（吉林省公安廳，吉林 長春 130000）

“我宣誓：我志愿成為一名中華人民共和國人民警察。我保證忠于中國共產(chǎn)黨，忠于祖國，忠于人民，忠于法律；服從命令，聽從指揮；嚴守紀律，保守秘密；秉公執(zhí)法，清正廉潔；恪盡職守，不怕犧牲；全心全意為人民服務。我愿獻身于崇高的人民公安事業(yè)，為實現(xiàn)自己的誓言而努力奮斗！”這是《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務條令》規(guī)定的人民警察宣誓誓詞內(nèi)容。仔細研讀誓詞內(nèi)容，我們不禁要問，什么是警察，什么是警察權(quán)。從1902年6月6日設(shè)立中國歷史上第一個以“警察”命名的警察機構(gòu)開始，警察、警察權(quán)歷經(jīng)百年，警察權(quán)法治化的命題漸漸引起大家的重視。從誓詞中，不難看出人民警察的職權(quán)具有政治性、社會性和法律性的內(nèi)容。下面，讓我們逐一進行分析。

一、警察權(quán)的界定

“一個好的概念標出了關(guān)于所關(guān)注現(xiàn)象的一條界限，并因而使得理論的解釋策略能夠得到發(fā)展。”警察權(quán)是警察法學框架體系中的核心概念，關(guān)于警察權(quán)及其法治化的討論，是警察法學的核心理論問題，堪稱警察法王冠上的明珠。

為了摘取這顆明珠，長久以來，理論界關(guān)于警察權(quán)定義的討論從未停歇。亞當·斯密指出，警察是政府的下屬部門，是完成政府管理任務的機關(guān)?！恫既R克法律詞典》將警察界定為“負責維持公共秩序，維護公共安全，預防和偵緝犯罪的政府部門及其工作人員”，強調(diào)警察的機構(gòu)屬性。日本學者松井茂在《警察學綱要》中提出，警察（權(quán)）為一般之統(tǒng)治權(quán)，警察（權(quán)）必須具有公共觀念，目的在于維持公共秩序、保持公共利益、制限人民自由的國家權(quán)力，認為警察在本質(zhì)上就是國家統(tǒng)治權(quán)。英國學者羅伯特·雷納（Robert Reiner）認為，先有“警務”后有“警察”，“警察”是指一種特定的社會機構(gòu)，“警察”并不一定在每一個社會中都能找到，警察組織和警察人員都具有各種各樣的不同形式。美國學者黃錦就（Kam C.Wong）認為，警察是國家正式的社會控制機關(guān)。王智軍博士從動態(tài)和靜態(tài)兩個方面來理解警察的內(nèi)涵：動態(tài)理解是指特定的國家機關(guān)或力量維持秩序和治安的過程和行為，靜態(tài)理解是指警察是維護社會秩序和治安的組織和個體的總稱。不同年代不同學者對于警察（權(quán)）的界定基于不同的角度，得出不同的結(jié)論。

我們認為，警察權(quán)包括廣義和狹義兩種定義方式。廣義警察權(quán)是指由國家賦予的公安機關(guān)所享有的一切權(quán)力，包括履行刑事職能和行政管理職能過程中所涉及的一切權(quán)力。狹義警察權(quán)，是指由國家賦予的公安機關(guān)所享有的公安行政管理權(quán)。

2016年9月，在新疆烏魯木齊市召開的“中國警察法學研究會2016年年會暨首屆警察法治論壇”中，有學者提出警察權(quán)的運行牽涉國家安全、社會穩(wěn)定及人權(quán)保障，必須由憲法或法律授權(quán)，對其內(nèi)容和范圍進行明確界定。受之啟發(fā)，讓我們從法條入手，分析警察權(quán)的定義問題。我國的憲法和法律還沒有關(guān)于警察權(quán)內(nèi)容的明確規(guī)定。我國《人民警察法》規(guī)定了人民警察的任務和范圍類型（公安、國安、監(jiān)獄等機關(guān)的人民警察和法院、檢察院的司法警察）。臺灣《警察法》規(guī)定警察署（司）執(zhí)行警察行政事務并掌理警察業(yè)務，規(guī)定警察的職權(quán)范圍包括：保安警察業(yè)務、外事警察業(yè)務、國境警察業(yè)務、刑事警察業(yè)務、水上警察業(yè)務、專業(yè)警察業(yè)務。香港《警隊條例》規(guī)定“policeofficer”包括警隊任何成員……香港警隊是由行政長官及立法會以周年撥款或其他方式不時撥出其經(jīng)費的憲委級警務人員、督察、非委任級人員及警員組成。通過研究兩岸三地的法律法規(guī)，我們總結(jié)發(fā)現(xiàn)，內(nèi)地和香港都采用了“職權(quán)+機構(gòu)+人員”的定義模式，臺灣地區(qū)則采用了“職權(quán)+機構(gòu)”的定義模式，警察權(quán)真正的行使主體是警察機構(gòu)。

