黃 新 華

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢。2019年3月，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持深化市場化改革、擴(kuò)大高水平開放，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。[1]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革，“就是要完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制，深化行政管理體制改革，打破壟斷，健全要素市場，使價(jià)格機(jī)制真正引導(dǎo)資源配置?！盵2]換言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)是處理好政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，而滿足市場需求的規(guī)制政策變革是其成功的必要條件。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要遵循市場規(guī)律，通過放松規(guī)制引入市場競爭，也要通過強(qiáng)化規(guī)制維護(hù)公平競爭環(huán)境，通過激勵(lì)規(guī)制改善產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。

一、通過放松規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是對需求管理政策的糾偏，在需求管理政策中，政府傾向于刺激性政策和對微觀經(jīng)濟(jì)行為的直接干預(yù)，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場主體的內(nèi)生活力，落實(shí)簡政放權(quán)和放松規(guī)制，通過新制度的供給提高潛在經(jīng)濟(jì)增速。規(guī)制是市場經(jīng)濟(jì)條件下為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，由具有法律地位的政府機(jī)構(gòu)依照法規(guī)對被規(guī)制者(主要是企業(yè))所采取的行政管理與監(jiān)督行為。保羅·薩繆爾森認(rèn)為，“規(guī)制的基本是制定政府條例和設(shè)計(jì)市場激勵(lì)機(jī)制，以控制廠商的價(jià)格、銷售或生產(chǎn)等決策?！盵3]279從規(guī)制政策變革的角度上看，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須放松規(guī)制讓市場競爭發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，因?yàn)橐?guī)制過度和規(guī)制失靈導(dǎo)致市場在資源配置中不能起決定性作用。

規(guī)制過度源于規(guī)制部門的內(nèi)在擴(kuò)張性。帕金森定律早已表明，政府機(jī)構(gòu)自身具有擴(kuò)張的本性。規(guī)制機(jī)構(gòu)的內(nèi)在擴(kuò)張會推動規(guī)制膨脹，進(jìn)而引致過度規(guī)制，而一旦政府對市場的規(guī)制超過糾正市場失靈的范圍，擠占了市場機(jī)制運(yùn)行空間，市場機(jī)制就難以在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮積極作用。企業(yè)經(jīng)營活動中高昂的制度性交易成本就與規(guī)制過度密切相關(guān)。過度規(guī)制不僅提高了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，導(dǎo)致市場競爭活力不足，更重要的是，受到規(guī)制保護(hù)的企業(yè)，可以憑借壟斷優(yōu)勢獲取穩(wěn)定收益，從而喪失成本最小化、利潤最大化的動力。規(guī)制失靈則源于尋租行為，它是政府失靈的特殊表現(xiàn)形式，是指規(guī)制無益于政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，造成市場效率和公共利益的凈損失。這是因?yàn)閷ぷ庑袨闀?dǎo)致規(guī)制者被規(guī)制者“俘虜”。喬治·斯蒂格勒的研究表明，促使政府進(jìn)行規(guī)制的，或者是規(guī)制對象本身，或者是其他可能從中獲益的人，規(guī)制與其說是為了社會公共利益，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果。[4]

放松規(guī)制意味著放松或者取消諸多規(guī)制條款，包括市場準(zhǔn)入、退出、價(jià)格、投資、財(cái)務(wù)和會計(jì)等規(guī)制的一部分或者全部，目的是引入競爭機(jī)制，釋放企業(yè)活力，清理、廢除與市場機(jī)制背道而馳的規(guī)制政策，降低制度性交易成本，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。放松規(guī)制主要集中在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如鐵路、航空、電信、郵政、煤氣、供水、電力、供暖等。20世紀(jì)80年代以來，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革在引進(jìn)民間資本和政企分開等方面取得了顯著效果，但與競爭性產(chǎn)業(yè)相比，生產(chǎn)效率及配置效率仍舊低下，必須通過放松規(guī)制改革，引入市場競爭以刺激生產(chǎn)技術(shù)與管理手段的創(chuàng)新。引入競爭可從市場結(jié)構(gòu)重組和政府職能轉(zhuǎn)變兩方面著手，政府職能轉(zhuǎn)變是市場結(jié)構(gòu)重組的前提和基礎(chǔ)，市場結(jié)構(gòu)重組是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容和手段，二者缺一不可。

