北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 孫祁祥

2020年中國抗擊新冠疫情的實踐，充分彰顯了舉國體制的巨大優(yōu)勢，顯示了中國人民的力量。希望“舉國體制”能夠在人們最需要它的時候，繼續(xù)發(fā)揮最大效用。但需要注意的是，我們絕不能因為“舉國體制”所具有的巨大優(yōu)勢而 “泛化”其作用，那將對中國經(jīng)濟社會未來的發(fā)展帶來危害。

一、抗疫中的舉國體制

當(dāng)今世界，各個國家采用哪種制度、哪種體制、哪種路徑來實現(xiàn)其價值追求，來應(yīng)對各種重大危機事件，是基于各個國家本國國情的選擇。面對此次百年不遇、來勢兇猛的新冠病毒，各國都有自己應(yīng)對的“獨特”做法和經(jīng)驗。

中國依據(jù)自己的“制度慣性”和“制度邏輯”迎戰(zhàn)新冠病毒，在遵循“各美其美、美人之美”原則的基礎(chǔ)上，也愿意與世界上任何希望獲得中國經(jīng)驗的國家進行經(jīng)驗分享，但中國絕無意樹立一個“標桿”。全球抗擊疫情的戰(zhàn)役還未結(jié)束，遠不到最后做總結(jié)的時候。不過，僅就迄今為止各國防控措施和防控效果的比較，還是能說明一些問題。這里僅以美國、中國這兩個世界第一、第二大經(jīng)濟體為例予以闡述。

美國有3.3億人口，中國有14億人口，中國的人口是美國的4.2倍；美國的人均GDP為6.2萬美元，中國是近1萬美元，美國的人均GDP是中國的6.2倍。

從總體上來說，美國既有比中國更為發(fā)達的醫(yī)療機構(gòu)，也有比中國更為先進的高科技；美國既有無數(shù)像中國一樣具有職業(yè)精神、舍生忘死救助病人的醫(yī)護人員，也有無數(shù)像中國一樣在疫情中“勇敢逆行”的志愿者。

然而，中美的確又有許多不同：美國有在大選之年為“保位”而操碎了心的“執(zhí)政黨”，有為“上位”而傷透了神的“在野黨”，有在重大公共衛(wèi)生危機面前的“黨爭不斷”，有聯(lián)邦政府與州政府之間的“各自為政”；但美國沒有中國的“舉國體制”，沒有中國的“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，沒有中國的“全國一盤棋”，沒有中國的“同舟共濟”，沒有中國的“萬眾一心”。所以，中美兩國在防控決策、執(zhí)行力和防控結(jié)果上出現(xiàn)了巨大的差異。

從決策速度和執(zhí)行力度來看，中國從確認疫情到采取封城等措施、構(gòu)建全國聯(lián)防聯(lián)控體系，用了不到兩周的時間，而美國自出現(xiàn)首個確診病例起，到將近八周之后才開啟聯(lián)邦層面的緊急響應(yīng)；在物資緊急調(diào)配上，中國從除夕夜的火速集結(jié)開始，在短短數(shù)周的時間內(nèi)，先后就有來自全國30個省(區(qū)、市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和人民解放軍的346支醫(yī)療隊，4.26萬名醫(yī)護人員馳援湖北，15座方艙醫(yī)院在十幾天時間內(nèi)建成使用，而美國聯(lián)邦政府和州政府爭執(zhí)不下，爭吵不斷，致使決策拖沓緩慢，醫(yī)療救護資源調(diào)動、協(xié)調(diào)不力。在疫情最為嚴重的紐約，甚至出現(xiàn)了各州、聯(lián)邦政府與紐約州搶購呼吸機，彼此抬價的混亂局面。俄亥俄州政府在發(fā)出“人們在商場必須戴口罩”的規(guī)定以后，因為“州內(nèi)許多居民認為政府的規(guī)定太過分了”，導(dǎo)致州長只好宣布撤銷。

從抗擊疫情的結(jié)果看，從武漢因新冠疫情封城，到疫情基本得到控制且持續(xù)向好，中國用了大約40天的時間；而美國自3月11日世界衛(wèi)生組織宣布新冠疫情具有全球大流行特征以后，至今也經(jīng)歷了超過40天的“抗疫”，但疫情仍呈愈演愈烈的態(tài)勢，確診人數(shù)與死亡人數(shù)均居全球第一。且中國的新冠疫情暴發(fā)在中國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日——春節(jié)之前，美國疫情的暴發(fā)至少比中國晚了兩個月。從感染人數(shù)上看，美國在已有中國和其他許多國家“前車之鑒”的背景下，確診人數(shù)從3月中旬的千余例飆升至4月28日的破100萬例；死亡人數(shù)從數(shù)十人上升至目前的逾9萬人。

