福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 黃新煥 鮑艷珍

新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。然而，高投資、高能耗和高排放的粗放型增長方式讓我國付出了慘重的資源和環(huán)境代價(jià)。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，我國政府制定了一系列環(huán)境保護(hù)政策，確立環(huán)境保護(hù)為基本國策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把“生態(tài)文明”納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，部署建設(shè)美麗中國。環(huán)境保護(hù)政策從控制污染物排放總量為主轉(zhuǎn)向以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，推動(dòng)生態(tài)空間安全格局的構(gòu)筑，以及更多生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的提供；政策工具從命令控制型為主，轉(zhuǎn)向命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型并重；環(huán)保問責(zé)機(jī)制從以監(jiān)督企業(yè)為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變到“督政”與“督企”并重；構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)多元參與的環(huán)境治理體系，形成生態(tài)環(huán)保齊抓共管大格局。

一、我國環(huán)境保護(hù)政策的演進(jìn)歷程

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國環(huán)境保護(hù)政策持續(xù)完善，先后經(jīng)歷了啟蒙初創(chuàng)、探索發(fā)展、開拓成型、深化完善四個(gè)階段。

(一)啟蒙初創(chuàng)階段(1972～1991年)

在啟蒙初創(chuàng)階段，我國確立環(huán)境保護(hù)為基本國策，建立環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度(王金南等，2019)。1972年，我國代表團(tuán)參加了聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會(huì)議——斯德哥爾摩會(huì)議。1973年，我國召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，拉開了環(huán)境保護(hù)工作的序幕。會(huì)議審議通過中國第一個(gè)具有法規(guī)性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，提出“三同時(shí)”等制度。1975年5月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的10年規(guī)劃意見》進(jìn)一步要求各地區(qū)、各部門把環(huán)境保護(hù)納入長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃。1981年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，提出“誰污染、誰治理”的原則。1983年，我國召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，將“環(huán)境保護(hù)”確立為基本國策。1984年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，要求各地方人民政府成立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)。1989年4月，我國召開第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度，即“預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染、誰治理，強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策，以及“環(huán)境影響評價(jià)制度、‘三同時(shí)’制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、限期治理制度、污染集中控制制度”八項(xiàng)管理制度。1990年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，這是第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議的成果。在此階段，隨著國家對環(huán)保工作重視程度不斷提高，環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)生了大變革。1973年，成立國家級環(huán)保機(jī)構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。1974年5月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。1982年2月，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)部。1984年12月，國家環(huán)境保護(hù)局成立，仍隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。1988年4月，成立直屬國務(wù)院的國家環(huán)境保護(hù)局(副部級)(王玉慶，2018)。

這個(gè)階段主要采取“命令—控制手段為主，經(jīng)濟(jì)手段為輔”的環(huán)境治理政策工具推進(jìn)“三廢”綜合治理。1973年，我國頒布第一個(gè)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。1979年開始，分別制定幾十個(gè)分行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)產(chǎn)品污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》，明確規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)和限期治理等基本制度。1989年12月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。1984年5月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國水污染防治法》。1987年9月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國大氣污染防治法》。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面，1982年7月，國務(wù)院頒布實(shí)施《征收排污費(fèi)暫行辦法》，排污收費(fèi)制度正式確立。1989年7月，國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定對向水體排放污染物的企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證，正式確立排污許可證制度。1989年，我國在廣西、江蘇、福建、陜西榆林、山西、貴州和新疆等地試行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)?！傲濉逼陂g，我國實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼(1982年)、稅收優(yōu)惠(1984年)?！捌呶濉逼陂g，我國實(shí)行水資源與礦產(chǎn)資源稅(1986年)等(冉連，2017)。

(二)探索發(fā)展階段(1992～2001年)

1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，中國發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報(bào)告》，明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年3月，國務(wù)院通過《中國21世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展成為國家戰(zhàn)略。1996年7月，第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出保護(hù)環(huán)境是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力；確定了堅(jiān)持污染防治和生態(tài)保護(hù)并重的方針，實(shí)施《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》和《中國跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》兩大舉措；首次提出環(huán)境安全的概念，環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了嶄新階段。1996年8月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，首次提出環(huán)境質(zhì)量的行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，并提出“一控雙達(dá)標(biāo)”，即到2000年，各省、自治區(qū)、直轄市要使本轄區(qū)主要污染物排放總量控制在規(guī)定的指標(biāo)內(nèi)；全國工業(yè)污染源排放污染物達(dá)到國家和地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；直轄市、省會(huì)城市等重點(diǎn)城市的大氣、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。1997年11月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》，并于2007年10月修訂，2016年7月第一次修正，2018年10月第二次修正。1998年3月，成立國家環(huán)境保護(hù)總局。2001年，中央人口資源工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)要“確保國家環(huán)境安全”“建立環(huán)境安全防范體系”(張連輝和趙凌云，2007)。