一是重組市場結(jié)構(gòu)以擴(kuò)大市場空間。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)著力推進(jìn)自然壟斷企業(yè)的混合所有制改革，充分調(diào)動市場力量介入企業(yè)治理。國家發(fā)展和改革委員會2018年9月18日發(fā)布的《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》，為推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的混合所有制改革提供了政策指引。混合所有制改革的主要目的是實(shí)現(xiàn)不同所有制資本間的共同發(fā)展和有效制衡，核心是國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。與此同時(shí)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)著力將自然壟斷行業(yè)里的“僵尸企業(yè)”清除出市場，清理“僵尸企業(yè)”是去除過剩產(chǎn)能、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突破口。《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定了處置“僵尸企業(yè)”的程序，明確了企業(yè)在符合條件的情況下可以重整或者直接進(jìn)行破產(chǎn)清算。然而，市場中仍然存在著不少的“僵尸企業(yè)”。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須徹底清理“僵尸企業(yè)”，為引入競爭提供市場空間。

二是轉(zhuǎn)變政府職能以擴(kuò)大制度空間。制度供給是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，而以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變則是制度供給的關(guān)鍵。[5]轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)著力于減少或取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓私人部門更多地參與公共服務(wù)的供給，形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，以提高公共服務(wù)的有效供給和社會經(jīng)濟(jì)效益。換言之，轉(zhuǎn)變政府職能強(qiáng)調(diào)的是政府要把政策制定和服務(wù)提供分開，由劃槳型政府轉(zhuǎn)向掌舵型政府。[6]9掌舵型政府側(cè)重于市場基礎(chǔ)的制度供給，通過放松規(guī)制為引進(jìn)競爭機(jī)制提供制度空間。放松規(guī)制的主要路徑是制度改革，重新設(shè)計(jì)準(zhǔn)入機(jī)制，以消除或放松進(jìn)入壁壘，通過對新進(jìn)入企業(yè)和在位企業(yè)之間的價(jià)格競爭，降低交易成本促進(jìn)技術(shù)革新，特別是在自來水、燃?xì)?、電力領(lǐng)域及郵政快遞、航空運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，創(chuàng)造公平競爭、平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境，取消國有資本和社會資本進(jìn)入自然壟斷產(chǎn)業(yè)的歧視性待遇，切實(shí)保障平等準(zhǔn)入，從而減少權(quán)力尋租的空間，塑造公平競爭的環(huán)境，提高資源配置的效率。

二、通過強(qiáng)化規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

不論是重組市場結(jié)構(gòu)還是轉(zhuǎn)變政府職能，放松規(guī)制都是為市場創(chuàng)新制度空間，激發(fā)市場主體的活力。但是，放松規(guī)制并不代表規(guī)制的終結(jié)[7]84，而是選擇性地放松或取消阻礙供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的規(guī)制，而那些彌補(bǔ)市場不足、有利于社會發(fā)展的規(guī)制應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，否則難以達(dá)到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所追求的公平競爭和供需兩側(cè)平衡的目標(biāo)。換言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并行，在放松(解除)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不必要的規(guī)制的同時(shí)，必須強(qiáng)化市場競爭要求的間接規(guī)制和社會性規(guī)制。