中國作為最早迎戰(zhàn)疫情的國家，在沒有任何可供借鑒經(jīng)驗的前提下，用“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“全國一盤棋”“同舟共濟”“萬眾一心”，在短短40天的時間里基本控制住了兇猛的疫情。可以說，中國21世紀抗疫的實踐，充分彰顯了舉國體制的巨大優(yōu)勢，展示了中國人民的力量。

二、舉國體制的產(chǎn)生背景及運行機理

從以上所列舉的中美兩國在抗疫中的表現(xiàn)和結(jié)果，我們可以清楚地看到舉國體制的巨大優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)說，生活在一個“風(fēng)險演化規(guī)律”作用的社會之中，能有這樣一個制度的“護佑”，是一件幸運的事。而事實上，不僅在此次應(yīng)對新中國成立以來防控難度最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，舉國體制厥功甚偉，而且在歷次應(yīng)對各類自然災(zāi)難、保護人民生命財產(chǎn)時，都是如此。不論是在抗擊重大災(zāi)難上，還是在自主創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、開放創(chuàng)新的科研攻關(guān)上，抑或在科研攻關(guān)、競技體育的突破上，舉國體制都發(fā)揮了不可替代的重要作用。

就基本內(nèi)涵而言，舉國體制是指為攻克某一重大項目或達成某一目標，而舉國家之力，以便能迅速有效地集中動員和調(diào)配全國的力量，由此形成的一種工作體系和運行機制。雖然“舉國體制”這一詞匯來源于20世紀80年代初國外媒體對中國體育體制的一種形象概括，但實際上，這一體制的核心理念起始并貫穿在整個中國經(jīng)濟建設(shè)和改革開放的歷程之中。

回顧歷史，在多年戰(zhàn)亂的基礎(chǔ)上建立的新中國，成立之初即面臨西方的全面封鎖，在這樣一個“一窮二白”的爛攤子上開始建設(shè)，其面臨的巨大困難可想而知。1954年，毛澤東主席曾這樣說道：“現(xiàn)在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造?！?/p>

正是在這樣一個背景下，中國借鑒蘇聯(lián)模式并基于自己的國情，逐步形成了“集中力量辦大事”這一獨具特色的舉國體制。“156項”工程就是20世紀50年代“舉國體制”的標志性產(chǎn)物，它們?yōu)橹袊墓I(yè)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，具有重要的里程碑意義。

“舉國體制”不僅有著當(dāng)代的體制、環(huán)境因素，也有著歷史、傳統(tǒng)的因素。學(xué)者謝茂松曾指出，“從歷史角度來看，中華文明以維持大一統(tǒng)，即大國政治、大國規(guī)模的統(tǒng)一性為文明之常態(tài)，國家、政府起著組織社會、經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，國家的重大政策從中央到地方各級，層層下貫、落實，這可以算作是舉國體制的歷史因素”。

進入新時期以來，計劃經(jīng)濟時代的“舉國體制”轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷摹芭e國體制”。它依托中國特色社會主義制度體系，后者包括黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人民民主制度、經(jīng)濟制度、法治制度、軍事制度、文化制度、民生保障制度、生態(tài)文明制度等，在中國的改革開放事業(yè)中繼續(xù)發(fā)揮著重要作用，特別是在此次抗疫中，再次充分顯示出巨大的優(yōu)勢。

三、謹防出現(xiàn)對“舉國體制”的誤讀

此次抗疫中，中國所展示出來的驚人的高效組織行動力，得到了國際社會的褒獎。于是，一些國人也因此“陶醉”其中，滿足于“舉國體制”所取得的巨大成績，進而希望“泛化”其作用，這是一種讓人擔(dān)憂的情緒。