這一階段，我國重點(diǎn)治理“三河”“三湖”水污染、“兩區(qū)”大氣污染，重點(diǎn)防治工業(yè)污染和綜合整治城市環(huán)境(張萍等，2017)。1995年8月，《中華人民共和國大氣污染防治法》(第一次修正)提出劃分酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)(兩控區(qū))。1995年10月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，并于2016年11月進(jìn)行修正。1996年5月，第一次修正《中華人民共和國水污染防治法》。1996年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出“33211”工程，重點(diǎn)抓好“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“兩區(qū)”(酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū))、“一市”(北京市)、“一?！?渤海)的污染防治工作。1997年3月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》，并于2018年12月修訂。1998年1月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》。1998年11月，國務(wù)院發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，并于2017年7月修訂。

這個(gè)階段，我國進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保經(jīng)濟(jì)手段的制定和運(yùn)用，開展大氣排污交易政策試點(diǎn)工作，將競爭機(jī)制引入環(huán)境影響評價(jià)市場，全面推行排污許可證制度，開征二氧化硫排污費(fèi)，推行環(huán)境標(biāo)志制度等。1992年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于開展征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)工作的通知》，在貴州、廣東及重慶、宜賓、南寧、桂林、柳州、宜昌、青島、杭州、長沙開展二氧化硫排污收費(fèi)試點(diǎn)工作。1996年4月，國務(wù)院頒布《關(guān)于二氧化硫排污收費(fèi)擴(kuò)大試點(diǎn)工作有關(guān)問題的批復(fù)》，提出可將二氧化硫排污收費(fèi)試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)。1992年，排放水污染物許可證發(fā)放工作在全國全面鋪開。1992年，國家環(huán)保局選擇太原、柳州、貴陽、平頂山、開遠(yuǎn)和包頭等六個(gè)城市開展大氣排污交易政策試點(diǎn)工作。1994年，全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議通過《全國環(huán)境保護(hù)工作綱要(1993—1998)》，要求強(qiáng)化排污許可證發(fā)放及證后管理工作，逐步擴(kuò)大發(fā)放范圍；要求繼續(xù)試行排污交易政策；要求建立和推行環(huán)境標(biāo)志制度。1994年5月，中國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證委員會(huì)正式成立，環(huán)境標(biāo)志工作進(jìn)入實(shí)施階段。

(三)開拓成型階段(2002～2011年)

2002年11月，黨的十六大倡導(dǎo)新型工業(yè)化道路，大力實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2002年，第五次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)重要職能，要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，動(dòng)員全社會(huì)的力量做好環(huán)保工作。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”和堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的方針。2005年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出地方政府和部門主要負(fù)責(zé)人為環(huán)保第一責(zé)任人，把環(huán)保納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容，并作為選拔獎(jiǎng)懲的依據(jù)。2006年，第六次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出三個(gè)轉(zhuǎn)變和環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。2007年，黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，要求基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。2007年11月，國務(wù)院印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》，這是第一次以國務(wù)院印發(fā)形式頒布的五年規(guī)劃。2008年，成立環(huán)境保護(hù)部，升格為國務(wù)院組成部門，并組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察中心。2011年12月，第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，積極探索環(huán)境保護(hù)新道路，提出環(huán)境保護(hù)“一票否決”制。

這個(gè)階段，我國著力實(shí)施污染物排放總量控制工作，開展主體功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的探索工作。2006年，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》提出將“十一五”主要污染物排放總量控制指標(biāo)納入約束性指標(biāo)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變，將二氧化硫和化學(xué)需氧量作為兩項(xiàng)“剛性約束”指標(biāo)。同時(shí)，統(tǒng)籌實(shí)施結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰(zhàn)略。2005年2月，廣東省人民政府發(fā)布《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004—2020年)》，這是我國第一個(gè)通過立法實(shí)施的區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃，也是我國最早的生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐。2011年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，首次以規(guī)范性文件的形式提出了“生態(tài)紅線”的概念。2007年10月，黨的十七大提出了建立主體功能區(qū)布局的戰(zhàn)略構(gòu)想，首次把這個(gè)概念寫入了黨代會(huì)的政治報(bào)告。國家“十一五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。2010年12月，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)(屬限制開發(fā)區(qū))；列出1443處國家禁止開發(fā)區(qū)域，占全國陸地國土面積的12.5%。

