度整合型協(xié)商治理模式在實(shí)踐中注重回應(yīng)中央政策、結(jié)合本地實(shí)際，并對協(xié)商方案和程序進(jìn)行再設(shè)計(jì)，是對現(xiàn)行社會(huì)治理體系的補(bǔ)充、嵌入和再造。雖然學(xué)者之間的觀點(diǎn)不同，但其內(nèi)在的共同點(diǎn)是將制度實(shí)踐以及制度化發(fā)展視作影響協(xié)商民主成效的關(guān)鍵內(nèi)容。協(xié)商民主的制度實(shí)踐過程以及制度化發(fā)展既表現(xiàn)出又影響到市域社會(huì)治理中的議題內(nèi)容、議政能力、監(jiān)督方式以及治理績效，因而，考察市域社會(huì)治理協(xié)商民主實(shí)踐的內(nèi)容和方式，應(yīng)首先探討其制度化發(fā)展的實(shí)踐圖景。

首先，要確定議題內(nèi)容。市域社會(huì)治理協(xié)商民主制度化會(huì)受到組織水平和程序設(shè)計(jì)影響，社會(huì)治理面對的社會(huì)問題往往具有復(fù)雜性，政府的治理目標(biāo)和群眾的訴求之間可能存在張力，現(xiàn)行制度解決社會(huì)問題的成效、沖突方式及程度也可能存在較大差異，因而在協(xié)商民主的框架內(nèi)市域社會(huì)治理應(yīng)首先征求多方意見，可以由第三方進(jìn)行社會(huì)調(diào)查、采集數(shù)據(jù)，也就是協(xié)商前要充分掌握社會(huì)輿情和焦點(diǎn)問題。市域社會(huì)治理的協(xié)商民主實(shí)踐，有必要征求群眾意見、聚焦社會(huì)議題，才能采取合理對策。此外，對社會(huì)問題采用平等對話、共同行動(dòng)的協(xié)商治理機(jī)制是達(dá)成社會(huì)共識以更好地聚焦城市公共議題的根本途徑。

其次，要具備議政能力。協(xié)商民主理論認(rèn)為，參與者具備平等理性的協(xié)商能力是維持和促進(jìn)協(xié)商治理的重要基礎(chǔ)，它將是社會(huì)治理導(dǎo)向政府治理目標(biāo)和群眾訴求的最大公約數(shù)。平等理性的協(xié)商能力，首先是參與者具備目標(biāo)意識，圍繞社會(huì)治理的目標(biāo)公正、冷靜地對話、討論，并達(dá)成共識、形成對策，目標(biāo)意識是參與者行為邏輯的關(guān)鍵變量。其次是參與者具備參與能力，要在協(xié)商過程中具備表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求的能力與知識。不僅如此，參與者還要對政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)、制度背景、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)境況有一定程度的理解，這才能在協(xié)商過程中制衡知識精英、意見領(lǐng)袖以獲得話語權(quán)和協(xié)商結(jié)果。多元利益相關(guān)者在協(xié)商對話中處于支配地位，更容易掌握決策權(quán)或決定權(quán)，而被支配者極有可能成為說服對象或“傳話筒”。因而，協(xié)商民主實(shí)踐要求參與者具備目標(biāo)意識和參與能力，這對協(xié)商民主制度化發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用。

再次，要提供監(jiān)督渠道。社會(huì)擁有監(jiān)督渠道才能為協(xié)商民主實(shí)踐提供公開、公正的外部環(huán)境。目前的監(jiān)督渠道包括制度監(jiān)督，例如依照國家相關(guān)法律法規(guī)、紀(jì)律檢查規(guī)定、單位行為準(zhǔn)則等進(jìn)行監(jiān)督，也包括通過網(wǎng)絡(luò)媒體、電視廣播等進(jìn)行輿論監(jiān)督、新聞監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等途徑。依循制度進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)勢是可以有法可循、能對問題依法治理、事后有明確的裁量邊界。而利用媒體開展輿論監(jiān)督，其優(yōu)勢是能營造公開公平的協(xié)商環(huán)境，精準(zhǔn)對接社會(huì)呼聲高的現(xiàn)象和問題，帶動(dòng)社會(huì)各界參與并有利于達(dá)成社會(huì)共識。通過公開對話，社會(huì)成員對社會(huì)治理的程序和組織過程易保持一致性，避免公共利益被社會(huì)勢力所影響和操控。有效監(jiān)督是協(xié)商民主制度創(chuàng)新和實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)，是制度體系能夠獨(dú)立運(yùn)行和發(fā)展的基本保障。

最后，要體現(xiàn)治理績效。治理績效是衡量制度創(chuàng)新、制度認(rèn)同的重要標(biāo)準(zhǔn)。制度創(chuàng)新的生命力以及制度認(rèn)同程度源于新的制度能夠發(fā)揮的治理效果，可持續(xù)性地應(yīng)對社會(huì)問題，滿足社會(huì)發(fā)展需要，才能真正獲得群眾的認(rèn)可，為國家和社會(huì)所接受，也才使新的制度具備合法性。正如學(xué)者所說，制度認(rèn)同是在一定時(shí)間和空間內(nèi)民眾對制度實(shí)踐在程序規(guī)則、價(jià)值認(rèn)同、體驗(yàn)感受和執(zhí)行情況方面的積極評價(jià)[7]。因而，協(xié)商民主制度的創(chuàng)新實(shí)踐關(guān)鍵是能否在市域治理中發(fā)揮作用，能否顯現(xiàn)新制度的實(shí)際價(jià)值，能否滿足國家和社會(huì)等多方面的現(xiàn)實(shí)需求，否則制度合法性和認(rèn)同度可能會(huì)受到質(zhì)疑，導(dǎo)致其被替代或消除。

