陳宏彩

摘 要：國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。對于這項(xiàng)重大的改革，必須適時(shí)進(jìn)行全面、科學(xué)的績效評估，以檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)實(shí)現(xiàn)度、總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。國家監(jiān)察體制改革的績效評估指標(biāo)主要包括內(nèi)部運(yùn)行指標(biāo)、外部影響力指標(biāo)和反腐績效指標(biāo)。根據(jù)工作需要，可以由人民代表大會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)自身或獨(dú)立的第三方進(jìn)行評估，評估方式包括問卷調(diào)查、深度訪談、實(shí)地考察、文本分析等。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革;績效評估;基本框架

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）01-0009-06

國家監(jiān)察體制改革是中國特色社會(huì)主義政治制度建設(shè)的重要組成部分，是提升國家廉政建設(shè)能力和增強(qiáng)道路自信、制度自信的重大戰(zhàn)略舉措，也是社會(huì)各界共同關(guān)注的系統(tǒng)改革工程。我們既要全面落實(shí)中央各項(xiàng)戰(zhàn)略部署，又要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馗櫢母镞M(jìn)程和評估改革成效。

一、國家監(jiān)察體制改革績效評估的現(xiàn)實(shí)意義

績效評估與管理是二十世紀(jì)七八十年代以來西方新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府改革浪潮的重要內(nèi)容之一。政府的一般管理項(xiàng)目需要進(jìn)行績效評估，重大改革項(xiàng)目更需要進(jìn)行評估。事實(shí)上，國外績效管理的許多理念、技術(shù)和方法，已經(jīng)被運(yùn)用到我國的政府改革之中。對于國家監(jiān)察體制改革這樣一個(gè)特別重大的改革項(xiàng)目而言，績效評估更具有特殊意義。

1.適時(shí)進(jìn)行績效評估，可以檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)實(shí)現(xiàn)度

任何改革都有自己的預(yù)期目標(biāo)，是在特定目標(biāo)指引下的一系列革新性、創(chuàng)造性活動(dòng)，國家監(jiān)察體制改革也不例外。這項(xiàng)重大改革既有事關(guān)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，又有階段性、具體化的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)。從長遠(yuǎn)來看，是為了建立黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)威高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、覆蓋全面、法治規(guī)范的反腐敗機(jī)構(gòu)，建設(shè)清正廉明政府，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興奠定更加堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。從近期目標(biāo)來看，需要在腐敗預(yù)防和治理中不斷取得新的進(jìn)展，增強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與威懾力，提升人民群眾對政府廉潔的感知水平與認(rèn)同程度。盡管戰(zhàn)略目標(biāo)無法得到科學(xué)評估，但就戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)而言，仍然可以設(shè)立一系列的子目標(biāo)，分階段、分項(xiàng)目進(jìn)行評估，以檢驗(yàn)改革成效和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度?！叭绻狈τ行У目冃е笜?biāo)體系，組織就難以知道當(dāng)前的組織績效是否得到提高，以及組織績效與期望的績效之間是否還存在著差距，就無法了解當(dāng)前組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度如何?！雹?/p>