間接規(guī)制是指政府通過反壟斷法、民法、商法等法律法規(guī)，對阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用的行為進(jìn)行制約，從而確保企業(yè)正常運(yùn)行。[8]21自然壟斷企業(yè)放松規(guī)制后面臨的首要問題是如何確定接入價(jià)格，確定合理的接入價(jià)格，既可防止壟斷企業(yè)損害新進(jìn)入企業(yè)的利益，也可適度保障原在位企業(yè)的利益。其次是普遍服務(wù)問題，基于利潤最大化的原則，新進(jìn)入企業(yè)更多地涉入高利潤的業(yè)務(wù)，而不是經(jīng)營虧損的業(yè)務(wù)，結(jié)果必然導(dǎo)致高利潤業(yè)務(wù)的利潤受到擠壓，高利潤業(yè)務(wù)無法有效彌補(bǔ)虧損業(yè)務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)。如果仍由原有企業(yè)承擔(dān)易虧損的普遍服務(wù)，會加劇不公平競爭。更為嚴(yán)重的是，具有共同利益的壟斷企業(yè)之間可能會達(dá)成某種合謀協(xié)議，利用業(yè)務(wù)優(yōu)勢采取歧視策略，排斥新進(jìn)入企業(yè)占有自然壟斷性業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)的股份。因此放松規(guī)制并不意味著政府卸下所有責(zé)任，針對這些問題政府應(yīng)強(qiáng)化規(guī)制，引導(dǎo)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，提高產(chǎn)品的質(zhì)量和檔次，彌補(bǔ)有效供給的短板。

更進(jìn)一步說，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并不是單純地?cái)U(kuò)大供給，也不是簡單地將宏觀調(diào)控從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，而是根據(jù)供給和需求之間結(jié)構(gòu)失衡的具體情況，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整，壓縮過剩的產(chǎn)能，激發(fā)潛在的社會生產(chǎn)能力，提高市場的供給能力，使供給和需求在高水平上達(dá)到均衡。[9]但是，由于社會效用與個(gè)體效用之間、社會成本與個(gè)體成本之間存在差異，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性活動可能直接或間接地給消費(fèi)者帶來外部效應(yīng)，依靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，必須通過強(qiáng)化社會性規(guī)制才能將外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本或收益。所謂社會性規(guī)制，是指政府以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。[10]社會性規(guī)制除了追求規(guī)制的經(jīng)濟(jì)效率，也強(qiáng)調(diào)保障社會的公平和正義，強(qiáng)調(diào)維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化社會性規(guī)制能滿足消費(fèi)者的有效需求，實(shí)現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)的協(xié)同與優(yōu)化。但是，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在健康、安全、環(huán)境領(lǐng)域如何保持有效規(guī)制，在激發(fā)創(chuàng)新活力與防范安全風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，是強(qiáng)化規(guī)制的一個(gè)難題。[11]解決問題的關(guān)鍵在于合理配置社會性規(guī)制的政策工具。

社會性規(guī)制的政策工具主要包括五大類:一是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。規(guī)制機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品、服務(wù)、勞動場所的安全和健康等有可能產(chǎn)生社會性危害的方面制定一系列標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制企業(yè)遵守。如制定和完善相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，特別是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。二是許可證規(guī)制，規(guī)制機(jī)構(gòu)頒發(fā)的許可、等級、證書、資格、批準(zhǔn)、法律豁免或其他類型的許可證明。[12]96三是稅費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼。征收環(huán)境污染稅可以減少私人成本與社會成本之間的差異，通過稅收的形式由排污者承擔(dān)外部成本。財(cái)政補(bǔ)貼主要是指政府通過實(shí)物補(bǔ)貼、無息(貼息)貸款、價(jià)格補(bǔ)貼、稅收減免等方式對外部效應(yīng)的受益者或受損者(企業(yè)、消費(fèi)者)給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。四是信息披露。規(guī)制機(jī)構(gòu)通過制定行政法規(guī)、建立信息發(fā)布制度和扶持社會力量等手段向市場提供真實(shí)全面的信息。五是排污權(quán)交易。規(guī)制機(jī)構(gòu)施行污染權(quán)交易制度，在保證環(huán)境質(zhì)量的前提下確定污染權(quán)的出售數(shù)量，允許污染企業(yè)之間對污染權(quán)進(jìn)行相互交易，以此利用市場機(jī)制來控制污染物的排放。