綜上，考察協(xié)商民主實(shí)踐應(yīng)從議題內(nèi)容、議政能力、監(jiān)督評估以及治理績效四個(gè)關(guān)鍵因素加以開展，因而本研究依循制度實(shí)踐中的“內(nèi)容-辦法-監(jiān)督-績效”為市域社會(huì)治理中的協(xié)商民主實(shí)踐構(gòu)建分析框架，用以考察典型案例發(fā)展過程中的協(xié)商民主實(shí)踐以及制度化發(fā)展的表現(xiàn)，借以描繪市域社會(huì)治理過程中的協(xié)商民主實(shí)踐圖景，探尋促進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐內(nèi)容和形式創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。

二、實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理協(xié)商民主目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)案例

為更深入地觀察地方政府在市域社會(huì)治理中的協(xié)商民主制度實(shí)踐圖景，本研究擬采用典型案例研究法，以經(jīng)過多年實(shí)踐、已被廣為關(guān)注和報(bào)道、頗具社會(huì)影響力、由杭州地區(qū)發(fā)端的“公述民評”協(xié)商民主制度作為典型案例，同時(shí)關(guān)注該制度在其他地區(qū)的實(shí)踐概況。公述民評實(shí)踐活動(dòng)在各地的政府網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號，以及其他相關(guān)網(wǎng)絡(luò)公開資料，如今日頭條、知乎、澎湃網(wǎng)、百度百科等，都有不同程度的案例介紹或有深入且頗具完整的新聞報(bào)道。本研究嘗試勾勒出公述民評制度實(shí)踐在市域社會(huì)治理中的整體行動(dòng)方案，因而本研究對公述民評制度實(shí)踐的過程信息進(jìn)行詳盡的描述，對相關(guān)實(shí)踐細(xì)節(jié)除了參考門戶網(wǎng)站、新聞媒體和官媒正式披露的信息，筆者還參與杭州公述民評的網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)，親身感受組織活動(dòng)的全過程，利用實(shí)地走訪、微信、電話和郵件等方式深入訪談，詳盡掌握公述民評實(shí)踐的始末，展現(xiàn)這一協(xié)商民主實(shí)踐的形式和過程，用以分析協(xié)商民主框架下政府和社會(huì)協(xié)同參與市域社會(huì)治理的圖景及內(nèi)在邏輯。

公述民評制度是黨和政府為有效監(jiān)督執(zhí)法管理人員履職能力、工作作風(fēng)和廉潔自律等情況，切實(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求和提高政府服務(wù)水平，虛心接受人民群眾和其他相關(guān)人員的評議，并通過電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介與人民群眾協(xié)商聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城市治理而提出的一項(xiàng)有效制度。作為我國市域治理中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種協(xié)商民主實(shí)踐形式，公述民評制度逐漸在市域治理中落實(shí)和開展，并成為關(guān)涉城市居民監(jiān)督行政權(quán)力、調(diào)解社會(huì)矛盾、維護(hù)生活權(quán)益、提高治理水平的重要民心工程和制度安排。黨和政府尊重并保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到社會(huì)治理過程讓群眾參與、成效讓群眾評判、成果讓群眾共享。然而，公述民評制度在實(shí)踐過程中普遍存在著“事難議、議難決、決難行”[8]的問題與挑戰(zhàn)，這既影響了該項(xiàng)制度優(yōu)越性的發(fā)揮，也導(dǎo)致其制度化發(fā)展停滯不前。為了有效解決制度實(shí)踐中的問題和挑戰(zhàn)，完善和優(yōu)化公述民評制度是推動(dòng)市域社會(huì)治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要基礎(chǔ)和根本途徑。

公述民評作為基層協(xié)商民主的一項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐形式，2009年杭州市政府結(jié)合電視問政欄目舉辦第一屆公述民評活動(dòng)。截至2019年年底，杭州已經(jīng)連續(xù)開展10年公述民評活動(dòng)，議題逐漸豐富，并在哈爾濱、承德、上海、溫州、廈門、廣州等地推廣(部分地區(qū)協(xié)商民主制度或活動(dòng)名稱有異，但其內(nèi)容、形式和做法實(shí)質(zhì)與公述民評一致)。公述民評活動(dòng)分為四個(gè)階段。

