（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、引言

網(wǎng)絡(luò)借貸（Peer-to-Peer，簡稱P2P）源于英、美等國，指基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與平臺，在個體與個體之間從事網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介業(yè)務(wù)活動的金融信息中介公司。［1］在我國網(wǎng)絡(luò)借貸屬于互聯(lián)網(wǎng)金融的一部分，根據(jù)2015年7月14日中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》：“互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)金融機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)（以下統(tǒng)稱從業(yè)機構(gòu)）利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式?！本W(wǎng)絡(luò)借貸應(yīng)當(dāng)屬于互聯(lián)網(wǎng)金融中實現(xiàn)信息中介服務(wù)的新型金融模式。

2006年起我國陸續(xù)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，2007年6月上海拍拍貸金融信息服務(wù)有限公司即“拍拍貸”成立，標(biāo)志著我國的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺開始進入正規(guī)化、公司化發(fā)展階段。2012年至2015年間，我國的網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)進入了高速發(fā)展期，2013年至2016年間P2P成交金額和貸款余額的增速均保持在100%以上，2017年成交金額相較于2013年增長約26倍，貸款余額增長約45倍。截至2017年底，全國累計涌現(xiàn)出的平臺數(shù)接近6 000家，約為2013年的9倍。然而，P2P平臺運營數(shù)量在2016年快速下降，2017年成交規(guī)模顯著下降，問題平臺數(shù)量2018年急劇增加。2018年上半年停業(yè)、清盤等問題平臺數(shù)量合計達到364家，2018年6、7月問題平臺數(shù)量進一步激增，兩個月就超過300家。［2］直至2019年兩高兩部出臺《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》后，基本上大部分的網(wǎng)絡(luò)借貸行為均被納入了違法犯罪的范疇。至此，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺幾無生存空間。2020年8月14日銀保監(jiān)會主席郭樹清表示，截至到今年6月底，正常運營的網(wǎng)貸平臺（P2P平臺）只有29家。

從2012年至今不到十年的時間里，我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)從高速發(fā)展到幾近消亡，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺數(shù)量從接近6 000家急遽減少到只有29家仍在正常運營，期間不僅投資者遭受重大損失，并且大量的從業(yè)人員也因犯罪鋃鐺入獄。網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)“其興也勃、其亡也忽”，其背后的原因值得我們深思。而本文擬從外部政策情境出發(fā)，通過分析我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)發(fā)展變化與政策的相關(guān)性，梳理政策過程特點及其對網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)興衰的影響，并對所存在的政策失范問題開展研究，以期能夠盡可能減少甚至避免類似當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。

二、我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)發(fā)展與政策的相關(guān)性

筆者通過“北大法寶”網(wǎng)站（https：//www.pkulaw.com/law），以“互聯(lián)網(wǎng)金融”“網(wǎng)絡(luò)借貸”為標(biāo)題關(guān)鍵詞檢索相關(guān)政策文件，其中以“互聯(lián)網(wǎng)金融”為關(guān)鍵詞的有183份文件（中央級別33份、地方級別150份），以網(wǎng)絡(luò)借貸為關(guān)鍵詞的有33份（中央級別8份、地方級別25份）。從文件發(fā)布的時間分布來看（見表1），2013年11月北京市海淀區(qū)人民政府發(fā)布了《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展的意見》，“互聯(lián)網(wǎng)金融”第一次出現(xiàn)在政策文件的標(biāo)題之中，標(biāo)志著其成為了政策調(diào)整的客體。在之后的2014年與2015年，以“互聯(lián)網(wǎng)金融”為標(biāo)題的政策文件逐年增加，分別為12份與27份。到了2016年，相關(guān)政策文件數(shù)量急劇增加到了127份，隨后又急劇減少。有一個值得注意的情況是，在2016年“網(wǎng)絡(luò)借貸”從“互聯(lián)網(wǎng)金融中”獨立出來，成為了一項政策調(diào)整的客體。

