牛 勝 強(qiáng)

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計(jì)學(xué)院，蘭州 730020)

甘肅地處西北內(nèi)陸，歷來(lái)貧困多發(fā)、高發(fā)，素有“一方水土養(yǎng)活不了一方人”和“苦瘠甲天下”等突出問(wèn)題。雖創(chuàng)造了我國(guó)扶貧史上“三個(gè)第一”的典型經(jīng)驗(yàn)(第一個(gè)有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧和第一個(gè)集中連片推進(jìn)的區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)以及第一個(gè)大規(guī)模生態(tài)移民搬遷與易地扶貧)，但由于土地貧瘠、環(huán)境惡劣和干旱缺水，部分地區(qū)至今仍處在“靠天吃飯、靠天養(yǎng)畜”狀態(tài)，是我國(guó)集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣覆蓋范圍最多的省份之一，甘肅藏區(qū)、臨夏州還被納入了“三區(qū)三州”范圍。當(dāng)前，行路難、上學(xué)難、飲水難、就醫(yī)難等制約脫貧的“短板”和“痛點(diǎn)”問(wèn)題交錯(cuò)疊加，生態(tài)問(wèn)題、貧困問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題也相互交織影響，使得新時(shí)代統(tǒng)籌協(xié)調(diào)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境難度很大。

一、新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變和甘肅深度貧困地區(qū)范圍界定

(一)新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變

我國(guó)自1986年開(kāi)展有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)至今，不斷完善扶貧策略并構(gòu)建適應(yīng)扶貧需要的支撐保障體系來(lái)適應(yīng)快速變化的貧困狀況，不僅實(shí)現(xiàn)了階段性扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)任務(wù)，更在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索出一條具有中國(guó)特色的減貧之路。當(dāng)前，中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)和黨政一把手負(fù)總責(zé)的脫貧攻堅(jiān)管理體制得到較好貫徹，選派第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)、東西部扶貧協(xié)作以及五級(jí)書(shū)記抓扶貧、全社會(huì)合力攻堅(jiān)的氛圍也基本形成[1]，脫貧攻堅(jiān)基層一線已成為鍛煉干部和培養(yǎng)人才的重要平臺(tái)。同時(shí)，扶貧開(kāi)發(fā)已從過(guò)去主要依靠政策帶動(dòng)的大水漫灌轉(zhuǎn)向因村因戶因人施策的精準(zhǔn)滴灌，扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)任務(wù)也從解決貧困人口溫飽問(wèn)題細(xì)化到解決“兩不愁三保障”問(wèn)題，還通過(guò)最嚴(yán)格的考核評(píng)估和督導(dǎo)巡查來(lái)確保脫貧成效經(jīng)得起實(shí)踐與歷史檢驗(yàn)。從趨勢(shì)看，新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)不僅隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)力增強(qiáng)而日趨深入、全面、有效，黨和政府更是通過(guò)不斷完善相關(guān)法律制度、漸次提升扶貧標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施更加精準(zhǔn)有效的扶貧策略來(lái)推動(dòng)扶貧工作走向健康與成熟。與此相適應(yīng)，貧困問(wèn)題也從全國(guó)大規(guī)模絕對(duì)貧困逐步演化到以區(qū)域深度貧困為扶貧焦點(diǎn)。中辦、國(guó)辦《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》指出，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州(簡(jiǎn)稱“三區(qū)三州”)以及貧困發(fā)生率超過(guò)18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過(guò)20%的貧困村是脫貧攻堅(jiān)的硬骨頭，重點(diǎn)支持深度貧困地區(qū)補(bǔ)齊短板是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策。[2]

