李國正

摘要：城鄉(xiāng)發(fā)展失衡以及農(nóng)村發(fā)展不充分已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國經(jīng)濟(jì)增長由出口、投資驅(qū)動(dòng)模式向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變。研究認(rèn)為，與以農(nóng)業(yè)為主的“鄉(xiāng)土中國”不同，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的“城鄉(xiāng)中國”，農(nóng)業(yè)發(fā)展不但受制于鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，而且還要面臨城鎮(zhèn)化的沖擊;鄉(xiāng)村凋敝的表征之下是土地、勞動(dòng)力（人才）、資本等生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，其根源為長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制壁壘。新時(shí)代下，伴隨著新戶改、土地流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)等一系列農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革政策，城鄉(xiāng)二元體制的壁壘逐步消弭，但是由于城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素低收益，城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動(dòng)仍舊存在較大障礙。今后應(yīng)從優(yōu)化城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等角度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合;戶籍制度;城鎮(zhèn)化;生產(chǎn)要素

中圖分類號(hào)：C93

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-3160（2020）01-0024-09

一、引言

十九大報(bào)告提出“我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。其中，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡與鄉(xiāng)村凋敝是重要體現(xiàn)：一方面，伴隨農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)入城鎮(zhèn)，以土地資源粗放利用、人口過疏化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足為主要特征的農(nóng)村“空心化”問題日益突出（王成新等，2005;周祝平，2008;劉彥隨等，2010），進(jìn)而導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)主體缺位、農(nóng)村賄選、農(nóng)民政治冷漠等基層治理危機(jī)重重（仝志輝、賀雪峰，2002;胡榮，2006;孫昕等，2007）;另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共品供給能力受限、城鄉(xiāng)居民收入與消費(fèi)差距較大。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)增長正由出口、投資驅(qū)動(dòng)模式向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，然而，由于城鄉(xiāng)居民收入水平差距較大、農(nóng)村居民消費(fèi)能力不足等原因，導(dǎo)致中國居民整體消費(fèi)水平一直處于疲軟狀態(tài)：1978-2010年，中國最終消費(fèi)率由62.10%下降到48.19%;2013-2017年，在新型城鎮(zhèn)化、供給側(cè)改革、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、降稅減負(fù)等多重因素驅(qū)動(dòng)下，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)作用逐步增強(qiáng)，由47.0%提升到57.6%。然而從全球來看，不但遠(yuǎn)低于英美以及日韓等發(fā)達(dá)國家，并且與印度和巴西等發(fā)展中國家相比也存在較大差距。

通過鄉(xiāng)村振興縮小城鄉(xiāng)差距、提升農(nóng)村居民消費(fèi)水平，不但關(guān)乎2020年全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變。

二、鄉(xiāng)村凋敝之謎：城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素單向流動(dòng)

導(dǎo)致中國鄉(xiāng)村凋敝的“謎底”究竟為何？自秦以來二千多年的中國鄉(xiāng)村發(fā)展歷程表明：今日鄉(xiāng)村之凋敝并不是中國鄉(xiāng)村自始有之，而是一個(gè)階段性的表征;鄉(xiāng)村興衰的本質(zhì)是土地、勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)。

