杜永吉，曹略耕

(1.公安部現(xiàn)代警務(wù)改革研究所 江蘇警官學院，江蘇 南京 210031；2.徐州市公安局 云龍分局，江蘇 徐州 221000)

在全球化背景下，各種非傳統(tǒng)安全威脅日益加劇，加強國際執(zhí)法安全合作成為應(yīng)對安全威脅挑戰(zhàn)的必然途徑。近年來，韓國警方針對派遣警務(wù)聯(lián)絡(luò)官、通過國際刑警組織開展執(zhí)法合作等合作模式的不足，探索實施新的警務(wù)合作方式，即在與韓國有密切交往且涉韓犯罪嚴重的國家或地區(qū)，設(shè)立駐外警務(wù)辦事處(The Korean Desk)，推動雙邊警務(wù)執(zhí)法合作。其中，與菲律賓警方密切合作，設(shè)立的韓國警務(wù)辦事處運轉(zhuǎn)成效最為明顯[1]，相關(guān)做法對我國開展雙邊警務(wù)執(zhí)法合作具有有益啟示。面對日益增長的海外利益保護需求，我國可在相關(guān)關(guān)系密切國家協(xié)商探索設(shè)立中國駐外警務(wù)合作中心，進一步推動雙邊警務(wù)執(zhí)法合作，提升“一帶一路”建設(shè)安保能力和水平。

一、韓國設(shè)立駐外警務(wù)辦事處的背景

一是菲律賓境內(nèi)涉韓犯罪日益增加。自 20世紀90 年代以來，韓國對菲律賓等東南亞國家的貿(mào)易和投資迅速增長，加之地理位置鄰近以及英語語言培訓、大學課程價格以及機票價格低廉，前往菲律賓的韓國游客、留學生和移民數(shù)量逐步增加。據(jù)統(tǒng)計，每年去菲律賓學英文的外來人口高達30 萬人次以上，其中韓國人占了接近一半。菲律賓還是韓國人心目中的理想旅游目的地之一。據(jù)2015 年3 月公布的統(tǒng)計數(shù)字，前往菲律賓的韓國游客大約超過100 萬人。隨著赴菲韓國人的增多，在菲律賓涉韓犯罪現(xiàn)象越來越嚴重，2013 年至2017 年5 月共有43 名韓國人在菲律賓被殺害。涉韓犯罪數(shù)量增加引起了韓菲兩國警方的重視，也使得韓國警方不得不探索解決此問題的有效措施，以保障韓國國民安全。2012年韓國和菲律賓政府商定在菲律賓國家警察(PNP)中設(shè)立了警務(wù)辦事處，以幫助解決和減少涉及在菲律賓的韓國人的日益增多的刑事案件。

二是菲律賓警方執(zhí)法能力有限。菲律賓當?shù)鼐烊藬?shù)較少，力量薄弱，治安管理機制不健全，加之缺少先進的警用器械，使得當?shù)鼐结槍ι骓n等外國人犯罪的執(zhí)法能力受到限制。同時，外國人在菲律賓獲得槍支相對容易，司法機制不健全，案件偵辦效率低，法治環(huán)境差，執(zhí)法過程會出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，甚至存在腐敗問題。因而面對日益嚴重的涉韓犯罪問題，菲律賓警方常常表現(xiàn)為無能為力的狀態(tài)。

三是傳統(tǒng)警務(wù)合作模式存在局限。在設(shè)立警務(wù)辦事處之前，韓國與菲律賓之間的警務(wù)合作主要包括互相派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官以及通過國際刑警組織、開展國際刑事司法互助等形式。這些形式在一定程度上解決了兩國間的執(zhí)法互助問題，但也明確存在一些局限性[1]。警務(wù)執(zhí)法合作涉及一個國家的司法主權(quán)問題，主要依托外交途徑協(xié)商解決，一般對主權(quán)國家并無強制性約束力。在涉及引渡罪犯問題時，主權(quán)國家會充分權(quán)衡公民利益保護與國際協(xié)定的優(yōu)先權(quán)。另外，由于各國政治制度不同，司法制度存在不同程度差異，國家間警務(wù)執(zhí)法合作溝通效率低下，難以滿足日益增長的執(zhí)法合作需求。加之各國經(jīng)濟發(fā)展不一，部分國家的警力和警用資源捉襟見肘，合作意愿有限，在調(diào)查和程序方面存在拖延、行動延遲現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)不愿合作等情況，直接影響案件偵辦的質(zhì)量和效率。