表1 “互聯(lián)網(wǎng)金融”“網(wǎng)絡(luò)借貸”作為標(biāo)題關(guān)鍵詞的政策文件數(shù)量（單位：份）

從政策文件標(biāo)題所反映的政策主題內(nèi)容來看（見表2），從2013年以來以“互聯(lián)網(wǎng)金融”為標(biāo)題關(guān)鍵詞且在標(biāo)題中能夠反映出政策具體內(nèi)容的文件共有130份。從2013至2015年，政策標(biāo)題對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”的態(tài)度總體是積極的，標(biāo)題中包含的關(guān)鍵詞主要有：“支持”“促進”“鼓勵”字眼。到了2016年在101份政策文件中，標(biāo)題含有“整治”“規(guī)范”關(guān)鍵詞分別為96份、1份。而政策標(biāo)題中含有“促進”這樣積極含義的文件僅有4份，且均發(fā)布于2016年4月以前，而當(dāng)年4月12日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》后，相關(guān)政策對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”的態(tài)度急劇由“積極”向“負面”變化，“整治”成為了政策標(biāo)題中最常見的字樣。而在2017年至今，相關(guān)政策文件數(shù)量逐漸減少，文件標(biāo)題中出現(xiàn)“風(fēng)險處置”等有明顯維穩(wěn)含義的字眼。

表2 “互聯(lián)網(wǎng)金融”作為標(biāo)題關(guān)鍵詞的政策文件主題（單位：份）

筆者通過“上海金融”網(wǎng)站搜索，與互聯(lián)網(wǎng)金融的相關(guān)政策文件共計9份，發(fā)布時間從2014年開始至2019年。①網(wǎng)址：http：//jrj.sh.gov.cn/Home/Index。從時間分布上來看，2014年至2016年有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的政策分別為1、2、3項，呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢。而從政策的內(nèi)容來看，2014年《關(guān)于促進本市互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》（上海市人民政府頒布），2015年《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（中國人民銀行）、《關(guān)于促進金融服務(wù)創(chuàng)新支持上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)的實施意見》（上海市人民政府辦公廳）、2016年《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》（中國銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室）、《上海最新小貸公司監(jiān)管辦法》（上海市政府辦公廳）、《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》（國務(wù)院辦公廳），2017年《關(guān)于進一步規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)吸收公款存款行為》（中國銀監(jiān)會），2018年《關(guān)于暫停本市小額貸款公司融資擔(dān)保公司與代理經(jīng)租企業(yè)合作開展個人“租金貸”業(yè)務(wù)的通知》（滬金融辦），2019年《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部）。而在2014年至2016年兩會政府工作報告中，連續(xù)三年提及互聯(lián)網(wǎng)金融，但與2014年和2015年的“促進發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”相比，2016年的報告中提法已經(jīng)變成“規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”。從上述政策文件中我們可以發(fā)現(xiàn)，2016年之前政府對于互聯(lián)網(wǎng)金融的態(tài)度主要以鼓勵、促進為主，文件中所提到的風(fēng)險防控內(nèi)容較少，對于涉及的違法犯罪行為的監(jiān)管處罰具體機制基本沒有涉及。但2016年之后，相關(guān)政策逐漸從鼓勵向規(guī)范、整治轉(zhuǎn)變，直至2019年兩高兩部出臺《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》后，大量的網(wǎng)絡(luò)借貸行為均被納入了違法犯罪的范疇。

從我國相關(guān)政策的數(shù)量與主題層面出發(fā)，我們可以將我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的發(fā)展在時間維度上分為謹慎探索期、高速發(fā)展期、行業(yè)整治期與風(fēng)險處置期四個階段。在2013年之前，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融以及網(wǎng)絡(luò)借貸的政策并不多，網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)依靠自身摸索發(fā)展，政府對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)處于一種謹慎觀望的狀態(tài)；而在2014年至2016年4月，各級政府頻繁發(fā)布標(biāo)題中包含“鼓勵”“促進”字樣的積極性政策文件，對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的態(tài)度從謹慎觀望向培育推進轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)也迎來了高速發(fā)展期；而在2016年4月至今，由于行業(yè)問題平臺的數(shù)量增多，特別是一批有相當(dāng)影響力的平臺暴雷，導(dǎo)致政府出臺了一系列標(biāo)題中包含“整治”“規(guī)范”字樣的政策文件，限制了網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的生存空間，行業(yè)出現(xiàn)崩塌現(xiàn)象，問題涉案平臺數(shù)量增多，整體數(shù)量逐漸減少。