2.科學(xué)進(jìn)行績效評估，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與糾偏

改革的過程既是按照既定目標(biāo)有計(jì)劃、有步驟推進(jìn)的過程，也是自主探索、開拓進(jìn)取的過程。在實(shí)際工作中，我們需要本著實(shí)事求是、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，對改革的成效進(jìn)行測定。“若不測定效果，就不能辨別成功還是失敗。”②對于取得的成功，如果不能進(jìn)行肯定與鼓勵(lì)，改革的動(dòng)力恐怕難以持續(xù)，智力支持也會(huì)明顯不足。如果一個(gè)組織不去測定效果，在出現(xiàn)成功時(shí)不能識(shí)別，那么，它怎么能從成功中學(xué)到東西呢？如果沒有對結(jié)果的信息反饋，改革往往會(huì)夭折。同時(shí)，對于改革中產(chǎn)生的問題和不足，更需要及時(shí)、敏銳地發(fā)現(xiàn)，以便于及時(shí)糾偏?！霸u估的過程就是組織行為診斷的過程。通過評估，發(fā)現(xiàn)管理制度存在缺漏、時(shí)滯，就可以及時(shí)采取措施，補(bǔ)充完善;發(fā)現(xiàn)人力資源存在的素質(zhì)和技能問題，就可以當(dāng)即著手教育和培訓(xùn);針對社會(huì)、公民反映的帶有典型意義的熱點(diǎn)問題，可以形成下一步工作重點(diǎn)的基本思路?？梢哉f，績效評估既是一個(gè)管理過程的結(jié)束，又是一個(gè)新的發(fā)展階段的開始。”③正是這種“改革—診斷—修正—改革”的周而復(fù)始的過程，新的經(jīng)驗(yàn)不斷得到累積、新的錯(cuò)誤及時(shí)得到糾正、新的瓶頸不斷得到突破，從而使改革始終沿著既定目標(biāo)前進(jìn)，最終圓滿完成戰(zhàn)略任務(wù)。

3.全面進(jìn)行績效評估，可以強(qiáng)化責(zé)任與監(jiān)督

改革成功與否，既與改革目標(biāo)是否合理可行相關(guān)，也與改革者的責(zé)任心、積極性等密切相關(guān)。國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，雖然有中央科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、巨大的政治勇氣和堅(jiān)強(qiáng)的改革決心為支撐，但是在前進(jìn)道路上也會(huì)面臨前所未有的困難。改革者如果沒有強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，很難保證改革的順利進(jìn)行。全面進(jìn)行績效評估，真實(shí)呈現(xiàn)和反饋各種情況，有利于增強(qiáng)改革者的使命感和責(zé)任感?！翱冃Э荚u致力于提供關(guān)于項(xiàng)目和組織績效的各種客觀的相關(guān)信息，這些信息可以用來強(qiáng)化管理和為決策提供依據(jù)，達(dá)成工作目標(biāo)和改進(jìn)整體績效，以及增加責(zé)任感?！雹車冶O(jiān)察體制改革事關(guān)國家的廉潔與發(fā)展，事關(guān)社會(huì)的公平與正義，事關(guān)人民群眾的切身利益。因此，人民群眾十分關(guān)注這項(xiàng)改革，期待改革取得預(yù)期成果。為了對人民群眾負(fù)責(zé)，接受人民群眾的評判與監(jiān)督，也必須進(jìn)行全面、科學(xué)的績效評估，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！吧鐣?huì)主義國家的公職人員失去人民的有效監(jiān)督，就可能獨(dú)斷專行，甚至腐化墮落。因此，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)格、制約有效的政府績效評估機(jī)制，加強(qiáng)對政府權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，是社會(huì)主義民主政治的基本要求?！雹?/p>

二、國家監(jiān)察體制改革績效評估指標(biāo)體系的基本框架

雖然我國從國家層面制定了國家監(jiān)察體制改革的總體目標(biāo)、路線圖和時(shí)間表，但在建立評估指標(biāo)體系方面，尚未進(jìn)行具體謀劃，學(xué)界也沒有就該問題進(jìn)行深入探討。“科學(xué)合理的指標(biāo)體系反映了政府改革的方向，可以引領(lǐng)政府改革健康地進(jìn)行?！雹薷鶕?jù)黨和國家確定的改革目標(biāo)以及各國反腐機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行的實(shí)際情況，國家監(jiān)察體制改革績效評估指標(biāo)至少應(yīng)包括內(nèi)部運(yùn)行指標(biāo)、外部影響力指標(biāo)和反腐成效指標(biāo)等三個(gè)方面。

1.內(nèi)部運(yùn)行指標(biāo)

