范 鑫

（南通大學 經濟與管理學院，江蘇 南通226019）

寧鎮(zhèn)揚地區(qū)處于長三角一體化、長江經濟帶、江蘇沿海地區(qū)開發(fā)和國家級南京江北經濟開發(fā)區(qū)等多個國家戰(zhàn)略的交匯點上。隨著區(qū)域一體化趨勢的加深，寧鎮(zhèn)揚地區(qū)在現(xiàn)有的制度框架下難以實現(xiàn)區(qū)域利益的有效整合，阻礙了經濟發(fā)展。因此，加快推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化有巨大的現(xiàn)實效益。

一、推進寧鎮(zhèn)揚一體化的戰(zhàn)略背景

從長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略以來，寧鎮(zhèn)揚地區(qū)作為長三角中的一個重要板塊，一體化進程的推進也日益引起關注。寧鎮(zhèn)揚三市地緣相鄰、人文相近、交通連接發(fā)達，產業(yè)的互融性較強，有著整合構建的良好基礎。推進寧鎮(zhèn)揚一體化在政策層面也有充足的準備，南京市委歷年來多次強調要深入落實《寧鎮(zhèn)揚一體化建設推進綱要》；由江蘇省發(fā)改委編制的《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》，則是江蘇省首個區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃。最近，江蘇省委明確指出，要認真研究江蘇融入長三角一體化發(fā)展的目標和定位，務實推進寧鎮(zhèn)揚一體化。

當前我國城市間的競爭日益激烈，“搶人”現(xiàn)象屢見不鮮，各地區(qū)各大城市都處于吸聚發(fā)展狀態(tài)。在新一輪國家中心城市成立窗口期間，城市的格局也正面臨著新一輪的洗牌。因此，推動寧鎮(zhèn)揚區(qū)域高質量一體化發(fā)展，提高寧鎮(zhèn)揚區(qū)域競爭力，有著強烈的現(xiàn)實推動力。在長三角三省一市范圍內，主要有三大區(qū)域一體化程度較高，分別是蘇錫常地區(qū)、杭甬紹地區(qū)和寧鎮(zhèn)揚地區(qū)。目前來看，寧鎮(zhèn)揚是三大區(qū)域中整體實力最弱的區(qū)域。如圖1所示，寧鎮(zhèn)揚在江蘇省內GDP的占比為24%—25%左右，遠遠落后于蘇錫常和杭紹甬的占比。作為長三角地區(qū)中的重要板塊，寧鎮(zhèn)揚區(qū)域的一體化程度，深刻地影響著長三角區(qū)域整體發(fā)展水平。

圖1 三大區(qū)域占各省GDP的比重對比圖

近年來，渝杭合濟相繼合并周圍縣市以擴大自身實力，如果寧鎮(zhèn)揚一體化再遲緩，在當前全國激烈的城市競爭中將被洗牌出局。推動寧鎮(zhèn)揚一體化的意義不言自明。對南京來說，在強省會時代，寧鎮(zhèn)揚一體化的推進將有利于南京提升在省內的經濟地位，增強對省內的影響和輻射。而鎮(zhèn)江則面臨著近年來的GDP增長停滯，GDP總量位于江蘇省13個地級市的下游位置，城市發(fā)展的速度遠落后于蘇南梯隊。寧鎮(zhèn)揚一體化的推進將有助于鎮(zhèn)江在寧句一體化的基礎上，逐步拓展與南京的對接發(fā)展，加快邁進發(fā)展的步伐。對揚州來說，抓住寧鎮(zhèn)揚一體化的重大發(fā)展機遇，將進一步完善基礎交通，加速建設揚州沿江創(chuàng)新產業(yè)園區(qū)，強化其與蘇南地區(qū)的紐帶?？傊涌鞂庢?zhèn)揚一體化的推進，提升南京首位度，整合鎮(zhèn)江、揚州資源，提高寧鎮(zhèn)揚區(qū)域競爭力，“承南啟北”跨江發(fā)展，積極對接長三角龍頭城市上海，以更高水平參與融入長三角區(qū)域一體化，是當前形勢下的迫切需要。

二、推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化面臨的困境

雖然《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》早在5年前就已正式頒布，但在近幾年的發(fā)展中，由于寧鎮(zhèn)揚一體化的建設進程跨度過大、戰(zhàn)略引導過于分散，導致推進節(jié)奏卻過于緩慢，實質性障礙并未解決。推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化的困境主要有以下幾個方面：

