張炳信

（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 管理學(xué)院，廣東 廣州510503）

集體土地是民族賴以生存的基本要素之一，是產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的先決條件。集體土地保護(hù)關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略，因此，將集體土地流轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可避免的趨勢(shì)①。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程的加速發(fā)展以及受到地方政府的決策行為的控制及城市集體建設(shè)用地制度的改革，集體建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)必定會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)地發(fā)生變化。盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)程下無(wú)法改變的趨勢(shì)，但作為一種不可替代又極其稀缺的自然資源，集體建設(shè)用地不僅僅具有單一的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更具有保障糧食安全、生態(tài)安全、集體建設(shè)用地資源可持續(xù)利用的社會(huì)價(jià)值②。綜上所述，對(duì)集體建設(shè)用地資源變化的研究成為當(dāng)前土地利用變化研究的關(guān)鍵領(lǐng)域。本文所稱的集體建設(shè)用地是指經(jīng)過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)可以流轉(zhuǎn)的土地。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)者決策行為規(guī)則

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地利用結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程的關(guān)鍵組成部分。土地利用結(jié)構(gòu)變化的產(chǎn)生是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素及自然環(huán)境因素共同作用的結(jié)果，而通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件可以表現(xiàn)出自然環(huán)境因素的差異。所以，本文認(rèn)為，集體建設(shè)用地本質(zhì)上是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而引致的，是各種利益驅(qū)動(dòng)下的結(jié)果，包括供給、利益、需求等因素。供給影響因素是指影響集體建設(shè)用地所有者供給意愿的因素，包括集體建設(shè)用地利用比較利益、集體建設(shè)用地非農(nóng)化利益分配等。需求影響因素是指導(dǎo)致集體建設(shè)用地非農(nóng)利用需求增加的因素，包括人口及投資等因素。而制度因素包括集體建設(shè)用地保護(hù)政策、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)及集體建設(shè)用地市場(chǎng)制度建設(shè)③。對(duì)于不同的利益相關(guān)者，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中代表著不同的利益，受不同利益驅(qū)動(dòng)，有著不同的行為目標(biāo)。所以，他們?cè)诩w建設(shè)用地決策過(guò)程中具有不同的決策變量及決策參數(shù)，從而導(dǎo)致行為規(guī)則以及影響集體建設(shè)用地的過(guò)程。

地方政府部門決策行為：政府的規(guī)劃與調(diào)控對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程是一個(gè)不可忽略的因素。地方政府的決策行為，引導(dǎo)著城市的發(fā)展過(guò)程以及發(fā)展模式。如房地產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)流轉(zhuǎn)用地，在此分兩種情況，第一種情況是該地塊符合規(guī)劃為建設(shè)用地時(shí)，說(shuō)明地方政府接受的可能性較大，在此定為1；第二種情況是該地塊不符合相關(guān)規(guī)劃要求時(shí)，一個(gè)地塊被申請(qǐng)的次數(shù)越多，它被地方政府接受的概率可能會(huì)增加，這充分體現(xiàn)地方政府在宏觀規(guī)劃的同時(shí)也要考慮公眾及流轉(zhuǎn)商的要求。其公式表示為：

當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)向地方政府申請(qǐng)流轉(zhuǎn)某地塊時(shí)，地方政府接受與否的概率，可能與流轉(zhuǎn)商的申請(qǐng)次數(shù)有一定的關(guān)系。當(dāng)申請(qǐng)次數(shù)越多，地方政府有可能考慮到流轉(zhuǎn)商方案越趨完善，越加反映了公眾的訴求，接受概率可能會(huì)高。而對(duì)于基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，“為了使城市的真實(shí)發(fā)展與規(guī)劃接軌，地方政府必須在其所規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè),以增加空間吸引力,從而達(dá)到規(guī)劃的目的④”。

我國(guó)政府面對(duì)的是全社會(huì)的群眾，所以我國(guó)政府面對(duì)追求社會(huì)公共福利最大化的目標(biāo)時(shí)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的決策問(wèn)題上必須有理性思考?！耙灰燥?，二要建設(shè)”是我國(guó)政府對(duì)集體建設(shè)用地資源，特別是集體建設(shè)用地資源合理配置的基本目標(biāo)，是影響政府進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策的關(guān)鍵因素。我國(guó)地方政府是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的直接執(zhí)行者，更是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中利益分配的最大得益者。集體建設(shè)用地過(guò)程中所產(chǎn)生的各種利益包括集體建設(shè)用地出讓金、稅費(fèi)以及因此而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所增加的稅收，推動(dòng)我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展⑤。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)的決策行為：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)的行為規(guī)則是選擇合適的地塊進(jìn)行流轉(zhuǎn)以節(jié)約成本。流轉(zhuǎn)商在選擇流轉(zhuǎn)新的地塊前，首先考慮地塊附近村民點(diǎn)的位置特點(diǎn)來(lái)確定投資策略。根據(jù)地塊所處位置的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及村民對(duì)住房的偏好做出決策。流轉(zhuǎn)商在獲得地方政府批準(zhǔn)后，方可取得地塊進(jìn)行流轉(zhuǎn)⑥。其中影響流轉(zhuǎn)商決策的因素主要有城市綠化環(huán)境、交通通達(dá)系數(shù)、商業(yè)服務(wù)水平、教育資源分布狀況、醫(yī)療服務(wù)水平等方面，其選址行為公式表示為：