反腐機(jī)構(gòu)要取得預(yù)期的成效，首先必須保證機(jī)構(gòu)本身制度完善、設(shè)置科學(xué)、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制約有效。國家監(jiān)察體制改革就是為了建立有中國特色的、權(quán)威高效的反腐機(jī)構(gòu)，這對監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)提出了更高要求。具體而言，要重點(diǎn)考察以下指標(biāo)。

其一，法律法規(guī)的完善性。為了保障國家監(jiān)察體制改革有法可依，十三屆全國人大一次會(huì)議已經(jīng)通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。該法對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限與程序，對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督及相應(yīng)的法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定，是指導(dǎo)當(dāng)前監(jiān)察體制改革的根本準(zhǔn)繩。當(dāng)務(wù)之急是，有關(guān)評估主體必須評估其在實(shí)踐中是否得到全面認(rèn)真的貫徹和執(zhí)行。此外，對于一些具體的工作，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，確保各項(xiàng)工作有章可循、有章必循。隨著改革的推進(jìn)，新的問題還會(huì)不斷出現(xiàn)，也必須適時(shí)評估法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度的完善程度，以便查漏補(bǔ)缺，出臺(tái)新的法律法規(guī)。

其二，職責(zé)的明晰化與實(shí)現(xiàn)度。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職責(zé)。這三項(xiàng)職責(zé)是推進(jìn)反腐敗工作標(biāo)本兼治、綜合治理的三個(gè)重要因素，共同構(gòu)成完整的反腐鏈條。一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的反腐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是堅(jiān)持“三位一體”的反腐戰(zhàn)略和工作方針，廉政建設(shè)就會(huì)不斷取得新的進(jìn)展。香港廉政公署常設(shè)機(jī)構(gòu)分為預(yù)防處、社區(qū)關(guān)系處和執(zhí)行處，就是把預(yù)防擺在頭等重要的位置，通過預(yù)防降低腐敗發(fā)生的概率，構(gòu)筑反腐倡廉的第一道防線。在監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置中，監(jiān)督部門占有相當(dāng)?shù)谋戎?。如果監(jiān)督部門扎扎實(shí)實(shí)地做好廉政教育，對一些苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早處置，把日常監(jiān)管、過程監(jiān)控的實(shí)效充分體現(xiàn)出來，調(diào)查和處置的壓力就可以大大減輕，就可以最大程度地降低腐敗給國家、社會(huì)造成的損失。有關(guān)主體在評估中必須認(rèn)真檢查三項(xiàng)職責(zé)的落實(shí)情況，如是否落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)、具體人員，是否分步推進(jìn)并卓有成效，等等。

其三，運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性與協(xié)調(diào)性。效率是衡量任何工作機(jī)構(gòu)績效的重要指標(biāo)。監(jiān)察委員會(huì)工作效率的最重要的保障是始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署和協(xié)調(diào)下開展工作。但是，監(jiān)察委員會(huì)的高效運(yùn)行也面臨許多挑戰(zhàn)：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的背景下進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，機(jī)構(gòu)之間的磨合需要時(shí)間;來自檢察院的轉(zhuǎn)隸人員知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維方式等與原有的紀(jì)委工作人員具有一定的差異，人員融合、優(yōu)勢互補(bǔ)同樣需要時(shí)間;紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要執(zhí)紀(jì)又要執(zhí)法，如何做到法紀(jì)貫通、法法銜接，也是必須面對的挑戰(zhàn)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)是否合理、各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作效率如何、人員融合程度怎樣，必須進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的評估。組織結(jié)構(gòu)的合理性直接影響系統(tǒng)權(quán)力的運(yùn)行、組織職能的配置和組織目標(biāo)的完成?！敖M織結(jié)構(gòu)與職權(quán)形態(tài)之間存在著一種直接的相互關(guān)系。實(shí)際上，職權(quán)關(guān)系是組織結(jié)構(gòu)的同義語?！雹弋?dāng)然，不是每項(xiàng)工作都可以量化評估，可以將過程評估和結(jié)果評估、定性分析和定量分析有機(jī)結(jié)合。除了強(qiáng)調(diào)部門內(nèi)部的效率，還必須強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)單方效率影響組織的協(xié)調(diào)，也不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)組織協(xié)調(diào)忽視單方效率。此外，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等外部國家機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)性，也必須一并進(jìn)行考察評估。