（一）區(qū)域行政分割，協(xié)調機制受限

從區(qū)域內部來看，寧鎮(zhèn)揚三市現(xiàn)行管理體制和行政區(qū)劃的限制，仍然是阻礙寧鎮(zhèn)揚一體化的重要因素。行政區(qū)劃的限制和政府GDP績效論，導致了寧鎮(zhèn)揚三市之間區(qū)域內部競爭遲遲沒有實現(xiàn)正和博弈，成為一體化的巨大阻力。寧鎮(zhèn)揚三市在行政協(xié)商層面，特別是在行政主體操作上，尚未建立高效的跨區(qū)域的協(xié)調機制。政府間涉及實質性利益的磋商、合作缺乏常設的部門機構管理，不具備法律效力的制度保障，有些僅依賴于領導在會議、論壇上的承諾，機制的穩(wěn)定性、操作性及可持續(xù)性都比較低。三市為維護自身利益而采取的地方保護政策，如行政力量強勢介入市場競爭、對異地投資企業(yè)的稅收不友好等，很大程度上阻礙了寧鎮(zhèn)揚地區(qū)資源要素充分合理地流動。

（二）產業(yè)同質競爭，創(chuàng)新能力不足

寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化過程中，地緣因素、相近的文化和傳統(tǒng)都能帶來一定的向心力，能夠減少一體化過程中的阻力和矛盾，但經濟和產業(yè)的融合仍然是推進高質量一體化的關鍵。寧鎮(zhèn)揚三市產業(yè)重復建設和資源利用不經濟現(xiàn)象突出，在產業(yè)分工合作方面仍有待提高。首先，寧鎮(zhèn)揚三市重點支柱產業(yè)均包含互聯(lián)網產業(yè)、汽車整車及零部件產業(yè)和石油化工產業(yè)。其次，三市都在大力扶持現(xiàn)代商貿業(yè)、金融保險業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)，爭奪資源、產業(yè)同質的問題較為突出。而長期以來，寧鎮(zhèn)揚三市在這些領域合作程度不夠，難以整合產業(yè)使之形成合力，沒有形成規(guī)模效應。在城市價值鏈體系中，寧鎮(zhèn)揚三市在爭取價值鏈高端節(jié)點位置還有待提高，區(qū)域內缺乏世界一流的公共研發(fā)載體，制造業(yè)的研發(fā)投入和研發(fā)產出專利少，優(yōu)秀人才引進和交流不夠，自主創(chuàng)新能力偏弱，這在很大程度上限制了企業(yè)發(fā)展轉型的能力，影響了區(qū)域整體發(fā)展質量的提升。

（三）交通網絡不全，人員流動不暢

區(qū)域一體化的重要表征之一是城市之間的人員往來交流的密切程度，產業(yè)的互融加速了人員的流動，城市間的交通便捷程度也對人口流動有重大的影響。目前寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內交通互聯(lián)較為便利，不過整個交通網絡仍存在提升的空間，尚未實現(xiàn)“無縫銜接”。軌道交通方面，區(qū)域內僅南京市有地鐵，寧鎮(zhèn)城際輕軌與寧揚地鐵S5號線建設還停留在方案階段，實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚地區(qū)城際軌道交通的無縫換乘，可謂任重道遠。在公路方面，寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內“斷頭路”問題不容忽視，區(qū)域間沿江快速通道、直通高速存在的收費站導致交通成本較高。交通網絡的不全備，客觀上對寧鎮(zhèn)揚地區(qū)的人員流動造成了不利影響。

（四）戶籍制度落后，公共服務不均

寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化的推進受制于現(xiàn)存的戶籍管理制度和區(qū)域公共服務的不均衡。在國務院發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中提道：“到2022年，城市落戶限制逐步消除，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，經濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破?！薄兑庖姟窞閷庢?zhèn)揚地區(qū)戶籍制度改革和提升公共服務指明了方向。在當前背景下，經濟增速下滑，我國社會普遍存在中產階級和中等收入群體人數增加速度下降的問題，寧鎮(zhèn)揚地區(qū)也不例外。推進寧鎮(zhèn)揚一體化，釋放新的消費和投資潛力是一條有效的解決途徑，而這條道路上最大的攔路虎無疑就是現(xiàn)存的落后的戶籍制度。落后的戶籍制度給城鄉(xiāng)人口結構的轉變帶來了反作用，不利于提升寧鎮(zhèn)揚新型城鎮(zhèn)化質量，不利于實現(xiàn)對經濟增長的拉動作用。在公共服務方面，寧鎮(zhèn)揚地區(qū)教育、醫(yī)療、社會福利化等方面均有待提高。人口流動給區(qū)域帶來新鮮血液，給區(qū)域帶來活力，提高區(qū)域間流動人口在城市核心圈長期居住的預期，有助于寧鎮(zhèn)揚區(qū)域高質量一體化的發(fā)展。

