朱 莞

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，安徽 合肥 230601)

善治(Good governance)抑或良好的治理，是政府與公民對公共事務(wù)進行合作，實現(xiàn)公共利益最大化的過程，也是政治制度的終極目的〔1〕。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會服務(wù)與管理的基本單元，農(nóng)村社區(qū)治理也是地方治理的基礎(chǔ)，其發(fā)展走向與成效直接影響中國政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程。黨的十九大提出農(nóng)村治理需發(fā)展“共治”力量，充分地體現(xiàn)了善治的核心思想。國家十四五規(guī)劃綱要則指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，就要建立“共建共享”的社會治理格局?；谥袊r(nóng)村社區(qū)既不是“自發(fā)型”，也不是一般意義上的“共同體”，而是由政府主導(dǎo)的社會生活共同體--“規(guī)劃型”社區(qū)的屬性，使得農(nóng)村社區(qū)治理天然遺傳了“自然型”社區(qū)基因，又有將城市社區(qū)治理的因子“移植和嵌入”到農(nóng)村社區(qū)過程的特質(zhì)〔2〕。改革開放后，隨著市場機制作用的增強、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“質(zhì)變”和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，大量社會職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其指導(dǎo)的村民委員會為主導(dǎo)的社區(qū)管理模式，需要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘r(nóng)村社區(qū)服務(wù)和管理水平為中心的農(nóng)村社區(qū)善治。

1 國內(nèi)農(nóng)村社區(qū)善治模式的實踐

為提升農(nóng)村基層社會治理質(zhì)量，中國農(nóng)村社區(qū)治理不斷地進行探索與實踐，發(fā)展出因地制宜具有地方特色的農(nóng)村社區(qū)治理模式。這些治理模式倡導(dǎo)在改善農(nóng)村公共服務(wù)水平、促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)同時實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的善治，呈現(xiàn)三類特征：

1.1 從農(nóng)村社區(qū)建置著手探索實現(xiàn)善治的基本規(guī)模

從農(nóng)村社區(qū)建置形式將農(nóng)村社區(qū)善治模式分為：“一村一社區(qū)”，在原自然村莊的基礎(chǔ)上，一個村設(shè)一個社區(qū)，建立一個服務(wù)中心，由原村兩委組織進行管理。該模式與現(xiàn)行農(nóng)村行政管理機制一致，村民的認(rèn)同感較強，較易推行社區(qū)自治。

“一村多社區(qū)”，針對村民居住地分散如山區(qū)，在面積較大的建制村，設(shè)立多個社區(qū)。該模式能提高社區(qū)公共資源利用率和服務(wù)水平，但此模式建設(shè)費用較高，控制不當(dāng)反而造成公共資源浪費。如湖北省遠安縣探索實行“撤組建社”，將原來的7個村民小組撤銷，重新以15個自然村為單位設(shè)立15個社區(qū)。

“多村一社區(qū)”，將相鄰的村莊合并，以較大的村為中心設(shè)立社區(qū)服務(wù)站，由一個村委領(lǐng)導(dǎo)。該模式可提高社區(qū)公共服務(wù)資源的利用率，弱化行政干預(yù)。但分散的社區(qū)會增加管理成本，一些離服務(wù)區(qū)較遠的居民，易產(chǎn)生距離感和消極心理，社區(qū)矛盾增加，如山東省諸城市的“2公里服務(wù)圈”打造計劃〔3〕。

“集中建社區(qū)”，主要針對少數(shù)民族、偏遠地區(qū)或由于經(jīng)濟發(fā)展需要進行集中規(guī)劃的社區(qū)。由于面積大、人口少、居住分散等特點，重點提高效率和服務(wù)水平，如聊城的“集中連片”式城鎮(zhèn)化管理。