其四，內(nèi)部權(quán)力制約的剛性。一個(gè)權(quán)威高效的反腐機(jī)構(gòu)，必須依法擁有履行職責(zé)所必需的充分而有效的權(quán)力。特別是對于新建立的反腐機(jī)構(gòu)來說，權(quán)力行使的廣泛性、充分性直接影響其權(quán)威。但是，沒有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，內(nèi)部權(quán)力腐敗必然導(dǎo)致反腐機(jī)構(gòu)的瓦解和崩潰。因此，必須將內(nèi)部權(quán)力制約的情況列為國家監(jiān)察體制改革績效評估的重中之重。事實(shí)上，為了防止“燈下黑”，黨的十八大以來，黨中央對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制和制約機(jī)制進(jìn)行了大刀闊斧的改革。例如，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主;查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告;與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室不同，執(zhí)紀(jì)審查室從事案件審查工作，不固定聯(lián)系領(lǐng)域或地區(qū);巡視巡察人員不固定、對象不固定，并且“一事一授權(quán)”，等等。為了加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督，監(jiān)察法作了更加嚴(yán)格具體的規(guī)定，例如，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制;調(diào)查取證全過程錄音錄像制度;留置措施的集體研究決定以及相應(yīng)的審批備案制度;設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，等等。在評估過程中，評估主體必須認(rèn)真審視各項(xiàng)措施是否到位，整體制約效果如何并提出完善建議。

2.外部影響力指標(biāo)

反腐機(jī)構(gòu)的公信力和執(zhí)行力，必須得到外部的肯定和認(rèn)可。從國家監(jiān)察體制改革的實(shí)際情況來看，必須綜合考慮以下幾個(gè)因素。

其一，在監(jiān)察對象中的影響力。權(quán)威的反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，必須在全體監(jiān)督對象中產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響力，使監(jiān)督對象心生敬畏甚至聞風(fēng)喪膽。如果直接監(jiān)督對象對反腐機(jī)構(gòu)嗤之以鼻或者不屑一顧，那么反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威和績效是值得懷疑的。國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)將行使公權(quán)力的全體公職人員納入監(jiān)察范圍，各級(jí)監(jiān)察委員的監(jiān)察范圍更為廣泛，監(jiān)察任務(wù)成倍增加。習(xí)近平總書記指出，“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間”⑧。從實(shí)際運(yùn)行來看，全覆蓋既包括作為主體部分的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，又包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及基層組織中行使公權(quán)力的人員。評估監(jiān)察體制改革在監(jiān)察對象中的影響力，必須把這兩部分人員都包含在內(nèi)。特別是針對新的群體，監(jiān)察機(jī)關(guān)要通過辦理案件、廉政教育等方式不斷拓展新領(lǐng)域，取得廉政建設(shè)的新成效。監(jiān)察體制改革的績效評估，必須全面、科學(xué)測量改革在各個(gè)群體中產(chǎn)生的影響力、權(quán)威性和威懾力。

其二，在社會(huì)公眾中的影響力。國家監(jiān)察體制改革從一開始就受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。由于腐敗是政治的毒瘤，為各國人民深惡痛絕，反腐機(jī)構(gòu)的一舉一動(dòng)備受社會(huì)各界關(guān)注。重視社會(huì)公眾的評價(jià)，也是尊重和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的需要。社會(huì)公眾有權(quán)知道國家的廉潔程度如何、反腐機(jī)構(gòu)的成效怎樣、未來有哪些對策措施，等等。更何況，廉政建設(shè)的深入推進(jìn)本身需要不斷提高公眾的認(rèn)知水平和參與程度，反腐機(jī)構(gòu)也應(yīng)擔(dān)負(fù)這方面的職責(zé)。有些國家和地區(qū)把廉潔教育寫入學(xué)校教材，反腐機(jī)構(gòu)與公益組織、社區(qū)等聯(lián)合開展反腐倡廉的動(dòng)員教育等，既擴(kuò)大了反腐機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響力，又增強(qiáng)了全社會(huì)的思想覺悟、廉潔意識(shí)和參與熱情。評估監(jiān)察體制改革在社會(huì)公眾中的影響力，也必須對以上各個(gè)方面進(jìn)行綜合評判。