為分析我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)發(fā)展變化與政策的相關(guān)性，筆者通過“網(wǎng)貸之家”網(wǎng)站收集整理了2013年4月至2019年12月的5 792家“暴雷”P2P平臺情況，并通過中國裁判文書網(wǎng)以“集資詐騙”為關(guān)鍵詞，收集整理了2013年至2019年共計3 800份一審刑事判決書。結(jié)合上文所收集的我國“互聯(lián)網(wǎng)金融”作為標(biāo)題關(guān)鍵詞的政策文件數(shù)量，它們在時間維度上的關(guān)系如圖1①網(wǎng)貸之家網(wǎng)址：https：//www.p2peye.com/shuju/wtpt/。中國裁判文書網(wǎng)網(wǎng)址：https：//wenshu.court.gov.cn/。圖1中網(wǎng)絡(luò)借貸平臺暴雷數(shù)量按月顯示，而政策數(shù)量、判決數(shù)量按年度顯示。但因2016年為政策主題偏好急劇變化的一年，對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”具有積極態(tài)度的4份政策發(fā)布于當(dāng)年4月之前，而標(biāo)題中含有“整治”等負面主題的政策文件集中發(fā)布于當(dāng)年6月。所示：

圖1 網(wǎng)絡(luò)借貸平臺暴雷、判決數(shù)量與相關(guān)政策相關(guān)性

從圖1中我們可以發(fā)現(xiàn)，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的“暴雷”問題自2014年8月起開始急劇上升，到2014年12月達到每月100家的數(shù)量并維持了一段時間，直至2016年8月到達最高點263家。從以“集資詐騙”為關(guān)鍵詞的一審刑事判決數(shù)量來看，2013年該類判決的案件為100起，此后逐年增加，至2017年上升至767起，此后便維持在每年800起左右的水平上。

結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融特別是網(wǎng)絡(luò)借貸方面的公共政策我們可以發(fā)現(xiàn)，在2016年4月份之前對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”的政策偏好依然是以促進、鼓勵為主，在這樣的偏好之下，我國網(wǎng)絡(luò)借貸平臺高速發(fā)展，與此同時無論是平臺暴雷數(shù)量還是涉及犯罪數(shù)量也在急速上升，但并未引起相關(guān)政府部門的重視。在2015年12月16日爆發(fā)的“e租寶”②e租寶全稱為“金易融（北京）網(wǎng)絡(luò)科技有限公司”，是安徽鈺誠集團全資子公司，注冊資本金1億元。平臺主打A2P的模式，6款產(chǎn)品都是融資租賃債權(quán)轉(zhuǎn)讓，預(yù)期年化收益率在9.0%到14.2%之間不等，期限分為3個月、6個月和12個月，贖回方式分T+2和T+10兩種。自2014年7月上線，e租寶交易規(guī)?？焖贁D入行業(yè)前列。根據(jù)零壹研究院數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，截至2015年11月底，e租寶累計成交數(shù)據(jù)為703億元，排名行業(yè)第四。網(wǎng)貸之家的數(shù)據(jù)也顯示，截至2015年12月8日，e租寶總成交量745.68億元，總投資人數(shù)90.95萬人，待收總額703.97億元。2015年12月16日，e租寶涉嫌犯罪，被立案偵查。2016年1月警方公布e租寶非法集資500多億。案件成為了我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)外部政策環(huán)境變化的一個重要轉(zhuǎn)折點，它使得該行業(yè)存在的種種亂象浮出水面，也得到了政府部門的重視。2015年12月28日下午，國務(wù)院法制辦公室的網(wǎng)站上出現(xiàn)了一條公告，即銀監(jiān)會關(guān)于《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動暫行管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）公開征求意見的通知。雖然該文件三易其稿，但此次的監(jiān)管意見采取的是“負面清單”方式，對于平臺不能進行的事項進行了詳細規(guī)定。當(dāng)時不少P2P平臺則顯得比較樂觀，認為沒有注冊資本的門檻限制，該版本的《意見稿》的寬松程度已總體超過了預(yù)期。［3］隨后在2016年4月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》后，政策偏好急劇反轉(zhuǎn)，當(dāng)年6月間各地方政府集中出臺了對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”開展整治的政策文件。