“社區(qū)設(shè)小區(qū)”，即在規(guī)模較大的社區(qū)設(shè)“小區(qū)”，包括以村為單位設(shè)立“小區(qū)”，和以村民小組或自然村為單位設(shè)立“小區(qū)”。在“小區(qū)”設(shè)立“社區(qū)服務(wù)站(點)”，形成“社區(qū)—小區(qū)”的組織結(jié)構(gòu)。樺甸市、扶余縣、長春市寬城區(qū)及二道區(qū)等實驗縣(市、區(qū))已開始在部分自然屯設(shè)立服務(wù)站點。

1.2 從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能著眼探索實現(xiàn)善治的基本目的

從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能定位將農(nóng)村社區(qū)善治模式分為：“以城帶鄉(xiāng)”模式，通過城市擴張對城鎮(zhèn)邊緣進行改造，來實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化的善治目的。將“市、鎮(zhèn) (街道)、村”三級管理，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆小鐓^(qū)”二級管理，但在銜接過程中有裂隙彌合期，可能產(chǎn)生管理真空，誘發(fā)社會矛盾。早在2004年，深圳就全面撤銷街道辦事處、村委會，成立居委會，使城市社區(qū)管理體制覆蓋全市，催生出膠南和義烏模式。

“中心村”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)政府所在地，選取一個中心村來劃分社區(qū)公共服務(wù)范圍。該模式適用于規(guī)模較大、經(jīng)濟較為發(fā)達和交通比較便利的農(nóng)村社區(qū)。在城鎮(zhèn)化的刺激下帶動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促使農(nóng)村社會資源積極整合，使農(nóng)民就近實現(xiàn)市(居)民轉(zhuǎn)換。贛州將建設(shè)新村鎮(zhèn)作為切入點，到2010年完成全市20戶以上村莊的規(guī)劃，整治建設(shè)了15 000余村莊和120余圩鎮(zhèn)。

“自然村落”模式，主打“組織再造”，即以原行政村或自然村為基本單位，沿襲了原有的管理體制和組織體系，根據(jù)本村經(jīng)濟發(fā)展情況，重新規(guī)劃與完善基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)，如湖北省秭歸縣楊橋鎮(zhèn)進行“撤組建社”，以“小村”為管理單位，每個社區(qū)再分設(shè)3-5個互助組，實現(xiàn)村小組自治。

1.3 從農(nóng)村社區(qū)管理主體著力探索實現(xiàn)善治的基本模式

從農(nóng)村社區(qū)管理主體角度將農(nóng)村社區(qū)善治模式分為：村自治模式，在行政村黨組織和村委會的指導(dǎo)下，社區(qū)村民自主參與社區(qū)民主政治建設(shè)，對社區(qū)事務(wù)進行管理。但村民委員會的行政化問題仍然突出，社區(qū)自治組織與村兩委的職責(zé)邊界模糊，如江西的“一會五站”模式。

村社結(jié)合模式，即村兩委與社區(qū)服務(wù)組織相結(jié)合，在成員配置和領(lǐng)導(dǎo)安排上相互交叉，共同管理農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)。該模式能夠縮減財政支出，但村委會和社區(qū)服務(wù)組織容易出現(xiàn)職責(zé)推諉、人員累疊的問題，加劇社區(qū)的行政色彩，如河北尚義縣毛忽慶村的“兩委結(jié)合”模式。

村企聯(lián)合模式，即村民委員會、社區(qū)服務(wù)組織、村辦企業(yè)成員交叉任職、功能互補。該模式能增加農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)機會，但村委的行政管理、社區(qū)的自治管理和企業(yè)的經(jīng)營管理易發(fā)生交叉干涉，制約村民自治的發(fā)展。這在蘇南等地較多見，表現(xiàn)為“明星村”和“超級村莊”。

聯(lián)村共建模式，即以一定的服務(wù)半徑為標(biāo)準(zhǔn)，將幾個臨近的村莊聯(lián)合，在行政村與鄉(xiāng)政府之間設(shè)置專門的社區(qū)服務(wù)組織來管理社區(qū)公共事務(wù)。但建制村的聯(lián)合涉及到村集體的財務(wù)問題，與村民切身利益密切相關(guān)，推進難度較大。該模式在東部沿海和人口密度較大的中西部平原地區(qū)較為常見，如寧波市采取“聯(lián)村虛擬社區(qū)”模式。