第一，征集議題內(nèi)容階段。這個(gè)階段主要是設(shè)計(jì)議題征集的途徑和辦法，并向廣大群眾征集涉及政府管理、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)民生等議題。在這個(gè)階段，政府部門可以委托大學(xué)或第三方組織擬定調(diào)查問卷，通過焦點(diǎn)訪談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來匯總、發(fā)現(xiàn)群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)呼聲迫切的各類問題。發(fā)揮社會(huì)力量參與該階段的社會(huì)調(diào)查，可以更好地從社會(huì)需求出發(fā)，主動(dòng)聚焦群眾呼聲高的社會(huì)問題。換言之，之前主要靠政府推動(dòng)或問題爆發(fā)后政府被動(dòng)應(yīng)對的機(jī)制要加以改變。過去依賴自上而下、政府主導(dǎo)、群眾被動(dòng)接受的社會(huì)管理模式基本滿足了一定階段內(nèi)國家對社會(huì)治理的需要，但在這種管理模式下，政府部門在提供公共服務(wù)、緩解社會(huì)矛盾的過程中，往往不能契合群眾需要、未能精確解決治理社會(huì)問題，具有較大的隨意性，可能會(huì)出現(xiàn)議題不聚焦、應(yīng)對不精準(zhǔn)、服務(wù)不到位等問題。因而，公述民評在征集問政議題階段，明確規(guī)定政府官員要走進(jìn)群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分征集、聚焦社會(huì)關(guān)切的公共議題。杭州市政府主動(dòng)開展政社聯(lián)動(dòng)的公述民評協(xié)商治理活動(dòng)，賦予城市居民參與社會(huì)治理的自主權(quán)力和權(quán)益，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的對話、協(xié)商、決定和互動(dòng)，而不再依賴行政推動(dòng)的單向治理形式。

第二，探討治理辦法階段。作為市域治理的一種民主實(shí)踐，公述民評采取一種城市社會(huì)治理協(xié)商對話和民主決議的形式，它的治理辦法是對話協(xié)商，治理原則是人民民主，治理目標(biāo)是解決群眾問題、回應(yīng)社會(huì)訴求。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“人民民主是指，在社會(huì)主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”。以“民主”的方式來“協(xié)商”，即以相互尊重、公平對待和平等交流等民主方式促使議案或議題達(dá)至最佳效果[9]。公述民評實(shí)踐注重執(zhí)法管理人員的述職、群眾對現(xiàn)有治理辦法的評議以及政府和社會(huì)對話后的行動(dòng)。從這個(gè)階段來看，公述民評高度重視治理程序、治理過程和治理效果，為協(xié)商治理城市發(fā)展中的各種問題提供了平臺(tái)和渠道，在對話、討論、協(xié)商下減少群眾在公共事務(wù)方面的分歧，促進(jìn)政府、社會(huì)和市場在公共議題上達(dá)成共識。因而，在第二階段依循(1)圍繞公共利益開展多元主體之間的平等對話；(2)促進(jìn)不同訴求、有偏好差異的群體協(xié)商轉(zhuǎn)換達(dá)成決策共識；(3)保證利益相關(guān)人擁有話語權(quán)，以第一階段確定的公共議題進(jìn)行公開平等的討論、交流和協(xié)商，形成統(tǒng)一的辦法并開展行動(dòng)。公述民評探討治理辦法的過程演現(xiàn)了協(xié)商民主的廣泛性、互動(dòng)性和實(shí)踐性，是體現(xiàn)中國特色市域治理領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐形式的重要階段。

第三，利用媒體監(jiān)督階段。公述民評作為一種信息時(shí)代的協(xié)商民主實(shí)踐形式還具有與既往協(xié)商民主實(shí)踐不同的基本特質(zhì)。它最典型的特質(zhì)是公述民評使用電視、新媒體等傳播媒介開展協(xié)商治理。電視網(wǎng)絡(luò)媒介可以發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能以維護(hù)協(xié)商主體的平等地位，促使多元主體之間公開自由表達(dá)，決議過程受到公眾監(jiān)督，決議結(jié)果獲得公共權(quán)威以及合法性[10]。這個(gè)階段是將平等對話、公開原則融入行動(dòng)方案中，規(guī)定主體之間在討論過程中自由對話、平等參與、民主決策。實(shí)際上，平等對話和公開原則是群眾可以向政府問政、問責(zé)的重要前提。(1)公述民評實(shí)踐重視協(xié)商過程的平等性。它力圖通過平等協(xié)商促使廣大群眾獲得公共事務(wù)決策的博弈能力。平等性表現(xiàn)在協(xié)商主體之間地位相同、話語權(quán)匹配、行動(dòng)力相當(dāng)，從而為利益相關(guān)者賦能，有利于群眾有效約束政府的治理裁量權(quán)。(2)公述民評實(shí)踐重視協(xié)商過程的公開性。它通過公開協(xié)商促成廣大群眾對公共事務(wù)決策公正性與合法性的認(rèn)可。利用電視網(wǎng)絡(luò)等媒介向政府問政、問責(zé)，在空間上表現(xiàn)出廣泛性、開放性和公開性的特征，以確保決策信息公開、決議過程公開、決策依據(jù)公開，從而為利益相關(guān)者賦權(quán)，有利于群眾監(jiān)督政府協(xié)商程序，防止黑箱操作。公述民評通過電視網(wǎng)絡(luò)媒介開展協(xié)商治理，不論是確定協(xié)商主題、協(xié)商過程，還是形成協(xié)商決議，均能維護(hù)相對的平等性、公開性，最終有利于促進(jìn)公共利益最大化。

第四，意見整改落實(shí)階段。作為中國特色協(xié)商民主的實(shí)踐形式，公述民評制度的優(yōu)勢體現(xiàn)在治理的行動(dòng)力。公述民評不僅能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、聚焦重大問題、達(dá)成問題共識，而且能促成多元主體之間的對話，探討辦法的可操作性，更為重要的是它嘗試完善既有的方案，推進(jìn)可持續(xù)的變革，并最終落實(shí)新的意見和建議。利用這個(gè)協(xié)商平臺(tái)，既可以促動(dòng)政府部門和黨員干部改變威權(quán)管理方式，依循協(xié)商民主程序開展市域治理，做到重要事務(wù)有群眾參與、重大決策與群眾商量、重要利益與群眾一致，促進(jìn)群眾積極關(guān)心公共事務(wù)、參與社會(huì)治理，促使政府和黨員干部更新管理觀念、方法和習(xí)慣，為推動(dòng)市域治理和民主建設(shè)貢獻(xiàn)力量，進(jìn)而為構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)城市長治久安提供社會(huì)基礎(chǔ)。因而，公述民評制度化發(fā)展對推動(dòng)中國特色協(xié)商民主具有重要的全局性、現(xiàn)實(shí)性意義。