三、加快寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化的路徑探索

寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化的推進路徑，可以從以下四個方面探索：需要加強府際合作，優(yōu)化協(xié)調機制；促進產業(yè)融合，提高創(chuàng)新能力；完善交通網絡，促進協(xié)同發(fā)展；改革戶籍制度，統(tǒng)籌公共服務。

（一）加強府際合作，優(yōu)化協(xié)調機制

在長江經濟帶，下游有上海浦東新區(qū)，中游有以武漢為首的武漢城市群，西南有成渝經濟區(qū)，都有對應的國家戰(zhàn)略區(qū)域。寧鎮(zhèn)揚地區(qū)沒有單獨國家戰(zhàn)略支持的優(yōu)勢，更應該積極配合長三角一體化的國家戰(zhàn)略，借此契機打破之前寧鎮(zhèn)揚三市各種地方保護性的體制機制障礙。

其一，寧鎮(zhèn)揚三市可以在省政府的牽頭下，借助南京省會城市的區(qū)位優(yōu)勢，強化頂層設計，打破行政區(qū)域利益割據、低效發(fā)展的現(xiàn)狀，輔之以高質量發(fā)展和競爭的考核機制。依靠建設國家級江北新區(qū)的節(jié)點，南京應聯(lián)合鎮(zhèn)江、揚州兩市通力爭取政策支持，申報建立國家級寧鎮(zhèn)揚一體化示范區(qū)。通過加強府際合作，牢固樹立寧鎮(zhèn)揚一體化的觀念，統(tǒng)一制定和實施經濟發(fā)展政策，使資本、勞務、技術等資源要素自由流動、全面共享，市場從分割走向深層次的整合，從而形成一個相互補充的利益共同體。在此基礎上，提升寧鎮(zhèn)揚整個區(qū)域經濟的發(fā)展質量和能級，實現(xiàn)區(qū)域經濟的共同增長。

其二，制定相應的政策法規(guī)，完善寧鎮(zhèn)揚地區(qū)的長效協(xié)調機制。寧鎮(zhèn)揚三市需加強優(yōu)勢資源的整合與集聚，更有成效地解決一些重大的跨域問題。制定切實可行的區(qū)域整體發(fā)展目標，進一步優(yōu)化地方政府協(xié)調機制，在兼顧各方共同利益的基礎上，制定并實施統(tǒng)一的有約束力的政策和制度規(guī)范，實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚地區(qū)組織體系內的跨域行政區(qū)的協(xié)調與管理。

（二）促進產業(yè)融合，提高創(chuàng)新能力

寧鎮(zhèn)揚三市的產業(yè)現(xiàn)狀表現(xiàn)為在互聯(lián)網產業(yè)、石油化工、汽車等產業(yè)具有較高的相似性，但對基礎性、共性技術的研發(fā)存在廣闊的合作需求。面對當前區(qū)域內部產業(yè)同質的現(xiàn)狀，寧鎮(zhèn)揚三市應鼓勵區(qū)域內相關企業(yè)跨域、跨所有制，進行兼并重組，進一步調整產業(yè)結構，重點推進產業(yè)融合的落實。充分發(fā)揮各市的產業(yè)優(yōu)勢，推動產業(yè)專業(yè)化分工，以特色產業(yè)發(fā)展實現(xiàn)區(qū)域內部資源的有效配置，構建共享共治的區(qū)域分工體系。以產業(yè)為依托的科技創(chuàng)新資源集聚能力、對優(yōu)秀企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人才的吸引能力是衡量一個區(qū)域能級的重要體現(xiàn)。優(yōu)秀企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人才對于產業(yè)升級起著至關重要的作用。推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化，可以從創(chuàng)新人才儲備、高端科研項目開發(fā)、核心技術和知識產權著手，依托三市豐富的高校資源，大力實施高層次人才引進計劃，創(chuàng)建高端人才資源共享平臺。同時，寧鎮(zhèn)揚三市可以共同構筑一個高附加值的產業(yè)研究平臺，提高創(chuàng)新資源的集聚能力，由此形成一個人才流動、鼓勵創(chuàng)新、保障創(chuàng)新成果的良好產業(yè)環(huán)境。通過三市合力，重點在人工智能、區(qū)塊鏈、集成電路等前沿領域加大投入，培育“小巨人”企業(yè)、“獨角獸”企業(yè)，促進新舊動能轉換，使寧鎮(zhèn)揚區(qū)域不斷攀升城市價值鏈的高端環(huán)節(jié)。

