何淼

摘 要：黨員領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“關鍵少數”。提升黨員領導干部法治能力既是黨的十九屆四中全會的具體要求，也是黨提高依法執(zhí)政本領的關鍵舉措，直接關系到法治中國的建成和國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。近年來，黨員領導干部的法治思維和法治能力得到了顯著提升，但是受諸多主客觀因素的影響，有的黨員領導干部仍存在法治思維淡薄、法律知識欠缺、用法能力不足等問題。應通過加強法治教育、培育法治思維、提高用法能力、優(yōu)化制度建設、營造法治環(huán)境等途徑，提升黨員領導干部的法治能力。

關鍵詞：黨員領導干部;法治能力;提升路徑

中圖分類號：DD262.6 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0028-05

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨員領導干部法治能力建設，相繼提出一系列要求。黨員領導干部法治能力對于全民族法治素養(yǎng)的提高具有導向和引領作用，對法治生態(tài)具有形塑作用。黨員領導干部自覺遵紀守法、帶頭依法辦事，是對法治理念的最好詮釋、法治規(guī)范的最好傳播，也是對依法治國方略的有力推動。近些年來，黨員領導干部的法治思維和法治能力得到了顯著提升，然而也要看到，當前仍然有少數黨員領導干部存在法治能力不足的問題，不能適應新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的法治需求。有鑒于此，本文著重分析黨員領導干部法治能力不足的表現(xiàn)及其原因，探討黨員領導干部法治能力提升的路徑。

一、提升黨員領導干部法治能力的重要性

提升黨員領導干部法治能力是順應世情、國情、黨情、民情的必然選擇，是建設法治中國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、永葆黨的長期執(zhí)政地位的有效途徑。

1.提升黨員領導干部法治能力是全面推進依法治國的內在要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，作出了全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署。全面依法治國，需堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。全面依法治國是關系黨執(zhí)政興國、人民幸福安康、黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。黨員領導干部是全面依法治國的重要組織者、推動者、踐行者，承擔著帶領人民群眾將依法治國戰(zhàn)略部署落到實處的重任。黨的十九屆四中全會強調，各級領導干部應帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力。黨員領導干部法治能力的高低關系到全面推進依法治國的成效。提升黨員領導干部的法治能力是深化全面依法治國實踐的重要舉措，是促使中國從法律大國轉變?yōu)榉ㄖ螐妵挠辛ΡＵ稀?/p>

2.提升黨員領導干部法治能力是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力支撐

縱觀中國共產黨的歷史，法治對于我們黨治國理政、管黨治黨的重要性不言而喻。歷史經驗表明：再高明的領導者，如果僅憑個人意志和智慧去決策，會不可避免地出現(xiàn)失誤，給黨和國家造成損失。法治體系和法治能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵指標，國家治理體系現(xiàn)代化離不開中國特色社會主義法治體系的優(yōu)化，國家治理能力現(xiàn)代化離不開黨員領導干部法治能力的提升。法治能力是國家治理能力的核心能力，是法律制度執(zhí)行力的體現(xiàn)。倘若缺乏法治能力，再好的法律制度也難以發(fā)揮作用。黨員領導干部能否依法實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾根本利益，是國家治理有效性的體現(xiàn)。提升黨員領導干部法治能力，是國家治理現(xiàn)代化的有效支撐，也是將我國的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的有效方式。

3.提升黨員領導干部法治能力是增強黨的執(zhí)政本領的有效方式

當前，黨所處的執(zhí)政環(huán)境愈發(fā)復雜，面臨的執(zhí)政風險和執(zhí)政考驗愈發(fā)嚴峻。為化解執(zhí)政風險、應對執(zhí)政考驗、鞏固長期執(zhí)政地位，必須著力提升黨的執(zhí)政能力。黨員領導干部具體行使黨的執(zhí)政權，提高黨員領導干部的法治能力，有助于增強黨的執(zhí)政本領，提高黨依法執(zhí)政、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的水平。隨著新時代中國社會的主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對于民主法治、公平正義、依法行政、從嚴治黨的訴求日漸增多。面對社會主要矛盾變化，要有效整合社會各階層群體的利益訴求，有效化解階層群體間的利益矛盾和沖突，必須更好地依靠法治。因此，唯有不斷提高黨員領導干部依法化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力，方能更好地滿足新時代人民日益增多的法治需求。