從先秦“獎(jiǎng)耕戰(zhàn)、抑商賈”（朱紹侯，1985）到秦漢、唐宋的“重農(nóng)抑商、崇本抑末”，再到明清時(shí)期的“海禁”之策，中國古代始終將“重農(nóng)抑商”作為基本國策（雖然到明朝中后期，伴隨著資本主義萌芽的產(chǎn)生與發(fā)展，出現(xiàn)了“工商皆本”的思想，但是明清時(shí)的主流思想仍舊是“重農(nóng)抑商”），導(dǎo)致工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平一直較低，城鎮(zhèn)的功能也主要局限于政治和軍事防御;相比之下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民成為古代中國的主體元素，土地不但是最重要的生產(chǎn)資料，更是社會(huì)地位和社會(huì)財(cái)富的象征和載體（費(fèi)孝通，1985;黃宗智，2000），“一切古老國家都把土地所有權(quán)看作所有權(quán)的特別高尚的形式，并且把購買土地看做特別可靠的投資”，故而“上自紳富，下至委巷工賈胥吏之儔，贏十百，莫不志在良田”（清·陶煦《租核·重租論》），乃至自耕農(nóng)、佃戶、傭工亦“莫不思殖恒產(chǎn)”，以求“力農(nóng)致富”成為地主;失去土地的農(nóng)民不但要面臨社會(huì)地位的下降，更要淪為佃戶、雇工，承受地主、富農(nóng)的盤剝。這一時(shí)期，不但土地成為整個(gè)社會(huì)財(cái)富的“蓄水池”，而且農(nóng)村也是城鎮(zhèn)所需農(nóng)產(chǎn)品、手工業(yè)品和服務(wù)的主要產(chǎn)地和來源：在整個(gè)十九世紀(jì)，至少有四分之一的GDP來自傳統(tǒng)手工業(yè)、運(yùn)輸、貿(mào)易、建筑和房地產(chǎn)，其中大多數(shù)在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行。

新中國成立之初，在“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略框架下，為了保障工業(yè)發(fā)展所需農(nóng)產(chǎn)品原料的供給和原始資本積累，國家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源計(jì)劃置制度全面取代了市場(chǎng)和價(jià)格體系的作用：1962-1978年，糧食價(jià)格幾乎維持不變，17年間只調(diào)整過3次，總體提高幅度不足20%（數(shù)據(jù)來源《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）、《中國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)查年鑒》）。為了確保農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的效率，在三大改造之后，迅速在全國范圍內(nèi)確立了人民公社制度;與此同時(shí)，由于工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，能夠吸納的農(nóng)村剩余轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力有限，故而采取了限制勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的政策，形成了城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，進(jìn)一步剝奪了農(nóng)民進(jìn)城擇業(yè)的權(quán)利?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”、人民公社、城鄉(xiāng)二元戶籍制度等將農(nóng)民牢牢束縛在土地上，農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資本被工業(yè)所汲取，農(nóng)村成為維持城市較低生活與生產(chǎn)成本的保障。

改革開放以來，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)村改革的推進(jìn)，突破了“以糧為綱”的單一結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得以提升，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以從土地中釋放出來。然而，自1956年以來所形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其附著在戶籍之上的諸多制度（例如城市就業(yè)、教育醫(yī)療、糧油供應(yīng)等），鑄成了城鄉(xiāng)二元隔絕體制，進(jìn)而造成了大規(guī)模農(nóng)村待業(yè)群體。鑒于此，國家相繼出臺(tái)了支持農(nóng)村集體和農(nóng)民興辦各類企業(yè)的政策（如：人民公社解體后，社和隊(duì)改為鄉(xiāng)和村，社隊(duì)企業(yè)本應(yīng)更名為鄉(xiāng)村企業(yè)，1984年中央4號(hào)文件將其改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），農(nóng)民在解決溫飽問題的同時(shí)開始探索多種經(jīng)營，盤活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而形成了以鄉(xiāng)村集體企業(yè)興旺發(fā)達(dá)為標(biāo)志的“蘇南模式”和以農(nóng)民個(gè)體私營企業(yè)蓬勃發(fā)展的“溫州模式”。這一時(shí)期，基于賣方市場(chǎng)、農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力、靈活經(jīng)營、政策支持等宏微觀因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村也隨之得以繁榮。

90年代末開始，由于市場(chǎng)環(huán)境變化、政企不分、產(chǎn)權(quán)模糊等原因（譚秋成，1999;姜長云，2000;熊萬勝，2010;湯鵬主，2013），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始走向衰亡。此時(shí)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的壁壘開始消弭，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始大規(guī)模涌入城鎮(zhèn);而囿于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺、農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地制度等，工商業(yè)資本難以進(jìn)入鄉(xiāng)村，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的收益率低下、缺乏革新動(dòng)力。與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元體制下，公共財(cái)政支出過度偏向于城鎮(zhèn)，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化，導(dǎo)致農(nóng)村公共品長期供給不足（葉子榮、劉鴻淵，2005;賀雪峰等，2006）?？傊诳焖偻七M(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，由于城鄉(xiāng)之間的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素不斷地被汲取，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)村凋敝。