(二)甘肅深度貧困地區(qū)范圍界定

依照國(guó)家深度貧困地區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和支持范圍，在綜合考慮貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率、脫貧難度并統(tǒng)籌評(píng)估自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”基礎(chǔ)上，《甘肅省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》指出：甘肅深度貧困地區(qū)為納入國(guó)家“三州三區(qū)”范圍的臨夏州、天?？h共17個(gè)縣(兩州一縣)及省定18個(gè)深度貧困縣區(qū)、40個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3720個(gè)深度貧困村。綜合看，甘肅深度貧困地區(qū)集中分布于六盤(pán)山片區(qū)、秦巴山片區(qū)和藏區(qū)(古浪縣除外)。其中，國(guó)家重點(diǎn)支持的臨夏州屬六盤(pán)山片區(qū)(下轄東鄉(xiāng)縣、積石山縣、永靖縣屬深度貧困縣)，甘南州(下轄臨潭縣、舟曲縣屬深度貧困縣)和天祝縣屬藏區(qū)，其余深度貧困縣區(qū)分屬隴南市(屬秦巴山片區(qū)，下轄宕昌縣、西和縣、禮縣、文縣、武都區(qū)屬深度貧困縣)、白銀市(屬六盤(pán)山片區(qū)，下轄會(huì)寧縣、靖遠(yuǎn)縣屬深度貧困縣)、天水市(屬六盤(pán)山片區(qū)，下轄張家川縣、秦安縣、麥積區(qū)屬深度貧困縣區(qū))、平?jīng)鍪?屬六盤(pán)山片區(qū)，下轄莊浪縣、靜寧縣屬深度貧困縣)、慶陽(yáng)市(屬六盤(pán)山片區(qū)，下轄環(huán)縣、鎮(zhèn)原縣屬深度貧困縣)、定西市(屬六盤(pán)山片區(qū)，下轄通渭縣、岷縣、渭源縣屬深度貧困縣)。總體來(lái)看，甘肅深度貧困地區(qū)具有明顯區(qū)域性、民族性、革命老區(qū)和連片貧困等特征，限期有效解決“兩不愁三保障”， 既要攻克基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通不便利、公共服務(wù)不足、資源短缺、環(huán)境脆弱等諸多短板和制約因素，更要破解人口素質(zhì)低、產(chǎn)業(yè)脫貧無(wú)業(yè)可扶、異地搬遷無(wú)地可搬等“入之愈深，其進(jìn)愈難”的難題。

二、“資源詛咒”“環(huán)境惡劣”已成為甘肅打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要難題

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》劃定的14連片特困地區(qū)中，甘肅10個(gè)市州58個(gè)縣區(qū)分屬六盤(pán)山片區(qū)、秦巴山片區(qū)和藏區(qū)。三大片區(qū)既存在泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害隱患，也存在土地過(guò)度墾殖、草地過(guò)度放牧、林木亂砍濫伐引發(fā)的土地沙化、退化、鹽堿化、荒漠化問(wèn)題。而且，過(guò)度依賴資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)發(fā)展模式導(dǎo)致了甘肅面臨“資源詛咒”困境。

(一)“資源詛咒”成為制約甘肅可持續(xù)發(fā)展能力提升和轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要障礙

總體看，過(guò)度依賴資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期高強(qiáng)度資源開(kāi)發(fā)不僅未給甘肅人民帶來(lái)富裕和財(cái)富積累，反而帶來(lái)了資源耗竭、生態(tài)系統(tǒng)功能嚴(yán)重失調(diào)、缺乏核心增長(zhǎng)極等窘境。

1.作為國(guó)家能源資源產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)基地，長(zhǎng)期大規(guī)模、超強(qiáng)度、粗放型資源開(kāi)發(fā)不僅引發(fā)資源區(qū)普遍面臨沉重的污染負(fù)荷和資源存量銳減，也導(dǎo)致生態(tài)功能持續(xù)惡化。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和科學(xué)發(fā)展以及國(guó)家對(duì)資源導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)日益加強(qiáng)的規(guī)范與限制，甘肅“三高一低”的資源型產(chǎn)業(yè)普遍遭遇了嚴(yán)重效益下滑和產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)，沉重社會(huì)負(fù)擔(dān)和巨大轉(zhuǎn)型成本不僅引發(fā)了以采掘、原材料工業(yè)為主導(dǎo)的單一工礦業(yè)城市普遍遭遇了“資源詛咒”困境，也導(dǎo)致甘肅經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)份額和經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)位次不斷下降(甘肅GDP占全國(guó)比重已由1980年1.64%降為2018年0.848%，全國(guó)排名也由1980年第22位后移至2018年第27位)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，市場(chǎng)化程度低，支柱產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，城市化水平滯后以及人才、資本、技術(shù)缺乏和競(jìng)爭(zhēng)力弱不僅導(dǎo)致規(guī)模與聚集效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)，也使得企業(yè)普遍面臨資金、技術(shù)、人才等投入不足和設(shè)備升級(jí)換代乏力、體制改革創(chuàng)新滯后等諸多問(wèn)題，并導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)主要靠政府政策強(qiáng)力刺激與推動(dòng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力明顯不足，因缺乏持續(xù)增長(zhǎng)點(diǎn)和帶動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)增速下滑十分明顯(2014—2018年經(jīng)濟(jì)增速分別為10.8%、8.9%、8.1%、7.6%、3.6%)。

