楊 潔，王正潔

(南京審計大學(xué) 研究生院，江蘇 南京211815)

一、政府采購績效審計概述

（一）政府采購的內(nèi)涵

2003年，在我國頒布實施的《中華人民共和國政府采購法》中，對政府采購有如下定義：“政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者釆購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。在政府部門的日常政務(wù)活動中，或是為了滿足公共服務(wù)的需要，各級政府需要利用國家財政性資金和政府撥款，購買必要的產(chǎn)品或服務(wù)。

通過定義，我們可以明確以下幾個事實：第一，采購主體為各級人民政府，當(dāng)前我國設(shè)立專門的各級政府采購管理機關(guān)，如各地各級政府采購中心，保障資金管理。第二，采購客體包括貨物、服務(wù)和工程三大類。第三，采購的目的是為了滿足公眾的需求和公共事業(yè)發(fā)展的需要，具有非營利性。第四，政府采購資金屬于財政性資金，主要源于公共收入及稅收。根據(jù)這些事實所表現(xiàn)的公共性、經(jīng)濟性、非營利性等特點，我們可以知道政府采購制度建立的意義有以下幾點：1.宏觀調(diào)控，配置資源；2.節(jié)約資金，優(yōu)中選優(yōu)；3.經(jīng)濟導(dǎo)向，實現(xiàn)目標(biāo)；4.公平公正，抑制腐敗。

（二）績效審計的內(nèi)涵

績效審計的本質(zhì)含義就是“3E”，即經(jīng)濟性、效率性和效果性。經(jīng)濟性是指以盡可能低的耗費獲取一定量的產(chǎn)品和資源，效率性是指以一定數(shù)量的投入獲取盡可能大的產(chǎn)出，效果性指經(jīng)濟活動能達(dá)到各類預(yù)期目標(biāo)的程度。審計人員利用專業(yè)的審計方法，參照一定的審計標(biāo)準(zhǔn)，對審計對象的“3E”進(jìn)行評價，就是對被審計單位進(jìn)行績效審計。

（三）政府采購績效審計的內(nèi)涵

第一，有利于提高政府資金的使用效率，節(jié)約財政資金，促進(jìn)合理有效的宏觀資源配置。第二，能夠促進(jìn)被政府釆購的相關(guān)企業(yè)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，穩(wěn)固市場在資源配置中的主體地位。第三，能夠完善監(jiān)督機制，提升采購?fù)该鞫?，從而維護(hù)政府公信力。政府釆購來源于公民繳納的稅收，政府也理應(yīng)接受監(jiān)督。第四，更加有利于政府采購制度的完善，一方面不斷提高政府采購的效率效果，另一方面也有利于加強廉政建設(shè)，從源頭上防范遏制腐敗行為。

（四）新公共管理理論的內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代末，由于石油危機引發(fā)的經(jīng)濟衰退、西方福利國家負(fù)擔(dān)過重等一系列問題，西方國家政府財政壓力猛增。同時，由于西方政府職能擴張，導(dǎo)致政府規(guī)模過于膨脹，機構(gòu)臃腫，辦事效率低下，社會公眾強烈要求政府改革，提升服務(wù)質(zhì)量水平，促進(jìn)事務(wù)辦理達(dá)到經(jīng)濟性、效率性和效果性。這就促成了西方國家公共行政管理改革，從而進(jìn)入新公共管理時代。新公共管理理論的內(nèi)容有以下幾點：第一，作為服務(wù)提供者，政府需要以顧客需求為導(dǎo)向，以顧客滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而保證服務(wù)機制的高效運行。第二，注重授權(quán)、分權(quán)，把政策的制定與執(zhí)行相分離，明確國家工作人員的責(zé)任，也避免了腐敗行為的產(chǎn)生。第三，公共行政由“規(guī)則驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“任務(wù)驅(qū)動”，由重視機構(gòu)、過程、程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果、績效，提高整體工作運行效率。