其三，在國際社會(huì)的影響力。成功的反腐機(jī)構(gòu)不僅在國內(nèi)產(chǎn)生重大影響，而且在國際社會(huì)也聲名遠(yuǎn)揚(yáng)。如香港廉政公署、新加坡腐敗行為調(diào)查局，就是大名鼎鼎的反腐機(jī)構(gòu)。我國的監(jiān)察委員會(huì)也有可能成為這樣的機(jī)構(gòu)。首先，我們查處了一大批大案要案，查處的腐敗分子級(jí)別之高、數(shù)量之大，為歷史上所少見。每一起大案要案的查處通過國內(nèi)外重要媒體廣泛傳播，在國際社會(huì)產(chǎn)生了廣泛影響。黨的十八大以來通過“打虎拍蠅”取得的成果得到全世界公認(rèn)，中國反腐機(jī)構(gòu)鐵腕反腐的形象已經(jīng)初步樹立。其次，我們開展了前所未有的追贓追逃工作，贏得了國際社會(huì)的支持和贊賞。在“百名紅通人員”追逃行動(dòng)中，不管是邦交國還是非邦交國，不管是加勒比海地區(qū)還是北美洲，我們克服重重困難，創(chuàng)造性地建立了多種國際合作模式，取得了跨國行動(dòng)重大成果。中國反腐機(jī)構(gòu)的堅(jiān)定決心、堅(jiān)強(qiáng)意志和卓越能力得到國際同行的廣泛贊譽(yù)。最后，我們是《聯(lián)合國反腐敗國際公約》的重要成員國，并在杭州G20峰會(huì)上倡導(dǎo)建立了《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》，充分彰顯了我國在國際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力。⑨中央追逃辦數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國對外新簽署5項(xiàng)引渡條約和4項(xiàng)司法協(xié)助條約，與外商簽訂4項(xiàng)金融情報(bào)交換協(xié)議;與泰國、阿根廷、白俄羅斯等6個(gè)國家簽署反腐敗合作諒解備忘錄;通過出訪和接待來訪，與美國、新西蘭、加拿大等50多個(gè)國家磋商了反腐敗合作。隨著反腐敗國際執(zhí)法合作不斷深化，我國反腐敗朋友圈和影響力進(jìn)一步拓展。⑩我們深信，隨著我國反腐行動(dòng)的深入開展和反腐敗國際合作的日益擴(kuò)大，我國反腐機(jī)構(gòu)將成為受到國際社會(huì)廣泛認(rèn)可和尊重的重要機(jī)構(gòu)，中國的反腐制度、反腐經(jīng)驗(yàn)將成為世界許多國家學(xué)習(xí)和借鑒的樣本。上述幾個(gè)方面也是國家監(jiān)察體制改革取得成功的重要標(biāo)志，值得進(jìn)行客觀、公正的評估。

3.反腐績效指標(biāo)

世界上的反腐機(jī)構(gòu)很多，有些以高效權(quán)威著稱，有些則績效平平。根據(jù)國際社會(huì)普遍的做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，國家監(jiān)察體制改革的績效評價(jià)必須納入反腐績效指標(biāo)，具體來說，其主要由以下幾方面構(gòu)成。