社會性規(guī)制涵蓋安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、教育、勞動就業(yè)、自然災(zāi)害等各個(gè)方面，其終極目標(biāo)是“服務(wù)于人民”[10]，政府規(guī)制不能只追求經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長，也要兼顧國民健康、環(huán)境保護(hù)、社會公平等基本問題。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，滿足人民對美好生活的需求，規(guī)制機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化健康、安全、環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)制。一是健康規(guī)制，必須統(tǒng)一食品、藥品以及醫(yī)療衛(wèi)生安全檢測的標(biāo)準(zhǔn)，完善信用評級制度，建立覆蓋生產(chǎn)、銷售、售后服務(wù)等全過程的信用檔案，完善食品、藥品以及醫(yī)療衛(wèi)生安全信息的披露制度，完善消費(fèi)者保護(hù)的各項(xiàng)組織制度，大幅降低消費(fèi)者的維權(quán)成本。二是安全規(guī)制，必須建立安全生產(chǎn)許可證制度和重大安全事故隱患公告制度，明確規(guī)定各級安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配置，使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制納入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化軌道，對安全生產(chǎn)執(zhí)行好的企業(yè)采取稅收優(yōu)惠，對實(shí)現(xiàn)安全衛(wèi)生相關(guān)的機(jī)器、設(shè)備和技術(shù)的投資給予稅收減免，以鼓勵(lì)、支持企業(yè)引進(jìn)安全生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備及管理經(jīng)驗(yàn)。三是環(huán)境規(guī)制，必須建立健全生態(tài)環(huán)境稅，推廣排污權(quán)交易制度，通過科學(xué)的辦法確定最優(yōu)環(huán)境稅率以及解決環(huán)境污染權(quán)初始產(chǎn)權(quán)的分配問題，逐步推出和使用新的規(guī)制工具，如自愿協(xié)議、綠色標(biāo)簽等，以最小的成本取得最大的環(huán)境規(guī)制效果。

三、通過激勵(lì)規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

公用事業(yè)部門和自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)特征決定了它們不能完全市場化。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的存在，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)比多家企業(yè)提供相同數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)具有更高的生產(chǎn)效率。然而，如果允許企業(yè)壟斷經(jīng)營，企業(yè)有可能通過壟斷定價(jià)來獲得壟斷利潤，扭曲社會分配效率的內(nèi)在激勵(lì)。政府規(guī)制因此一直被各國作為對市場作用的替代手段使用，其中價(jià)格規(guī)制起著核心作用。但是，作為一種政府行為，價(jià)格規(guī)制建立在一定的信息基礎(chǔ)之上，在規(guī)制政策制定中，規(guī)制者難以獲取企業(yè)生產(chǎn)成本、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)和努力水平等完全信息，規(guī)制機(jī)構(gòu)主要關(guān)注企業(yè)效率和社會福利最大化，企業(yè)則主要追求自身利潤最大化。目標(biāo)不一致會刺激企業(yè)故意隱瞞信息，從而會增加政府規(guī)制的信息租金，導(dǎo)致規(guī)制成本過高和企業(yè)內(nèi)部的無效率問題。因此，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)制變革還須滿足以下兩個(gè)要求：一是規(guī)制政策的設(shè)計(jì)必須考慮激勵(lì)相容問題，這意味著應(yīng)采用與被規(guī)制者(主要是企業(yè))基本激勵(lì)不相違背的控制技巧。[13]121二是規(guī)制政策過程中必須考慮到規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對稱問題。一味強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)制或市場機(jī)制的單方面作用實(shí)際上都是不可取的，放松規(guī)制和強(qiáng)化規(guī)制解決的是“引入競爭”和“公平競爭與供需平衡”的問題，并不足以完全滿足深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。換言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要尋找更有效率的規(guī)制方式，在放松規(guī)制和強(qiáng)化規(guī)制的基礎(chǔ)上，通過激勵(lì)性規(guī)制克服信息不對稱問題，從而在不影響普遍服務(wù)水平的條件下，最大限度提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和供給體系的質(zhì)量。