三、市域社會(huì)治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的踐行困境

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)國家治理能力現(xiàn)代化的重大意義，黨和政府持續(xù)推動(dòng)城市建設(shè)和發(fā)展，社會(huì)治理改革日益深入，各地做法推陳出新。我國市域治理積極推動(dòng)協(xié)商民主制度，涌現(xiàn)出一批典型的協(xié)商民主實(shí)踐形式。公述民評作為一種我國市域協(xié)商治理的探索性實(shí)踐，對促進(jìn)群眾參與城市建設(shè)、加快社會(huì)治理的民主進(jìn)程具有重大意義。然而，公述民評制度在開展過程中未能全面克服“事難議、議難決、決難行”的挑戰(zhàn)，為了進(jìn)一步推進(jìn)公述民評制度可持續(xù)發(fā)展并發(fā)揮制度功能，我們須審慎反思這一制度在踐行中的問題與挑戰(zhàn)，本研究認(rèn)為公述民評制度在實(shí)踐中有三大困境。

(一)指令式治理慣性是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的外部困境

公述民評制度在市域協(xié)商治理實(shí)踐中，政府與社會(huì)之間缺少雙向溝通渠道，地方政府普遍存在威權(quán)、一元的指令性治理習(xí)慣，而群眾廣泛存在參與能力不足的問題。(1)在公述民評制度的推動(dòng)者方面，地方政府是主要的組織者，其指令性治理習(xí)慣表現(xiàn)為：①威權(quán)管理。地方政府習(xí)慣用權(quán)力來影響和管理公共事務(wù)，部分官員習(xí)慣于“一言堂”“拍腦子”做出相關(guān)決議。公述民評制度在一定程度上削弱了他們的權(quán)威，導(dǎo)致他們產(chǎn)生了權(quán)力失落感，致使他們消極抵制制度推行。②推卸責(zé)任。地方政府習(xí)慣了按部就班的指令式治理模式，而打破這種模式需要勇于承擔(dān)變革的風(fēng)險(xiǎn)。目前，部分政府工作人員做事推責(zé)、遇事推諉，甚至部分政府官員為了“平安為官”存在選擇少作為、不作為、無作為的嚴(yán)重情況，而這種情況顯然與協(xié)商民主的制度創(chuàng)新需要嚴(yán)重不符。③不善溝通。地方政府習(xí)慣了行政指令方式管理社會(huì)，部分官員在一定程度上缺乏與市民面對面溝通的習(xí)慣，缺少運(yùn)用電視網(wǎng)絡(luò)媒介解決公共問題的能力，因而，他們不愿意甚至害怕以電視網(wǎng)絡(luò)媒體問政方式開展協(xié)商治理，由此產(chǎn)生畏難、畏懼、退卻心理，進(jìn)而導(dǎo)致有事不議、處事不決的現(xiàn)象。(2)在公述民評制度的參與者方面，市民群眾是主要的參與者，他們承擔(dān)了指令性治理慣性：①問政能力不足。長期以來，群眾并無主動(dòng)參與國家和社會(huì)治理的渠道，威權(quán)氛圍下，多數(shù)人養(yǎng)成了少問政、不問政的習(xí)慣。另外，群眾文化水平參差不齊，教育經(jīng)歷相差甚大，廣泛存在著與信息社會(huì)脫節(jié)、知識更新不足的情況。部分群眾無法理性準(zhǔn)確地表達(dá)個(gè)人訴求、充分行使公民的問政監(jiān)督權(quán)力，也無法利用大數(shù)據(jù)參與對社會(huì)的數(shù)字治理，對社會(huì)復(fù)雜事件、深層次問題普遍缺乏駕馭能力和專業(yè)知識。因而，在協(xié)商治理過程中，部分群眾在缺乏問政和議事能力的情況下，他們往往選擇有威望、有能力的人作為其代言人，表面上參與了議事過程，而實(shí)際上自我放棄話語權(quán)、參與權(quán)，即使有不同意見和建議也選擇跟從、默認(rèn)社會(huì)精英協(xié)商的結(jié)果。公述民評是基于政社溝通、干群互動(dòng)的協(xié)商民主的實(shí)踐形式，而群眾受指令性治理的慣性影響普遍存在被動(dòng)跟風(fēng)的現(xiàn)象，造成政社之間事實(shí)上不對等的溝通，形成“事難議”的局面，甚至存在形式主義、虛假協(xié)商的情況。②社會(huì)責(zé)任意識淡漠。市域治理問題往往比較復(fù)雜，可能會(huì)牽扯多方的利益，不同的群眾在看待政府管理、社會(huì)治理、公共服務(wù)等方面均會(huì)因其個(gè)人利益訴求而提出不同評判。在協(xié)商治理過程中，部分市民群眾缺乏社會(huì)責(zé)任感，不能全面顧及社會(huì)整體利益，而是從個(gè)人的直接利益、眼前利益、小團(tuán)體利益出發(fā)，對自己有利的治理措施、有益的公共項(xiàng)目就愿意支持，對自己不利的改革項(xiàng)目則是想方設(shè)法抵制。于是，在征集問題、探討辦法階段，對自己迫切要解決的問題就多提，對自己受用的辦法就支持，而對長遠(yuǎn)性、公共性、整體性社會(huì)問題缺乏興趣、毫不關(guān)心甚至公然反對。這些做法與公述民評制度促進(jìn)公共利益的設(shè)計(jì)初衷相去甚遠(yuǎn)，也導(dǎo)致政府和社會(huì)無法達(dá)成協(xié)商解決政策分歧的目標(biāo)。③組織能力有限。公述民評制度主要是對公共問題進(jìn)行議決，制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐活動(dòng)主要依靠地方政府的直接推動(dòng)，并不存在群眾主動(dòng)組織、主動(dòng)管理、主動(dòng)參與的行動(dòng)方案。在這種情況下，群眾參與興趣不高，對政府部門推動(dòng)公述民評的實(shí)踐活動(dòng)存在觀望的心理，部分群眾認(rèn)為這是政府的又一個(gè)政績工程。