（三）完善交通網絡，促進協(xié)同發(fā)展

交通一體化在區(qū)域一體化中扮演著重要的角色，區(qū)域內交通的通達便捷對于資本和人才等要素的流動具有顯著的促進作用。軌道交通的互聯(lián)在區(qū)域內交通網絡中具有無可比擬的優(yōu)勢，寧鎮(zhèn)揚軌道交通的網絡化有助于實現(xiàn)資源配置在城市圈內的優(yōu)化，平衡寧鎮(zhèn)揚之間的發(fā)展落差，可以增強南京對鎮(zhèn)揚乃至蘇北的輻射，加強其一體化的質量。中國第一條跨省地鐵線路上海軌道11號線連接了上海和昆山，廣佛線的存在極大地促進了廣州和佛山兩市人員的流動和一體化。以此為鑒，寧鎮(zhèn)揚也應積極采取PPP、BOT等投融資模式，緩解建設資金壓力，加速寧鎮(zhèn)城際輕軌與寧揚地鐵S5號線的建設。作為交通網絡中重要的一環(huán)，高鐵網絡化對于整個區(qū)域經濟發(fā)展具有顯著的帶動作用，寧鎮(zhèn)揚三市應把握機遇，借助長三角區(qū)域高鐵網的新布局，對外主動融入國家及長三角區(qū)域鐵路網絡，力爭建成區(qū)域性的高鐵樞紐，以此提升樞紐經濟、總部經濟的規(guī)模和水平。在公路方面，完善區(qū)域內公路網絡，優(yōu)化沿江快速路和直通高速，解決寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內斷頭路的問題，并向縣城、中心鎮(zhèn)延伸，最大限度地減少區(qū)域內道路收費站。在此基礎上，進一步形成寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內低交通成本、高通勤率、快速一體的無縫交通體系，優(yōu)化區(qū)域一小時生活圈，加速寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內人才、資本、信息等資源要素的流動。

（四）改革戶籍制度，統(tǒng)籌公共服務

推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化，需要深入推進戶籍制度改革。對現(xiàn)存戶籍管制度改革，解決存量農業(yè)轉移人口的市民化問題，將會刺激寧鎮(zhèn)揚地區(qū)經濟增長，充分釋放活力。寧鎮(zhèn)揚地區(qū)中低收入人口絕大多數是農村人口，促進寧鎮(zhèn)揚城市圈外圍的農業(yè)轉移人口落戶城市，使之提高收入水平，進一步擴大中等收入人群規(guī)模，不斷減少低收入人口總量，使中等收入人群成為寧鎮(zhèn)揚地區(qū)人口的主體部分，形成橄欖型人口結構。如此不僅有利于進一步釋放城鎮(zhèn)化紅利，帶動消費需求和投資需求，而且會更有效地提高基礎設施的利用效率，保持寧鎮(zhèn)揚地區(qū)穩(wěn)定的良性互動和發(fā)展。實現(xiàn)區(qū)域高質量一體化，提供區(qū)域內均質化公共服務的能力是不可或缺的。寧鎮(zhèn)揚一體化的目標應使三市市民享有包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育文化等方面的廣泛均質服務，尤其需要統(tǒng)籌發(fā)展寧鎮(zhèn)揚城市圈外圍邊緣地區(qū)的基本公共服務。就具體措施而言，寧鎮(zhèn)揚三市政府可以向市場統(tǒng)一招標，通過政府購買公共服務的形式，在寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內執(zhí)行一個相同的服務標準，向市民提供同質的公共產品或服務，并合理利用大數據技術，提高整個區(qū)域的精細化管理能力，促進公共產品和服務一體化。

在區(qū)域競爭日益激烈的今天，推進寧鎮(zhèn)揚地區(qū)高質量一體化需要抓住重點，在政策、產業(yè)、交通、戶籍制度、公共服務等方面入手，推進三市區(qū)域共建共享的目標，提升寧鎮(zhèn)揚區(qū)域的整體競爭力。寧鎮(zhèn)揚三市應借“長三角一體化”國家戰(zhàn)略的東風，進一步提高一體化水平，在城市競爭中，跟上蘇錫常、杭紹甬一體化發(fā)展的步伐，努力將寧鎮(zhèn)揚區(qū)域建設成為長三角區(qū)域新的經濟增長中心?？傊?，加快推進寧鎮(zhèn)揚一體化，對實現(xiàn)總體效益與各自利益的最大化、最優(yōu)化，推動長三角高質量一體化發(fā)展將產生巨大的積極作用。