產(chǎn)業(yè)黨組織型模式，即轉(zhuǎn)變以家族為圈、村莊為界的傳統(tǒng)管理方式，在行政村之上建立大社區(qū)。按照產(chǎn)業(yè)差異設(shè)置不同的黨支部，并將社區(qū)黨員納入各協(xié)會、合作組織的黨支部。社區(qū)管理由黨總支指導(dǎo)，社區(qū)村民委員會付諸實施。如山東莒南縣實施“大村莊制”。

2 農(nóng)村社區(qū)善治實現(xiàn)路徑中的障礙分析

眾所周知，中國地域廣袤，農(nóng)村地區(qū)差異極大，為使論證的典型與充分，本文以安徽省農(nóng)村社區(qū)為問題分析的邏輯起點。近年來，安徽省整體經(jīng)濟發(fā)展迅速，全省生產(chǎn)總值37 114億元，按可比價格計算，比上年增長7.5%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值2 915.7億元，增長3.2%；第二產(chǎn)業(yè)增加值15 337.9億元，增長8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值18 860.4億元，增長7.7%。人均GDP達58 496元，折合8 480美元〔4〕。經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時也帶來了農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的明顯變化：人口流動加速、農(nóng)業(yè)經(jīng)營更加多元、農(nóng)民生活需求和文化觀念日趨多維等。雖然中國已經(jīng)以居住證制度取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，但截至2019年，在該省常住人口中，居住在鄉(xiāng)村的人口為2 813.1萬 人，占總?cè)丝诘?4.19%，農(nóng)村社區(qū)治理方式的改善仍有廣闊的需求空間。由于傳統(tǒng)管理思路和經(jīng)濟發(fā)展水平制約，安徽省農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)善治仍存在障礙，主要包括：

2.1 “硬件”障礙：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村財政投入不平衡

在“以城帶村”發(fā)展理念指導(dǎo)下，相對于城市建設(shè)獲得的大量財政支持，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入明顯過少。2017年該省累計完成市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投入1 237.07億元〔5〕，2018年安徽省各級財政累計投入農(nóng)村建設(shè)近4.15億元，其中僅0.61億元用于農(nóng)業(yè)類建設(shè)〔6〕。與財政投入不足對應(yīng)的是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱，人均擁有道路面積截至2016年僅12.9平方米/人，而同時期的城市人均擁有道路面積達21.82平方米/人〔7〕。即使在經(jīng)濟較為發(fā)達、基本服務(wù)設(shè)施已經(jīng)建立的農(nóng)村地區(qū)，由于服務(wù)方式欠佳，實際產(chǎn)生的效應(yīng)有限。黃山市(祁門、歙縣、休寧)、六安市霍邱、宣城(涇縣、宣州區(qū))的農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋率低，平均僅為7.23%，同時有近70%的村民質(zhì)疑文化設(shè)施的必要性。在有圖書館的村莊中，31.98%的村民認(rèn)為受益不大〔8〕。

2.2 “軟件”障礙：社區(qū)治理主體“韌性”不足

由于該省行政村分布零散且數(shù)目較多，在總量為16 356的村莊中,有14 080個行政村，2 276個涉農(nóng)居委會和23.3萬個自然村。社區(qū)管理改革初期為了節(jié)約管理成本，大量農(nóng)村社區(qū)采用集中管理的手段，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)“管委會”等機構(gòu)取代村黨組織和村民委員會進行管理。在這種管理體制之下，村民掌握的切實可行的權(quán)力較小，導(dǎo)致其參與社區(qū)管理的積極性普遍不高。2016年基層政府開始推動實施“一村一社區(qū)”，社區(qū)黨組織在基層黨建和治理工作中地位日漸升高，但村委會的具體功能定位不清，不僅對上溝通不暢，在處理村民實際經(jīng)濟利益問題上也存在推諉現(xiàn)象，村長權(quán)力較大導(dǎo)致腐敗問題頻發(fā)。而在自然村，由于缺乏組織化的管理機構(gòu)，也普遍存在無人牽頭解決農(nóng)民實際困難的情形。