(二)程序機(jī)制不健全是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的內(nèi)部困境

在協(xié)商治理實(shí)踐中，公述民評制度需要按照一定程序有序開展，依循相關(guān)步驟有效監(jiān)督政府工作，解決社會(huì)問題，完善治理體制。一項(xiàng)制度安排，其效果往往會(huì)受到地方性經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)狀況等方面的影響，公述民評制度在各地市域治理中發(fā)揮的作用在時(shí)間上、內(nèi)容上、范圍上有比較大的差異。例如，杭州的公述民評于2009年首次開展，前后十余年涉及的問題類型、覆蓋面不斷拓展，關(guān)涉民生問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)發(fā)展問題、政府管理問題等，內(nèi)容包括食品安全、水治理、交通問題、養(yǎng)老問題、垃圾分類、政務(wù)環(huán)境、基層治理、簡政放權(quán)、最多跑一次改革等方面。其他地區(qū)，相較于杭州的公述民評開展情況，在時(shí)間、內(nèi)容和范圍方面有一定程度的差異?？傮w上看，公述民評制度在各地實(shí)施的時(shí)間較短、發(fā)展水平有差異性，其中較為突出的問題是制度體系不完善、實(shí)踐程序機(jī)制不完備。(1)在征集議題內(nèi)容方面，公述民評制度要求在主要官員介紹工作成績、直面群眾的提問之前應(yīng)當(dāng)走進(jìn)群眾，充分征集聚焦輿情，對自己分管的工作領(lǐng)域?qū)嵉卣{(diào)研查看，并做到查漏補(bǔ)缺，對接群眾訴求，精準(zhǔn)解決問題，精確提供服務(wù)。然而，在制度實(shí)踐過程中，地方政府往往忽略實(shí)地調(diào)查、簡化走訪程序，甚至漠視群眾呼聲，有傾向性地篩選議題。在這種情況下，議題征集的內(nèi)容與群眾的訴求、公共利益相差甚遠(yuǎn)，也破壞了議題的合法性基礎(chǔ)。(2)在探討治理辦法方面，公述民評制度規(guī)定圍繞公共利益開展多元主體之間的平等對話，保證利益相關(guān)人擁有話語權(quán)，促進(jìn)不同訴求的群體達(dá)成決策共識。但是，在探討治理對策的過程中，地方政府掌握政策資源和改造項(xiàng)目資金，而群眾并無與地方政府博弈的資本，因而治理辦法通常由政府最終擬定，或者由政府部門吸納群眾意見和建議納入公共政策議程，也就是說，不論哪種方式，政府與社會(huì)在協(xié)商對話中處于優(yōu)勢并掌握決定權(quán)。此外，政社雙方如若無法達(dá)成共識，就無壓力機(jī)制推動(dòng)政府解決問題。(3)在電視問政過程方面，電視問政有利于相對平等、公開地討論公共問題，有利于社會(huì)監(jiān)督政府協(xié)商程序，防止黑箱操作，最終有利于促進(jìn)公共利益最大化。但是，在電視問政環(huán)節(jié)，沒有規(guī)定程序步驟，也沒有規(guī)定參與者發(fā)言的次數(shù)和時(shí)間。在有限的時(shí)間內(nèi)，接受問政的部門主官和提出問題的群眾之間的答疑和對話往往是群眾提問之后，官員解釋、宣揚(yáng)下一步做法，而提問者往往選擇默認(rèn)，無法核實(shí)真實(shí)情況，因而，這個(gè)環(huán)節(jié)更像是電視欄目而非電視問政。(4)在意見落實(shí)整改方面，它嘗試完善既有的方案，推進(jìn)可持續(xù)的變革，并最終落實(shí)新的意見和建議。然而，部分官員為了獲得政績，模糊化協(xié)商民主的實(shí)踐邊界，但凡與群眾商榷討論社會(huì)治理問題，就作為政府公述民評制度實(shí)踐的典型宣傳。筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方政府鼓吹協(xié)商民主模式創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是套上協(xié)商民主的外衣而沒有協(xié)商民主的內(nèi)核，即沒有在社會(huì)治理中真正踐行協(xié)商對話、民主決議。這種形式化的協(xié)商民主實(shí)踐，導(dǎo)致地方改革停滯，破壞協(xié)商民主制度的創(chuàng)新與發(fā)展。