其一，國際公認(rèn)的清廉指數(shù)。國家監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)就是建立有中國特色的權(quán)威高效的反腐機(jī)構(gòu)，提升國家的廉政建設(shè)水平和廉潔程度。如果國家的清廉指數(shù)不斷提高，那么這項(xiàng)改革就達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。反之，如果清廉指數(shù)沒有實(shí)質(zhì)性的提升，改革就沒有取得預(yù)期成效。當(dāng)然，審視清廉指數(shù)時(shí)，必須處理好短期和長期、表象和實(shí)質(zhì)的關(guān)系。當(dāng)反腐敗深入開展，一大批腐敗案件被查處時(shí)，可能會(huì)給國際社會(huì)造成“腐敗程度加深”的錯(cuò)覺并依此得出“越反越腐”的結(jié)論。事實(shí)上，只要在減少存量的同時(shí)，采取有效措施遏制增量，經(jīng)過一段時(shí)期的發(fā)展，清廉指數(shù)肯定會(huì)大幅度提升。我們既可以參照國際社會(huì)已經(jīng)比較成熟的清廉評價(jià)指數(shù)，也可以建立符合國情的、科學(xué)合理的中國清廉指數(shù)評價(jià)體系，對國家監(jiān)察體制改革的整體成效進(jìn)行客觀公正的分析。

其二，公眾的腐敗感知度。如果說國際公認(rèn)的清廉指數(shù)是一種通過國別比較得出的相對客觀的評價(jià)指標(biāo)，那么通過自身途徑獲取的國內(nèi)公眾的腐敗感知度，則是比較主觀的評價(jià)指標(biāo)。兩者有一定相關(guān)性，但又不完全相同。公眾要經(jīng)常和公共權(quán)力部門打交道，對權(quán)力部門和行使公權(quán)力的人員是否清正廉潔會(huì)有一些直接感受，也會(huì)通過其他途徑間接了解相關(guān)情況。反腐機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)之一是，通過反腐行動(dòng)和其他努力，最大程度地清除腐敗現(xiàn)象，降低腐敗對社會(huì)公眾造成的利益損害、價(jià)值沖突與心理影響。腐敗特別是發(fā)生在群眾身邊的腐敗直接影響群眾的切身利益，影響社會(huì)的公平與正義，影響人們的世界觀、價(jià)值觀和人生觀。反腐敗必須重視人民群眾的感受，增強(qiáng)人民群眾的認(rèn)同感和獲得感。隨著反腐敗的深入開展和國家法治建設(shè)的加強(qiáng)，人民群眾對腐敗的認(rèn)識(shí)愈來愈趨于理性。最初人們對“老虎蒼蠅”的查處或許有些非理性、情緒化表達(dá)，經(jīng)過一段時(shí)期的發(fā)展，人們的認(rèn)知日益理性，對權(quán)力監(jiān)督中的體制改革、制度建設(shè)等寄予更多的期望。因此，只要具備符合統(tǒng)計(jì)學(xué)要求的樣本數(shù)量和樣本結(jié)構(gòu)，完全可以比較真實(shí)地體現(xiàn)公眾對腐敗的感知與認(rèn)識(shí)。

其三，腐敗案件查處力度。很多新成立的反腐機(jī)構(gòu)都是通過掀起“反腐風(fēng)暴”或查處大案要案而聲譽(yù)鵲起的。因此，反腐機(jī)構(gòu)持續(xù)的影響力和權(quán)威性，始終離不開對腐敗案件的查處力度。隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，我國的反腐敗斗爭和黨風(fēng)廉政建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略決勝期。監(jiān)察委員會(huì)對腐敗案件的查處是否真正做到零容忍、全覆蓋、無死角，直接影響國家監(jiān)察體制改革的成效和清廉國家建設(shè)的進(jìn)程。當(dāng)然，我們已經(jīng)取得反腐敗壓倒性勝利，從客觀規(guī)律來講，今后查處的大案要案肯定愈來愈少。在這種情境下，如何體現(xiàn)反腐力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松呢？我們認(rèn)為，主要應(yīng)從三個(gè)方面加以評判：一是腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率。腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率越高，造成的威懾力就越強(qiáng)。如果腐敗行為能夠得到百分之百的查處，很多人的僥幸心理就不存在了，權(quán)力任性的概率就會(huì)不斷降低。二是腐敗行為的潛伏期。過去，腐敗案件的潛伏期有的長達(dá)七八年，有的甚至十幾年。潛伏期越長，造成的危害愈大，腐敗分子的氣焰越發(fā)囂張。三是腐敗行為的成本。在新加坡，行賄幾十元錢會(huì)比逾期居留、酒醉駕車遭到更為嚴(yán)厲的懲罰。B11而收受賄賂的人，哪怕受賄的金額很小，也往往會(huì)面臨牢獄之災(zāi)和招致豐厚的廉政金的罰沒。我國的監(jiān)察體制改革要取得巨大成功，也要借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，始終保持反腐高壓態(tài)勢。腐敗案件查處力度的評估，對于改革成果的鞏固與拓展尤為重要。