二、韓國駐菲警務(wù)辦事處的主要職責

為有效解決涉韓犯罪問題以及切實保障韓國國民在菲律賓的安全，韓國駐菲律賓大使館要求菲律賓在國家警察總部設(shè)立一個專門處理涉韓犯罪的辦事機構(gòu)。雖然此舉得到菲律賓方面的同意，但該辦事機構(gòu)在處理涉韓犯罪問題上的及時性和效率方面仍不盡人意[1]。經(jīng)過兩國外交和警方層面的充分溝通，韓國國家警察局（KNPA）從國內(nèi)警察隊伍中選撥警官進駐設(shè)在菲律賓國家警察局犯罪事務(wù)局情報處的韓國警務(wù)辦事處，與該辦事處的菲律賓警官共同處理涉韓犯罪問題。與傳統(tǒng)警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的職責對比，警務(wù)辦事處的韓國警官更積極地與當?shù)鼐焦餐_展警務(wù)執(zhí)法活動，可以實質(zhì)性地參與到當?shù)氐膱?zhí)法活動中[1]，主要區(qū)別如下：

一是職能定位不同。傳統(tǒng)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官工作在韓國駐菲律賓使領(lǐng)館，而韓國警務(wù)辦事處警官工作在菲律賓國家警察局犯罪事務(wù)局情報處。工作地點的不同，也間接地反映出兩者職能定位的不同。前者是具有警察身份的外交官，主要發(fā)揮“聯(lián)絡(luò)”的作用，并無實質(zhì)性意義的執(zhí)法權(quán)；后者則是兩國警方實質(zhì)性合作的產(chǎn)物，是一種特殊“外交警官”，在偵查合作和遣返逃犯等方面聯(lián)系更為密切，警務(wù)執(zhí)法參與度更高，并在菲律賓警方的協(xié)助下享有部分執(zhí)法權(quán)。

二是職責內(nèi)容不同。傳統(tǒng)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官主要履行行政審批和收集涉及韓國公共安全、國際犯罪形勢信息等外交協(xié)調(diào)層面的工作，而韓國駐菲律賓警務(wù)辦事處的警官直接參與到兩國包括中央和地方層面警察機構(gòu)的合作之中，在性質(zhì)上屬于實質(zhì)性執(zhí)法。具體而言，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官主要通過遞交外交信函、傳遞偵查情報信息等方式推動兩國間偵查合作；由于沒有執(zhí)法權(quán)，在逮捕罪犯過程中，只能起到確認事實、詢問案件辦理進展情況、提供所掌握的罪犯信息，要求當?shù)鼐綄嵤┐痘顒樱粚τ诖兜桨傅淖锓?，主要是確認拘留請求以及商討遣返等事宜。而警務(wù)辦事處警官則與當?shù)鼐胶献鏖_展案件調(diào)查，參與到偵查、案件辦理以及商討相關(guān)偵查技術(shù)的使用，屬于實質(zhì)性深度合作；在當?shù)鼐降膮f(xié)助下，擁有部分執(zhí)法權(quán)，故可在當?shù)鼐降膮f(xié)助下找到并實施抓捕行動；對到案罪犯，可通過收集在押逃犯及關(guān)系密切人的動向等信息，采取預防措施，防止罪犯脫逃，必要時可采取遣返措施；另外，還承擔主動分析在菲韓國人的犯罪動向以及潛在的犯罪人群，提前預警，要求菲律賓當?shù)鼐椒e極偵辦涉韓人員犯罪案件，并通過與當?shù)鼐浇峋€交換信息。