作為一種依靠行政命令的資源配置方式，“舉國體制”是以巨大的資源消耗為前提并為完成特定目的而啟動的。一切依時間、條件、地點為轉(zhuǎn)移，這是唯物辯證法的精髓?！斑^猶不及”，如果由于“舉國體制”在此次抗疫中所顯現(xiàn)出來的巨大優(yōu)勢而 “泛化”舉國體制，為其貼上“無所不能”的標簽，希望其“無所不在”，如果我們將“戰(zhàn)時”的手段用在“平時”，將“特殊性”變成“常態(tài)性”，這將對中國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生嚴重危害。

首先，不能因為“舉國體制”具有全國統(tǒng)籌資源的非凡能力，而喪失憂患意識和危機意識，忽略對風(fēng)險防控前置化的重視。應(yīng)當(dāng)說，此次疫情暴發(fā)以后，中央對風(fēng)險處理的方式和措施是非常及時有效的。然而也應(yīng)看到，在整個傳染病風(fēng)險管理的全流程中，由于早期對風(fēng)險的監(jiān)測、預(yù)警、防范手段的疏漏與不足，特別是公共衛(wèi)生和疾病防控體系的缺陷與薄弱，地方政府對疫情的認知不足和體制機制的問題，導(dǎo)致了疫情暴發(fā)初期險象環(huán)生，這是我們需要牢牢記取的教訓(xùn)。如果疫情過后，人們還是“沉浸”在“舉國體制”所顯示出來的巨大優(yōu)勢上，認為即使重大風(fēng)險發(fā)生，我們也有足夠的能力應(yīng)對，那就會阻礙我們應(yīng)有的反思，就有可能拖延“亡羊補牢”的工作，就有可能在同樣的地方再次跌倒。疫情期間和之后，當(dāng)務(wù)之急是要強化國人的憂患意識和危機意識，加強對風(fēng)險防控前置化的重視。從風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險決策、風(fēng)險處置、風(fēng)險抑制、風(fēng)險預(yù)防等方面，盡快建立起完善的國家公共衛(wèi)生治理體系，以應(yīng)對未來的高發(fā)傳染疾病重大風(fēng)險。

其次，不能因為“舉國體制”的巨大優(yōu)勢而降低市場化改革的力度，損害市場主體的創(chuàng)新精神和活力?！笆袌鰬?yīng)當(dāng)在資源配置中起決定性作用”，這是黨的十八屆三中全會根據(jù)中國改革開放幾十年的經(jīng)驗教訓(xùn)所得出的一個重要結(jié)論。而實踐表明，始于1992年的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制雖已初步建立，但遠未建成和完善。這次“舉國體制”在防控疫情中所扮演的重要角色，特別是西方一些國家與之相比所凸顯的許多差距讓一些人認為，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大強化“舉國體制”作用的范圍，使其在各個方面都能發(fā)揮更大的作用，這種想法大可商榷。

市場經(jīng)濟是一個涉及千百萬生產(chǎn)者和消費者基于瞬息萬變的信息做出決策而發(fā)生的生產(chǎn)、交易、消費的活動，它是由“千百萬微觀經(jīng)濟”組成的宏觀經(jīng)濟活動。假定其他條件不變，微觀經(jīng)濟越活，宏觀經(jīng)濟的基礎(chǔ)才能越加牢靠。希望“舉國體制”在各個領(lǐng)域都發(fā)揮更大的作用，就是將“舉國體制”等同于中國改革開放前“大一統(tǒng)”的計劃經(jīng)濟體制，這將導(dǎo)致微觀經(jīng)濟喪失經(jīng)濟動力和活力，而這正是當(dāng)年中國啟動改革的根本原因。因此，只有使市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用，讓整個經(jīng)濟體充滿競爭力和活力，才能使“舉國體制”在必須發(fā)揮作用時有強大的支撐。

再次，不能因為“舉國體制”的基礎(chǔ)——“國有制”所具有的優(yōu)勢而阻礙民營經(jīng)濟的發(fā)展。疫情發(fā)生以后，社會和網(wǎng)絡(luò)上有觀點認為，發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，說到底就是發(fā)揮公有經(jīng)濟的優(yōu)勢，在抗擊重大疫情面前，這一優(yōu)勢是私有經(jīng)濟或民營經(jīng)濟所無法比擬的?？陀^地說，國有經(jīng)濟在此次抗疫中充分顯示出了巨大的實力，發(fā)揮了中流砥柱的作用，但民營部門和其他社會力量也并非“等閑之輩”，它們以各種方式，為抗擊疫情做出了重要貢獻。當(dāng)然，我們也看到了這樣的情況，有許多民營企業(yè)和專業(yè)人士有能力、有意愿，但缺乏有效的組織調(diào)配，缺少統(tǒng)一的援助渠道，導(dǎo)致其作用沒能得到有效發(fā)揮，但這恰恰也從一個側(cè)面說明，我們此前對包括民營、私營企業(yè)在內(nèi)的社會力量參與社會治理和公共事務(wù)，沒有給予應(yīng)有的重視。