當(dāng)前，我國政府正在努力構(gòu)建服務(wù)型政府，致力于提高政府的運行效率，提升政府公信力。因此，在采購績效審計的發(fā)展上，需要不斷地學(xué)習(xí)新公共管理理論的思想，借鑒先進(jìn)的理論經(jīng)驗，才能不斷完善政府采購績效審計的制度。

二、國外政府采購績效審計的啟示

（一）成熟的政府采購績效審計職能結(jié)構(gòu)

英美等西方國家在政府采購績效審計問題上，考慮了新公共管理理論，首先從政府結(jié)構(gòu)出發(fā)，將計劃、執(zhí)行、監(jiān)督等業(yè)務(wù)活動分權(quán)到不同的部門中，設(shè)立專門的采購機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，將采購功能趨于職業(yè)化。另外，政府也會對整個采購的具體過程進(jìn)行有效評估，以確保整個活動經(jīng)濟有效。一方面通過分工合作，提高了整體的工作效率；另一方面，也避免了權(quán)力過于集中帶來的腐敗風(fēng)險。

（二）完善的采購績效管理法律體系

西方國家非常注重法律體系的建設(shè)，目前已經(jīng)建立起一個相對成熟健全的政府采購績效法律體系。法律是公共權(quán)力得以良好運行的前提及保障，規(guī)范的審計準(zhǔn)則，有利于指導(dǎo)和約束采購績效審計工作的開展。細(xì)致的審計內(nèi)容，將對具體的績效審計程序和范圍給出明確的規(guī)定。嚴(yán)格的審計過程，將具體的計劃、實施、報告等過程變得清晰明了。此外，西方國家普遍對供應(yīng)商建立了評審制度，建立信息檔案，對供應(yīng)商的政府采購資格依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

（三）政府重視采購績效審計的建設(shè)

政府采購績效管理體現(xiàn)了社會公共利益，采購的目的是為了滿足公眾的需求和公共事業(yè)的發(fā)展，政府有義務(wù)加強采購績效審計體系的建立。西方政府在該方面做出較好的表率，一方面，諸如美國、日本等外國政府十分注重對其本土市場的保護(hù)，確保大部分政府采購產(chǎn)品由本國國內(nèi)市場提供，進(jìn)而保護(hù)國家利益以及公共利益。另一方面，政府采購也非常注重競爭性原則，公平競爭有利于政府采購節(jié)約成本，也有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新和進(jìn)取。

三、我國政府采購績效審計存在的問題和發(fā)展方向

（一）國內(nèi)政府采購績效審計存在的問題

我國政府采購績效審計起步較晚，20世紀(jì)80年代才開始推行政府績效管理，我國政府采購績效審計還存在諸多問題：

1.采購績效活動中政府組織結(jié)構(gòu)不完善。美國政府曾經(jīng)發(fā)布的一份“戈爾報告”，將政府效率低下歸結(jié)為程序煩瑣、管理刻板，當(dāng)前我國政府就存在這樣的問題。我國采購體制復(fù)雜，財政部門處于絕對主導(dǎo)地位，它審核單位預(yù)算，對單位預(yù)算的批復(fù)進(jìn)行具體審查和控制，同時還承擔(dān)著為自身運行所需的政府采購任務(wù)，權(quán)力過于集中，影響了采購的效果，也容易滋生腐敗。由于國情的原因，我國尚未完全進(jìn)入新公共管理時代，在政府采購績效審計的問題上，還具有一定的行政色彩。盡管近期中央政府加大了對政府采購的監(jiān)管和約束力度，但鑒于采購的資金源于財政撥款，由財政統(tǒng)一支配，若當(dāng)年財政資金消耗未達(dá)到財政撥款，則會面臨財政收回的問題，下一年度的財政預(yù)算也可能更加收緊。因此，各地方的采購主體在執(zhí)行采購任務(wù)時選擇為預(yù)算服務(wù)，而不是為公共發(fā)展服務(wù)。這種為了花錢而采購的行為造成了對財政資源的浪費，也讓績效審計無計可施。