三、監(jiān)察體制改革的評估主體

評估指標(biāo)體系回答的是評估什么的問題。指標(biāo)體系建立以后，還必須明確由誰評估、如何評估的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，監(jiān)察體制改革的績效評估主體主要包括各級(jí)人民代表大會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)自身以及第三方評估機(jī)構(gòu)。

1.人民代表大會(huì)評估

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之外的一個(gè)新生的國家機(jī)關(guān)，更應(yīng)接受人民代表大會(huì)的全方位監(jiān)督，從而在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查，就有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢等，對監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。為了使監(jiān)督更加全面、準(zhǔn)確，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也可以通過績效評估的方式履行自己的職責(zé)，這是在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨背景下人大監(jiān)督方式的創(chuàng)新，也是增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性的重要途徑。就人大而言，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國之間尋找契合點(diǎn)和突破口，完善監(jiān)督制度、創(chuàng)新監(jiān)督方式、提升監(jiān)督質(zhì)量，是新時(shí)代人大工作面臨的重大課題。對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行績效評估，正是在此方面進(jìn)行的有益探討和嘗試，也為加強(qiáng)和完善人大監(jiān)督積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。就監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，主動(dòng)接受人大監(jiān)督是法定義務(wù)。通過人大的績效監(jiān)督，可以為不斷深化改革、改善制度績效提供強(qiáng)大的動(dòng)力與壓力。監(jiān)察機(jī)關(guān)組建之初，能夠得到各級(jí)人大的如此重視，可以迅速提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位和社會(huì)影響力，為全面貫徹黨中央的重大決策部署、推動(dòng)新生機(jī)構(gòu)的成長和發(fā)展，創(chuàng)造更加有利的政治環(huán)境。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)自我評估

各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)始終存在評估的需求：每年向人大匯報(bào)工作需要進(jìn)行自我評估，明了改革的成效和問題需要進(jìn)行評估，系統(tǒng)內(nèi)的績效比較需要進(jìn)行評估。即使沒有進(jìn)行全面的績效評價(jià)，也應(yīng)在工作總結(jié)中就某個(gè)方面的問題進(jìn)行評判分析。2019年7月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)體系（試行）》，構(gòu)建貫通監(jiān)督檢查、審查調(diào)查全流程，涵蓋“四個(gè)監(jiān)督”“四種形態(tài)”各方面，體現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一的指標(biāo)體系。此次指標(biāo)體系的設(shè)立堅(jiān)持反映整體工作和反映重點(diǎn)工作相結(jié)合，既設(shè)立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、問責(zé)等反映整體工作成果的指標(biāo);又突出重點(diǎn)，設(shè)立嚴(yán)明政治紀(jì)律、查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題、查處群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題、國際追逃追贓、自我監(jiān)督等反映重點(diǎn)工作成果的指標(biāo)，全面系統(tǒng)反映紀(jì)檢監(jiān)察工作成果。B12可見，中央紀(jì)委國家監(jiān)委事實(shí)上在進(jìn)行自我評估，探索建立科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，反映全國紀(jì)檢監(jiān)察工作的績效與不足，通過評估推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展。按照計(jì)劃，全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的自我評估2020年正式實(shí)施。自我評估的優(yōu)勢在于，由于熟悉內(nèi)部情況，外部人員無法獲取的某些信息，系統(tǒng)內(nèi)部可以準(zhǔn)確獲取。然而也正因?yàn)槿绱?，自我評估的客觀性、公正性往往受到質(zhì)疑。系統(tǒng)內(nèi)部可能盡量收集對自己有利的數(shù)據(jù)，而對那些不利的數(shù)據(jù)或信息盡量不予采用或者進(jìn)行技術(shù)化處理。此外，自我評估還可以充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，通過內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制，將任務(wù)層層分解，落實(shí)到部門、落實(shí)到人，貫穿到整個(gè)管理過程，從而將績效評估與績效管理有機(jī)結(jié)合，更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。當(dāng)然，自我評估并非所有的活動(dòng)都由系統(tǒng)內(nèi)部完成。涉及到內(nèi)部運(yùn)行情況的指標(biāo)，可以依靠系統(tǒng)力量完成;而涉及到監(jiān)察體制改革在監(jiān)察對象、社會(huì)公眾中的影響力指標(biāo)，可以依托專門的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