3.客觀存在的條塊分割和地方保護(hù)主義使得全省尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、有序的資源環(huán)境市場(chǎng)及與污染治理、生態(tài)保護(hù)及資源循環(huán)利用相適應(yīng)的資源環(huán)境保護(hù)體系。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化水平低下，一方面造成城市和中心城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)、人口等生產(chǎn)要素的能力有限，導(dǎo)致就業(yè)不充分和城鄉(xiāng)居民增收渠道狹窄及收入增長(zhǎng)緩慢；另一方面，區(qū)域發(fā)展因缺少二、三產(chǎn)業(yè)支撐而失去引擎和活力，除了尚不具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)支持農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境外，更使貧困地區(qū)很難依靠自身力量擁有更好發(fā)展條件、更強(qiáng)發(fā)展能力和持續(xù)反貧困活力。

(二)“環(huán)境惡劣”和“貧窮落后”依然是現(xiàn)階段甘肅的最基本省情

在六盤(pán)山、秦巴山和藏區(qū)三大片區(qū)中，僅六盤(pán)山片區(qū)就涵蓋了甘肅白銀市、天水市、平?jīng)鍪小c陽(yáng)市、定西市、臨夏州的42個(gè)縣市區(qū)及蘭州市永登縣、皋蘭縣、榆中縣、七里河區(qū)及武威市古浪縣共47個(gè)縣市區(qū)，總?cè)丝谶_(dá)1598.83萬(wàn)人，占全省總?cè)丝?1.3%，2017年底有4269個(gè)建檔立卡貧困村，建檔立卡貧困人口223.91萬(wàn)人。[3]立足當(dāng)前，三大片區(qū)普遍存在山大溝深、高寒缺氧、生態(tài)脆弱、災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)和生產(chǎn)生活條件惡劣等突出問(wèn)題，而基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約和基本公共服務(wù)供給短缺，不僅導(dǎo)致片區(qū)聚集生產(chǎn)要素能力和生產(chǎn)生活便利程度低下，也造成自給自足的自然經(jīng)濟(jì)根深蒂固，并引發(fā)現(xiàn)代化市場(chǎng)秩序難以建立和市場(chǎng)機(jī)制下產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)效益漏出嚴(yán)重。

1.甘肅深度貧困地區(qū)大多位于生態(tài)保護(hù)區(qū)或水土流失防治區(qū)，在黨中央把建設(shè)生態(tài)文明提升到實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計(jì)背景下，國(guó)家對(duì)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施的各種環(huán)境保護(hù)工程普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償期限太短和補(bǔ)償機(jī)制不健全等問(wèn)題，以致貧困人口既很難依靠國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和持續(xù)脫貧，更無(wú)法靠發(fā)展農(nóng)牧業(yè)實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，在農(nóng)村社保體系十分脆弱和兜底能力有限的背景下，深度貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧并鞏固脫貧成果存在很大不確定性。

2.農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)普遍存在專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化程度不高以及勞動(dòng)生產(chǎn)率與創(chuàng)造財(cái)富能力低下等問(wèn)題。而市場(chǎng)變化快、農(nóng)資漲價(jià)和缺技術(shù)、少信息以及資金短缺與科技服務(wù)短腿所引發(fā)的脫貧基礎(chǔ)脆弱和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，不僅使得貧困家庭收入低而不穩(wěn)，還導(dǎo)致靠山吃山、靠水吃水和殺雞取卵、涸澤而漁的短期行為普遍。而對(duì)重要資源的無(wú)序利用、過(guò)度開(kāi)發(fā)以及長(zhǎng)期濫墾、亂伐和過(guò)度游牧，既加劇了生物多樣性喪失和資源環(huán)境破壞，也造成生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力下降和生存環(huán)境持續(xù)惡化。[4]惡劣生態(tài)環(huán)境和深度貧困兩者交織且相互作用，加大了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性和難度。