通過上述學術(shù)界和法律規(guī)范對警察權(quán)的界定，可以發(fā)現(xiàn)學術(shù)界側(cè)重從警察權(quán)的本質(zhì)加以規(guī)范，比如說明了警察權(quán)的公共福利目的和強制性特征，而法律規(guī)范則主要從職權(quán)和機構(gòu)角度進行分析，直接規(guī)定警察主管的事項，即警察履職的具體范圍包括什么，又由什么機構(gòu)行使這些職權(quán)。相比之下，學術(shù)界的分析提煉更加深刻抽象，法律規(guī)范則傾向于具體便于執(zhí)行。從警察實務的角度出發(fā)，我們決定選取法律規(guī)范的側(cè)重方式定義警察權(quán)，再從學術(shù)界的角度分析理解警察權(quán)，以實現(xiàn)更深刻地認知和更具體地執(zhí)行。基于上述考慮，警察權(quán)應指“由憲法和法律賦予警察機關(guān)的執(zhí)行法律法規(guī)、履行警察機構(gòu)職權(quán)、實施警務活動的權(quán)力?！蓖ㄟ^憲法和法律的授權(quán)，警察權(quán)具備了合法性基礎(chǔ)，通過代表國家維護社會秩序，警察權(quán)具有了存在的正當性，通過警察個體或者組織的履職行為，警察權(quán)得以實現(xiàn)。

二、警察權(quán)的屬性

屬性是事物的抽象化，研究屬性可以脫離事物具體的表象，揭示事物最具特色的內(nèi)涵。警察權(quán)的界定體現(xiàn)了警察權(quán)具有機構(gòu)性、公共性和強制性特征，與之對應的，警察權(quán)同時具備政治屬性、社會屬性和法律屬性。

（一）警察權(quán)的政治屬性

有限政府理論認為，國家是人民為了實現(xiàn)安定福利而制造出來的實用工具，是“必不可少的惡”；政府管理國家，是國家權(quán)力機關(guān)的總稱，政府活動必須以實現(xiàn)秩序、維護公益為限度；警察作為政府的一個下屬部門，是國家維護統(tǒng)治的裝置和技術(shù)，在承繼國家合法暴力屬性的同時，其執(zhí)法活動對應的應有限度，以避免濫用和誤用，此即“有限警察”。

第一，警察權(quán)是國家暴力的一種。國家產(chǎn)生伊始，公民將部分自治權(quán)讓渡給國家，以讓渡時的信約為界限，所有公民讓渡的自治權(quán)集合成為國家的管理權(quán)，基本任務是維護公共秩序、保護公共利益，對破壞秩序和利益的行為進行管理和處罰，并以國家強制力即國家暴力保障效果。在馬克斯·韋伯提出的國家基本功能中的兩項：保障人身安全和公共秩序（治安）功能、保護既得權(quán)力（司法行政）通過警察權(quán)來實現(xiàn)。警察組織作為政府的下屬部門，警察權(quán)作為國家暴力的一種，它的法律屬性是政治屬性的延伸。

第二，警察權(quán)可以維護政治秩序。如前所述，警務屬于國家的核心功能，作為一種強制性的權(quán)力，警察權(quán)承擔著更多的維護政治秩序穩(wěn)定的功能。警察在政治制度中所處的地位與社會環(huán)境相關(guān)，社會環(huán)境會導致對警察暴力忍耐度的變化，而政治制度對社會環(huán)境變換的應對方式又會影響到警察權(quán)的大小。