2.缺乏具體的審計準(zhǔn)則和規(guī)范。2003年，我國才頒布實施了《中華人民共和國政府采購法》，2014年審議通過 《中華人民共和國政府采購法實施條例》，對法案進(jìn)行了補充和修改。盡管如此，我國政府采購績效審計的法律體系建設(shè)距離西方發(fā)達(dá)國家還有很大差距，尤其缺乏具體的審計準(zhǔn)則和規(guī)范。績效指標(biāo)的評價體系不能僅局限于財務(wù)指標(biāo)，相應(yīng)的非財務(wù)指標(biāo)仍有待規(guī)范，必須將績效審計寓于財務(wù)審計之中。由于在審計計劃、實施到報告等過程缺少明確的法律準(zhǔn)則和操作規(guī)范約束，導(dǎo)致審計人員在審計過程中，對審計范圍、對象和內(nèi)容等全憑主觀判斷，政府釆購績效審計的程序缺少邏輯性和計劃性，影響了審計結(jié)果的真實可靠。

3.缺乏專業(yè)的高素質(zhì)審計人員。政府釆購績效審計是一個包括預(yù)算設(shè)置、支出計算、資金審計、政策法規(guī)、工程招標(biāo)、法律等不同專業(yè)領(lǐng)域的復(fù)雜過程，需要審計人員具備各個專業(yè)的知識，當(dāng)前我國急需這樣的高素質(zhì)人才。目前很多地方的審計人員專業(yè)勝任能力不足，缺乏“審計人”應(yīng)當(dāng)具備的綜合專業(yè)知識及現(xiàn)代化審計理念，這會在無形中增加績效審計的評價風(fēng)險，降低績效審計的質(zhì)量。此外，伴隨著信息化的發(fā)展，我國也在逐漸建立信息化的政府采購平臺，這也對我們的績效審計工作人員提出了更高的要求。

（二）對政府采購績效審計存在問題的解決方案

1.完善政府采購組織架構(gòu)。政府采購績效管理的關(guān)鍵在于優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善組織架構(gòu)。首先，需要減少重復(fù)審批，重復(fù)采購，簡政放權(quán)，合理規(guī)劃各部門之間的任務(wù)，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)一致，從而提高政府采購績效管理效率。其次，通過計劃、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和獨立，建立相互制衡的機制。權(quán)力的分散和制約，保障了公共利益，避免了政府采購權(quán)力的異化，以降低腐敗可能。社會公眾將公共權(quán)力通過合法途徑交給政府，政府必須對公眾的需求做出回應(yīng)，保障公眾利益，維護(hù)公共價值。

2.完善政府績效審計準(zhǔn)則。任何政策的執(zhí)行和活動的進(jìn)行都必須以法律為保障，我國已出臺《政府采購法》和《政府采購條例》。但是整體的法律體系還很缺乏，審計人員具體操作規(guī)范和行為指南也有待進(jìn)一步完善，我國目前也還沒有出臺關(guān)于政府采購績效審計的專門的法律條文，無論是在理論上還是實踐上都不是很成熟。審計機關(guān)、被審計單位以及社會公眾需要共同努力，借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗，逐步完善政府采購績效審計相關(guān)的法律法規(guī)，加強法制建設(shè)，爭取早日健全相關(guān)法律準(zhǔn)則，保障績效審計高效展開。