綜上所述，與以農(nóng)業(yè)為主的“鄉(xiāng)土中國”不同，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的“城鄉(xiāng)中國”，農(nóng)業(yè)發(fā)展不但受制于鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，而且還要面臨城鎮(zhèn)化的沖擊。鄉(xiāng)村凋敝的表征之下是土地、勞動(dòng)力（人才）、資本等生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，其根源為長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制壁壘。

三、城鄉(xiāng)二元體制：形成、演化與困境

（一）戶籍制度與城鄉(xiāng)二元體制的形成

戶籍制度是中國封建國家中最具特色的社會(huì)制度之一，從商王朝到春秋戰(zhàn)國的萌芽到初步形成，至秦代的正式建立，逐步發(fā)展成為了封建王朝通過掌握人民的土地和人口進(jìn)而掌控行政與財(cái)政的重要依據(jù)。正如唐代學(xué)者杜佑的：“有其谷，則國用備;辯其地，則人食足;察其人，則徭役均;知此三者，謂之治政”（《通典·食貸·田制》）就形象的表達(dá)了人民、土地、徭役、賦稅相結(jié)合的建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的封建社會(huì)對(duì)人民進(jìn)行控制和剝削的形式。新中國成立以后，戶籍制度不但成為收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的主要途徑以及保障部分公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面權(quán)益的人口管理方式，而且成為城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度性障礙。故而，掌握戶籍制度的變遷以及對(duì)城鄉(xiāng)二元體制演化的影響，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)以及城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有重要的意義。

1.新中國成立之前戶籍制度變遷及作用

從商朝開始，其統(tǒng)治者為做到對(duì)奴隸的進(jìn)一步控制，實(shí)行了“登人”“登眾”的人口登記制度，為后來的統(tǒng)治者提供了初步的戶籍管理思路。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，由于個(gè)體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和土地私有化出現(xiàn)的情況下，統(tǒng)治者為了更好的控制重要的政治經(jīng)濟(jì)資源人口，并刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性，開始按照人口登記情況進(jìn)行土地分配，進(jìn)而征收賦稅和徭役，從而建立了集人口控制、土地分配、賦稅徭役、基層社會(huì)管理為一體的戶籍制度。秦代則是編制什伍組織，在一統(tǒng)中國后，開始“黔首自食田”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），并在全國范圍內(nèi)推行戶籍登記。西漢則是在秦什伍制的基礎(chǔ)上實(shí)行編戶齊民，將農(nóng)民與土地緊密相連，通過對(duì)土地的控制權(quán)掌控著大量農(nóng)民，令其承擔(dān)國家主要的賦稅徭役。在經(jīng)歷混亂的三國時(shí)代后，從西晉開始建立了占田制的土地制度，恢復(fù)了鄉(xiāng)里制，到北魏從宗主督護(hù)到建立了三長制，通過三長制、均田制和租調(diào)制，北魏重新確立了以管理人口、分配土地和徭役賦稅于一體的戶籍制度。隋朝則是進(jìn)強(qiáng)化了戶籍管理以加強(qiáng)中央集權(quán)。唐承隋制，建立了一套完整的戶籍管理體系，實(shí)行兩稅制：地稅和戶稅，并實(shí)施坊村分制從而控制人口的流動(dòng)。宋代開始實(shí)施方田均稅法和保甲法，以便查清戶口，嚴(yán)格控制基層社會(huì)，并維持政府收入。元代的戶籍的主要特征就是分四類按等級(jí)區(qū)別對(duì)待，管理上實(shí)行村社制。明代實(shí)行戶帖制并編制賦役黃策到清代完善保甲制，以查清人口并控制和維持社會(huì)秩序，到太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，清代逐漸衰落，保甲組織瓦解。為了維持社會(huì)治安，各地開始嘗試新的戶籍管理辦法。1898年，湖南創(chuàng)設(shè)了保衛(wèi)局，對(duì)我國近現(xiàn)代戶籍管理的方向和警察制度的建立意義重大。1905年，清政府在中央設(shè)立了巡警部，用以編制和管理戶籍，確立了新的戶籍管理的行政體制，代表著我國古代戶籍制度的終結(jié)。