第三，政治屬性是警察權(quán)最為重要的屬性。警察的日常工作，更多直接體現(xiàn)其社會屬性和法律屬性，但警察是秩序的人格化，是國家維護統(tǒng)治的裝置和技術(shù)，警察權(quán)更應具體表現(xiàn)為對違法犯罪行為的預防、制止和懲罰，通過保障所有公民的自由和權(quán)利實現(xiàn)整個社會的秩序，社會屬性和法律屬性都服務于維護國家統(tǒng)治的政治屬性。

（二）警察權(quán)的社會屬性

所謂“眾人拾柴火焰高”，人類社會形成就是為了取長補短，抱團取暖?！懊恳怀蓡T都放棄了依靠私力懲罰他人的自然權(quán)利”，把請求保護的事項交由社會處置，于是處理請求保護的事項、預防侵犯其他社會成員的行為成為警察權(quán)行使的重要內(nèi)容。警察權(quán)運行與社會的自治是相輔相成，彼此相互作用的；面對社會的進步與發(fā)展，警察權(quán)同樣要改革發(fā)展，回應社會需求。

第一，警察權(quán)是維護社會秩序的權(quán)力。社會形成之時，政府隨之產(chǎn)生，為了保持和維護社會秩序，作為政府的下屬部門，警察承擔了維護秩序的具體職責。警察權(quán)將整個社會作為管理和調(diào)整的對象，通過預防犯罪，對破壞社會秩序的行為防患于未然；通過處置違法行為、維護社會穩(wěn)定，將破壞秩序的行為消滅于萌芽狀態(tài)；通過打擊犯罪，修理復原被犯罪行為所破壞的社會秩序。警察權(quán)通過行使法定權(quán)力以及與社會自治的良性互動，實現(xiàn)對社會的管理。社會秩序成為衡量警察權(quán)有效性的重要指標之一。在穩(wěn)定的社會關(guān)系中，尤其在“熟人社會”“鄉(xiāng)土社會”中，警察更傾向于以警察權(quán)的強制力為后盾，通過非法律的社會控制機制，運用教化性的權(quán)力維持社會秩序，進而更好地解決社會矛盾糾紛，這種“教化性的權(quán)力”是由社會賦予的。

第二，社會對警察權(quán)的能動作用。不同的社會結(jié)構(gòu)，警察權(quán)的內(nèi)涵和外延各不相同。改革開放以來，伴隨著國家法治化建設(shè)進程的加快，警察權(quán)的變革呼之欲出。而公安機關(guān)將“社會效果”（安全感）、“社會評價”（滿意度）作為績效考評的標準，也正是基于警察權(quán)的社會屬性，隨著改革的深入，終將達到警察權(quán)和社會的協(xié)調(diào)。

（三）警察權(quán)的法律屬性

警察權(quán)對于人民群眾而言，諸多限制，自然難以廣受歡迎；然而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民主法治的進步與完善，有覺悟的群眾漸漸認識到警察權(quán)限制作用的意義所在，能夠認識到只要不違反、不觸碰法律規(guī)范，就是自由的。從其他方面講，警察權(quán)的運行會對個人權(quán)利產(chǎn)生限制，更應明確職責范圍；同時講究執(zhí)法方式方法，通過法律的明文規(guī)定，明確警察權(quán)運行的邊界，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴”，讓警察權(quán)接受法律的監(jiān)督，讓執(zhí)法行為符合法治精神。

第一，警察權(quán)由法律授予。首先，“自由是每個人，除了物質(zhì)力量或法律阻礙外，可以任意作為的自然能力”，而法律的目的正在于保障公民的自由和權(quán)利。其次，為了實現(xiàn)公民的自由和權(quán)利必須確保社會秩序的穩(wěn)定。因為自由是在有序的社會中存在，在健康井然的社會秩序中成長，在制度構(gòu)造全面嚴謹甚至較為復雜的社會秩序中，較高層次的社會自由得以實現(xiàn)。最后，為了保障社會秩序的穩(wěn)定，必須依靠警察權(quán)的運行?；谏鲜鲞壿?，法律賦予了警察機關(guān)以及所有行政機關(guān)權(quán)力中強制性最大的警察權(quán)?！读⒎ǚā芬?guī)定“犯罪與刑罰”“剝奪政治權(quán)力、限制人身自由的強制措施與處罰”必須由法律規(guī)定。而警察權(quán)的運行，一方面通過對個別公民違法犯罪行為的懲處維護社會秩序，另一方面又通過維護社會秩序，保護全體公民的自由與合法權(quán)益。