這一階段，除了修訂出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策也進(jìn)入了集中設(shè)計(jì)和推廣階段。為了適應(yīng)環(huán)保新形勢，《中華人民共和國節(jié)約能源法》于2007年10月進(jìn)行修訂，《中華人民共和國水污染防治法》于2008年2月進(jìn)行修訂。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別于2002年6月通過《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，于2002年10月通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(2016年7月第一次修正，2018年12月第二次修正)，于2005年2月通過《中華人民共和國可再生能源法》，于2008年8月通過《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2018年10月修訂)。2002年，我國開始實(shí)施特許經(jīng)營制度，允許民間資本和外國資本進(jìn)入污水、垃圾處理及供熱等領(lǐng)域。2006年，中央財(cái)政預(yù)算賬戶首次設(shè)立“211環(huán)境保護(hù)”科目。生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)啟動(dòng)并逐步落地實(shí)施。2005年，浙江省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，成為全國第一個(gè)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?011年，全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江啟動(dòng)實(shí)施。2007年7月，國家環(huán)?？偩帧⒅袊嗣胥y行、中國銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)、防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，要求商業(yè)銀行開展綠色信貸。2007年12月，國家環(huán)境保護(hù)總局、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)。2008年2月，國家環(huán)?？偩职l(fā)布《加強(qiáng)上市公司環(huán)保監(jiān)管工作指導(dǎo)意見》，這一綠色證券的指導(dǎo)意見以上市公司環(huán)保核查制度和環(huán)境信息披露制度為核心。2008年2月，國家環(huán)?？偩止剂说谝慌案呶廴尽⒏攮h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄，作為綠色貿(mào)易政策的基礎(chǔ)內(nèi)容之一。

(四)深化完善階段(2012年至今)

2012年11月，黨的十八大報(bào)告將“生態(tài)文明”納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次提出“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設(shè)美麗中國”。環(huán)境質(zhì)量改善逐漸成為環(huán)境保護(hù)的核心目標(biāo)和主線任務(wù)，環(huán)境政策改革進(jìn)入深化升華階段。2014年4月，我國完成《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的修訂，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，這是中央就生態(tài)文明建設(shè)作出專題部署的第一個(gè)文件，首次提出“綠色化”概念，以及協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這是統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明體制各領(lǐng)域改革的綱領(lǐng)性文件，《總體方案》提出的八項(xiàng)制度是生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，綠色發(fā)展成為指導(dǎo)“十三五”乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本理念。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，將環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)首次納入五年規(guī)劃。2018年3月，我國成立生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》把生態(tài)文明和“美麗中國”寫入《憲法》，讓生態(tài)文明的主張成為國家意志的生動(dòng)體現(xiàn)。2018年5月，全國第八次生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，提出新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)必須堅(jiān)持“六項(xiàng)原則”：堅(jiān)持人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，山水林田湖草是生命共同體，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。

隨著污染治理進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我國以大氣、水、土壤污染防治為重點(diǎn)，部署污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃。污染防治法律體系系統(tǒng)化完善，《中華人民共和國大氣污染防治法》于2015年8月完成第二次修訂，2018年10月完成第二次修正?！吨腥A人民共和國水污染防治法》于2017年6月完成第二次修正。2018年8月，全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國土壤污染防治法》。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，被譽(yù)為“史上最嚴(yán)厲”的行動(dòng)計(jì)劃，首次將細(xì)顆粒物納入約束性指標(biāo)，并將環(huán)境質(zhì)量是否改善納入官員考核體系。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，這是當(dāng)前和今后一段時(shí)間推進(jìn)水環(huán)境治理的路線圖。2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，這是當(dāng)前和今后一段時(shí)期全國土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。2018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。

積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)。2017年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，這標(biāo)志著全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定與制度建設(shè)正式全面啟動(dòng)。2017年3月，國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》。2017年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》提出，到2020年，符合主體功能定位的縣域空間格局基本劃定，陸海全覆蓋的主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局精準(zhǔn)落地，“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系建立健全。

我國環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系建設(shè)步入新階段。構(gòu)建中央環(huán)保督察制度和生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核辦法。2015年7月，中央深化改革小組通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，提出建立環(huán)保督察工作機(jī)制。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)行省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。2016年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)。此外，應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)計(jì)劃，督促領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，首次對追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任作出制度性安排。2017年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》。