2.3 “制度”障礙：現(xiàn)行政策的有效性不足

中國現(xiàn)行社區(qū)治理的政策法規(guī)制定絕大部分是基于城市社區(qū)的基準(zhǔn)，且涉農(nóng)立法中，多數(shù)圍繞農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)的行政法規(guī)和政策，而專門的《村民自治法》尚未規(guī)劃。目前村民自治主要依靠1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》，未能充分體現(xiàn)村民自治的主動性和自主性，一定程度上造成農(nóng)村立法的行政色彩過重，社區(qū)的自主管理職能被削弱。與此同時，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動就業(yè)等缺乏有機銜接。針對城鎮(zhèn)化建設(shè)的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007)、《安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2010)和《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》(2013)等較為詳細地規(guī)定了公務(wù)員或事業(yè)編人員的權(quán)利義務(wù)，而農(nóng)村自治組織缺乏類似的具有體系化的管理辦法。

2.4 “隱形”障礙：農(nóng)村經(jīng)濟、文化、人口變化的復(fù)雜性

城鎮(zhèn)化建設(shè)時期大量農(nóng)村人口進城務(wù)工，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的下降使農(nóng)村人力資源出現(xiàn)高齡化趨勢，“三留守”人員持續(xù)增加，空心村增多。人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，繼而農(nóng)村活力不足，農(nóng)村發(fā)展乏力，已缺乏實施高質(zhì)量村民自治的先天條件。在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的號召下，近年來地方政府積極對農(nóng)村土地進行“三權(quán)分置”改革，截至2019年8月，安徽省承包耕地流轉(zhuǎn)率達到46%。農(nóng)村土改在促使農(nóng)民長期分享集體資產(chǎn)收益的同時，也帶來了現(xiàn)代多元農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下大量人力資源解放，農(nóng)村人口外流和農(nóng)村貧富差距進一步擴大的問題。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和水平的變化致使農(nóng)村鄰里關(guān)系也逐步像城市人際關(guān)系的“原子化”方向發(fā)展，社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感降低〔9〕。此外，伴隨農(nóng)村現(xiàn)居人口代際缺口的是傳統(tǒng)文化代際傳承的斷層，鄉(xiāng)風(fēng)民俗、鄉(xiāng)土味道逐步淡化與消失，導(dǎo)致鄉(xiāng)土認(rèn)同感嚴(yán)重缺失。

3 實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)善治的策略

治理是通行于規(guī)則空隙的制度安排〔10〕。因此農(nóng)村社區(qū)善治應(yīng)體現(xiàn)自下而上的公民參與、多中心治理、構(gòu)建社會合作網(wǎng)絡(luò)體系的基本理念。對此，該文提出當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)善治的基本策略為：

3.1 合理規(guī)劃社區(qū)建置，提升農(nóng)村人居環(huán)境

從“面”上看，農(nóng)村社區(qū)具有一定的地理形態(tài)，從“點”上看，社區(qū)內(nèi)部的各項公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃需符合一定規(guī)律。參考劉仙桃等采用GIS統(tǒng)計Voronoi圖CV值相結(jié)合的分析方法〔11〕，適當(dāng)考慮地形等環(huán)境因素因地制宜規(guī)劃社區(qū)建置。中小型村可采用“一村一社區(qū)”或“多村一社區(qū)”、大型村莊采用“一村多社區(qū)”、城郊村采用“集中建社區(qū)”的方法。在社區(qū)內(nèi)部，因地制宜將農(nóng)村住房相對集中，提高管理效率。社區(qū)建設(shè)應(yīng)在保護自然肌理和傳統(tǒng)建筑的前提下，彰顯鄉(xiāng)村地域特色，展現(xiàn)“新魚米之鄉(xiāng)”的時代風(fēng)貌。同時在健全省域國土空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建生產(chǎn)空間綠色集約、生活空間宜居樂家、生態(tài)空間山清水秀、可持續(xù)發(fā)展的高質(zhì)量國土空間格局。