第二，警察權(quán)是執(zhí)行法律的權(quán)力。法律的生命在于執(zhí)行——法律不被執(zhí)行，將形同虛設(shè)。在我國的多部法律中，比如《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》，都將公安機關(guān)規(guī)定為唯一的執(zhí)法機關(guān)，也是唯一能夠運用強制力限制公民的財產(chǎn)、自由，剝奪自由乃至生命的政府下屬部門。政府機關(guān)各部門通過執(zhí)行法律，在法律所劃定的框架內(nèi)各司其職，各盡本分，實現(xiàn)國家機器的良性運轉(zhuǎn)；而各部門中作為執(zhí)法機關(guān)的公安機關(guān)，遵循法律規(guī)定的內(nèi)容范式，通過行使各項執(zhí)法權(quán)，預防、制止和偵查違法犯罪活動，制止危害社會治安秩序的行為，管理戶政、國籍、入境出境事務，監(jiān)督管理計算機信息系統(tǒng)的安全保護工作等，維護社會的秩序與穩(wěn)定。

第三，警察權(quán)也是法律調(diào)整的對象?！坝邢拚崩碚撘筮\用法律限制國家公權(quán)力，與之對應的，“有限警察權(quán)”理論則要求運用法律限制警察權(quán)。國家權(quán)力機關(guān)通過制定、修改相關(guān)法律法規(guī)，合理調(diào)整警察權(quán)的范圍，對警察權(quán)的配置方式和運行程序進行控制，對執(zhí)法司法實踐中存在的某些認識誤區(qū)，如重實體輕程序，重口供輕物證等進行調(diào)整。

三、警察權(quán)法治化的內(nèi)涵與意義

如前所述，警察權(quán)作為國家權(quán)力的一種，作為源于公民權(quán)的讓渡而形成的權(quán)力，與公民權(quán)既具有統(tǒng)一的內(nèi)核，又存在著一定程度內(nèi)此消彼長的關(guān)系，同一源頭決定了警察權(quán)與公民權(quán)外在目的的部分重合性，同時也決定了警察權(quán)的擴張極易導致的公民權(quán)的萎縮。尋求警察權(quán)和公民權(quán)之間的平衡與協(xié)調(diào)，在厘清警察權(quán)定義的基礎(chǔ)上，作為警察法上歷久彌新的課題，警察權(quán)法治化問題也就呼之欲出了。

“法治”的翻譯有兩種，一種叫做“ruleof law”，源自英國。意指法的統(tǒng)治或者法的治理，強調(diào)將國家權(quán)力通過法律進行分配或授予，強調(diào)法律至上，一切行為（包括國家行為）都受法律約束；一種叫做“ruleby law”，源自德國。將法律作為國家治理運行的工具或手段，強調(diào)法律是國家權(quán)力運作的規(guī)則與保障。目前，這兩種模式的全球發(fā)展趨勢是正在融合趨同，我國也正在對“ruleof law”進行系統(tǒng)深入地解讀，強調(diào)“依法治國”“依憲治國”，法治所具備的價值在向目標價值轉(zhuǎn)變。

所謂“法治”，應當包括兩層含義，首先，“法治”以完善的“良法”為遵循，是“良法之治”。其次，法律得到普遍遵循，一切行為均被法律規(guī)范約束。與之相對應，警察權(quán)的法治化，首先，是在立法方面，通過專門立法，比如警察職權(quán)立法，通過法治的規(guī)則和方法，實現(xiàn)警察權(quán)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的法律化；立法時秉承的價值理念應是授權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一，盡量對警察權(quán)的適用條件和干預措施作出詳細規(guī)定，保證警察權(quán)行使的合法、準確、及時和適度。其次，是在執(zhí)法方面，通過確保警察權(quán)力的依法行使，實現(xiàn)警察權(quán)對公民權(quán)限制與保護的平衡，實現(xiàn)警察權(quán)與公民權(quán)之間的和諧。

警察是行動的法律，警察的行為是對警察權(quán)法治化內(nèi)涵最直接的表達，通過對民警執(zhí)法范圍、執(zhí)法方式、執(zhí)法責任、執(zhí)法過錯追究等方面的規(guī)定，勘劃警察權(quán)運行的邊界，實現(xiàn)警察權(quán)的法治化，提高人民警察的執(zhí)法規(guī)范化水平，促進整個社會法治精神的提升，實現(xiàn)國家對公民權(quán)的全面保護。

