李強(qiáng) 趙成根

摘要：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵在于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和落實(shí)，明晰環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)于中國(guó)的環(huán)境改善具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。目前的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)由“污染物總量排放控制”轉(zhuǎn)向“環(huán)境質(zhì)量改善”，實(shí)行“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，仍然是自上而下、層層分解的壓力型體制。在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上分為目標(biāo)確立、責(zé)任劃分、指標(biāo)確定和考核評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)存在多元目標(biāo)抵牾、三重失衡、工作結(jié)果和上級(jí)關(guān)系沖突等問(wèn)題，需要從提升環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制制度地位，優(yōu)化運(yùn)轉(zhuǎn)流程，倡導(dǎo)公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督以及加強(qiáng)信息公開(kāi)等方面予以完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制;結(jié)構(gòu)特征;運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：C93

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-3160（2020） 01-0013-11

一、問(wèn)題的提出

2018年中國(guó)環(huán)境績(jī)效指數(shù)（ EPI）在全球納入統(tǒng)計(jì)的180多個(gè)國(guó)家中排名第120位，整體環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量狀況不容樂(lè)觀(guān)。具體到占我國(guó)國(guó)土面積92%的縣域來(lái)看，2016年，我國(guó)共有2591個(gè)縣域，其中534個(gè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為“優(yōu)”、924個(gè)為“良”、766個(gè)為“一般”、341個(gè)為“較差”、26個(gè)為“差”。“優(yōu)”和“良”的縣域面積僅占國(guó)土面積的42.0%，“一般”的占比24.5%，而“較差”和“差”的則占比33.5%，超過(guò)國(guó)土面積的三分之一。廣袤的縣域分布著廣大的鄉(xiāng)村，由此可知鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。黨的十九大正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年3月8日，習(xí)近平總書(shū)記在參加山東代表團(tuán)審議時(shí)又提出了鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要論斷。鄉(xiāng)村生態(tài)振興依賴(lài)于鄉(xiāng)村自然環(huán)境的改善，而環(huán)境作為一種具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的典型公共產(chǎn)品，其治理需要政府介入加以解決。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制自1989年在《環(huán)境保護(hù)法》中得以初步確立以來(lái)一直承擔(dān)著中國(guó)政府環(huán)境保護(hù)主要機(jī)制的角色，鄉(xiāng)村生態(tài)振興與鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施存在著不可割裂的聯(lián)系。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于目標(biāo)責(zé)任制的研究主要集中在以下方面：第一，從地方政府的視角探究目標(biāo)責(zé)任制，認(rèn)為直接面對(duì)廣大群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用自我呈現(xiàn)、請(qǐng)求幫助和率先垂范的方式應(yīng)對(duì)實(shí)績(jī)關(guān)系沖突、財(cái)力責(zé)任沖突、目標(biāo)沖突和個(gè)人組織沖突，采用白描手法以西部某縣為例勾勒和總結(jié)該縣目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)踐，認(rèn)為評(píng)估機(jī)制的改變是目標(biāo)責(zé)任制改變的著力點(diǎn)和突破口;第二，從企業(yè)管理的視角指出，產(chǎn)品責(zé)任制可以通過(guò)事故成本預(yù)期內(nèi)部化的方式激勵(lì)廠(chǎng)商在生產(chǎn)具有危害性的產(chǎn)品時(shí)采取事前預(yù)防措施;第三，從黨建的視角出發(fā)，認(rèn)為在管理目標(biāo)上，要形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任考評(píng)體系，在工作源頭上，要構(gòu)建縱橫結(jié)合、上下貫通的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，在過(guò)程控制上，要健全完善協(xié)調(diào)互動(dòng)的監(jiān)控機(jī)制，以明晰的權(quán)責(zé)清單為前提、以強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)為基礎(chǔ)、以完善的監(jiān)督機(jī)制為支撐、以科學(xué)的考核機(jī)制為關(guān)鍵、以嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制為保障，最終達(dá)到反腐倡廉之功效。此外還有學(xué)者研究了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名責(zé)任制、節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，上述研究從不同視角探討了目標(biāo)責(zé)任的適用領(lǐng)域，但是通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方和讀秀數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，筆記發(fā)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)研究中國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的學(xué)術(shù)文章鳳毛麟角，因此本文在鄉(xiāng)村生態(tài)振興的大背景下試圖回答以下基礎(chǔ)性問(wèn)題：環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)是怎樣的？運(yùn)行機(jī)制如何？改進(jìn)建議是什么？理清環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的這些基本問(wèn)題不論是對(duì)于后續(xù)的研究還是對(duì)于鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)振興無(wú)疑具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的結(jié)構(gòu)特征