二、黨員領導干部法治能力不足的表現(xiàn)

近些年來，我國法治建設取得顯著成效，黨員領導干部法治能力得到進一步提升。然而，受諸多因素的影響，有的黨員領導干部仍然存在法治能力不足的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.少數黨員領導干部法治思維淡薄

法治思維以法治理念和法治精神為導向，包括法律思維、規(guī)則思維、邏輯思維、平衡思維、正當程序思維，是將法治要求運用于認識、分析、處理問題的思維過程。當前，國家法律、黨內法規(guī)日漸完善，普法教育也在大力開展，但少數黨員領導干部的法治思維卻依然淡薄，尚未擺脫人治和“官本位”思想的影響?，F(xiàn)實中，有的黨員領導干部在遇到社會問題和矛盾糾紛時，習慣性沿用傳統(tǒng)經驗和行政命令來解決問題，而非訴諸法律途徑和法治程序;對重大問題進行討論時，不嚴格遵循法治程序和規(guī)則。由于“官本位”思想嚴重，有的黨員領導干部“重個人權威，輕法治權威;重行政手段，輕法治手段;重政策應用，輕法治規(guī)則的制定與實施”①?，F(xiàn)實中，權大于法、以言代法、以權壓法、徇私枉法等情況仍然存在，削弱了法治效力，影響了社會公平公正。

2.少數黨員領導干部法律知識欠缺

知法是守法的前提，然而有的黨員領導干部不學法、不知法、不懂法，更枉談尊法、守法、用法。隨著我國市場經濟的發(fā)展，社會經濟活動日趨復雜，黨員干部違法犯罪的概率有所增加。究其原因，既有知法犯法，也有不知法而違法。比如，由于不學法，有的黨員領導干部將受賄所得視為應得的好處費，將私設小金庫美化為為職工謀福利，將濫用職權理解為正當用權。這些違法不自知的行為，極容易釀成嚴重后果。有的黨員領導干部忽視了理論學習，對法律知識的學習不夠深入，對與本職工作相關的法律也知之甚少。因而，很容易在工作中遇到問題和障礙，也難免出現(xiàn)違法違紀、破壞法治的嚴重后果。

3.少數黨員領導干部的用法能力不強

一是依法行政能力不強。依法行政是黨員領導干部的切身職責，就是要求領導干部用好自己手中的行政管理權，最大限度地維護社會的公平正義。然而近些年來，有的黨員領導干部未能遵循依法行政原則，違法行政。比如，在征地、拆遷問題上，有的地方政策不透明，標準不統(tǒng)一，非法批準、征用、占用土地。有的領導干部甚至以權謀私，挪用、侵吞公共資產，損害了群眾利益。

二是依法決策能力不強。依法決策能力是指黨員領導干部為實現(xiàn)特定目標，按照一定原則，在系統(tǒng)分析眾多條件的基礎上進行方案設計、選擇、評價的能力。在行政實踐中，決策失誤會導致巨大的資源浪費。隨著社會發(fā)展，影響決策的不確定性因素增多，領導者僅憑主觀意志和個人經驗進行決策具有局限性。然而，有的黨員領導干部無視法治程序，只習慣于憑經驗進行決策，甚至存在“拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人”的現(xiàn)象。少數黨員領導干部在作關于城市道路、交通、住宅等公共設施建設方面的決策時，無視城市建設規(guī)劃的嚴肅性、統(tǒng)一性和權威性，不遵循嚴密規(guī)范的論證、評議程序，忽視人民的訴求和利益，只是出于地方財政利益、政績工程、形象工程需要或者個人私利的需要，作出不負責任的決策，由此造成資產閑置或資金浪費。