但政策收緊并未減少“互聯(lián)網(wǎng)金融”特別是網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象，反而政策偏好的變化使得投資者對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的信心大幅降低，這也在一定程度上導(dǎo)致了借貸平臺資金鏈的緊張，加速“暴雷”事件發(fā)生。從圖1我們可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺“暴雷”事件數(shù)量與涉及刑事案件數(shù)量在2016年反而進一步上升，并在2017年及其后的兩年時間內(nèi)仍處于高位，直至2019年大部分平臺關(guān)閉后開始下降。由此可見，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺“暴雷”數(shù)量與相應(yīng)政策有著一定的相關(guān)性，具體表現(xiàn)為寬松的政策環(huán)境導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的蓬勃發(fā)展，其中的監(jiān)管缺失使得平臺運營問題逐漸增多。而隨著政策收緊監(jiān)管加強，原先在寬松環(huán)境下能夠運營的平臺難以為繼，因此平臺“暴雷”事件數(shù)量仍處于增加的態(tài)勢，并維持在高位，直至在行業(yè)內(nèi)平臺整體數(shù)量下降到一定水平“暴雷”事件數(shù)量才開始下降。

而相關(guān)刑事判決數(shù)量的上升與相關(guān)政策間的關(guān)系則更為復(fù)雜一些。國家對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的定位應(yīng)當(dāng)是線上借貸信息中介，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺本身并不具備《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的吸收存款的資格，一旦吸收存款形成“資金池”歸集資金、沉淀資金，則構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。如果對于融資項目真實性、資金去向、歸還能力等事實進行虛構(gòu)或隱瞞的則構(gòu)成集資詐騙罪。由于網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的經(jīng)營行為具備一定的延續(xù)性，其內(nèi)部歸集資金、沉淀資金的情況實際上是普遍存在的，但卻因為相關(guān)監(jiān)管政策不完善以及初期政策對于整個行業(yè)的積極寬松態(tài)度而沒有被處理。隨著政策偏好的轉(zhuǎn)變，相關(guān)司法解釋的出臺，打擊力度的加大是網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)刑事判決數(shù)量上升的一個重要原因。

三、網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展反映出的我國政策特點

從上述涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的政策文獻開展分析，可以發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前的公共政策內(nèi)容與過程存在以下特點：

（一）政策主體的多元化

趙嘉茵、貟曉哲在其論文《我國互聯(lián)網(wǎng)金融政策文本量化分析》中統(tǒng)計了2011年至2016年全國人民代表大會、中共中央辦公廳、國務(wù)院、中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會等國家部門，以及北京市人民政府、上海市人民政府、南京市人民政府等地方政府所發(fā)布的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融政策時發(fā)現(xiàn)如表3所示。［4］

趙嘉茵、貟曉哲統(tǒng)計整理2016年我國各級政府涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的108份政策樣本，其制定共涉及64個部門，其中國家級部門有24個，地方級部門有40個；39個部門獨立頒布政策，19個部門以聯(lián)合頒布的方式制定互聯(lián)網(wǎng)金融政策，6個部門不僅獨立頒布政策，而且也以聯(lián)合頒布的方式制定政策，如表3所示。從64個部門的總體發(fā)文數(shù)量來看，國務(wù)院的發(fā)文數(shù)量最多，達27項，占25%；其次是中共中央辦公廳，有8項；在地方級的部門中，地方級人民政府發(fā)文數(shù)量最多。