所謂激勵(lì)性規(guī)制，是指在保持原有規(guī)制框架的基礎(chǔ)上，給予被規(guī)制企業(yè)市場競爭壓力，以提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率，至于投資規(guī)模等問題則交由市場機(jī)制去發(fā)揮作用。這種規(guī)制意在融合權(quán)力機(jī)制和市場機(jī)制兩方面的力量，以彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈，從而減少由于信息不對稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇和尋租等問題，并通過市場競爭，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，緩解規(guī)制與競爭之間、企業(yè)私利與公共利益之間的問題，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使社會總體福利達(dá)到最大化。

從理論上說，激勵(lì)性規(guī)制是一個(gè)委托—代理問題，關(guān)鍵在于如何在信息不對稱的規(guī)制者與被規(guī)制者之間進(jìn)行激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，以達(dá)到激勵(lì)相容的目標(biāo)，從而改善產(chǎn)業(yè)效率與企業(yè)績效。換言之，激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)質(zhì)是給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)。[14]129根據(jù)激勵(lì)強(qiáng)度的不同，激勵(lì)性規(guī)制政策可以分為三種類型：一是高強(qiáng)度的固定價(jià)格規(guī)制(如價(jià)格上限規(guī)制)，企業(yè)擁有剩余索取權(quán)，具有高生產(chǎn)效率和高信息租金的特征；二是低強(qiáng)度的成本加成規(guī)制(如資本收益率規(guī)制)，政府或消費(fèi)者擁有剩余索取權(quán)，具有低生產(chǎn)效率和低信息租金的特征；三是介于二者之間的中等強(qiáng)度(如特許投標(biāo)制度、區(qū)域間比較競爭制度等)，政府與企業(yè)共享剩余索取權(quán)，具有中等生產(chǎn)效率和中等信息租金的特征。[15]9但是，在激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)現(xiàn)過程中，要找到與規(guī)制目標(biāo)匹配的政策工具并非易事。每一種政策工具都有其功能優(yōu)勢和適用范圍。通過激勵(lì)性規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要研究不同行業(yè)的實(shí)際情況，靈活選擇具體的規(guī)制政策。對于那些具有壟斷合理性的強(qiáng)壟斷產(chǎn)業(yè)，可采用低強(qiáng)度激勵(lì)性規(guī)制；對于壟斷性逐漸減弱的自然壟斷產(chǎn)業(yè)及壟斷性業(yè)務(wù)(如電信產(chǎn)業(yè)及其業(yè)務(wù))，則可用高強(qiáng)度激勵(lì)性的價(jià)格上限規(guī)制辦法，給予企業(yè)更大的自由裁量權(quán)。在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合中等強(qiáng)度激勵(lì)性規(guī)制，對于地區(qū)性壟斷較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)(如自來水、燃?xì)?、煤氣?，采取區(qū)域間比較競爭規(guī)制辦法；對于城市公用事業(yè)(如公共衛(wèi)生、公共交通、市政建設(shè)等)，則可以采取特許投標(biāo)競爭辦法。但是，由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的激勵(lì)性規(guī)制政策變革應(yīng)采用漸進(jìn)戰(zhàn)略，以高強(qiáng)度激勵(lì)性規(guī)制和低強(qiáng)度激勵(lì)性規(guī)制相結(jié)合為主，并以中等強(qiáng)度激勵(lì)性規(guī)制為輔，構(gòu)建一個(gè)符合中國國情的多層次激勵(lì)性規(guī)制政策體系。