四、警察權(quán)法治化的基本原則要求

既然警察權(quán)與公民權(quán)之間存在著對立統(tǒng)一的聯(lián)系，如何限制與約束警察權(quán)的運行，以確保其準確定位于為保障公民權(quán)所必須與不侵奪公民權(quán)的平衡點，應遵循以下原則要求。

（一）權(quán)力法定原則

在依法治國的大背景下，一切社會生活都應當以法律為依據(jù)，受法律的約束和規(guī)范。而警察權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，其權(quán)力來源和制定基礎(chǔ)來自《憲法》《立法法》等法律法規(guī)的明文規(guī)定。從形式角度說，作為重要的公權(quán)力，警察權(quán)應遵循“法無授權(quán)不可為”的公法原則，行使的主體、范圍、對象、條件、形式、程序、時限、強度，都必須遵照法律的明文規(guī)定；與之相對應的，警察的權(quán)力不是沒有界限的，當國家立法已經(jīng)對警察的職權(quán)責任作出明確規(guī)定，警察權(quán)就必須在法律所劃定的時空范圍內(nèi)運行。從功能角度說，警察權(quán)的法定，可以讓公民預先知曉警察權(quán)運行的邊界和范圍，預防警察權(quán)的擴張和隨意行使。從立法技術(shù)角度說，法的制定應當適應社會生活的需要，同時兼顧社會的生活發(fā)展，甚至在一定的歷史時期內(nèi)應當略領(lǐng)先于社會生活，以應對社會生活的飛速發(fā)展。警察權(quán)立法的步伐緊跟社會發(fā)展的步伐，每當有重大的社會案事件發(fā)生，都成為推動警察權(quán)立法的有力推手。當然，我們在為警察權(quán)立法技術(shù)的日益精進而振奮的同時，要看到部分行政法規(guī)依然存在超越立法權(quán)限的問題亟需修正。

（二）比例原則

作為行政法的“帝王原則”，比例原則可以溯源到德國19世紀的警察法學，認為警察權(quán)力的行使要尋求行為方式、方法與行為目的之間的均衡，只有在必要的時候，才可以限制公民的基本權(quán)力。比例原則所蘊含的具體內(nèi)容有：適當性原則、必要性原則、衡量性原則。以警察權(quán)運行的比例原則，有其具體詳細的要求和標準。首先，警察權(quán)的設(shè)定和行使必須符合“預防、發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪行為，維護社會秩序”的社會公益，避免無效的執(zhí)法行為甚至與之背道而馳的負效應行為。其次，警察權(quán)運行時應盡可能采取對公民侵害最小的執(zhí)法方式以達到執(zhí)法目的，比如，在可以實現(xiàn)執(zhí)法目的的前提下，強制性手段與非強制性手段，首選非強制性的，同為強制性手段首選強制度低的，同為非強制性手段首選影響小的，一旦執(zhí)法目的實現(xiàn)，應立即停止警察權(quán)的行使。最后，如果侵害最小的執(zhí)法手段對于公民權(quán)益的損害仍然超過該執(zhí)法手段所能實現(xiàn)的社會公益，則這種行政目的必須舍棄?；诒壤瓌t，采用當場盤查必須首先具有維護社會公益的目的。延伸思考，必須杜絕刑訊逼供、非法取證，堅持打擊犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一。

（三）公共原則

在警察權(quán)法治化建設(shè)的過程中，這一原則是公安執(zhí)法規(guī)范化的重要內(nèi)容。前文曾論述，公民將部分自由和權(quán)力讓渡給國家形成國家權(quán)力，國家權(quán)力又通過對社會秩序的維護和保持，實現(xiàn)對公民權(quán)利的保障。從這個角度分析，作為國家權(quán)力的組成部分，警察權(quán)運行的終極目的在于維護社會秩序，也在于保障公民的合法權(quán)利，二者是相輔相成的統(tǒng)一體。以國家安全、社會秩序為界限，或者說在不危害國家安全、社會秩序的前提下，公民可以按照“意思自治”的原則自由處理個人事務；同樣以國家安全、社會秩序為界限，警察權(quán)不得隨意介入、干涉公民的私人生活和私人領(lǐng)域。正如英國法諺所說“風能進、雨能進，國王不能進”，這是保護“私權(quán)利”的必然要求，是人類社會文明發(fā)展的結(jié)果。通過運用公共原則，我們可以準確界定警務職權(quán)活動與非警務職權(quán)活動，比如，收繳稅費、拆遷拆違、處理上訪鬧訪等事務中，均不同程度地存在逾越公共原則的現(xiàn)象。