3.2 大力培育社區(qū)組織，構(gòu)建多元化參與機制

善治強調(diào)多元主體的共同參與和農(nóng)村居民的積極合作〔12〕。對此，首先應(yīng)在厘清農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部各組織關(guān)系基礎(chǔ)上，明確各管理主體的職能。明確社區(qū)承擔(dān)工作事項清單，完善基礎(chǔ)群眾性自治組織履職的雙向評價機制。其次，政府可采取培育、補貼相結(jié)合的方式，搭建更多的社區(qū)組織發(fā)展平臺，保障農(nóng)民在社區(qū)管理過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。支持成立村民理事會或其他農(nóng)村議事協(xié)商機構(gòu)，如農(nóng)村社區(qū)論壇、社區(qū)聽證會等。再次，需強化參與意識，通過加強思想政治教育，借助媒體對農(nóng)村居民進行民主熏陶，鼓勵居民參與社區(qū)居委會的選舉、管理和監(jiān)督。最后，應(yīng)抓政策支持和產(chǎn)業(yè)承接契機，在信息資源共享的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村與城市社區(qū)服務(wù)項目和內(nèi)容的“等高對接”。

3.3 弘揚農(nóng)村地域文化，激發(fā)社區(qū)治理活力

基層社區(qū)管理者應(yīng)重視農(nóng)民對社區(qū)認(rèn)知的“文化拒斥”問題，包括傳統(tǒng)宗族力量對政策傳導(dǎo)的阻礙，消極不合作、積極抗阻和異化敷衍行為等〔13〕。積極促進符合社會主義核心價值觀的“鄉(xiāng)約”建立，同時要挖掘地方特色文化傳統(tǒng)，利用當(dāng)?shù)貧v史文化資源，打造特色文化生態(tài)圈，對農(nóng)村社區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)“文化之鄉(xiāng)”、“文化中心戶”等。此外，應(yīng)抓住長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，讓農(nóng)村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”，通過農(nóng)產(chǎn)品深加工、產(chǎn)業(yè)化以及農(nóng)村合作社等形式，加大政策投入，積極促進傳統(tǒng)小農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民就業(yè)機會。充分發(fā)揮機關(guān)、企事業(yè)單位、高校以及有服務(wù)農(nóng)村社區(qū)意愿的志愿者作用，激發(fā)社區(qū)的學(xué)習(xí)動力和自治活力。

3.4 加快農(nóng)村法制體系建設(shè)，維護農(nóng)民實際權(quán)益

農(nóng)村社區(qū)善治的最終目的是維護農(nóng)民的實際權(quán)益。由于歷史形成的農(nóng)村“熟人社會”、處理事務(wù)依賴人際關(guān)系的習(xí)慣，使得農(nóng)民存在不同程度的輕法、畏法和無訴訟意識。國家應(yīng)系統(tǒng)地完善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的法律制度，在完善《農(nóng)業(yè)法》基本法律的基礎(chǔ)上，有計劃性地對農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、農(nóng)村組織發(fā)展、農(nóng)民合法權(quán)益以及農(nóng)村教育制度等問題作進一步的立法完善。及時清理違背法律的村規(guī)民約，依法撤銷已有的違反村民集體利益的約定。深入開展法律進村活動，大力開展“民主法治示范村”創(chuàng)建。發(fā)展適合農(nóng)村社區(qū)特點的法治服務(wù)力量，培養(yǎng)農(nóng)村“法律明白人”，培育以村級干部、村民調(diào)解員為重點的“法治帶頭人”并協(xié)調(diào)農(nóng)村法律工作與其他社會領(lǐng)域法律工作的銜接。