表3 我國互聯(lián)網(wǎng)金融政策主要政策制定主體與主題的交互關(guān)系（單位：項）

從上述表格3中各主體制定政策的偏向主題來看，中央政府與地方政府對于“互聯(lián)網(wǎng)金融”的政策偏好并不一致，2016年之前涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的政策主題共計79項，其中涉及檢查監(jiān)督的僅有7項，而這7項監(jiān)督檢查主題均由中央級別機構(gòu)制定。在分權(quán)改革體制下，地方政府受到來自中央政府兩方面的激勵：一是財政激勵，即所謂“中國特色的財政聯(lián)邦主義”；二是晉升激勵，即中央政府在考核地方官員時以當(dāng)?shù)氐腉DP增長為主要指標(biāo)。［5］互聯(lián)網(wǎng)金融的蓬勃發(fā)展，不僅能夠為地方經(jīng)濟起到良好的促進作用，也能夠通過相關(guān)企業(yè)的運營增加自身的稅收。因此，地方政府在中央政府出臺對于互聯(lián)網(wǎng)金融總體鼓勵、促進的政策情況下，其并不是簡單的執(zhí)行者，而是具有自身的利益偏好。在這樣的利益偏好之下，地方政府為了在與其他地方的競爭中取得相對優(yōu)勢，就有可能提高互聯(lián)網(wǎng)金融特別是網(wǎng)絡(luò)借貸平臺所產(chǎn)生風(fēng)險的容忍度。

（二）政策過程所面臨的“時間約束”

保羅·A·薩巴蒂爾在《公共政策過程》一書中指出：處于復(fù)雜形勢的國家其政策過程也是復(fù)雜的，簡言之政策過程通常至少需要十年的時間。［6］而中國的公共政策過程往往出現(xiàn)緊急出臺、急劇轉(zhuǎn)變、徹底修正的特點。唐賢興認為：一旦某一政策議題受到社會的特殊關(guān)注，公共決策在外部壓力下將面臨巨大的“時間約束”（time constraint），①正如西蒙所提出的，決策是在并行和串行之間交替進行。同一時間內(nèi)排隊等候進入政府議程的政策問題增多，且加上一個限定條件：必須予以解決和回應(yīng)，那么，每一個政策議程所分配的決策時間必然會減少。政府在有限的時間和資源條件下，只能做出一個倉促的政策理念或方向選擇實施改革，并將剩余決策任務(wù)轉(zhuǎn)移至后續(xù)環(huán)節(jié)進行，從而改變了政策過程各個環(huán)節(jié)的位置安排以及時間配置。因此，本文所指的“時間維度”的關(guān)注點在于政策實施過程各階段的時間配置對政策過程以及結(jié)果產(chǎn)生的影響。

從2000年開始，中央政府就開始通過快速回應(yīng)社會需求這一鮮明的政府姿態(tài)來構(gòu)建“親民政府”形象，維持執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。增強回應(yīng)能力的主要策略是對受關(guān)注的政策議題和社會問題采取快速的行動和應(yīng)對，對下級政府施加壓力，督促地方政府更快、更好地解決政策問題。［7］一般的公共政策一般具有制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估與終結(jié)五個環(huán)節(jié)，其中政策評估的核心是公共政策的效果與價值，根據(jù)公共政策的收益與投入分析來決定公共政策是否需要終結(jié)或改正。但在中國公共政策效果與價值的考量有一個重要的因素應(yīng)當(dāng)納入考量范疇，即政策的功能輸出是否會對社會穩(wěn)定帶來影響，“維穩(wěn)”的需求往往會對公共政策帶來一票否決的效果。然而一旦將維穩(wěn)因素置于對于政策的評估之中，那么對于維護穩(wěn)定、排除風(fēng)險因素的迫切需求就會導(dǎo)致對于政策主題的急劇變化。2016年4月12日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案的通知》，標(biāo)志著國家對于互聯(lián)網(wǎng)金融的態(tài)度從正式規(guī)范發(fā)展向監(jiān)管整治方向發(fā)展。該通知文首這樣描述：“經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2015年7月人民銀行等十部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）；有關(guān)部門及時出手，打擊處置一批違法經(jīng)營金額大、涉及面廣、社會危害大的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險案件，社會反映良好。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，鼓勵和保護真正有價值的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，整治違法違規(guī)行為，切實防范風(fēng)險，建立監(jiān)管長效機制，促進互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范有序發(fā)展，制定本方案?！倍聦嵣?，《指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)思想為：“遵循‘鼓勵創(chuàng)新、防范風(fēng)險、趨利避害、健康發(fā)展’的總體要求，從金融業(yè)健康發(fā)展全局出發(fā)，進一步推進金融改革創(chuàng)新和對外開放，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展……”。