（四）程序正當原則

這一原則源于英國1215年大憲章，是在法治視野下警察權(quán)行使特別要遵循的基本原則，一方面，要求警察權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定的正當程序，依照法定的方式方法、步驟手段進行。另一方面，要求警察權(quán)的運行必須保證程序公開，在作出剝奪公民人身自由或者財產(chǎn)決定時應當受到司法機關(guān)的監(jiān)督審查。在警察權(quán)運行實踐中，程序正當原則面臨較多的現(xiàn)實問題，比如，我國沒有制定《行政程序法》，與程序正當?shù)脑瓌t相悖離。

（五）權(quán)責統(tǒng)一原則

這是所有權(quán)利行使都必須遵循的基本原則。從法理學的角度說，與權(quán)利對應的是義務，義務的違反導致責任?！皺?quán)利—義務—責任”休戚相關(guān)。在被賦予了維護社會秩序、保護公共利益的警察權(quán)后，民警同時承受了嚴格、規(guī)范、公正文明執(zhí)法的義務，不履行此義務的，就應承擔相應的責任，進而實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一一致。可以從以下幾個層次理解：首先，應當建立對違法或者不當行使警察權(quán)行為的變更或者撤銷的機制；其次，應當建立并細化對違反或者不當行使警察權(quán)行為侵害公民合法權(quán)益的國家賠償制度；最后，應當明確追責主體。

五、警察權(quán)法治化的實現(xiàn)路徑

警察權(quán)的法治化運行是建立在科學民主的行政執(zhí)法和刑事訴訟過程的當然要求，應當完善警察權(quán)立法，健全警察法體系，加強對警察權(quán)運行的監(jiān)督，提升警察隊伍的素質(zhì)，多措并舉，合理推進警察權(quán)運行的法治化建設(shè)。

（一）完善警察法體系

目前，我國的警察法治體系在基本權(quán)力干預的正當化方面仍存在部分空白，警察權(quán)相關(guān)立法在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、程序、規(guī)則等方面不夠全面，比如，現(xiàn)行警察權(quán)力配置體系中沒有規(guī)定警察組織法，因而警政體制改革就依靠政策調(diào)整運轉(zhuǎn)，而現(xiàn)行的警察行為法中對于警察職權(quán)的相關(guān)規(guī)定也欠缺規(guī)范。

以《人民警察法》為例，其中有關(guān)于警察組織法的介紹，也有關(guān)于警察職權(quán)法的表述，但都失之于概括簡單，對警察權(quán)運行的規(guī)則、執(zhí)法證據(jù)規(guī)則都沒有涉及；再如，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，對警察權(quán)在行政、刑事案件中的運行作出了較為細致的規(guī)定，但與基層公安執(zhí)法實踐中行政、刑事案件常?；ハ噢D(zhuǎn)化，本質(zhì)上與警察權(quán)運行一體兩面的實際情況不完全相符，這種情況是警察權(quán)運行中的瓶頸，也為警察權(quán)的擴張預留了空間。

憲政的控權(quán)功能最終都要通過立法、司法發(fā)揮作用，應考慮從實體和程序方面對警察權(quán)立法進行完善：實體方面以憲法為根本依據(jù)，貫徹公共原則和比例原則，體現(xiàn)對公民合法權(quán)益的保障；程序方面，遵循正當程序原則，體現(xiàn)控權(quán)、限權(quán)思想。