三、韓國駐菲警務(wù)辦事處的成效及其限制

韓國駐菲律賓警務(wù)辦事處警官與菲律賓國家警察刑事調(diào)查部小組警官一起工作，能夠建立和保持良好的工作關(guān)系，相較于傳統(tǒng)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，發(fā)揮了積極作用，成效非常明顯。一是提升偵查效率，特別是提高了引渡率。雙方通過直接有效的溝通，警務(wù)執(zhí)法合作更加密切，在信息收集、行動開展及罪犯逮捕等方面具有明顯優(yōu)勢，切實提升了涉韓案件偵辦的質(zhì)量和效率，有效震懾了菲律賓當?shù)厝酸槍n國人的犯罪以及由韓國人實施的犯罪。傳統(tǒng)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官是在外交層面與菲律賓進行溝通以實現(xiàn)引渡，引渡罪犯的數(shù)量和效率差強人意。韓國警務(wù)辦事處的設(shè)立，使兩國警務(wù)溝通與執(zhí)法合作更加密切，行動更加迅速，遣返或引渡效率顯著提高。二是預防涉韓犯罪，增強安全感。韓國警務(wù)辦事處警官在菲律賓警方的協(xié)助下，享有一定的執(zhí)法權(quán)，在涉韓案件偵辦過程中可以實質(zhì)性地參與，對涉韓案件有更深的了解，同時，在菲律賓警方的幫助下，韓國警務(wù)辦事處警官可以有針對性地收集赴菲涉韓群體的動態(tài)信息，緊抓苗頭性線索，提前預警，盡可能減少涉韓案件的發(fā)生。在韓國警務(wù)辦事處設(shè)立后，涉韓案件的偵破率以及罪犯的引渡率均有所提升，這在無形之中增強了韓國人在菲律賓的安全感，有效地維護韓國的國家形象。

韓國在境外設(shè)立警務(wù)辦事處，實質(zhì)性參與當?shù)貒业男淌聢?zhí)法，還受到一些條件的限制。首先，需要兩國之間有著良好的外交關(guān)系。菲律賓之所以同意設(shè)立警務(wù)辦事處，主要是近年來韓菲兩國交往聯(lián)系緊密，雙邊合作密切，兩國在雙邊執(zhí)法層面上能夠高度信任，相互尊重主權(quán)，在雙邊警務(wù)執(zhí)法合作中能夠深度融合，在警方行動上高度配合?？梢哉f，良好的外交和警務(wù)關(guān)系是韓國在菲律賓設(shè)立警務(wù)辦事處的必要條件，同時也是一個限制條件。其次，對派駐警官素質(zhì)提出很高要求。由于派駐的韓國警官擁有部分執(zhí)法權(quán)，必要時可實質(zhì)性地參與涉韓案件偵辦之中，這對其素質(zhì)要求比傳統(tǒng)警務(wù)聯(lián)絡(luò)官更加嚴格。派駐的韓國警官要與菲律賓國家警察或具體偵辦涉韓案件的調(diào)查小組保持良好工作關(guān)系，并具備出色的跨文化溝通能力，要對菲律賓當?shù)鼐瘎?wù)執(zhí)法工作有著深入了解，特別是化解執(zhí)法沖突的能力。一旦韓國警務(wù)辦事處警官在執(zhí)法活動中與菲方發(fā)生沖突，由于其不具有外交代表的身份，故無法享有外交代表豁免等權(quán)利，而會導致很多麻煩。可以說，高標準的人才要求也是韓國警務(wù)辦事處發(fā)展的一個限制條件。再次，日益增多的預算支出也是限制條件之一。據(jù)韓國國家警察廳2015 年公布的數(shù)據(jù)顯示，韓國警務(wù)辦事處警官除薪金外，還包括意外傷害保險、醫(yī)療保險費用、辦公室管理、個人設(shè)備、房屋租金、辦公車輛租賃和旅費等支出，其中警官的生活費和保險費是韓國警務(wù)辦事處最大支出[1]。同時，由于韓國警務(wù)辦事處在設(shè)立過程中，做出了資助菲律賓警車等承諾，隨著韓國警務(wù)辦事處數(shù)量的增加，這筆支出也是韓國警務(wù)辦事處需要解決的一個限制條件。