（一）理念轉(zhuǎn)變：以空氣質(zhì)量改善為核心

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)僅僅限于縮減若干單項(xiàng)污染物（如COD、氮氧化物、氨氮、二氧化硫等）的排放，也就是常說(shuō)的污染物排放總量控制。這種做法在減少污染物的排放，敦促各級(jí)政府履行環(huán)境保護(hù)職能等方面起到了一定的積極作用，但是也面臨一個(gè)很棘手的問(wèn)題，即單項(xiàng)污染物減少排放與環(huán)境質(zhì)量整體上的改善之間存在矛盾，政府考核結(jié)果與民眾滿(mǎn)意度及感受之間存在較大的差距。有鑒于此，自黨的十八大以來(lái)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的價(jià)值理念發(fā)生了很大的變化。比如2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》）就提出“構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系”，次年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）明確規(guī)定了“國(guó)家實(shí)行以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。隨后黨的十八屆五中全會(huì)也把“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”加進(jìn)了全面建成小康社會(huì)的新要求，“環(huán)境質(zhì)量改善”也隨之成為了我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的核心理念，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制從“總量控制管理模式”向“提高質(zhì)量為核心的管理模式”轉(zhuǎn)型，這一新的理念涵蓋了全部的環(huán)境要素，提出了更高的環(huán)境保護(hù)要求，也更有助于解決新時(shí)期的社會(huì)主要矛盾。

（二）黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)

“在以前，如果說(shuō)環(huán)保部門(mén)是環(huán)境污染的‘剎車(chē)，地方政府卻是環(huán)境污染的‘油門(mén)，地方政府治理環(huán)境污染，效果怎么樣，關(guān)鍵還得看地方黨委的支持力度。”鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制問(wèn)責(zé)的主體是各級(jí)政府以及企業(yè)，而忽視了另一個(gè)責(zé)任承擔(dān)的重要主體一一擁有各地重大事項(xiàng)決策權(quán)的黨委。為此，2015年7月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中深組”）第十四次會(huì)議上要求：“要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)‘黨政同責(zé)，和‘一崗雙責(zé)的要求，對(duì)問(wèn)題突出的地方要追究有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任?！睍?huì)議還審議通過(guò)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，其第二條規(guī)定：“本辦法適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！钡谑鶙l規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！备鶕?jù)上述規(guī)定，我們可以確定廣義上的“黨政同責(zé)”包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，這樣就涵蓋了我國(guó)四級(jí)管理體系的所有黨政領(lǐng)導(dǎo)成員，給予了“黨政同責(zé)”廣泛的效力。

黨委和政府是我國(guó)政治體制中最重要的兩套系統(tǒng)，二者在職能分工方面有很大的不同，所以說(shuō)“同責(zé)”并不意味著黨政部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中“承擔(dān)一模一樣的或相同的責(zé)任”，這不符合權(quán)責(zé)一致的基本政治原則，也有違客觀(guān)公正的問(wèn)責(zé)精神，喪失法規(guī)黨紀(jì)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，而是指“共同承擔(dān)責(zé)任”和“同樣承擔(dān)責(zé)任”，基于各自的權(quán)力、職責(zé)，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共治和齊抓共管作用。在責(zé)任追究方面，鑒于當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方式和承擔(dān)類(lèi)型的見(jiàn)解并不一致，我們?nèi)孕枰J(rèn)真論證和分析，不能混淆。本文認(rèn)為，各級(jí)政府及其職能部門(mén)的公務(wù)人員主要承擔(dān)法律責(zé)任，根據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定，分門(mén)別類(lèi)的處以行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任;各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)以及縣以上的各級(jí)政府負(fù)責(zé)人主要承擔(dān)政治責(zé)任，“政治責(zé)任指的是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)制定符合民意的政策并推動(dòng)其落實(shí)的職責(zé)及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)罰和制裁”。具體的政治責(zé)任的處置方式有通報(bào)、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、降職、免職、改組等。