1.制定《人民警察組織法》。提到組織法，不得不先提出國家法的概念，所謂國家法，顧名思義，是指有關(guān)國家機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配的法律，如國務院組織法。從國家法的角度觀察警察權(quán)，首先，在中央層面國家機關(guān)之間的橫向分配。哪些部門、哪些機構(gòu)擁有警察權(quán)，如公安部、國家安全部、海關(guān)總署等。其次，各個層級的機關(guān)之間警察權(quán)的縱向分配。從組織法的角度觀察警察權(quán)，在內(nèi)容上表現(xiàn)為警察機關(guān)的組織機構(gòu)如何設(shè)置，設(shè)置的機構(gòu)擁有何種權(quán)限等，就是解決警察機關(guān)內(nèi)部管理體制中警察權(quán)的分配問題。警察組織機構(gòu)的設(shè)置往往越高層面的越遵循地域性與專業(yè)性相結(jié)合，越接近基層的警察組織，越突出地域性。國家法意義上的警察權(quán)側(cè)重警察的整體，談的是宏觀層面的警察權(quán)分配；組織法意義上的警察權(quán)側(cè)重警察權(quán)中的各項具體權(quán)力，二者談的是警察權(quán)力承擔者之間權(quán)力分配的問題。世界各國的立法例，組織法意義上的警察權(quán)，通常規(guī)定在警察法中，個別國家會規(guī)定單獨的警察組織法。通過《人民警察組織法》的規(guī)定，明確中央國家機關(guān)之間，中央和地方公安機關(guān)之間權(quán)力的分配、組織的設(shè)置。

2.修訂《人民警察法》。警察執(zhí)法必須依據(jù)法律的明確授權(quán)，讓內(nèi)容和形式符合法治要求的警察執(zhí)法措施以法律規(guī)范的形式寫入警察法，明確警察“權(quán)力清單”“責任清單”“負面清單”。

（1）警察權(quán)的權(quán)力清單。作為國家權(quán)力、公權(quán)力的一種，警察權(quán)具有內(nèi)生的擴張傾向，要解決這一困境，要明確警察權(quán)運行的邊界，在劃定邊界之后，才能讓警察權(quán)真正成為公民權(quán)的保障。這一邊界的勘劃應當遵循以下條件：首先，關(guān)于作用范圍，作為公權(quán)力的警察權(quán)以維護社會秩序為價值目標，只作用于公域，對私人領(lǐng)域不發(fā)揮作用；其次，警察權(quán)發(fā)動的時間起點為公共秩序遭到破壞的時候；第三，警察權(quán)停止于公共秩序恢復的時候；最后，警察權(quán)對破壞社會公共秩序的主體實施規(guī)制。從領(lǐng)域、時間、對象角度對警察權(quán)運行的邊界予以規(guī)制，這是警察權(quán)法治化的核心要義。

（2）警察權(quán)的責任清單。這類清單反映的是警察權(quán)的“法定職責”，屬于“必須為”的范疇。警察權(quán)的職權(quán)內(nèi)容在于預防和打擊犯罪，與之對應的警察權(quán)的兩大職權(quán)責任即行政職權(quán)和刑事職權(quán)。在全面依法治國的進程中，行政職權(quán)法治化的責任清單可以包括：完善警察行政執(zhí)法程序；完善行政裁量基準規(guī)范；加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)；懲戒警察在行政執(zhí)法中的違法行為等。刑事職權(quán)法治化的責任清單包括但不限于：探索立案歸口管理和受案立案分離；完善適應證據(jù)裁判規(guī)則要求的證據(jù)收集工作機制，如訊問犯罪嫌疑人錄音錄像制度；完善執(zhí)法過錯責任追究制度，建立冤假錯案終審追究制和主辦偵查員制度。

（3）警察權(quán)的負面清單。此類清單意義在于界定警察權(quán)力不可為的區(qū)域，亮明警察權(quán)運行絕對不可越界的具體內(nèi)容。首先，警察權(quán)運行不可以超越法定權(quán)限。尤其要強調(diào)避免隨意動用警輔人員替代從事警務活動；其次，警察權(quán)運行不可違反法定程序；第三，警察權(quán)運行不可濫用自由裁量權(quán)；最后，警察權(quán)的運行不可濫用行政處罰權(quán)。

（4）其他需要調(diào)整的規(guī)范內(nèi)容。比如，將《人民警察法》中關(guān)于警察職責的兜底內(nèi)容刪去，關(guān)閉警察權(quán)力擴張越界的通道。比如，縮小警察協(xié)助義務的范圍，進而明確警務活動與非警務活動的界限，這里我們可以借鑒曾是典型的警察國家德國。19世紀80年代，德國柏林高等行政法院作出的“克羅伊茲貝格判決”確立了警察機關(guān)的任務只在于“危險防御”，并逐步形成了內(nèi)涵豐富的“危險”概念，讓“危險”成為警察權(quán)啟動的最主要標準；接著讓一些防御危險的專業(yè)性、技術(shù)性工作（如公共衛(wèi)生等）從警察職權(quán)中分離開來。