(三)制度執(zhí)行力不顯著是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的潛在困境

作為市域治理的協(xié)商民主實(shí)踐形式，公述民評制度的執(zhí)行力決定制度實(shí)踐效果和制度化潛力。它的執(zhí)行力表現(xiàn)為：促成多元主體之間的對話，探討可操作性的辦法，完善既有的方案，推進(jìn)可持續(xù)的變革，并最終落實(shí)新的意見和建議，其中意見整改、落實(shí)建議是關(guān)鍵。公述民評推進(jìn)到意見整改落實(shí)階段后，地方政府要安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和施行人員，社會(huì)也要?jiǎng)訂T籌集資金和勞務(wù)，這才能整合公共利益，解決社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?？梢哉f，公述民評的執(zhí)行力以及執(zhí)行效果決定了它的生命力和發(fā)展前景。但是，在市域治理中公述民評制度要發(fā)揮作用，不論是地方政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人力投入，還是社會(huì)有序支持項(xiàng)目落地，均顯得心有余而力不足。(1)地方政府普遍存在財(cái)政緊張和公務(wù)人員人手不足的問題。不論是改造市政設(shè)施、改善自然環(huán)境，還是推進(jìn)社會(huì)治理、推動(dòng)制度創(chuàng)新，地方政府均要投入大量人力和財(cái)力。各地自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平有比較大的差異，部分地區(qū)無法承擔(dān)規(guī)模較大的自然環(huán)境、民生工程方面的治理和改造。因而，不少好的建議和辦法在短期內(nèi)未能全面或深入落實(shí)，造成“決難行”的局面。(2)群眾參與熱情較高，但是在意見提出后沒有具體方法、程序和途徑進(jìn)入到項(xiàng)目改造和推進(jìn)進(jìn)程中，在這種情況下，多數(shù)群眾沒有能力或沒有熱情持續(xù)參與到協(xié)商治理實(shí)踐中去。部分地區(qū)賦予群眾具有要求地方政府回復(fù)執(zhí)行情況的權(quán)利，群眾可以查詢評價(jià)地方政府的執(zhí)行進(jìn)程和效果，但是政府部門在脫離電視網(wǎng)絡(luò)媒介監(jiān)督下往往敷衍群眾的質(zhì)詢，采取拖延、擱置的方式導(dǎo)致議決難行。另外，部分群眾擔(dān)心得罪政府官員而放棄自己的利益訴求，或者迫于大多數(shù)人的建議而不敢表達(dá)自己的真實(shí)想法。

四、推進(jìn)市域社會(huì)治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新

作為市域社會(huì)治理協(xié)商民主實(shí)踐形式，公述民評是包容性社會(huì)治理的創(chuàng)新型嘗試。作為一種制度實(shí)踐，在市域治理領(lǐng)域開展協(xié)商治理，政社互動(dòng)、合作解決社會(huì)聚焦的各類問題，這在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中具有超越傳統(tǒng)統(tǒng)馭型治理模式的意義。完善公述民評制度，充分發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢和潛在效能，是當(dāng)前推進(jìn)市域社會(huì)治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新。

(一)完善協(xié)商主體參與機(jī)制

協(xié)商民主首先要明確由誰來討論公共議題，以及不同主體如何參與公共議題的討論。習(xí)近平總書記要求“涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量”[11]?？梢?，參與協(xié)商的主體要有代表性，協(xié)商代表產(chǎn)生要具備公正性，應(yīng)充分反映共同體的人員結(jié)構(gòu)。公述民評制度能夠取得比較好的社會(huì)治理成效，得益于較為廣泛的社會(huì)支持、積極有效參與、充分透明討論和堅(jiān)持理性決策。(1)有效參與。在公述民評開展的各個(gè)階段，允許所有利益相關(guān)人員都能即時(shí)、動(dòng)態(tài)、平等地參與政策討論，每一個(gè)人都能暢所欲言地表達(dá)自己的想法，即時(shí)了解與議題相關(guān)的信息。在這個(gè)過程中，沒有特殊的權(quán)力人物幕后干擾，真正做到人人平等參與。不論哪一種協(xié)商民主制度或?qū)嵺`形式，它們的初衷都是為了讓更多的相關(guān)利益者參與到?jīng)Q策過程中來，以有效解決社會(huì)問題，同時(shí)避免決策中的官本位或偏離目標(biāo)群體的需要。(2)充分討論。在公述民評開展的各個(gè)階段，鼓勵(lì)廣泛的社會(huì)參與和充分的決策前討論，以避免個(gè)人利益至上或小團(tuán)體主義的形成。在社會(huì)廣泛參與政策討論的過程中，政策相關(guān)者可以互相看到彼此的利益訴求，了解政策嵌入的空間，形成訴求默契，達(dá)成彼此的理解與認(rèn)同。保障公述民評活動(dòng)中參與者協(xié)商討論的時(shí)間和空間，使每一位參與者在對話中具有獲得感，讓他們能夠接受公述民評的實(shí)踐方式。只有圍繞群眾密切關(guān)注的切身利益問題展開討論，讓參與者切實(shí)感受到公述民評制度所發(fā)揮的優(yōu)勢作用，才能使所有參與者從內(nèi)心深處認(rèn)同這一協(xié)商民主的實(shí)踐形式，才能真正調(diào)動(dòng)他們參與公述民評活動(dòng)的積極性。(3)理性決策。在公述民評開展的各個(gè)階段，理性協(xié)商是有效決策的前提條件。部分群眾對參與到公共事務(wù)的討論、決策中來有很高的熱情，但是他們對社會(huì)問題的復(fù)雜性、綜合性缺乏深入認(rèn)識，再加上公共問題往往蘊(yùn)含著個(gè)人利益的傾向和價(jià)值判斷，討論和決策中難免會(huì)帶有感情色彩和沖動(dòng)，因而在正式討論和決定之前，問政單位或責(zé)任人應(yīng)主動(dòng)解釋相關(guān)的現(xiàn)象、問題和政策，使參與者充分理解議題的來龍去脈及相關(guān)影響?？傊?，公述民評制度的意義在于尋找政策的共識，使政府無須通過行政命令的方式強(qiáng)行通過某項(xiàng)社會(huì)政策，以達(dá)到參與者“心甘情愿”的接受政策的后果，并能主動(dòng)維護(hù)政策的合法性，充分體現(xiàn)了決策參與的社會(huì)基礎(chǔ)與決策后果合法性之間的邏輯關(guān)系。