民國時(shí)期，政府為了維持社會(huì)的穩(wěn)定，于1931年出臺(tái)戶籍法，1937年頒布保甲條例，1947年發(fā)布戶口普查法。哈爾濱作為全國解放最早的大城市，流動(dòng)人口眾多，時(shí)有攔路搶劫事件發(fā)生，社會(huì)治安狀況較差，阻礙著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展;同時(shí)為了甄別敵特，哈爾濱當(dāng)?shù)厥泄簿謱?duì)全市戶口實(shí)行了普遍清查，重新統(tǒng)計(jì)，建立了戶口管理制度，為新中國成立后的戶籍管理的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.新中國成立以來戶籍制度變遷與城鄉(xiāng)二元體制的形成

新中國成立以后，為了構(gòu)建公共秩序、維持國家的安全與穩(wěn)定，建立了戶籍制度。1950年發(fā)布的兩部條例就是為了監(jiān)視和控制敵特，以便保證社會(huì)治安，并為國家的建設(shè)和管理提供人口資料;同時(shí)規(guī)范了城市的戶口登記和管理以便恢復(fù)社會(huì)秩序。從建國初土地改革到第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束的這段時(shí)期，國家頒布了各項(xiàng)管理?xiàng)l例（見表1），戶口登記和管理已經(jīng)慢慢成型，該階段由于工業(yè)區(qū)的建設(shè)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，人口流動(dòng)政策寬松，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)到城市就業(yè)。

1958年初，《中華人民共和國戶口登記條例》發(fā)布，對(duì)公民從農(nóng)村遷往城市進(jìn)行了嚴(yán)格控制，開始了從國家層面限制農(nóng)民進(jìn)入城市。這時(shí)期全國范圍內(nèi)推進(jìn)人民公社化運(yùn)動(dòng)，過度追求發(fā)展速度，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，進(jìn)一步導(dǎo)致出現(xiàn)了嚴(yán)重的糧食供應(yīng)與大饑荒問題。鑒于此，中央于1961年發(fā)布了關(guān)于減少城鎮(zhèn)關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口的條例以此減少城鎮(zhèn)人口。這個(gè)階段，國家極為關(guān)注農(nóng)業(yè)增長，但是為了避免流失農(nóng)村勞動(dòng)力以及增加城市戶口帶來的壓力，對(duì)農(nóng)民的自身發(fā)展工和工農(nóng)之間的利益差有所忽視，在國家動(dòng)員城市人口下鄉(xiāng)的同時(shí)，開始通過《戶口登記條例》以及配套的“糧油供應(yīng)制度”“就業(yè)制度”“社會(huì)保障制度”等對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格管制，最終形成了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制。

（二）改革開放以來城鄉(xiāng)二元體制演化與困境

1.新戶改與城鎮(zhèn)化

伴隨著人民公社以及農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的終結(jié)，戶籍制度成為城鄉(xiāng)二元體制的主要依托。十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放的序幕，伴隨《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》（1984）、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》（1985）等戶籍改革制度的出臺(tái)，限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度性壁壘開始消弭，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以大規(guī)模進(jìn)入城鎮(zhèn)。21世紀(jì)以來，國家進(jìn)一步放寬了城鎮(zhèn)落戶政策，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（ 2014）拉開了新一輪戶籍改革的序幕：全國各省市紛紛取締了農(nóng)業(yè)戶口以及非農(nóng)業(yè)戶口的身份差異，將“二元”轉(zhuǎn)變至“一元”，統(tǒng)一登記成居民戶口，將城鄉(xiāng)之間的戶口登記制度進(jìn)行了統(tǒng)一;與此同時(shí)，新戶改開始后，除北京、上海等特大城市以外，各地紛紛降低或取消了落戶門檻。伴隨著新戶改的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率快速提升，截止到2018年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到59.58%、43.37%;從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，國家衛(wèi)計(jì)委預(yù)計(jì)2030年中國常住人口城鎮(zhèn)化率約為70%。提高城鎮(zhèn)化率是大勢(shì)所趨。