其中：a、b、c、d 為各影響因素的權(quán)重，a+b+c+d=1，其值最大處就是最佳候選流轉(zhuǎn)地塊。

城市綠化環(huán)境反映網(wǎng)格周邊的綠化程度，可以用鄰域窗口內(nèi)綠地網(wǎng)格數(shù)與建設(shè)用地網(wǎng)格數(shù)的比值來(lái)表示，用公式表示為：

其中：green(Pij)為城市綠地Pij的狀態(tài)值；G(lucc(pij))為鄰域內(nèi)集體建設(shè)用地利用類型為綠地的網(wǎng)絡(luò)數(shù)；L(lucc(pij))為鄰域內(nèi)集體建設(shè)用地利用類型為建設(shè)用地的網(wǎng)絡(luò)數(shù)。

交通通達(dá)系數(shù)用公式表示為：

其中：transport(pij)交通運(yùn)輸網(wǎng)格pij的狀態(tài)值；Dsubway、Dmain、Dcommon分別表示網(wǎng)格到含地鐵口、主干道及普通公路的距離。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的直接執(zhí)行者，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化是根本目的。因?yàn)橛辛肆鬓D(zhuǎn)商的流轉(zhuǎn)投入，集體建設(shè)用地得到升值的契機(jī)。所以，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的直接推動(dòng)者，他們的決策行為推動(dòng)著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程⑦，通過(guò)選擇遠(yuǎn)離城市中心的近郊，獲得相對(duì)較低的集體建設(shè)用地出讓價(jià)格，從而降低流轉(zhuǎn)成本，是眾多集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)常?？紤]的決策行為之一。

村民的決策行為：在集體建設(shè)用地過(guò)程中，村民的行為具有雙重性：一方面村民希望居所能鄰近城市中心，以獲得生活的便利；另一方面村民不希望失去賴以生存的集體建設(shè)用地來(lái)?yè)Q取這種短暫的便利。影響村民決策的因素有家庭人口、經(jīng)濟(jì)狀況、集體建設(shè)用地質(zhì)量、耕種習(xí)慣以及外部的制度與政策等因素，其中村民從集體建設(shè)用地所獲取的經(jīng)濟(jì)效益是影響村民進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)意愿的主導(dǎo)因素。在村民經(jīng)濟(jì)中我們可以構(gòu)建家庭收入與支出函數(shù)，并通過(guò)效益與時(shí)間模擬的耦合，解釋村民在何時(shí)進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)的效益最大，具體的公式如下：

其中：WjrT/u為在時(shí)間t地塊j在狀態(tài)r下未來(lái)回報(bào)的現(xiàn)值；CjrT/u為在時(shí)間t內(nèi)地塊j從狀態(tài)u轉(zhuǎn)化到狀態(tài)r的費(fèi)用；ajut為集體建設(shè)用地未改變用途時(shí)的回報(bào)；δ為貼現(xiàn)率。該公式表明村民在時(shí)間T下得到的回報(bào)大于在T+1時(shí)段得到的回報(bào)，那么村民將會(huì)在時(shí)間T時(shí)存在進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意愿；若村民在時(shí)間T下得到的回報(bào)小于在T+1時(shí)段得到的回報(bào)，那么村民在時(shí)間T則不存在進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或者不向出價(jià)最低企業(yè)流轉(zhuǎn)的意愿⑧。

另外，在村民個(gè)人追求效用最大化的前提下，價(jià)值取向、地塊的空間位置屬性以及社會(huì)屬性的考慮，在不同程度上也會(huì)影響村民的決策行為。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)策

合理利用經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地資源，科學(xué)配置集體建設(shè)用地是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口數(shù)量的增加，城市化的快速推進(jìn)，既有的建設(shè)用地?cái)?shù)量已不能滿足當(dāng)代人對(duì)集體建設(shè)用地的需求⑨。在這種情況下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個(gè)不可避免的趨勢(shì)，甚至成為一種有效的緩解辦法。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，集體建設(shè)用地需求者通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)手段及行政手段將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地。在我國(guó)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程必然會(huì)牽涉到不同的利益相關(guān)者，對(duì)其各自利益以及公共利益造成不同程度的影響。本文從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行界定并識(shí)別利益相關(guān)者的行為屬性，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供科學(xué)的決策意見(jiàn)。研究得出結(jié)論如下：