(二)加強(qiáng)協(xié)商運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

運(yùn)行監(jiān)督是組織者對開展的活動(dòng)進(jìn)行過程管理和權(quán)力約束，是為了實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商的目標(biāo)所采取的一些規(guī)定、辦法、措施以及相關(guān)的法律法規(guī)。運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制是否完備、有效是影響民主協(xié)商制度是否健全的重要標(biāo)志。協(xié)商民主必須有一套可行、有效的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，以確保協(xié)商討論公開平等、權(quán)責(zé)清晰。地方政府掌握解決社會(huì)問題的政策資源，擁有巨大的調(diào)配物資權(quán)，這些權(quán)力又集中在不同層級的官員手里，然而，公權(quán)力的邊界具有模糊性，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力帶有明顯個(gè)人仲裁特征。特別是面對行政權(quán)力的膨脹，怎樣控制政府官員在公述民評制度實(shí)踐過程中的非民主傾向，怎樣控制行政權(quán)力過度集中問題，已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)心的問題。公述民評制度試圖通過公開討論市域治理中公共政策和行政實(shí)踐各環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，以有效限制官員的自由裁量權(quán)，控制好公權(quán)力的邊界。公述民評制度應(yīng)設(shè)計(jì)：(1)監(jiān)督環(huán)節(jié)。在協(xié)商治理過程中，應(yīng)規(guī)定政府單位和工作人員的行權(quán)規(guī)則，降低濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)?？刂乒賳T公權(quán)力，并通過協(xié)商溝通來解決市域管理中的各種問題和利益沖突。公述民評制度要在市域治理過程中發(fā)揮群商群策的特點(diǎn)，充分實(shí)踐協(xié)商治理的民主立法過程，規(guī)范、建構(gòu)現(xiàn)代市域協(xié)商治理的實(shí)踐模式。市域社會(huì)治理置于公述民評制度中運(yùn)行，其最重要的意義在于體現(xiàn)了社會(huì)政策討論與決策中的公開性、平等性與包容性精神。(2)問責(zé)環(huán)節(jié)。從公述民評的實(shí)踐過程來看，在各個(gè)環(huán)節(jié)都有主動(dòng)引導(dǎo)群眾對社會(huì)問題和官員行政作為關(guān)注與監(jiān)督的意味。公述民評實(shí)踐堅(jiān)持利用網(wǎng)絡(luò)、電視問責(zé)，公開透明展開質(zhì)詢、商議，這有利于保障公述民評制度的權(quán)威性。地方政府可提供網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和第三方調(diào)查等主動(dòng)尋求社會(huì)輿論和新聞媒體的監(jiān)督，利用媒體公開問責(zé)向全社會(huì)展示地方政府自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的決心和勇氣，引導(dǎo)地方政府和部門負(fù)責(zé)人反思、溝通、協(xié)調(diào)和改善原先的工作機(jī)制，以更好地回應(yīng)社會(huì)的問題和需求。(3)容錯(cuò)機(jī)制。公述民評制度的協(xié)商實(shí)踐過程具有容錯(cuò)性、包容性，為所有利益相關(guān)者提供了爭論問題、確定對策和形成決議的機(jī)會(huì)，最大化地包容社會(huì)的不同立場、利益訴求和價(jià)值爭議，促成政府的行權(quán)規(guī)范化、協(xié)商科學(xué)化、決策民本化。公述民評實(shí)踐的容錯(cuò)特質(zhì)使之更具吸引力。正如協(xié)商民主的支持者所言，協(xié)商參與主體的廣泛性[12]促使官僚責(zé)任協(xié)商模式將具有超越公共行政的意義。公述民評的協(xié)商過程蘊(yùn)含可討論、可商議、可再造的意涵，表示政府和社會(huì)雙方都愿意友好互動(dòng)，通過平等、公開的對話達(dá)成共識，這也意味著協(xié)商過程中雙方愿意諒解、包容對方的錯(cuò)誤和不足，并不斷改善自我行動(dòng)以符合雙方的期待，最終促成市域社會(huì)治理的目標(biāo)。