一是主導(dǎo)型激勵(lì)性規(guī)制政策。低強(qiáng)度激勵(lì)的資本收益率規(guī)制適用于強(qiáng)壟斷、具有資本密集型特征的壟斷產(chǎn)業(yè)，其定價(jià)原則是補(bǔ)償成本加合理利潤。這類規(guī)制政策的主要優(yōu)點(diǎn)在于，擁有剩余索取權(quán)的政府承擔(dān)了企業(yè)的全部成本，可以保證企業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)的回收成本，降低被規(guī)制企業(yè)吸納資本的成本。但此類契約不能給企業(yè)提供降低成本的激勵(lì)，容易導(dǎo)致壟斷企業(yè)內(nèi)部的低效率問題。由于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，規(guī)制政策需要給被規(guī)制企業(yè)一定的激勵(lì)強(qiáng)度，對生產(chǎn)效率要求較高的、“棘輪效應(yīng)”不明顯的企業(yè)，可以施行價(jià)格上限規(guī)制，以克服投資回報(bào)率規(guī)制的缺陷。價(jià)格上限規(guī)制的改革阻力小，也有助于社會福利的改進(jìn)。[16]這是因?yàn)閮r(jià)格上限規(guī)制屬于高強(qiáng)度激勵(lì)規(guī)制政策，是在給予企業(yè)提高內(nèi)部效率刺激的基礎(chǔ)上，試圖節(jié)約行政成本的價(jià)格規(guī)制方式，其實(shí)質(zhì)是一種固定價(jià)格機(jī)制和一種存在道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的剩余索取合同。[8]22企業(yè)對成本節(jié)約具有剩余索取權(quán)，可自行選擇定價(jià)并承擔(dān)全部的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和未來預(yù)期的不確定性等各種因素，政府不承擔(dān)對企業(yè)成本的補(bǔ)償，僅支付固定費(fèi)用。價(jià)格上限規(guī)制的應(yīng)用范圍既適合壟斷環(huán)節(jié)(如網(wǎng)絡(luò)接入和其他壟斷環(huán)節(jié))，也符合已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模的、技術(shù)進(jìn)步速度快、自然壟斷特征不斷弱化的產(chǎn)業(yè)(如電信業(yè))。

二是輔助型激勵(lì)性規(guī)制政策。相對于價(jià)格上限規(guī)制而言，由于適用范圍和激勵(lì)強(qiáng)度等因素的考慮，中等強(qiáng)度激勵(lì)規(guī)制的成本分享機(jī)制(特許權(quán)投標(biāo)制度、區(qū)域間比較競爭制度等)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，可以作為輔助型激勵(lì)規(guī)制政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等有條件地選擇使用。首先是特許權(quán)投標(biāo)制度，這是在政府規(guī)制中引入競爭機(jī)制，通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)競爭在某產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)(即特許經(jīng)營權(quán))，在一定的質(zhì)量要求下，由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)。因此，特許經(jīng)營權(quán)的授予是通過競爭性投標(biāo)方式，投標(biāo)采取對服務(wù)提出收取價(jià)格的形式，提出最低標(biāo)價(jià)的潛在進(jìn)入廠商(企業(yè))獲得特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)是對愿意以最低價(jià)格提供產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)的一種獎(jiǎng)勵(lì)。特許經(jīng)營權(quán)投標(biāo)有利于引進(jìn)民間資本參與公用事業(yè)部門和自然壟斷行業(yè)，提高壟斷性市場的可競爭性。其次是區(qū)域間比較競爭制度，這是在政府規(guī)制中以獨(dú)立于本區(qū)域的其他區(qū)域中與本區(qū)域被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)相同、面臨需求相似的壟斷企業(yè)的生產(chǎn)成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn)，以刺激壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率，降低成本，改善服務(wù)。區(qū)域間比較競爭制度具有引進(jìn)競爭及打破價(jià)格完全依賴于廠商自身成本的優(yōu)點(diǎn)，保留了特許經(jīng)營投標(biāo)及價(jià)格上限規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)，克服收益率規(guī)制的部分缺陷。如果不同地區(qū)的生產(chǎn)技術(shù)接近，在理論上就可以利用從其他地區(qū)的企業(yè)那里得到的信息對該企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，比如電力產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)(如區(qū)域性配電公司)就具備開展區(qū)域競爭的先決條件。但是，由于不同企業(yè)各自的供給結(jié)構(gòu)、需求種類以及地理分布等各方面都存在差異，企業(yè)的成本可能因地理、氣候、人口密度、本地工資率和稅收等因素而有所差異，規(guī)制者需要充分考慮相關(guān)因素的影響。