雖然我國的戶籍制度改革的種種政策已經(jīng)落地，但在實(shí)施與推進(jìn)的過程中面臨著眾多挑戰(zhàn)。第一，特大城市、大城市的落戶門檻依然較高，在穩(wěn)定住所、居住年限、就業(yè)范圍等方面作出嚴(yán)格管控，資金、人才競(jìng)爭(zhēng)的格局也使更多落戶政策向精英傾斜。第二，針對(duì)集中于一線城市的農(nóng)民工，主要實(shí)施積分落戶政策，形成了包括購房指標(biāo)在內(nèi)的積分落戶評(píng)價(jià)體系，這種體系給農(nóng)民工群體落戶設(shè)置了較高門檻;同時(shí)在吸納新的城市居民落戶上缺乏有效激勵(lì)，有的甚至設(shè)置了隱性門檻，政策傳導(dǎo)不暢。第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的整體進(jìn)城意愿呈下降態(tài)勢(shì)，加之中小城鎮(zhèn)缺乏足夠的吸引力以及農(nóng)村土地權(quán)益，導(dǎo)致戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提升舉步維艱;一些地方政府則“層層加碼”，通過“趕農(nóng)民上樓”、撤縣設(shè)區(qū)等方式，追求城鎮(zhèn)化率的提升。第四，一些地方政府在戶籍改革中仍舊存在“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q戶口、承包經(jīng)營權(quán)換社保”的政策，以放棄農(nóng)地權(quán)利作為其進(jìn)城的前置條件。

建國以來我國戶籍制度的弊端在于戶籍功能出現(xiàn)了異化，把本不該有的利益分配功能附加在了戶籍之上。當(dāng)下各地所實(shí)施的居住證制度和積分落戶是利益剝除和利益擴(kuò)散這兩種改革路徑的延續(xù)，沒有能夠從根本上解決城鄉(xiāng)二元體制所產(chǎn)生的種種問題。我國城鎮(zhèn)化的本意是將大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢丝冢谔嵴駜?nèi)需的同時(shí)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足且高質(zhì)的人力資本供給;但是，在發(fā)展過程中逐漸形成了將農(nóng)業(yè)人口作為廉價(jià)低端勞動(dòng)力使用的勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，遏制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，這樣不僅造成了內(nèi)需不足，而且導(dǎo)致人力資本供給的透支，同時(shí)也嚴(yán)重阻滯了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

2.土地流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)

2004年以來，國家相繼出臺(tái)了15個(gè)有關(guān)農(nóng)業(yè)的一號(hào)文件，推出了“三權(quán)分置”“土地流轉(zhuǎn)”“資本下鄉(xiāng)”等一系列農(nóng)業(yè)改革政策，其宗旨是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營。伴隨土地確權(quán)的完成以及土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的制度性障礙基本消除，土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例由2007年的3.5%上升到2016年的35.1%，其中絕大部分由工商業(yè)主體經(jīng)營;然而，還是有約三分之二的耕地分散在數(shù)量眾多的農(nóng)戶手中。土地分散難以集中，導(dǎo)致“能夠用于支付農(nóng)業(yè)資本化的成本所必須的絕對(duì)地租總量難以明顯增加”（溫鐵軍，2016）;此外，伴隨著中國由“農(nóng)業(yè)國”發(fā)展為“工業(yè)國”，農(nóng)業(yè)發(fā)展所需生產(chǎn)要素（勞動(dòng)力、土地、資本、人才）的價(jià)格會(huì)更多地受到來自工商業(yè)市場(chǎng)的影響，從而影響投入農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)要素回報(bào)率，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門中生產(chǎn)要素“用腳投票”問題的發(fā)生。換言之，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)仍處于“農(nóng)業(yè)要素投資的低收益率”（舒爾茨，2006）階段。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資是一個(gè)理性決策的過程，小農(nóng)戶是務(wù)工、務(wù)農(nóng)還是“半工半農(nóng)”（即兼業(yè)化），工商業(yè)資本是否進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要取決于土地收益。以華北地區(qū)的小農(nóng)戶為例，這一地區(qū)的耕作制度主要是“一年兩熟”或“兩年三熟”，通過“夏播秋收”（7月-10月種植玉米、花生）和“秋播夏收”（10月-次年6月種植冬小麥），扣掉種子、灌溉等成本（播種與收割有政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，故而對(duì)于小農(nóng)戶而言種植成本比較低），每畝凈收入大約1200元左右（小麥畝產(chǎn)400-500公斤，單價(jià)為2.4元/公斤;玉米畝產(chǎn)500-700公斤，單價(jià)為1.8元/公斤，花生（帶殼）畝產(chǎn)400公斤左右，單價(jià)為4元/公斤左右），用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的話說“種兩茬，賺一茬”。黃宗智（ 2014）對(duì)安徽平鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)、大規(guī)?！凹彝マr(nóng)場(chǎng)”和企業(yè)型農(nóng)場(chǎng)的畝均凈收入分別為1270元、520元、315元，其中小規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)之所以高是因?yàn)椴恍枰Ц锻恋刈饨鸷腿斯こ杀荆ü凸べM(fèi)用）;此外，從土地生產(chǎn)率來看，三者的畝產(chǎn)分別是500-550公斤、450-500公斤、400公斤，勞動(dòng)生產(chǎn)率基本趨于一致。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部牽頭的“松江調(diào)查”也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的家庭農(nóng)場(chǎng)而言，每畝土地的凈收入大概為384元（一年兩熟的耕作制度：水稻畝凈收入184元、越冬小麥畝凈收入200元），加上財(cái)政補(bǔ)貼（450-500元/畝），合計(jì)每畝凈收益也不足1000元。