3.建立政府采購績效審計指標(biāo)體系。規(guī)范政府采購績效審計指引，構(gòu)建績效審計指標(biāo)是解決問題的關(guān)鍵。任何審計工作，如果缺乏相關(guān)的審計指標(biāo)，完全依賴審計人員的主觀判斷，那就毫無公平性可言，審計結(jié)果也就沒有說服力。因此，我國必須形成完整的政府采購績效審計評價體系。在定性分析上，充分考慮采購流程中采購信息的合法合規(guī)性和真實完整性，采購?fù)瓿珊笳w分析采購的效率和效果等。在定量分析時，尤其要關(guān)注預(yù)算控制和成本核算，保證采購過程的經(jīng)濟性、效率性和效果性?？偟膩碚f，指標(biāo)體系的建立是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程，既要高度概括采購活動經(jīng)濟效益、社會效益和行業(yè)效益，又要能清晰客觀地反映采購活動，同時還能根據(jù)采購主體、對象以及客體的不同，靈活運用。

4.加強審計人才隊伍的建設(shè)。解決政府采購績效審計中存在的問題，還必須加強審計人才的培養(yǎng)和隊伍的建設(shè)。對于審計工作人員，首先要注重思想道德建設(shè)，保持自己的獨立性，維護(hù)公正客觀的立場，樹立社會主義核心價值觀，確保審計工作公平公正。此外，要加強審計人員知識建設(shè)，改善審計人員知識結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)審計人員自覺向上的學(xué)習(xí)態(tài)度，努力學(xué)習(xí)前沿知識，跟上社會主義建設(shè)的腳步，從而成為復(fù)合型高素質(zhì)的審計人員。同時，也要對政府審計人員的性質(zhì)有所改革和創(chuàng)新，吸引外部事務(wù)所的高水平審計人員加入政府績效審計隊伍。

（三）政府采購績效審計未來發(fā)展方向探討

我國政府采購績效評價近十幾年來才受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，盡管發(fā)展迅速，但仍有很大的發(fā)展空間。第一，加強績效審計指標(biāo)體系的建立。目前，政府績效領(lǐng)域的指標(biāo)建立已經(jīng)初有成果，作為政府績效的一大部分，可以預(yù)見采購績效審計的指標(biāo)也將會有長足的發(fā)展。第二，制度的缺少是政府采購績效評價工作的最大障礙，十八大以后，中央政府大力推動政府制度改革，促進(jìn)政府采購績效評價發(fā)展。第三，針對各地區(qū)之間的采購差異，有必要對地方政府采購的績效評價進(jìn)行研究，一方面對差異的研究有利于減輕政策帶來的不適應(yīng)性，另一方面地方的先進(jìn)經(jīng)驗有可能會給全國采購績效審計工作的開展帶來借鑒意義。

四、結(jié)語

政府采購是財政支出實現(xiàn)公共責(zé)任、調(diào)控宏觀經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。目前，我國政府采購規(guī)模不斷擴大，帶來了政府采購公共價值被忽視、重復(fù)采購、資源浪費、貪污腐敗等嚴(yán)重問題。我國作出全面深化改革的決定，追求和實現(xiàn)政府采購績效管理的公共價值，就是政府采購績效管理科學(xué)化發(fā)展的改革動力所在。

在參考學(xué)習(xí)了一系列文獻(xiàn)之后，本文主要從國外的先進(jìn)理念和經(jīng)驗出發(fā)，借鑒新公共管理理論，從宏觀角度分析了當(dāng)前我國政府采購績效審計的問題，包括政府組織結(jié)構(gòu)、相應(yīng)的法律準(zhǔn)則不完善、缺乏相應(yīng)的評價指標(biāo)和當(dāng)前審計人才的缺乏等問題，并針對這些問題思考出了相應(yīng)的解決方案。由于知識原因，本文也存在幾點不足，一是對具體的法規(guī)準(zhǔn)則缺乏全面的了解；二是對現(xiàn)有的指標(biāo)體系的認(rèn)識還不夠深刻，希望在以后的學(xué)習(xí)生活中能有所改進(jìn)。

在未來的政府采購績效審計研究中，我國必須加快腳步，相關(guān)部門要提高重視程度，理論學(xué)者們也要盡早完善相關(guān)準(zhǔn)則法規(guī)和體系指標(biāo)，爭取早日將采購績效審計建設(shè)為成熟的體系。