“一崗雙責(zé)”指的是崗位人員在抓好分管的崗位工作的同時(shí)，又要以同等的標(biāo)準(zhǔn)和要求抓好分管的環(huán)境保護(hù)工作，把部門(mén)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的工作與業(yè)務(wù)工作同時(shí)研究、規(guī)劃、布置、檢查、考核和問(wèn)責(zé)，做到“六同時(shí)”和“兩手都要抓”“兩手都要硬”。這一規(guī)定有效改變了非環(huán)境保護(hù)核心人物的其他人員“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，最大限度的調(diào)動(dòng)了一切人員參與到環(huán)保之中，但是需要注意分工協(xié)同問(wèn)題以及人員專(zhuān)業(yè)化的問(wèn)題。

（三）自上而下，層層分解

1997年4月，榮敬本在調(diào)研報(bào)告《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中首次提出了“壓力型體制”的概念。壓力型體制在空間分布上是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的體制，不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各異的東部、中部還是西部，都能夠看到它運(yùn)行的跡象。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制就處于這種壓力型體制之下，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，上級(jí)政府在每年的開(kāi)年都會(huì)召開(kāi)環(huán)境保護(hù)工作大會(huì)，既對(duì)上一年度本級(jí)政府環(huán)境保護(hù)工作的得失進(jìn)行總結(jié)，又會(huì)安排本年度的環(huán)境保護(hù)工作，會(huì)后本級(jí)黨委和政府會(huì)把本年度的環(huán)境治理工作分門(mén)別類(lèi)的進(jìn)行量化分解，然后把指標(biāo)下派給下級(jí)黨委和政府。下級(jí)接到指標(biāo)后，立馬根據(jù)全域的情況，進(jìn)一步對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)分;第二，下級(jí)政府及其各環(huán)保職能部門(mén)會(huì)根據(jù)上級(jí)政府制定的環(huán)保考核指標(biāo)形成工作臺(tái)賬和工作進(jìn)度表，連同各階段的工作規(guī)劃一同報(bào)備給上級(jí)政府并獲得批復(fù)。由于環(huán)境保護(hù)涉及環(huán)保局、交通局、住房與建設(shè)委員會(huì)、林業(yè)局、水利局、國(guó)土局、城管等各個(gè)環(huán)保職能部門(mén)，政府會(huì)牽頭組織各個(gè)部門(mén)的有關(guān)人員組成攻堅(jiān)小組或聯(lián)席委員會(huì)，集中力量確保環(huán)境考核指標(biāo)如期完成。

這種自上而下層層分解的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任壓力型體制也帶來(lái)了不少的問(wèn)題，各級(jí)政府和黨委為了完成環(huán)境治理的政治任務(wù)，很容易過(guò)度使用權(quán)力，形成“庇護(hù)-附庸”的關(guān)系網(wǎng);下級(jí)政府和黨委為了完成環(huán)境考核指標(biāo)，并且確保完成指標(biāo)留有一定的安全空間，往往會(huì)刻意放大指標(biāo)然后分解給次級(jí)政府和黨委，正所謂“一級(jí)壓一級(jí)，層層加碼，碼（馬）到成功”;在完成指標(biāo)的高壓下，擁有執(zhí)法權(quán)的環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)，很容易“暴力化”，出現(xiàn)執(zhí)法過(guò)度的情況，造成政府和社會(huì)關(guān)系的不和諧;地方政府為了迎接中央、生態(tài)環(huán)境部、省和市的各種督查（察），全域各部門(mén)共同行動(dòng)和應(yīng)對(duì)。筆者調(diào)研的山東省X縣，一年到頭除了春節(jié)的七天假之外，所有的時(shí)間都要確保由一位副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和一位縣環(huán)保局執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)以及一名鎮(zhèn)黨委書(shū)記陪同巡視組的巡察，而這種巡察半個(gè)月一輪換;在這種高壓體制下，下級(jí)部門(mén)和官員會(huì)鋌而走險(xiǎn)，利用信息不對(duì)稱(chēng)，虛報(bào)或篡改數(shù)字來(lái)應(yīng)付考核，或通過(guò)規(guī)則和文件的制定權(quán)想方設(shè)法的推卸責(zé)任。