此外，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化率已經(jīng)超過80%，在工業(yè)用機(jī)械化“武裝”了小農(nóng)戶之后，又從兩個(gè)方面促進(jìn)了小農(nóng)戶的“兼業(yè)化”：（1）伴隨著工資性收入的增加，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力往工商業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)（市民化）是農(nóng)民“用腳投票”的必然選擇。然而，受個(gè)人稟賦因素和宏觀制度環(huán)境的影響，農(nóng)民工大多在非正規(guī)部門工作，收入較低、工作穩(wěn)定性差、工作環(huán)境惡劣、社會(huì)保障缺失、技能提升途徑缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工群體難以實(shí)現(xiàn)“城市化”到“市民化”的轉(zhuǎn)型（文軍，2004）。（2）機(jī)械化極大地縮短了小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間，進(jìn)而降低了“機(jī)會(huì)成本”，使得小農(nóng)戶（尤其是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)）“兼業(yè)化”更為便利;此外，機(jī)械化降低了女性在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中的劣勢(shì)，提高了女性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的概率，使得小農(nóng)戶家庭內(nèi)部分工得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步深化了中國農(nóng)村“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)家庭分工。

總之，在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的制度性壁壘破除之后，一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的低收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素革新以及規(guī)模化經(jīng)營面臨巨大挑戰(zhàn);另一方面，由于城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、農(nóng)民工就業(yè)能力較低，加之農(nóng)村土地權(quán)益提升，小農(nóng)戶的機(jī)械化、兼業(yè)化從一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

四、城鄉(xiāng)融合的對(duì)策：基于國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒

美國作為一個(gè)高度城鎮(zhèn)化的發(fā)達(dá)國家，其在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面非常注重農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程和城鎮(zhèn)在體系上的多層次以及中心鎮(zhèn)和中小城市的發(fā)展路徑，對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展有合理清晰的科學(xué)規(guī)劃：第一，美國具有自由開放的城鎮(zhèn)化模式，打破了區(qū)域間隔閡，通過建立眾多的地方小城鎮(zhèn)、不同大小種類的中心鎮(zhèn)以及大都市等不同層次的城鎮(zhèn)體系形成都市圈帶動(dòng)發(fā)展;第二，美國政府十分關(guān)注農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)打造農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、保證了城市糧食供給，進(jìn)而為大批來自農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件;第三，政府十分重視中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，通過小城鎮(zhèn)的集聚形成協(xié)同效應(yīng);第四，美國政府非常注重城市規(guī)劃的科學(xué)合理，通過規(guī)劃來確定各個(gè)城市的功能定位，從而使每個(gè)城市能更好地發(fā)展。日本則是通過住民票和戶籍簿進(jìn)行人口管理，日本的城市化率已達(dá)93%，基本消除了城鄉(xiāng)間的差別，而這得益于日本在發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時(shí)也積極推進(jìn)了工業(yè)化發(fā)展，為大規(guī)模農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供了城市就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，日本政府對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的建設(shè)極為重視：一方面投入了大量的資金建設(shè)農(nóng)村;另一方面積極引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，將大規(guī)模農(nóng)村人口從土地中解放出來轉(zhuǎn)移至城市并形成了許多都市圈。