(三)強(qiáng)化協(xié)商內(nèi)容引導(dǎo)機(jī)制

市域社會(huì)治理不僅要對公共問題進(jìn)行協(xié)商討論，而且要確定需要協(xié)商的公共議題。例如，參鑒中國共產(chǎn)黨的集體決策制度，對“三重一大”問題，即重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須通過協(xié)商討論來確定。更為重要的是，通過議題的協(xié)商討論過程塑造全社會(huì)相互尊重、彼此關(guān)照和溝通交流的價(jià)值引導(dǎo)。公述民評制度有利于推動(dòng)社會(huì)全員達(dá)成共識，緩解社會(huì)矛盾，培養(yǎng)出健康民主所必需的社會(huì)和諧，有利于塑造出具備契約禮儀的公民性格，促成治理共同體成員之間的相互理解、相互尊重。筆者發(fā)現(xiàn)，公述民評制度著力于：(1)促成人文關(guān)懷。協(xié)商民主的價(jià)值取向、溝通模式以及實(shí)踐程序，通過協(xié)商治理充分顯現(xiàn)不同的人性面向、道德感、社會(huì)信念等，人們彼此之間的互動(dòng)溝通能夠更好地求得諒解、同理，達(dá)成共識，這是社會(huì)全員“個(gè)人的自覺與警醒”[13]。公述民評制度的實(shí)踐過程，向我們展示了“以人民群眾為中心”“以人為本”的人文關(guān)照。公述民評制度安排對社會(huì)和諧具有重要意義，闡釋了政府部門通過討論協(xié)商治理而達(dá)到政-社之間的相互理解與尊重。(2)促成包容性治理。公述民評制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，包容性治理促使人們愿意認(rèn)同可能出現(xiàn)無法了解或形成排斥的制度規(guī)制，這一制度實(shí)踐驗(yàn)證了民本化的社會(huì)治理路徑更易促成人們的妥協(xié)并節(jié)制個(gè)人意愿的擴(kuò)張。公述民評制度能夠促成社會(huì)治理的集體共責(zé)意識，加強(qiáng)對參與者的問題和目標(biāo)檢視，使人們能夠充分了解現(xiàn)行協(xié)商機(jī)制的壓力與張力，進(jìn)而促使人們包容利益損失。協(xié)商民主將使人們清楚地看到，治理共同體的每個(gè)人都是更大社會(huì)的一部分，其福祉有賴于其承擔(dān)屬于自身的那份集體責(zé)任的意愿，以集體共識“實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”[14]。(3)促成社會(huì)交流。城市是人口流動(dòng)頻繁的區(qū)域，多區(qū)域文化交匯。公述民評的制度實(shí)踐要促進(jìn)社會(huì)交流與文化和解，促成相互尊重、平等共享的價(jià)值取向。溝通討論以及公開透明的治理方式有助于降低參與者的被剝奪感，緩解現(xiàn)存的社會(huì)矛盾。公共協(xié)商能夠有效地促進(jìn)不同文化間的理解，從而成為構(gòu)建社會(huì)治理體系的信任基礎(chǔ)。

(四)構(gòu)建協(xié)商自利矯正機(jī)制

協(xié)商是不同主體共同商量，以獲得共識的一系列表現(xiàn)。但是，在協(xié)商過程中人們又會(huì)遵循趨利避害的原則，因自利而忽略公共利益。改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向在一定程度上誘發(fā)日益嚴(yán)重的“拜金主義”氛圍，社會(huì)發(fā)展中的自利行為無處不在，社會(huì)關(guān)系愈發(fā)疏離。西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)可自利的社會(huì)行為，自利是資本主義市場行為的自然狀態(tài)。與此同時(shí)，自利的道德傾向使社會(huì)更加注重效率，追求優(yōu)勢資源的整合，從而忽視普通群體的需要，甚至有意犧牲少數(shù)群體的利益。因而，自利傾向的政策制度更易把社會(huì)關(guān)系推向?qū)α?，默認(rèn)社會(huì)權(quán)力和公共權(quán)力方面的不平等，使社會(huì)矛盾陷入極端化、擴(kuò)大化的境況。因而，需要對協(xié)商中過度自利的行為加以矯正。公述民評制度實(shí)踐堅(jiān)持：(1)政治矯正。公述民評制度的實(shí)踐過程，無疑是對自利道德傾向的政治反思。把城市治理的問題置于協(xié)商民主實(shí)踐之中，說明政府與社會(huì)都開始重新強(qiáng)調(diào)公民對于公共利益的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過共識形成決策的過程，消解過度的自由而重視平等的權(quán)利。把解決社會(huì)問題置于協(xié)商民主視野下去構(gòu)建和完善，這本身就反映了社會(huì)全員對國家政治本質(zhì)的思考。(2)道德矯正。在公述民評制度實(shí)踐過程中，協(xié)商民主的重要意義在于使更多的人開始關(guān)注他人，特別是人民群眾的問題與需要，學(xué)會(huì)站在他人立場看待他人問題并降低個(gè)人的自利動(dòng)機(jī)，矯正日益嚴(yán)重的自利道德傾向，逐漸形成利他行為。公述民評制度在多個(gè)地方施行并非偶然，改革開放以后人們把目光聚焦在對財(cái)富的追求、人與人之間的交往日趨工具化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇和關(guān)系疏離。為了構(gòu)建和諧友善的社會(huì)，公述民評制度蘊(yùn)含的相互尊重和包容理念顯然具有重要意義。

注 釋：

①“五個(gè)民主”，即民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“七位一體”，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。