三、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行機(jī)制

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制作為一種成熟的制度典范在實(shí)際運(yùn)行中是動(dòng)態(tài)的多環(huán)節(jié)的閉環(huán)系統(tǒng)。首先，上級(jí)政府制定環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)和主要環(huán)境要素的保護(hù)目標(biāo)，以征求意見(jiàn)稿的形式獲得下級(jí)政府和各職能部門(mén)的反饋，根據(jù)反饋結(jié)果微調(diào)目標(biāo)，然后在年初設(shè)置下級(jí)政府和各職能部門(mén)的年度任務(wù)，并與下級(jí)政府和各職能部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，規(guī)定具體的職責(zé)劃分;其次，下級(jí)政府和各職能部門(mén)在簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)之后根據(jù)目標(biāo)要求細(xì)化工作分工;再次，在接下來(lái)的一年中，上級(jí)政府及其職能部門(mén)會(huì)對(duì)下級(jí)政府及其職能部門(mén)進(jìn)行不定期的和定期的多輪次檢查督促，年終會(huì)根據(jù)具體化的考核指標(biāo)進(jìn)行年終考核測(cè)評(píng)，檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)責(zé)任書(shū)狀的完成情況;最后，根據(jù)考核的情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，對(duì)完成狀況優(yōu)異的下級(jí)政府和職能部門(mén)褒獎(jiǎng)，同時(shí)對(duì)沒(méi)有完成目標(biāo)任務(wù)的下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲罰和問(wèn)責(zé)。具體而言，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制包括如下流程：

（一）目標(biāo)確立

目標(biāo)確立是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的肇始要求。環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)具有政治傾向性，回應(yīng)人民對(duì)于美好環(huán)境的基本訴求，據(jù)此決定政府的環(huán)保職能，明確做什么怎么做的問(wèn)題，體現(xiàn)出國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本發(fā)展方向。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)同時(shí)考慮了國(guó)際環(huán)境、國(guó)家的發(fā)展階段、社會(huì)承認(rèn)、技術(shù)能力、組織能力、團(tuán)隊(duì)狀態(tài)和成員意識(shí)等問(wèn)題。需要指出的是，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)定的依據(jù)主要是《大氣十條》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水十條》）、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土十條》）等國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件以及“十三五”規(guī)劃，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“軟法”，而不是法律法規(guī)。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)一般使用定性的描述性語(yǔ)言，具體表述諸如“改善”“好轉(zhuǎn)”“遏制”等，此類(lèi)表述具有普遍性。比如，第一，在大氣污染防治領(lǐng)域，根據(jù)《大氣十條》的規(guī)定，目標(biāo)是五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)空氣質(zhì)量的總體改善，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，再用至少五年時(shí)間逐步消除重污染天氣;第二，在水資源保護(hù)領(lǐng)域，《水十條》指出，到2020年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，嚴(yán)格控制地下水超采，初步遏制地下水污染加劇趨勢(shì)，用十年時(shí)間使全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到總體改善，并且初步恢復(fù)水生態(tài)的系統(tǒng)功能;第三，在土壤質(zhì)量改善領(lǐng)域，《土十條》要求，到2020年全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得以初步遏制，用十年時(shí)間使全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，全面管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這些目標(biāo)具有伸縮性和不確定性，給實(shí)際效果的考評(píng)預(yù)留了很大的空間。