（三）政策內(nèi)容的模糊性

在網(wǎng)貸平臺蓬勃發(fā)展的2014年至2016年，在鼓勵、促進互聯(lián)網(wǎng)金融的大背景下，相應(yīng)政策也會提及對于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管問題，但監(jiān)管的具體內(nèi)容與職能部門卻未作明確的規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管在事實上形同虛設(shè)。對于非法吸收公眾存款、集資詐騙等違法犯罪行為進行規(guī)制的刑事法律法規(guī)已經(jīng)存在。《中華人民共和國刑法》、2010年12月13日《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（最高人民法院）、2014年3月25日（舊）《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部），均對非法吸收公眾存款、集資詐騙案件的定性與量刑作出了明確的規(guī)定。但是在2015年之前，公安司法機關(guān)卻很少對于網(wǎng)貸平臺及其人員進行刑事處罰，并將他們的行為認為是犯罪，即使這個行業(yè)中的違規(guī)行為已經(jīng)較為普遍地存在了。

筆者認為其中可能存在兩個方面的原因：一是前期內(nèi)容偏向于鼓勵、促進的政策不僅對于網(wǎng)貸平臺的發(fā)展起到了正向的引導(dǎo)作用，也對監(jiān)管機構(gòu)乃至司法機關(guān)的監(jiān)管行為起到了潛在的約束作用；二是相關(guān)監(jiān)管政策文件對于網(wǎng)絡(luò)借貸平臺違法犯罪行為規(guī)制可操作性的缺乏。2010年與2014年的相關(guān)司法解釋雖然對于非法集資犯罪進行了初步的定性，但在處理與傳統(tǒng)非法集資案件并不完全相同的網(wǎng)絡(luò)借貸行為時，由于規(guī)定的模糊性導(dǎo)致監(jiān)管與規(guī)制無法有效的開展。例如，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺一般是依托于網(wǎng)絡(luò)科技公司開展業(yè)務(wù)，其行為與自然人開展的業(yè)務(wù)并無二致，但卻披上了一層貌似合規(guī)的外衣。這就導(dǎo)致在對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的非法集資行為進行刑事處罰時，在認定其主觀故意與有無經(jīng)營資格方面存在難點。2016年之后政策偏好的變化導(dǎo)致2016年最高人民檢察院《關(guān)于辦理涉互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》、2019年（新）《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部）發(fā)布，解決了上述問題，為公安司法機關(guān)開展刑事處罰鋪平了道路。

此外，在2016年之前，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺并未獨立出現(xiàn)在相關(guān)政策標(biāo)題之中，而是作為互聯(lián)網(wǎng)金融的一部分來作為政策客體。而網(wǎng)絡(luò)借貸只是我國互聯(lián)網(wǎng)金融所包含的資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)中的一個方面，但是由于其本身的特點相較于其他互聯(lián)網(wǎng)金融模式在運營中更易發(fā)生問題。而在2015年底“e租寶”等一大批網(wǎng)絡(luò)借貸平臺相繼“暴雷”或涉嫌違法犯罪之后，政策主體發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)所面臨的風(fēng)險與互聯(lián)網(wǎng)金融所包含的其他行業(yè)并不相同，使用互聯(lián)網(wǎng)金融政策工具對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)進行整治并有針對性，反而對互聯(lián)網(wǎng)金融所涉及的其他行業(yè)造成負面影響。