三是依法處理社會矛盾能力不強。改革開放以來，在我國經濟社會快速發(fā)展的同時，社會領域的矛盾與問題也愈發(fā)凸顯，而黨員領導干部依法化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、應對突發(fā)事件的能力仍存在不足。比如，處理拆遷問題時，有的黨員領導干部罔顧程序和公平，簡單粗暴地運用行政命令強制拆遷，加劇了拆遷戶與政府的對立;處理社會矛盾時，有的黨員領導干部不擅用法或用法不當，致使小問題拖成大問題。

四是依法用權能力不強?！翱v觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！雹邳h員領導干部是國家公共權力的實際擁有者和行使者，但少數黨員領導干部在行使權力時，未能妥善處理公與私、情與法、權與法的關系。比如，個別領導干部將個人意志凌駕于法律之上，目無法紀、以權壓法、貪贓枉法，習慣于用權力“擺平問題”。這些違法用權問題在一定程度上消解了法律的權威，侵蝕了社會的公平正義，揮霍著人民對黨的信任，損害了人民對法治的信仰。

三、黨員領導干部法治能力不足的原因

少數黨員領導干部法治能力不足甚至缺失的原因，既有黨員領導干部缺乏法律知識學習和法治思維訓練的主觀因素，也有傳統(tǒng)文化的消極影響、法治環(huán)境不夠完善、法規(guī)制度不夠健全等客觀因素。

1.人治思維和“官本位”思想根深蒂固

盡管數千年的中華傳統(tǒng)文化中蘊含著法治觀念，但缺乏法治傳統(tǒng)卻是客觀存在的事實。傳統(tǒng)中國政府強控的社會結構、農耕文明的生活方式、“家國同構”的生活格局造成了根深蒂固的小農意識、對待權力的迷戀崇拜以及熟人社會的“潛規(guī)則”。中國傳統(tǒng)文化中的消極因素在很大程度上妨礙了法治思維的生成?？v觀歷史與現(xiàn)實，傳統(tǒng)中國集權官僚專制統(tǒng)治造成的人治思維和“官本位”思想，深深地嵌入民族文化和民眾心理，迄今仍具有嚴重的現(xiàn)實危害性。有的黨員領導干部在處理問題時，極易受人治思維和“官本位”思想的影響，重行政命令、輕法治程序。

2.知識欠缺制約了用法能力的提升

其一，法律知識積淀不足。學法知法是守法用法的前提。近年來，黨員領導干部對憲法法律和黨內法規(guī)的學習程度較之以往有了顯著提升，但仍存在學習法律不夠深入、法律知識掌握不足等問題。有的黨員領導干部對法律知識的學習看似面面俱到，但多是淺嘗輒止，往往只局限于對憲法、法律、黨內法規(guī)的概念層面，知其然卻不知其所以然，缺乏對法治內在機理和運作方式的理解。

其二，學法與用法存在脫節(jié)現(xiàn)象。部分黨員領導干部對法律知識、法治方式、法治程序的理解有限，未能結合自身所處的具體工作崗位，有針對性地掌握工作所需的政治、經濟、文化、醫(yī)療、社會保障等專業(yè)領域的法律知識，難以有效地將法律知識轉換為法治思維和用法能力。

3.法治氛圍不夠濃厚影響了法治能力的提升

其一，基層社會環(huán)境與風俗習慣的制約。隨著全面依法治國的推進，基層社會的法治化建設也開始起步，但是基層社會的法治環(huán)境、法治文化、法治風氣還沒有完全形成，對基層黨員干部工作產生一定的負面影響。普通民眾存在敬官畏官的心理，缺乏遇事找法、解決問題靠法的自覺性，遇到問題時不懂如何依法維權，容易訴諸非理性的渠道。中國是人情社會，人們遇事首先想到是否有熟人，是否可以講人情，習慣通過找門路、托關系、請客送禮等方式來解決問題，而人情一旦介入法律和權力領域，可能帶來嚴重問題。