3.第三方評估

第三方評估因?yàn)槠涮赜械膶I(yè)水平、機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性和評估結(jié)果的客觀公正而愈來愈受到青睞。第三方評估包括獨(dú)立第三方評估和委托第三方評估，評估機(jī)構(gòu)包括行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)社會(huì)組織等。在國外，公共管理和公共服務(wù)的第三方評估起步較早、發(fā)展較快，而且在很多方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法治化和常態(tài)化。隨著績效評估制度和方法在我國的推廣和應(yīng)用，第三方評估不斷出現(xiàn)在各級(jí)政府的議事日程中。近年來，受國務(wù)院委托，中科院、全國工商聯(lián)、中國行政管理學(xué)會(huì)、國家行政學(xué)院、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心及相關(guān)高校、研究機(jī)構(gòu)等對簡政放權(quán)和放管結(jié)合、支持小微企業(yè)、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、棚戶區(qū)改造、營業(yè)稅改增值稅、重大水利工程建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等政策落實(shí)情況作了第三方評估。這些評估幫助國務(wù)院掌握了政策的實(shí)施情況，促進(jìn)了各地相關(guān)工作的開展，在社會(huì)上產(chǎn)生了很好的反響。在國務(wù)院的示范帶領(lǐng)下，地方政府也將一些重大的改革項(xiàng)目委托第三方進(jìn)行評估，開創(chuàng)了政府督查的又一途徑。國家監(jiān)察體制改革政治要求高、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，可以委托高等院校、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)學(xué)會(huì)等進(jìn)行權(quán)威的第三方評估。

注釋

①劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰(zhàn)略與方法》，機(jī)械工業(yè)出版社，2005年，第177頁。

②[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社，2006年，第103頁。

③卓越：《政府績效管理導(dǎo)論》，清華大學(xué)出版社，2006年，第309頁。

④[美]西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政等譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第4頁。

⑤范柏乃：《政府績效評估理論與實(shí)務(wù)》，人民出版社，2005年，第39頁。

⑥周凱：《政府績效評估導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第187頁。

⑦[美]弗萊蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.羅森茨韋克：《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》（第四版），傅嚴(yán)、李柱流等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第285頁。

⑧習(xí)近平：《持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，《人民日報(bào)》2018年12月15日。

⑨蔣來用、馮留建、莊德水等：《彰顯我國在國際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力》，《光明日報(bào)》2016年9月25日。

⑩朱基釵：《國家監(jiān)察體制改革推動(dòng)反腐敗國際追逃追贓取得新進(jìn)展》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2019-01/28/c_1210049504.htm，2019年1月28日。

B11呂元禮：《新加坡治貪為什么能？》，廣東人民出版社，2011年，第126頁。

B12《中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)〈紀(jì)檢監(jiān)察統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)體系（試行）〉》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年7月31日。

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