四、網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)困境背后的政策失范

（一）政策導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性張力

美國社會學(xué)家帕森斯在論述社會系統(tǒng)內(nèi)部的失調(diào)時使用了“張力”（或緊張）的概念，他認為兩個或多個互動單位之間關(guān)系不協(xié)調(diào)、影響了社會整合的現(xiàn)象就是結(jié)構(gòu)上的張力，在他看來這種張力現(xiàn)象是不正常的。［8］而政策體系的結(jié)構(gòu)性張力是指新舊政策或不同類別政策間的不平衡導(dǎo)致的體系中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。在網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)興起伊始，相關(guān)政策內(nèi)容對其態(tài)度是積極的，網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的準(zhǔn)入與運營標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)金融行業(yè)相比均相當(dāng)寬松。在這樣的寬松的環(huán)境下，行業(yè)運營成本與利潤相較傳統(tǒng)金融行業(yè)有著巨大的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢吸引資本的進入使之迅速發(fā)展。但低成本與高利潤伴隨而來的高風(fēng)險卻一直未受到政策制定者的足夠重視。決策者不僅未能通過政策建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，也未將其完全納入原有的金融監(jiān)管體系之中。一方面原有監(jiān)管體系未能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)借貸這一新興事物，另一方面在國家層面大力推動、促進互聯(lián)網(wǎng)金融的大背景下，司法等監(jiān)管工具也顯得不合時宜。

（二）鼓勵促進中的監(jiān)管缺失

政府對于經(jīng)濟活動干預(yù)的減少成為了我國治理體系改革的主流理念，對于互聯(lián)網(wǎng)金融的政策鼓勵民營資本進入原先監(jiān)管嚴(yán)格的金融領(lǐng)域以促進小微企業(yè)發(fā)展和擴大就業(yè)，而原本由銀行等金融機構(gòu)承擔(dān)的借貸中介角色被P2P平臺取代，但傳統(tǒng)的監(jiān)管措施卻并未在這個新興的行業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如傳統(tǒng)金融行業(yè)的銀行從業(yè)者必須通過“中國銀行業(yè)從業(yè)人員資格認證”考試，相關(guān)制度明確規(guī)定因故意犯罪受過刑事處罰的人員不得參加考試。在互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)，其從業(yè)人員的資格要求則寬松很多，如2018年2月1日因涉嫌詐騙罪被公安機關(guān)逮捕的錢寶網(wǎng)實際控制人張某，早在2003年就曾因詐騙罪鋃鐺入獄。這樣一名有著詐騙前科的人員實際控著總成交量高達幾百億的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，其中的風(fēng)險可想而知。

（三）“運動性”治理

2015年年底我國對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)政策內(nèi)容發(fā)生了急劇變化，從原有的鼓勵、促進的政策主題向規(guī)范、整治轉(zhuǎn)變，這一急劇變化與當(dāng)時“e租寶”案件的發(fā)生有著一定的關(guān)聯(lián)性。社會重大惡性事件發(fā)生后，政府對于政策客體態(tài)度的改變與其以“維穩(wěn)”為主的政策偏好是分不開的。而政策內(nèi)容的變化也體現(xiàn)了政府對以往政策目標(biāo)由事實判斷向價值判斷轉(zhuǎn)變。例如，2015年7月18日央行會同有關(guān)部委發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》開頭就指出：“近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息通信技術(shù)不斷取得突破，推動互聯(lián)網(wǎng)與金融快速融合，促進了金融創(chuàng)新，提高了金融資源配置效率，但也存在一些問題和風(fēng)險隱患。”此時，政府對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的定位是促進金融創(chuàng)新，提高金融資源配置效率。而在2016年4月12日成文的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》中對于其工作目標(biāo)描述為：“規(guī)范各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)，優(yōu)化市場競爭環(huán)境，扭轉(zhuǎn)互聯(lián)網(wǎng)金融某些業(yè)態(tài)偏離正確創(chuàng)新方向的局面，遏制互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險案件高發(fā)頻發(fā)勢頭，提高投資者風(fēng)險防范意識，建立和完善適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展特點的監(jiān)管長效機制，實現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并舉、創(chuàng)新與防范風(fēng)險并重，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康可持續(xù)發(fā)展，切實發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的積極作用?！庇纱丝梢娫诙潭痰陌肽陼r間里，政府對于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的態(tài)度從將其視為提高了金融資源配置效率的工具，變?yōu)榱艘呀?jīng)偏離正確創(chuàng)新方向，給投資者帶來風(fēng)險的不穩(wěn)定因素。這種正面肯定到基本否定的態(tài)度轉(zhuǎn)變，與政府“維穩(wěn)”為主的政策偏好是分不開的，當(dāng)“能否維護穩(wěn)定”作為了一項事物的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果往往是非黑即白的。然而政策主題的急劇轉(zhuǎn)變，也從一定程度上影響了投資者對于網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的信心，對于網(wǎng)絡(luò)借貸平臺這類準(zhǔn)金融機構(gòu)來說，投資者信心的喪失也使其運營更加艱難。