中國自改革開放之初進行所有制結(jié)構(gòu)的改革，強調(diào)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。黨的十八屆三中全會更是強調(diào)指出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，其目的就是希望把非公有資本引入國家經(jīng)濟內(nèi)部，提高活力和競爭力，讓非公有制經(jīng)濟成為我國市場經(jīng)濟的一支強大生力軍。但現(xiàn)實情況表明，民營經(jīng)濟在發(fā)展中還是面臨許多困難，混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展任重道遠。

據(jù)有關(guān)資料顯示，受疫情影響，國家在2020年3月啟動了疫情防控債，希望通過定向融資幫助實體經(jīng)濟渡過難關(guān)。根據(jù)Wind，截至2020年4月21日，國企共發(fā)行402只合計3174億元疫情防控債，而民營企業(yè)僅獲發(fā)行73只合計388億元疫情防控債。如果因為此次疫情所顯示出來的國有經(jīng)濟的顯著優(yōu)勢而形成對民營經(jīng)濟和私人企業(yè)的擠壓，那將會削弱多年來混合所有制改革所積累的成效，對未來中國經(jīng)濟的發(fā)展是非常不利的。因此，疫情之后，一方面，我們要進一步深化國企改革，增強國企的競爭力和活力；另一方面，也要進一步為民營經(jīng)濟的恢復(fù)、發(fā)展創(chuàng)造積極的條件，大力推進混合所有制的改革。

最后，不能因為舉國體制在重大危機時的做法有效，而延展“管制的思維慣性”和“審批的路徑依賴”。舉國體制的運行是依靠行政部門層層下達政策、指示等行政手段來維持的。為了有效應(yīng)對重大危機，在緊急狀態(tài)下，各級政府部門的權(quán)力擴張是必須、必要之舉。與此同時，在假定這些措施是基于科學(xué)、理性基礎(chǔ)之上的前提下，還必須保證這些嚴格的措施能得到嚴格的貫徹和嚴格的執(zhí)行，否則難以取得成效。此次國內(nèi)外的抗疫實踐，從正反兩個方面充分證明了嚴格的措施、嚴格的貫徹和嚴格的執(zhí)行，這三者之間高度統(tǒng)一的必要性和有效性。

但要清楚的是，作為一個主體影響或控制另一個主體或個體的一種能力的“公權(quán)力”，它不僅本身具有可以“無窮透支”的屬性，還具有法國思想家孟德斯鳩所總結(jié)出來的那樣一種特性，即“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，如果不對此加以監(jiān)督和制約，就會出現(xiàn)包括腐敗在內(nèi)的許多嚴重問題，這就是為什么要“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的根本原因。

依法行政是我國依法治國基本方略的重要內(nèi)容，它是指行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。這就是說，即使在運用舉國體制來應(yīng)對抗擊疫情，或完成重大項目、實現(xiàn)重大目標時，我們?nèi)匀恍枰婪ㄐ惺箼?quán)力和規(guī)則；在疫情過后，更要防止出現(xiàn)“層層管制、事事審批”的“思維慣性”和“路徑依賴”，防止權(quán)力的“泛化”。如果我們將特殊時期的特殊做法常態(tài)化，那就有走“回頭路”的危險。

我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持“依法行政”“簡政放權(quán)”這一中央反復(fù)強調(diào)的重大改革之舉；并且，按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出的原則：“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安”，大力推進法治中國的建設(shè)。

疫情終將過去，但風(fēng)險演化規(guī)律提示我們，此次新冠肺炎疫情絕不可能是人類遭遇的最后一次災(zāi)難?！拔从昃I繆”“有備無患”。希望“舉國體制”能夠在基于中國國情的基礎(chǔ)上，在借鑒人類一切優(yōu)秀成果的前提下，在中國特有的制度環(huán)境中，進一步健全與完善。在人們最需要它的時候，它能夠在其位，謀其政，負其責(zé)，盡其事，發(fā)揮其最大的效用。