其二，黨內政治生態(tài)仍需優(yōu)化。在現(xiàn)實生活中，一些不良的社會潛規(guī)則的存在，嚴重腐蝕了黨員干部，敗壞了黨內風氣。少數黨員領導干部沒能樹立正確的價值觀、利益觀和權力觀，個人私欲膨脹，難以抵制利益誘惑，將本應為人民謀福祉的領導職權當作謀求私利的手段，嚴重破壞了社會公平與正義，侵蝕了黨的肌體健康，惡化了黨內政治生態(tài)。

4.制度建設不夠完善阻滯了法治能力的提升

其一，干部考評任用體制不夠完善。干部選用的標準和依據直接影響著干部的奮斗取向和從政理念，黨歷來重視對黨員領導干部的政績考核，相繼確立政治、經濟、生態(tài)、文化建設等指標，卻疏于對法治能力和法治績效的考評。有的黨員領導干部為了政績和升遷，在開展工作時，往往急于求成，違背客觀實際，片面強調速度和當下，忽視質量和遠景。其二，黨內監(jiān)督、考評、獎懲機制不夠健全。監(jiān)督機制不健全，缺乏對權力運作的監(jiān)督與制約。黨員領導干部法治能力存在的諸多問題，都是由于公私關系沒有擺正，權力運作偏離法治軌道導致的。

四、黨員領導干部法治能力提升路徑

1.加強法治教育，提升黨員領導干部的法治思維能力

其一，確立法律信仰，增強法治認同?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設?！雹鄢绺叩姆尚叛黾仁欠ㄖ文芰Φ挠^念支持，也是知、認、行的最高表現(xiàn)，更是影響法治成敗的關鍵。唯有發(fā)自內心的尊崇、敬畏、信仰法律，才能捍衛(wèi)法律權威?！耙?guī)則必須適用于那些制定規(guī)則的人和適用規(guī)則的人，而且任何人都沒有權利賦予例外。”④黨員領導干部應自覺尊崇憲法和法律，維護法律的至高權威，確立根植于心的法治信仰和認同。

其二，加強法治教育，培育法治思維。學法、懂法、知法、守法是各級黨員領導干部面臨的緊要任務。針對法律知識和法治思維欠缺的問題，相關職能部門應重視對黨員領導干部的法律知識教育和法治思維訓練，增強他們學法、守法、用法的自覺性，加深他們對憲法、法律、黨內法規(guī)的理解，促使他們熟練運用法律知識、原理和方法開展工作。應將黨紀國法教育常態(tài)化、日常化，通過系統(tǒng)的黨課培訓、參觀革命圣地、開展黨建活動、加強法律知識教育等方式，將法律知識轉化為黨員領導干部的法治思維和行動自覺。為使枯燥的法律條文變得通俗易懂，可借助新媒體等載體開展具有較強針對性、實用性的法治教育。針對黨員領導干部的違法違紀問題，可通過使用真實的案例，以案講法，以案釋法，既能幫助干部明晰黨紀國法的底線，形成震懾和警示效應，也能教會干部運用法律知識分析現(xiàn)實問題的方法。

2.重視法治實踐，提升黨員領導干部的用法能力

其一，提高依法行政的能力。法律的生命力在于實施，黨員領導干部不僅要理解靜態(tài)的法律條文，更要熟悉法治方式的應用規(guī)則，增強厲行法治的本領。黨員領導干部需增強自身法治素養(yǎng)，以法治思維和法治方式認識和處理問題，自覺做到有法必依、執(zhí)法必嚴。黨員領導干部應把依法行政、規(guī)范辦事作為基本準則，作為履職用權的基本底線，確保行政活動在法治軌道開展。

其二，提高依法決策的能力。黨員領導干部應遵循法治規(guī)則和程序，將科學決策、民主決策、依法決策常態(tài)化，以最大限度地凝聚共識。黨員領導干部應將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定納入重大決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，確保各項決策經得起歷史和法律的檢驗。同時，黨員領導干部應堅持有權必有責、違法必追責，始終對其所作出的決策負責，從根本上減少決策失誤以及由此造成的損失。

其三，提高依法處理社會矛盾的能力。黨員領導干部應善于運用法治思維和法治方式調整利益關系，依據法治原則和法治程序調解社會矛盾、解決社會問題。黨員領導干部要引導人民群眾依法表達訴求，避免出現(xiàn)“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象。