而決策者的“維穩(wěn)”偏好也導(dǎo)致其在選擇政策工具時更多的考慮使用打擊型的司法類政策，并采取“運動式”治理的方式，因為這種方式往往起效最快，能夠及時的將潛在風(fēng)險因素消弭。政府對“運動式”治理的偏好比較集中地反映了政府在應(yīng)對社會公共問題時，在政策工具的選擇上存在著諸多的困境。這些困境主要源于：1.社會轉(zhuǎn)型期公共問題的高度復(fù)雜性；2.政府治理制度性能力的不足；3.政府和民眾對于規(guī)則的虛無主義態(tài)度；4.超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。［9］

五、結(jié)論與建議

當(dāng)我們回首審視我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)興衰發(fā)展的這些年，從開始時期高歌猛進，到中期亂象頻出，以及最終的草草收場，不僅投資者遭受巨額的經(jīng)濟損失，而且大量行業(yè)從業(yè)人員因違法犯罪被判處刑罰。行業(yè)困境背后體現(xiàn)出的是相關(guān)政策的失范與無序。從政策過程來看，政策偏好的急劇轉(zhuǎn)變導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的發(fā)展預(yù)期極不明確，行業(yè)內(nèi)部無法通過自身的調(diào)整來適應(yīng)外部的政策環(huán)境。而從政策內(nèi)容來看，無論是行業(yè)起步時的“促進”主題，還是在之后的“整治”主題，都一定程度上存在“進而不促”“整而不治”的問題。非黑即白的價值判斷思維導(dǎo)致政策內(nèi)容中“鼓勵”與“監(jiān)管”脫節(jié)。一旦行業(yè)內(nèi)部問題積累到一定的程度，在“維穩(wěn)”壓力下，政府部門又急于采用司法等政策工具以求在短時間內(nèi)解決問題，導(dǎo)致了整體行業(yè)的生存空間極度壓縮，這必然會導(dǎo)致巨大的損失，網(wǎng)絡(luò)借貸乃至互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)創(chuàng)興之初服務(wù)小微企業(yè)發(fā)展和擴大就業(yè)的價值追求更是無從談起。值得注意的是，這樣“一放就死、一管就亂”的行業(yè)困境及其背后的政策問題，不僅僅存在于網(wǎng)絡(luò)借貸領(lǐng)域，在其他的新興經(jīng)濟領(lǐng)域我們也常常能夠看到。

為盡可能減少上述現(xiàn)象的發(fā)生，筆者認為應(yīng)當(dāng)在政策過程與政策內(nèi)容方面加以改進。首先，在政策過程方面，可以遵循制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估與終結(jié)等政策過程階段，期間每個階段都應(yīng)當(dāng)是相互交叉的。在政策執(zhí)行過程中及時有效地監(jiān)控評估工作，對于在監(jiān)控評估中發(fā)現(xiàn)的問題及時加以修訂（再制定），將問題消弭于起始階段，杜絕“非立即廢”現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在政策內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)注意政策內(nèi)容的完整性與明確性，在任何階段都應(yīng)保有“發(fā)展”與“監(jiān)管”并重的理念。同時應(yīng)當(dāng)審查新政策與原有政策體系的協(xié)調(diào)關(guān)系，如在原有政策體系中未加規(guī)制或原有規(guī)制不能適應(yīng)新情況的，應(yīng)當(dāng)及時加以規(guī)制。新政策的規(guī)定與原有政策體系中的規(guī)定有沖突的，應(yīng)當(dāng)在分析評估的基礎(chǔ)上進行一致性的調(diào)整。