四、對我國開展雙邊警務(wù)執(zhí)法合作的有益啟示

隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國公民出國求學、工作、經(jīng)商、旅游人數(shù)日益增多，面臨的安全風險挑戰(zhàn)日益多元。2018 年，海外涉及中資企業(yè)及華人的傷亡安全事件共發(fā)生十余起，造成十余人死亡。同時，中國人在境外犯罪現(xiàn)象也日益凸顯。據(jù)俄羅斯衛(wèi)星網(wǎng)報道，菲律賓移民局稱，其探員聯(lián)合軍隊逮捕了324 名涉嫌參與非法網(wǎng)絡(luò)賭博及其它犯罪的中國人[2]。繁重的海外安保任務(wù)和嚴峻的執(zhí)法安全挑戰(zhàn)，對我國公安部門與國際的警務(wù)合作水平提出了更高要求。韓國警務(wù)辦事處在偵查合作、罪犯引渡及其他雙邊警務(wù)執(zhí)法合作方面成效顯著，有效提升了海外涉韓案件的辦理效率及質(zhì)量，切實維護了韓國國民的海外安全感，對我國開展雙邊警務(wù)執(zhí)法合作具有重要的借鑒意義。

改革開放以來，為維護中國海外權(quán)益，我國積極開展國際警務(wù)執(zhí)法合作。目前，中國政府批準加入了30 個聯(lián)合國框架下的具有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的多邊國際公約，與世界上六七十個國家締結(jié)了雙邊的刑事司法協(xié)助條約、被判刑人移管條約、引渡條約等。此外，公安機關(guān)與國外警方積極開展跨境追輯、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、追繳犯罪收益和控制下交付等偵查協(xié)作手段合作，截至2017 年4 月已向33 個國家的40 個駐外使（領(lǐng)）館派駐68 名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，并依托國際刑警組織、上合組織、湄公河流域執(zhí)法安全合作中心等國際組織開展國際執(zhí)法安全合作。雖然我國警務(wù)執(zhí)法合作形式多樣，但還存在海外執(zhí)法權(quán)限不足、缺乏常態(tài)化運行機制等限制性因素，使得這些警務(wù)執(zhí)法合作方式尚不能滿足我國日益增長的海外利益保護需求。為此，我國可以借鑒韓國在菲律賓設(shè)立警務(wù)辦事處的有關(guān)經(jīng)驗，并系統(tǒng)總結(jié)近年來江蘇省公安廳、無錫市公安局與柬埔寨警方在西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)探索建立中柬、無錫—西港警務(wù)合作機制的相關(guān)做法，在我海外利益急需有效保護并與我外交關(guān)系友好信任的國家或地區(qū)，設(shè)立有助于提升雙邊警務(wù)執(zhí)法合作水平的警務(wù)合作中心，直接派駐警務(wù)人員與所在國深度合作，共同打擊涉華違法犯罪行為。從具體實施看，可從以下幾個方面考慮：

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，提升戰(zhàn)略定位?？偟乃悸肥?，以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以專職化建設(shè)為指導，以增強我境外公民安全感、加強雙邊執(zhí)法合作、強化雙邊友好關(guān)系為任務(wù)，先在與我友好國家選點，盤活“網(wǎng)絡(luò)節(jié)點”，打造兩國警務(wù)合作樣板，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，構(gòu)建中國警務(wù)合作中心網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“全球組網(wǎng)”，切實提高中國海外警務(wù)執(zhí)法合作水平，有效維護我國海外利益安全。

二是增強認同，維護共同利益。雙邊警務(wù)執(zhí)法合作程度，最終取決于國家間的價值理念和安全利益。當前，受西方敵對勢力干擾以及西方媒體的不實報道影響，“一帶一路”沿線國家對我國發(fā)展還存在一定程度的不了解甚至誤解，一些國家對與我國開展執(zhí)法安全合作還存在一些顧慮。我國可借助“一帶一路”建設(shè)的推進，進一步闡釋共同安全、合作安全、以發(fā)展促安全、人類命運共同體等價值理念，特別是我國國民旅游集中地、華人主要聚居地、“一帶一路”主要投資地等與我國聯(lián)系密切且雙邊關(guān)系友好的國家或地區(qū)。在增強國家認同、價值共識的前提下，推動中國駐外警務(wù)合作中心在當?shù)亍奥涞厣?，取得駐在國及當?shù)鼐降闹С謪f(xié)助下行使執(zhí)法權(quán)，收集涉及中國人的數(shù)據(jù)信息，有效提升涉及中國人的案件辦理及罪犯引渡效率。