政府部門通過(guò)對(duì)城市未來(lái)發(fā)展制定規(guī)劃來(lái)配置土地。我國(guó)政府站在國(guó)家全局宏觀利益的制高點(diǎn)，主要目的是維持社會(huì)秩序、保護(hù)集體土地及糧食安全等重大決策的貫徹落實(shí)，起直接管理、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，但較少涉及直接經(jīng)濟(jì)利益。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起直接作用的是我國(guó)地方政府部門。我國(guó)地方政府在保證承擔(dān)保護(hù)基本農(nóng)田、維護(hù)生態(tài)平衡責(zé)任的同時(shí)，在報(bào)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)后，通過(guò)集體建設(shè)用地出讓的方式使條件適合的集體土地流轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，從而獲得出讓金，形成“土地財(cái)政”。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的直接執(zhí)行者。通過(guò)從“招拍掛”等方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使其具有升值的可能，從而獲得經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)的目的是最大限度地追求自身利益。由于城市近郊的集體建設(shè)用地價(jià)格比市中心的低，所以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者。村民雖然是集體建設(shè)用地承包的基本單元，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到村民日后的生產(chǎn)生活問(wèn)題，關(guān)系到村民的切身利益。一般而言，村民通過(guò)從地方政府或者集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)手中獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償而最大限度地減少由此帶來(lái)的損失，維護(hù)合法權(quán)益。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是多種不同因素共同驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物。對(duì)于地方政府而言，其驅(qū)動(dòng)因素主要為兩個(gè)方面——利益驅(qū)動(dòng)及權(quán)利驅(qū)動(dòng)，分別通過(guò)集體建設(shè)用地?fù)Q取資金及經(jīng)濟(jì)建設(shè)；對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)而言，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，換取企業(yè)利益；對(duì)于村民而言，較高務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本以及村民生機(jī)非農(nóng)化是集體建設(shè)用地流出的驅(qū)動(dòng)因素⑩。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過(guò)程中影響決策的行為規(guī)則各有不同。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化是一種多目標(biāo)的、綜合的決策行為。在決策過(guò)程中，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型進(jìn)行理性分析。地方政府在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換決策時(shí)，不應(yīng)僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)利益，更應(yīng)結(jié)合社會(huì)因素與生態(tài)因素。某地塊是否被地方政府同意流轉(zhuǎn)，與其被申請(qǐng)次數(shù)有一定的關(guān)系，但更要與此地塊是否是國(guó)家基本農(nóng)田建設(shè)用地或城市發(fā)展規(guī)劃用地有關(guān)。影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)企業(yè)選擇地塊的最主要因素是集體建設(shè)用地價(jià)格。流轉(zhuǎn)商根據(jù)投資策略做出決策，分析企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)。影響決策的因素最主要的是地理位置，包括綠化環(huán)境、交通便捷程度、商業(yè)化水平、生活設(shè)施配套等。村民，作為集體建設(shè)用地的直接使用者，會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)前后的利益進(jìn)行對(duì)比，如流轉(zhuǎn)后利益大于流轉(zhuǎn)前，則村民傾向?qū)⒓w建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策模型的構(gòu)建需要從時(shí)空上動(dòng)態(tài)考慮，并采用有限理性決策模型。本文認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策不適用于傳統(tǒng)決策理論，決策者追求的是有限理性，即只追求合適的方案，而非最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于集體建設(shè)用地的配置，既要從集體建設(shè)用地的適宜性出發(fā)，根據(jù)土壤類型、土壤生產(chǎn)力、地形等因素，搭建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策的靜態(tài)空間分配模型；又要同時(shí)從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論出發(fā)，考慮集體建設(shè)用地資源總量、邊際效益、邊際成本等因素，根據(jù)城市的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，搭建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策的動(dòng)態(tài)時(shí)間分配模型，既要滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化的需要，又要滿足可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

注釋：

①鄭沃林,徐云飛,鄭榮寶.人力資本對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響:基于農(nóng)地就業(yè)保障的中介效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2019,(04):78-84.②鄭沃林.低效集體土地問(wèn)題破解之策[J].城市管理與科技,2019,21(03):69-71.

③鄭沃林,徐云飛,鄭榮寶.舊村改造項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究——以廣州市白云區(qū)為例[J].地域研究與開發(fā)2019,38(03):125-129.

④鄭沃林,吳劍輝,鄭榮寶.經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)農(nóng)戶耕地保護(hù)的意愿與實(shí)施行為差異研究——以廣州市為例[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2019,48(02):64-73.

⑤鄭榮寶,盧潤(rùn)開,唐曉蓮等.1998-2016年全球LUCC研究進(jìn)展與熱點(diǎn)分析[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版),2017,38(05):591-601.

⑥鄭榮寶,鄭沃林,呂思敏等.廣州市村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的新思路與新途徑[J].規(guī)劃師,2016,32(05):87-90.

⑦唐曉蓮,汪竹飛,鄭榮寶.廣州市農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效益評(píng)價(jià)研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2016,(03):34-36.

⑧張春慧,鄭榮寶,陳美招等.主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)上的珠江三角洲土地利用效益評(píng)價(jià)研究[J].資源開發(fā)與市場(chǎng),2016,32(01):46-50.

⑨張春慧,陳美招,鄭榮寶等.農(nóng)村低效建設(shè)用地二次開發(fā)策略[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2013,41(08):404-408.

⑩鄭榮寶,陳美招.廣州市建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)與預(yù)警研究[J].土壤通報(bào),2012,43(01):107-113.