簡言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解政府規(guī)制因“委托—代理”而形成的信息不對稱問題，即被規(guī)制的企業(yè)具有隱瞞市場需求、技術(shù)條件、運(yùn)營成本以及產(chǎn)品成本等信息的內(nèi)在激勵(lì)，而政府作為規(guī)制者不能及時(shí)獲得真實(shí)信息，導(dǎo)致規(guī)制容易出現(xiàn)較大程度的激勵(lì)扭曲，必須通過激勵(lì)性規(guī)制誘導(dǎo)和刺激企業(yè)提高內(nèi)部效率，促使企業(yè)在規(guī)制契約的激勵(lì)強(qiáng)度和超額利潤之間進(jìn)行權(quán)衡，從而促使資源有效配置和社會福利的最大化。

四、余論

基于規(guī)制政策變革的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，目的在于建立科學(xué)的規(guī)制體制以重新界定政府與市場的關(guān)系。這背后隱含著一個(gè)極為重要的問題是如何提升規(guī)制質(zhì)量。為了保證政府規(guī)制發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，不僅需要放松規(guī)制、強(qiáng)化規(guī)制和激勵(lì)規(guī)制，還需要“更好的規(guī)制”。作為規(guī)制變革的新趨勢，“更好的規(guī)制”被定義為一種具有五項(xiàng)基本原則(透明性、責(zé)任性、比例性、一致性和目標(biāo)性)的元規(guī)制[17]，強(qiáng)調(diào)規(guī)制設(shè)計(jì)、選擇、采納、實(shí)施、評估、調(diào)整和終止貫穿規(guī)制政策的整個(gè)生命周期。[18]其目標(biāo)對象是政府規(guī)制過程的治理結(jié)構(gòu)，意在通過鞏固和簡化現(xiàn)有政府規(guī)制結(jié)構(gòu)，評估規(guī)制可能產(chǎn)生的影響，以提高規(guī)制質(zhì)量。規(guī)制影響分析既是實(shí)現(xiàn)“更好的規(guī)制”的基本方式[19]，也是制定規(guī)制政策的一項(xiàng)主要工具，是為規(guī)制政策的頒布與調(diào)整提供信息和依據(jù)的制度安排，通過對已制定實(shí)施的規(guī)制政策的政策輸入和政策效果進(jìn)行評價(jià)，并對擬制定的規(guī)制政策進(jìn)行效果估量和風(fēng)險(xiǎn)估量，以此分析規(guī)制政策的合理性和可行性。規(guī)制影響分析不僅可以提升政府規(guī)制的效益，也可以整合規(guī)制的多元目標(biāo)，促進(jìn)透明、協(xié)商與公眾參與度，還可改善立法與規(guī)則制定過程。

通過放松規(guī)制、強(qiáng)化規(guī)制與激勵(lì)規(guī)制政策變革深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)“更好的規(guī)制”，因此必須施行規(guī)制影響分析。然而，政府規(guī)制的產(chǎn)生與發(fā)展，有經(jīng)濟(jì)、政治與社會各方面的原因。[20]421放松規(guī)制、強(qiáng)化規(guī)制、激勵(lì)性規(guī)制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“更好的規(guī)制”，都需要建立在法律、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督基礎(chǔ)之上。在法律層面上，規(guī)制者的行為和規(guī)制秩序必須建立在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上。[21]因此要完善規(guī)制的法律體系，盡快制定《行政程序法》《政府規(guī)制基本法》《信息公開法》等專門法律，明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)力和執(zhí)法程序等內(nèi)容，減少規(guī)制過程中的交易成本，培育良好規(guī)制的法制環(huán)境，確保規(guī)制政策的合法性。在行政管理層面上，要設(shè)立相對獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法力度，提高規(guī)制政策的執(zhí)行效果，使規(guī)制政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。在政治層面上，需要完善社會監(jiān)督體系，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，保障規(guī)制政策的回應(yīng)性和透明性。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。通過放松規(guī)制、激勵(lì)規(guī)制和強(qiáng)化規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”的互相協(xié)調(diào)動態(tài)平衡過程是一個(gè)政策變遷的過程，政策變遷具有明顯的路徑依賴，為避免因路徑依賴陷入政策失效的境地，必須化解政策變遷中的路徑依賴，才能推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型，通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[22]