深化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革，完善以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具。2013年1月，環(huán)境保護(hù)部、保監(jiān)會(huì)共同發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，首次明確部分行業(yè)需強(qiáng)制參加環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。2013年，我國先后在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7省市試行碳排放權(quán)交易，并于2017年底啟動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場。2014年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出到2017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出到2020年，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。2016年8月，中國人民銀行等7部委發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，提出大力發(fā)展綠色信貸，推動(dòng)證券市場支持綠色投資，設(shè)立綠色發(fā)展基金，發(fā)展綠色保險(xiǎn)，完善環(huán)境權(quán)益交易市場等。2016年12月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，宣告1982年開始實(shí)施的排污收費(fèi)政策退出歷史舞臺(tái)。這是國際上第一部專門以環(huán)境保護(hù)為主要目標(biāo)的稅法。2017年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確賠償權(quán)利和義務(wù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

二、“十四五”期間我國環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展趨勢

“十四五”期間，我國環(huán)境保護(hù)政策應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在環(huán)境立法、生態(tài)空間管制、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革、環(huán)?？冃гu價(jià)考核和問責(zé)機(jī)制、環(huán)境治理體系等方面縱深推進(jìn)，為建設(shè)美麗中國保駕護(hù)航。

(一)完善生態(tài)要素保護(hù)和污染治理法治體系

“十四五”期間，我國環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持法制先行、執(zhí)法從嚴(yán)，構(gòu)建系統(tǒng)化、縱深化的環(huán)境保護(hù)和污染治理法治體系。按照山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)的要求，繼續(xù)制定和完善國家、區(qū)域、流域、地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮山嶺、水流、森林、農(nóng)田、草原、海洋、湖泊、濕地、荒漠、野生動(dòng)植物等生態(tài)系統(tǒng)要素保護(hù)。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，適時(shí)修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國土壤污染防治法》，持續(xù)依法推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治，綜合運(yùn)用污染治理、總量減排、達(dá)標(biāo)排放等手段，實(shí)現(xiàn)減少污染存量和控制污染增量。在國家環(huán)保法律框架下，鼓勵(lì)地方基于區(qū)域環(huán)保的重點(diǎn)和難點(diǎn)制定地方環(huán)保法規(guī)或者規(guī)章，推動(dòng)跨部門、跨地區(qū)實(shí)施流域和區(qū)域性環(huán)保法規(guī)。同時(shí)，保障法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性(何劭玥，2017)。環(huán)境立法要適應(yīng)環(huán)保工作發(fā)展趨勢和生態(tài)文明建設(shè)要求，法律條款盡可能規(guī)定得具體、明確，使立法更加精細(xì)化，能夠有效地解決環(huán)境保護(hù)實(shí)際問題；社會(huì)公眾應(yīng)更多地參與到環(huán)境立法全過程，在法規(guī)表決前向社會(huì)公布草案，讓公眾參與法律條文合理性和可執(zhí)行性的評估。

(二)健全生態(tài)空間管制制度

自然資源資產(chǎn)管理和開發(fā)管控、生態(tài)保護(hù)紅線劃定與嚴(yán)守，是實(shí)施生態(tài)空間用途管制的重要舉措，有利于保障與維護(hù)國家生態(tài)安全和資源安全?！笆奈濉逼陂g，我國應(yīng)根據(jù)山水林田湖草生命共同體系統(tǒng)治理理念，繼續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，確保山、水、林、田、湖、草等自然資源產(chǎn)權(quán)形成有機(jī)整體，確保自然資源歸屬明確，開發(fā)利用權(quán)力與保護(hù)修復(fù)責(zé)任對等，保障自然資源整體保護(hù)和集約開發(fā)利用。按照自然資源資產(chǎn)“只能增值、不能貶值”的原則，利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，結(jié)合自然資源開發(fā)管控，分區(qū)域分階段確定資源開發(fā)利用總量、強(qiáng)度、效率的上線管控要求。繼續(xù)完善生態(tài)保護(hù)紅線制度，建立健全全國統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線審批程序、生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整程序、生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以此保障形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”。健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。細(xì)化“三線一單”編制工作要求，形成基本完善的“三線一單”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、配套規(guī)整和管理制度，確實(shí)將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的約束落實(shí)到環(huán)境管控單元，并根據(jù)環(huán)境管控單元特征制定有的放矢的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，控制和優(yōu)化環(huán)境管控單元的開發(fā)規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度和空間布局。