（二）責(zé)任劃分

責(zé)任劃分是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在確定好年度各項(xiàng)環(huán)境治理任務(wù)之后，就會(huì)針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行任務(wù)分解，明確需要完成的項(xiàng)目名稱(chēng)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、完成時(shí)間、牽頭單位、參與單位等。責(zé)任劃分是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，涉及到眾多的直屬和職能部門(mén)，難點(diǎn)在于涉及到不同部門(mén)協(xié)同管理的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的劃分，在實(shí)踐中往往采用聯(lián)合牽頭的形式處理。如果說(shuō)目標(biāo)的確立側(cè)重于宏觀(guān)的指導(dǎo)，那么責(zé)任劃分則強(qiáng)調(diào)中觀(guān)的任務(wù)分配，很少涉及到具體的指標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)黨的十九大做出的“打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的決策部署，2018年國(guó)務(wù)院在“打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”中做出的任務(wù)分工較好的體現(xiàn)出了責(zé)任劃分的特點(diǎn)?？?cè)蝿?wù)分為產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸、用地結(jié)構(gòu)調(diào)以及重大專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等9大方面39項(xiàng)，主要特點(diǎn)有：第一，“打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”的責(zé)任劃分非常全面和具體，涉及到了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域聯(lián)防、科技支撐、執(zhí)法督察和責(zé)任落實(shí)等方面;第二，涵蓋的部門(mén)非常廣泛，參與主體眾多，甚至囊括了國(guó)防科工局、衛(wèi)生健康委員、中國(guó)鐵路總公司、銀保監(jiān)會(huì)、司法部、商務(wù)部、民航局等部門(mén)，可以看出環(huán)境保護(hù)具有綜合性的特征;第三，“各級(jí)地方人民政府”是39項(xiàng)任務(wù)中唯一全參與主體，負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，承擔(dān)的責(zé)任非常艱巨，且任務(wù)量與政府級(jí)別成反比;第四，有些任務(wù)牽頭部門(mén)不止一個(gè)，在“推進(jìn)鐵路貨運(yùn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”的子任務(wù)中，牽頭部門(mén)有四個(gè)——發(fā)展改革委、中國(guó)鐵路總公司、鐵路局、交通運(yùn)輸部，但是沒(méi)有明確第一責(zé)任部門(mén)，在實(shí)踐中可能遭遇“有功大家搶?zhuān)羞^(guò)大家讓”的不良行政現(xiàn)象。

（三）指標(biāo)確定

指標(biāo)確定是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)保障。區(qū)別于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的政治性和不確定性，環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)則是符合SMART原則和MECE分析法的，具體可衡量并且有時(shí)間限制，同時(shí)注意“相互獨(dú)立，完全窮盡”，為環(huán)境保護(hù)提供基礎(chǔ)性框架。以水資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?，根?jù)2016年12月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核規(guī)定（實(shí)行）》的規(guī)定，考核的對(duì)象分為水污染防治重點(diǎn)工作完成情況和水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況兩個(gè)方面，其中前者的指標(biāo)又細(xì)分為工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)污染治理等8大方面20小條，具體如表1所示，并且詳細(xì)介紹了每一個(gè)指標(biāo)的定義、工作要求和計(jì)分方法。但是也不是所有的指標(biāo)都能量化分解，有些指標(biāo)需要定性分析，這種規(guī)范性評(píng)價(jià)需要特別注意公平性問(wèn)題，需要我們?cè)诰唧w的指標(biāo)分解中做出合理的安排。

（四）考核評(píng)價(jià)

考核評(píng)價(jià)是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的終結(jié)反饋。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的第26條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度。其實(shí)，自“十一五”之后，我國(guó)就主要通過(guò)建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制并不斷強(qiáng)化考核壓力，通過(guò)對(duì)地方政府官員的考核迫使其對(duì)環(huán)境污染主體的行為采取監(jiān)管措施?？己酥傅氖前凑罩笜?biāo)的設(shè)定對(duì)環(huán)境保護(hù)參與人員和環(huán)境保護(hù)的客觀(guān)效果進(jìn)行打分和評(píng)估，包括考核主體、對(duì)象、方法、程序、后果等一系列政策法規(guī)的總稱(chēng)，而評(píng)價(jià)指的是依據(jù)考核的結(jié)果進(jìn)行定性的總結(jié)和展望，以此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足、優(yōu)化流程、修正目標(biāo)。就目前的情況而言，我國(guó)對(duì)大氣和水領(lǐng)域的考核已經(jīng)比較成熟，但是對(duì)于土壤防治的考核尚處于起步階段。以大氣保護(hù)領(lǐng)域的考核為例，2014年4月30日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》，規(guī)定考核內(nèi)容主要包括兩方面：第一是以PM².5和PM10年均濃度下降比例為指標(biāo)評(píng)判空氣質(zhì)量改善的完成狀況，滿(mǎn)分為100分;第二是通過(guò)清潔生產(chǎn)、城市揚(yáng)塵污染治理、大氣污染防治資金投入、燃煤小鍋爐整治等十項(xiàng)內(nèi)容評(píng)判大氣污染重點(diǎn)任務(wù)的完成情況，滿(mǎn)分也為100分。年度考核的總分即為上述兩個(gè)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)之和，根據(jù)最終的得分分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)級(jí)別?？己私Y(jié)果上報(bào)國(guó)務(wù)院審核通過(guò)后向全社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)作為對(duì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要參考依據(jù)。