3.制定貫徹正當程序原則的《警察程序法》。目前規(guī)定警察權(quán)運行程序的基本都是行政法規(guī)，如《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，均屬于較低位階的法規(guī)。通過由全國人大制定《警察程序法》，可以完善警察權(quán)運行的程序規(guī)則，向社會公開警察權(quán)運行的程序細節(jié)，引導監(jiān)督警察權(quán)在規(guī)范化軌道上運行。

4.清理、修訂與憲法、立法法相沖突的法律文件，確保法律體系的統(tǒng)一與科學。

（二）建立全方位的偵查監(jiān)督機制

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計；要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。”就是通常所說的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓權(quán)力在陽光下運行”。我們的設(shè)想，從監(jiān)督的廣度、深度入手，讓體制內(nèi)的監(jiān)督和體制外的監(jiān)督相互作用補充，共同構(gòu)建一個全方位的警察權(quán)運行的監(jiān)督體系。

1.強化公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。加快推進市縣兩級公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)。搭建執(zhí)法全流程智能管理平臺，健全對各辦案環(huán)節(jié)的審核監(jiān)督機制。在現(xiàn)有公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議的基礎(chǔ)上，探索新的考評方式方法，對民警執(zhí)法行為的合法性、合理性和有效性進行事后評估，實現(xiàn)從案卷考評到行為考評，從實體考評到程序考評，從內(nèi)部考評向第三方考評的轉(zhuǎn)變。深化執(zhí)法辦案公開，打造“陽光警務”，提升公安執(zhí)法公信力。強化民警執(zhí)法責任，嚴格規(guī)范執(zhí)行《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》。實現(xiàn)從執(zhí)法規(guī)范化到法治公安的飛躍升級。

2.嘗試控辯式的監(jiān)督審查模式。建議借鑒訴訟構(gòu)造理念，對涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注、可能引發(fā)群體性事件以及疑難復雜敏感案件的犯罪嫌疑人，嘗試在對其決定是否取保候?qū)?、監(jiān)視居住時，引入控辯式的審查監(jiān)督方法，建立犯罪嫌疑人及其辯護人申請，偵查機關(guān)辦案部門、審核部門、犯罪嫌疑人及其辯護人均參與的審查模式。通過有效的辯論程序，對警察權(quán)運行中是否嚴格依照法定程序，是否存在違法環(huán)節(jié)進行論證，進而促進警察權(quán)的法治化運行。

3.規(guī)范檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督。防止執(zhí)法過錯，杜絕冤假錯案，重中之重在于非法證據(jù)排除規(guī)則，而偵查監(jiān)督恰恰是將非法證據(jù)在源頭上予以排除的重要方面?！蛾P(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）和《中華人民共和國刑事訴訟法》把非法證據(jù)排除的功能拓展到了檢察機關(guān)審查的環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)因而擁有了排除非法證據(jù)的職權(quán)。通過對《規(guī)定》進一步厘清相關(guān)概念、明確證明責任、完善程序設(shè)置，將使其執(zhí)行力和執(zhí)行效果進一步顯現(xiàn)。

（三）進一步提升警察隊伍的法治化水平

加強思想政治工作。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全警、鑄魂育警。落實公安機關(guān)組織管理條例，配齊配強公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)執(zhí)法勤務部門政治委員、教導員、指導員。按照國家有關(guān)規(guī)定，定期對先進單位和優(yōu)秀民警予以表彰，及時跟進重大事項工作表彰獎勵。加大對先進典型的培養(yǎng)、宣傳力度。

提升教育訓練實效。聚焦戰(zhàn)斗力標準，立足實戰(zhàn)化要求，實行“輪訓輪值、戰(zhàn)訓合一”教育訓練模式，構(gòu)建教、學、練、戰(zhàn)一體化教育培訓機制，推動完善省、市、縣三級立體化訓練基地網(wǎng)絡。

強化執(zhí)法權(quán)威保護。落實好維護民警執(zhí)法權(quán)威工作制度，健全民警執(zhí)法權(quán)益保障機制，依法嚴懲襲警、辱警行為，堅決維護法律尊嚴和執(zhí)法權(quán)威。建立依法履職免責制度和容錯糾錯機制，激勵擔當作為。