三是簽署協(xié)議，提供法律支撐。傳統(tǒng)警務(wù)執(zhí)法合作所簽署的文件內(nèi)容大多為原則性內(nèi)容，在實際警務(wù)執(zhí)法合作中指導力、約束力以及強制力有限。在境外設(shè)立警務(wù)合作中心，需要實質(zhì)性參與相關(guān)案件的偵辦，涉及所在國司法主權(quán)問題，因此需要法律文件的支撐保障。可借鑒韓國做法，在兩國政府的推動下，由兩國警察部門主導、外交部門參與，簽署雙邊執(zhí)法合作文件，對派駐警官身份級別、工作地點、行使執(zhí)法權(quán)的條件及權(quán)限等進行協(xié)商規(guī)定，相關(guān)條款應(yīng)具有針對性和指導性，保障派駐警官在行使執(zhí)法權(quán)時有法可依。這不僅是尊重所在國司法主權(quán)的需要，也是保護辦事處警官的重要措施。

四是完善機制，確保常態(tài)運作。派駐境外警官能否有效行使執(zhí)法權(quán)，除了協(xié)議文件規(guī)范外，還有賴于相關(guān)制度機制的保障。為此，要制定相關(guān)協(xié)作機制，在當?shù)鼐絽f(xié)助下，參與當?shù)鼐絺赊k涉及華人案件及罪犯抓捕行動；制定情報信息交流合作機制，引進大數(shù)據(jù)采集、預處理和挖掘技術(shù)，建設(shè)相關(guān)情報信息網(wǎng)絡(luò)，確保雙方有效交流共享情報信息，使雙邊警務(wù)執(zhí)法合作得到常態(tài)化發(fā)展，質(zhì)量和效率能切實得到保障。另外，針對目前警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度存在的信息情報能力亟待加強、業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高等問題[3]，要依托公安院校開展專項業(yè)務(wù)培訓，并適時安排到國際合作部門實習，盡可能熟悉掌握所在國情況，全面提升國際執(zhí)法安全合作實踐能力。

五是提供支持，增加理解信任。相對于“一帶一路”沿線大部分國家，我國在執(zhí)法能力、警務(wù)技術(shù)、教育訓練等方面具有明顯優(yōu)勢。為此，可依托合作建設(shè)的警務(wù)合作中心，根據(jù)實際情況提供警務(wù)支持，輸出我國先進的警務(wù)技術(shù)，援助或捐贈當?shù)鼐奖匾木笛b備，幫助當?shù)鼐介_設(shè)警務(wù)培訓班，合理分擔相關(guān)警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，與當?shù)鼐脚e辦警務(wù)論壇交流，增進理解，增加感情，增強互信，以此推動兩國間警務(wù)交流深度合作。

五、結(jié) 語

推動中國駐外警務(wù)合作中心機制的“落地生根”和“全球組網(wǎng)”對于提升雙邊警務(wù)執(zhí)法合作、應(yīng)對日益繁重的海外安保任務(wù)和嚴峻的執(zhí)法安全挑戰(zhàn)是至關(guān)重要的。在構(gòu)建中國駐外警務(wù)合作中心機制的同時，公安機關(guān)要與新時代所要求的現(xiàn)代警務(wù)管理體制和警務(wù)運行機制相適應(yīng)，立足國家發(fā)展大局，以健全駐外警務(wù)合作機制為總抓手，牢牢把握提升人民群眾國際安全感的總要求，以高度的使命感和責任感擔當起新時代黨和人民的重托，確保侵害國家和人民利益的犯罪活動發(fā)生到哪里，雙邊警務(wù)執(zhí)法合作就出現(xiàn)到哪里[4]。既要有海外涉中犯罪防范預警的先手，也要有通過駐外警務(wù)合作中心機制來應(yīng)對和化解涉中犯罪的高招；既要打好防范和控制海外涉中犯罪的有準備之仗，也要打好高效執(zhí)法精準打擊的戰(zhàn)略主動仗[5]。在加強中國駐外警務(wù)合作中心的同時，也應(yīng)允許部分省市開展雙邊警務(wù)合作?！懊^過河”應(yīng)體現(xiàn)為膽子大步子穩(wěn)，決不能犧牲國家核心利益，決不能拿國家的核心利益做交易換取所謂的“深度”合作。公安機關(guān)應(yīng)以深入推進“一帶一路”倡議和深化公安改革為契機，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的中國駐外警務(wù)執(zhí)法合作中心機制，鞏固雙邊警務(wù)執(zhí)法合作整體向好態(tài)勢。