十八大之后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和民眾環(huán)保意識(shí)的提升，我國(guó)政府已經(jīng)把生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)納入到了政府官員的考評(píng)體制之中，這種干部考核指標(biāo)的調(diào)整清晰的向地方政府官員傳遞了中央政府環(huán)境治理的堅(jiān)強(qiáng)決心和政策優(yōu)先級(jí)。2014年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《綜合督查工作暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，在全國(guó)開(kāi)展了以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查，對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成不力的地方政府進(jìn)行公開(kāi)約談，針對(duì)不同情況采取移交紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、掛牌督辦、區(qū)域環(huán)評(píng)限批、媒體曝光等多種手段強(qiáng)化督查效果。中深組第十四次會(huì)議上，審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，將“督查”升級(jí)為更有權(quán)威的“督察”，將各級(jí)黨委和政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任納入重點(diǎn)監(jiān)督范圍。很多研究都指出，地方政府干部非常重視考核的具體內(nèi)容和結(jié)果，因?yàn)樵谥袊?guó)的威權(quán)政治體制中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生的最主要方式是上級(jí)黨委的差額篩選和任命，升遷和提拔是對(duì)地方干部最有效最直接最重要的政治激勵(lì)方式。“在壓力型體制下，結(jié)果往往是零和博弈，在一票否決制的條件下，有些地方官員有可能升官發(fā)賊但也可能撤職罷免，永無(wú)出頭之日?！?/p>

（五）結(jié)構(gòu)機(jī)制矛盾

在上述環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制結(jié)構(gòu)和機(jī)制的分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)這一制度還存在一些齟齬之處：