馬克思和恩格斯曾對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系做過深刻剖析并指出，未來的城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)在新的基礎(chǔ)上平衡、協(xié)調(diào)、發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)融合;先進(jìn)的國家應(yīng)把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，逐步消滅城鄉(xiāng)間的對(duì)立。通過對(duì)美國和日本的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，與我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分明的戶籍體制不同，這兩個(gè)國家的人口流動(dòng)都比較自由寬松，其戶籍的管理主要是提供人口信息，而不與社會(huì)公共福利掛鉤。更為重要的是美日政府都很注重農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的同步推進(jìn)。

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)。結(jié)合美日的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以從以下兩個(gè)方面著眼：

（一）轉(zhuǎn)變戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路，建立產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和交互融合的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而不是單向割裂的去推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

對(duì)于我國這樣的人口大國來說，人口大量集中到一線超大城市是不現(xiàn)實(shí)的，可能的替代路徑就是走多元都市圈的道路，通過城鄉(xiāng)兩個(gè)發(fā)展空間的雙向交流實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)之間的種種要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，這樣既可以利用大都市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和人才信息集中的優(yōu)勢(shì)，讓城市的生產(chǎn)要素能夠注入鄉(xiāng)村，同時(shí)也可以讓鄉(xiāng)村的資源能夠進(jìn)入城市，互相聯(lián)通與促進(jìn)，真正的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)城市之間的公共服務(wù)均等化，使得居住在大城市圈范圍內(nèi)的大中小城市互為補(bǔ)充，使中小城市的人們也既可分享大都市圈的種種優(yōu)勢(shì)，又可享受中小城市的安寧。其前提是提升中小城市公共服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)城市間公共服務(wù)的均等化，特別是在教育、醫(yī)療等資源上能各具特色和優(yōu)勢(shì)。政府可以增加政策性住房收投入，增加廉租房的建設(shè)與供給;改善教育服務(wù)質(zhì)量，使教育資源的分配公平合理;完善醫(yī)療體制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源的均衡化分配。

（二）推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的回報(bào)率，進(jìn)而通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)

具體而言，首先是生態(tài)化：考慮到當(dāng)前農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題突出以及城鄉(xiāng)居民消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須由粗放式經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，走生態(tài)化農(nóng)業(yè)之路，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的應(yīng)有之義;通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，可以將糧食從無差異化的低附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色、有機(jī)的高附加值產(chǎn)品，不僅能提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的收益，還可以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和地力。農(nóng)業(yè)生態(tài)化必須與品牌化相結(jié)合，即基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升，打造特色品牌產(chǎn)品，進(jìn)而提升農(nóng)地的畝產(chǎn)值。其次是合作化：基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面的家庭化經(jīng)營，在生產(chǎn)資料購買、銷售、深加工等環(huán)節(jié)提高合作化水平;通過合作社可以加速農(nóng)產(chǎn)品品牌化，進(jìn)而有助于提升農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格和增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的收益。最后是產(chǎn)業(yè)融合：即指農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售服務(wù)的融合;由于農(nóng)產(chǎn)品原料價(jià)值比較低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的回報(bào)率難以提升，故而需要在加工和銷售服務(wù)等環(huán)節(jié)增加收益，一方面有利于生產(chǎn)要素的集中集聚，提升農(nóng)業(yè)整體的發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面有利于提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資的回報(bào)率。

責(zé)任編輯：葉民英