其四，提高依法用權的能力。黨員領導干部作為公權力的執(zhí)掌者，必須依法行使權力，在法治的前提下謹慎用權、秉公用權、廉潔用權，在法治框架內積極作為，確保所掌握的公共權力始終用來為公共利益服務，體現(xiàn)公共意志、反映公共訴求。

3.營造法治環(huán)境，促進黨員領導干部法治能力提升

其一，優(yōu)化政治生態(tài)。政治生態(tài)是一種整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性的生態(tài)圈，提升黨員領導干部法治能力既需要干部主體的自覺，也需要政治生態(tài)的優(yōu)化，故應堅持制度生態(tài)、法治生態(tài)、權力生態(tài)、反腐生態(tài)并重，依法治黨、依法治吏，著力營造法治生態(tài)，祛除“官本位”滋生的土壤。

其二，構建良好的社會法治環(huán)境。人是環(huán)境的產物，提升黨員領導干部法治能力既需要法治生態(tài)的構建，也需要社會法治環(huán)境的優(yōu)化。應營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使社會全體成員成為法治中國建設的主力軍，成為社會主義法治的崇尚者、遵守者和捍衛(wèi)者。應從文化根源入手，增強法治的文化底蘊，樹立社會法治信仰、培育社會主義法治文化，發(fā)揮法治文化的滲透力、吸引力和感染力;應加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念，完善公共法律服務體系，夯實依法治國群眾基礎。⑤應不斷提高人民的法治素養(yǎng)，增強人民對法治的認同、信仰和信賴，促使他們養(yǎng)成遇事找法而非遇事找熟人的行為習慣。黨員領導干部應做尊法學法守法用法的模范，自覺尊崇法律、踐行法治，真正地將法治理念內化于心、外化于行，并以實際行動帶動社會尊法學法守法用法，以此來推動法治中國建設。

4.健全制度體系，推進黨員領導干部法治能力提升

其一，加強制度建設，提升制度的執(zhí)行力。應加強黨的程序性、具體性和保障性制度建設，使黨內的選舉、決策、管理、監(jiān)督有法規(guī)可循、有程序可依，減少領導干部主觀因素的影響，從制度層面促使黨員領導干部養(yǎng)成運用法治方式處理問題的習慣。應完善利益表達和政治參與機制，加強組織監(jiān)管和社會監(jiān)督，保障普通黨員和廣大民眾的監(jiān)督權利;應完善權力運行機制，將權力行使置于嚴格監(jiān)督之下，防止權力失控和私欲膨脹。同時，堅持獎懲結合，完善表彰、預防、懲處、糾錯機制，用法治標準來規(guī)范黨員領導干部履職決策用權行為。

其二，重視法治考核，將法治能力作為干部選用的重要指標。要鞏固黨的執(zhí)政地位，必須著力推進干部選拔任用的規(guī)范化、程序化、制度化，完善干部選任制度、改進干部考察方式、提升領導干部選任質量。⑥應“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”⑦;應將法治能力與法治績效作為干部選拔、錄用、考核的重要指標;將是否遵守法律、依法辦事、依法行政、依法用權、依法決策作為干部考核的重要內容。同時，還應優(yōu)化考核的方法、內容與技術，將法治指標細化為可觀測、可評估的具體內容，落實到干部考核的全過程，融入到干部選、用、管、退的各個方面。此外，法治考核方式應從“自上而下”的考核發(fā)展為“自上而下+同級考核+自下而上”的綜合考核。

注釋

①舒小慶：《法治方式“常態(tài)化”：全面推依法治國的必由之路》，《求實》2013年第11期。

②中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年，第37頁。

③[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，中國政法大學出版社，2003年，第3頁。

④[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上），鄧正來譯，三聯(lián)書店，1997年，第192頁。

⑤《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

⑥程波輝、彭向剛：《完善領導干部選拔任用制度的若干思考》，《中州學刊》2015年第12期。

⑦《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年，第36頁。

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