第一，多元目標(biāo)相抵牾。下級(jí)政府不僅僅面臨著環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，還有經(jīng)濟(jì)建設(shè)、招商引資、扶貧攻堅(jiān)、廉政建設(shè)等諸多的任務(wù)，政出多門(mén)的目標(biāo)任務(wù)彼此之間存在著內(nèi)容和訴求沖突。此外環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)之外的數(shù)量繁多的臨時(shí)性任務(wù)和聯(lián)合工作也分散了政府的工作精力。第二，存在三重失衡。首先是中央環(huán)境保護(hù)的責(zé)任小，地方環(huán)境保護(hù)的責(zé)任大。這種現(xiàn)象折射的是央地權(quán)責(zé)倒置的權(quán)力格局，即中央政治權(quán)力大，環(huán)境保護(hù)的責(zé)任卻小，相反地方在政治權(quán)力中的地位低，卻承擔(dān)了相當(dāng)大的環(huán)境治理任務(wù);其次是主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任輕，分管領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任重;最后是職能部門(mén)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)少，環(huán)保局環(huán)境保護(hù)的任務(wù)多。第三，工作結(jié)果與上級(jí)關(guān)系存在沖突。由于考核的權(quán)力掌握在上級(jí)政府手中，上級(jí)政府擁有很大的自由裁量的空間，所以說(shuō)，下級(jí)政府除了努力完成既定任務(wù)，還要花相當(dāng)一部分精力經(jīng)營(yíng)與上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和主管部門(mén)的關(guān)系，以求贏(yíng)得他們的支持。當(dāng)下級(jí)政府確信能夠完成目標(biāo)時(shí)，就會(huì)以積極表現(xiàn)的形式展示其工作態(tài)度和執(zhí)行力，相反當(dāng)下級(jí)政府面臨難以完成的任務(wù)時(shí)，就會(huì)不斷的向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，以逆向推責(zé)的形式博取上級(jí)的同情和通融。第四，對(duì)上負(fù)責(zé)與基層需求可能背離。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制本質(zhì)上是一種自上而下的制度，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)背后的科層控制和認(rèn)可服從，下級(jí)政府的任務(wù)和壓力完全來(lái)自于上級(jí)政府，根據(jù)公共選擇理論的觀(guān)點(diǎn)，理性的政府官員一定是對(duì)上負(fù)責(zé)的。但是現(xiàn)實(shí)狀況中，政府是面對(duì)廣大人民群眾和各種企事業(yè)組織的，政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和群眾的訴求，企業(yè)的要求之間不可避免的存在矛盾。第五，組織初衷和個(gè)人訴求背離。上級(jí)政府下達(dá)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的初衷是各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)的完成，但是在“一票否決”的壓力下，面對(duì)“高指標(biāo)”和“烏紗帽”，毫無(wú)疑問(wèn)，政府官員和辦事員的首要訴求是規(guī)避個(gè)人的仕途風(fēng)險(xiǎn)，于是客觀(guān)上出現(xiàn)了很多“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的敷衍應(yīng)付式工作。第六，財(cái)力小責(zé)任大。越是下級(jí)的政府，承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)的任務(wù)越多，但是在權(quán)力譜系中的位置卻是下降的，這就導(dǎo)致“小馬拉大車(chē)”。

四、完善環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的對(duì)策建議

環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制作為鄉(xiāng)村生態(tài)振興的有力制度支撐，目前還存在上述種種不合理之處，有些體制問(wèn)題的解決還需要假以時(shí)日，但是也有必要采取一些當(dāng)務(wù)之急的改進(jìn)措施，對(duì)此本文建議：

（一）提升環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的制度地位

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)在我國(guó)實(shí)施了三十年，其運(yùn)行邏輯完全契合科層官僚制和壓力型體質(zhì)的內(nèi)在要求，也成為了事實(shí)上我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要制度手段。但是調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度的基本法律《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中卻沒(méi)有對(duì)目標(biāo)責(zé)任制做出規(guī)定，這就導(dǎo)致了《環(huán)境保護(hù)法》以及其他法律涉及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的規(guī)定缺乏上位法的依據(jù);同時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域仍然不是基本法，結(jié)果就造成了各個(gè)環(huán)境保護(hù)單行法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的規(guī)定上位法依據(jù)不足、重復(fù)性高和可操作性不強(qiáng)。為此，首先，我們要在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理基本制度的定位，改變目前該制度仍是一種非正式制度的尷尬地位，給《環(huán)境保護(hù)法》提供上位法依據(jù);其次，確立《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位，提升環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的法律制度地位，既可以給各個(gè)環(huán)境保護(hù)單行法提供規(guī)范的目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施規(guī)則，又可以抵御環(huán)境問(wèn)題多發(fā)易變導(dǎo)致的不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)轉(zhuǎn)流程

一個(gè)好制度的必要條件是運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的流暢和自洽，環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制有必要從以下方面進(jìn)行流程再造。第一，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)制定要科學(xué)合理。在制定環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)時(shí)，切忌“一刀切”，應(yīng)該充分考慮地區(qū)差異、行業(yè)差異、技術(shù)差異、財(cái)政差異等因素，在符合國(guó)家有關(guān)法律規(guī)章、政策標(biāo)準(zhǔn)的前提下，尊重異質(zhì)性，重視差異化，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo);第二，任務(wù)分配要符合“權(quán)責(zé)一致”的原則。在中央提出總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)之后，各級(jí)地方政府在細(xì)化分解的過(guò)程中要杜絕“層層加碼”現(xiàn)象，如若在起始階段發(fā)現(xiàn)目標(biāo)超出了能力范圍和地方資源的承載界限，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)政府和主管部門(mén)陳述事情，由上級(jí)部門(mén)具體裁決;第三指標(biāo)的制定宜分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩類(lèi)，定量指標(biāo)的考核體現(xiàn)科學(xué)性，定性指標(biāo)的考核體現(xiàn)合理性合意性和公平性，特別要注重加入公眾滿(mǎn)意度和第三方評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo);第四，建立公平透明的考核評(píng)價(jià)體系。注重考核過(guò)程的公開(kāi)和透明，考核結(jié)果應(yīng)該及時(shí)在各個(gè)平臺(tái)公開(kāi)，注明依據(jù)考核結(jié)果做出的獎(jiǎng)懲決定，特別是違反“一票否決”制的事項(xiàng)，讓考核結(jié)果發(fā)揮應(yīng)有的作用?？己私Y(jié)果除了發(fā)揮獎(jiǎng)懲作用之外，更重要的是依據(jù)結(jié)果做出評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，制定下一步的工作計(jì)劃。