(三)推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策縱深化改革

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在推進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進(jìn)污染減排和環(huán)境質(zhì)量提升中發(fā)揮了積極而重要的作用?！笆奈濉睍r(shí)期，我國應(yīng)繼續(xù)健全生態(tài)環(huán)境財(cái)政預(yù)算制度，推進(jìn)中央和地方生態(tài)環(huán)境財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制機(jī)制改革。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入穩(wěn)定增長機(jī)制，加大綠色科技創(chuàng)新投入。改革節(jié)能環(huán)保財(cái)政賬戶，將支出科目中的“節(jié)能環(huán)?！闭{(diào)整為“生態(tài)環(huán)境”。調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼機(jī)制，從以生產(chǎn)端補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向以消費(fèi)端補(bǔ)貼為主，加大對高質(zhì)量綠色創(chuàng)新的補(bǔ)貼力度。以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，完善中央環(huán)保專項(xiàng)資金管理方法和績效評價(jià)機(jī)制。探索將揮發(fā)性有機(jī)物列入環(huán)境保護(hù)稅征收范圍，繼續(xù)推進(jìn)資源稅、消費(fèi)稅等稅種的綠色化；加大對環(huán)境污染第三方治理、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠，建立全成本覆蓋的污水處理、廢氣處理、固體廢物處理收費(fèi)政策；建立充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源要素價(jià)格機(jī)制，完善生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值的定價(jià)方法。建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，建立體現(xiàn)地方發(fā)展權(quán)保障和生態(tài)產(chǎn)品貢獻(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償政策，加大對貧困落后地區(qū)和弱勢群體的補(bǔ)償力度(王金南等，2019)。推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制、跨省界流域和區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。健全生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制，開展環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押交易，探索用能權(quán)、用水權(quán)、節(jié)能量和綠色電力證書等交易制度，健全排污權(quán)、碳排放、用能權(quán)、用水權(quán)初始分配制度，完善全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，逐步納入更廣泛的碳市場交易主體。推廣中國綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，深化綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一、接軌國際、清晰可執(zhí)行的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，從產(chǎn)品服務(wù)、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)防控、制度建設(shè)等方面系統(tǒng)規(guī)范綠色金融發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)長江等重點(diǎn)流域以及粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域探索設(shè)立綠色發(fā)展基金，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀等重點(diǎn)區(qū)域建立“互認(rèn)互用”評價(jià)結(jié)果機(jī)制(董戰(zhàn)峰等，2020)。

(四)健全環(huán)保績效評價(jià)考核和問責(zé)機(jī)制

建立全面衡量綠色發(fā)展質(zhì)量和效益且突出反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的政績考核評價(jià)體系，不斷把環(huán)保要求納入責(zé)任追究辦法，以約束地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境決策，推動(dòng)環(huán)境政策落實(shí)并取得成效。構(gòu)建生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域干部容錯(cuò)機(jī)制，在總結(jié)浙江省《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)生態(tài)環(huán)保干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)施意見(試行)》和山東省《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可在全國范圍內(nèi)實(shí)施推進(jìn)的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域干部容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)干部在開展環(huán)保工作中先行先試、大膽創(chuàng)新、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、善于作為。進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境督察規(guī)范化、精簡化，規(guī)范和精簡環(huán)保督察問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的調(diào)查與核實(shí)程序、問責(zé)的處理決定程序和問責(zé)的信息公開程序。此外，中央環(huán)保督察既監(jiān)督黨政體制內(nèi)部行為(“督黨”和“督政”)，也監(jiān)督企業(yè)和個(gè)人的環(huán)境違法行為(“督企”)。為此，應(yīng)積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境督察制度法制化，以確保該制度的穩(wěn)定性和問責(zé)效果的長效性(陳海嵩，2017)。

(五)構(gòu)建社會(huì)力量廣泛參與的環(huán)境治理體系

地方教育部門和新聞媒體應(yīng)依法履行生態(tài)環(huán)保政策宣傳教育責(zé)任，強(qiáng)化公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，倡導(dǎo)綠色生活方式，將生態(tài)文明內(nèi)化到個(gè)人價(jià)值觀中。建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境信息發(fā)布機(jī)制，綜合應(yīng)用各種媒體手段向公眾發(fā)布大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量信息，全面、真實(shí)、客觀、及時(shí)地公開排污單位、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價(jià)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對及處置等信息，適時(shí)擴(kuò)大政府環(huán)境信息主動(dòng)公開的范圍。根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》，細(xì)化公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的渠道，搭建更多的公眾表達(dá)渠道，引導(dǎo)公眾和社會(huì)組織依法、有序、理性對政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，以保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。建立政府、企業(yè)、公眾間溝通對話、協(xié)商解決的機(jī)制和平臺(tái)，暢通公眾環(huán)境權(quán)益訴求的表達(dá)機(jī)制，及時(shí)化解企業(yè)與公眾間的環(huán)境糾紛。積極發(fā)揮各類社會(huì)組織在環(huán)境立法、規(guī)劃、重大政策和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評聽證過程的專業(yè)作用。