（三）加強(qiáng)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制完成情況的信息公開(kāi)程度

雖然《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣十條》《水十條》《土十條》等法規(guī)文件均規(guī)定了考核結(jié)果需要向社會(huì)公開(kāi)，但是我們?nèi)匀浑y以從生態(tài)環(huán)境保護(hù)部和各省環(huán)保廳等公開(kāi)的渠道獲得各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的考核評(píng)價(jià)結(jié)果，一方面致使公眾對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)的履職情況難以監(jiān)督，公民的環(huán)境知情權(quán)也難以落實(shí);另一方面政府也無(wú)法得知公眾的意見(jiàn)和反應(yīng)，導(dǎo)致雙方的信息不對(duì)稱(chēng)。所以說(shuō)上級(jí)政府有必要把考核評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)納入到下一年度的考核體系中，敦促下級(jí)政府通過(guò)官方網(wǎng)站、新聞媒體、微博、微信公眾號(hào)等各種途徑公開(kāi)政府和相關(guān)部門(mén)的考核結(jié)果、處理意見(jiàn)和評(píng)價(jià)建議，讓結(jié)果暴露在陽(yáng)光下，接受人民的監(jiān)督和批判。政府要注意輿情分析，充分總結(jié)和提煉群眾的意見(jiàn)，再審視和再論證目標(biāo)責(zé)任的合理性、科學(xué)性和可行性，充分發(fā)揮信息公開(kāi)的利民性和利己性。

（四）倡導(dǎo)公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制主要的運(yùn)轉(zhuǎn)場(chǎng)景是政府內(nèi)部，為了打破封閉的自上而下施壓和自下而上反饋的內(nèi)循環(huán)，非常有必要倡導(dǎo)公眾的介入，采用有獎(jiǎng)?wù)骷庖?jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)等形式，讓公眾廣泛參與目標(biāo)設(shè)計(jì)、任務(wù)分解、考核指標(biāo)設(shè)定、任務(wù)執(zhí)行、重大污染事件調(diào)查以及考核評(píng)價(jià)等全流程，這樣可以有效的優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提升職責(zé)履行效果，增加群眾滿(mǎn)意度，防范各種環(huán)境群體性事件的發(fā)生。公眾參與是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的最后一道防線(xiàn)，要充分利用“12369”環(huán)境保護(hù)舉報(bào)熱線(xiàn)，健全舉報(bào)制度，注意保護(hù)舉報(bào)人的私人信息，限期辦理群眾舉報(bào)投訴的問(wèn)題，一經(jīng)查實(shí)，給予舉報(bào)人榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)積極推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，用法律的權(quán)威性力量制止各種環(huán)境破壞行為，對(duì)于涉嫌違法的企業(yè)、組織和個(gè)人依法從嚴(yán)查處。此外還要充分發(fā)揮新聞媒體作為“第四類(lèi)權(quán)力”的作用，引導(dǎo)社會(huì)形成環(huán)境保護(hù)之風(fēng)和有效監(jiān)督之氣，積極報(bào)道先進(jìn)典型和經(jīng)驗(yàn)，敢于曝光各種環(huán)境破壞和懶政違規(guī)行為，用輿論的力量倒逼政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的有效執(zhí)行。

責(zé)任編輯：葉民英