3.惡劣環(huán)境和微薄收入以及傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與守土觀念迫使人們形成了以低消費(fèi)為特征的生存性貧困文化理念，不僅極易滿足基本生活需要，還普遍存在多子多福、香火旺盛的生育觀，以致“越窮越生、越生越窮”，既造成貧困家庭規(guī)模大、勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)系數(shù)高，也使因婚、因喪、因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W及因先天疾病導(dǎo)致的貧困十分常見(jiàn)。同時(shí)，封閉陳舊思想觀念和消極認(rèn)命人生觀不僅造成等、靠、要的思想和封建迷信道德觀念盛行，更使部分貧困人口喪失了治窮致富的志氣和信念，以致他們對(duì)外來(lái)幫扶期望值很高，甚至將目光只盯在幫扶單位“腰包”上，期望從幫扶單位得到更多實(shí)惠，一旦愿望落空，則滿腹牢騷并怨天尤人，個(gè)別地區(qū)甚至存在“越輸血越貧血、越貧血越懶惰”的怪象。

4.發(fā)展滯后不光造成省市縣三級(jí)財(cái)政自給能力弱，也導(dǎo)致深度貧困地區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起點(diǎn)不高，農(nóng)村供水、供電和通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施發(fā)展滯后以及公路、鐵路網(wǎng)密度低下，并引發(fā)對(duì)外通達(dá)能力和便捷程度難以支撐區(qū)域脫貧攻堅(jiān)需要等問(wèn)題。而教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、商貿(mào)流通等方面軟硬件建設(shè)滯后和公共服務(wù)配套難以及惡劣環(huán)境迫使青壯年勞動(dòng)力流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，致使貧困鄉(xiāng)村淪落為老弱婦幼留守之地，而勞動(dòng)力不足和空心化不僅造成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體難度很大，也導(dǎo)致村級(jí)公共事務(wù)管理處于無(wú)所適從、無(wú)所作為的窘境，還帶來(lái)老人贍養(yǎng)、兒童教育等諸多社會(huì)問(wèn)題。

5.從經(jīng)驗(yàn)看，甘肅資源型地區(qū)普遍經(jīng)歷了“發(fā)現(xiàn)—興起—鼎盛—資源不足—資源衰退、枯竭—艱難轉(zhuǎn)型”的演變過(guò)程。[5]現(xiàn)實(shí)中，作為“資源大省”，客觀上存在的資源雜亂分布和主觀上產(chǎn)業(yè)布局不合理、產(chǎn)業(yè)鏈條過(guò)短不僅使資源主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)未能有效發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更使貧困地區(qū)無(wú)法像發(fā)達(dá)地區(qū)那樣將礦產(chǎn)資源有效轉(zhuǎn)化為增加收入的資產(chǎn)。在現(xiàn)代致富倫理缺失和不對(duì)等利益博弈中，不僅資源開(kāi)發(fā)收益主要被外部市場(chǎng)力量所捕獲，貧困地區(qū)還必須承擔(dān)環(huán)境污染結(jié)果。

三、甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)存在的主要問(wèn)題

從當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐看，受資源環(huán)境制約、脫貧目標(biāo)約束以及政績(jī)觀和認(rèn)識(shí)偏差影響，甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)有效推進(jìn)面臨一系列焦點(diǎn)問(wèn)題。

1.穩(wěn)定和可持續(xù)脫貧始終是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)焦點(diǎn)問(wèn)題。第一，隨著脫貧攻堅(jiān)向縱深邁進(jìn)，內(nèi)生動(dòng)力在穩(wěn)定脫貧中的重要性日益凸顯，但實(shí)際脫貧攻堅(jiān)重輸血輕造血的短期行為普遍，因有限扶貧資源并未真正用在刀刃上“拔窮根”，以致貧困戶收入短期內(nèi)快速提升，但缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)增收渠道支撐。第二，面對(duì)日趨個(gè)性化和特色化市場(chǎng)需求，深度貧困地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)缺基礎(chǔ)、少條件、路子窄、空間小[6]，迫使產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要集中于傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，但未重視或沒(méi)有能力關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)配套銜接，致使開(kāi)發(fā)項(xiàng)目因產(chǎn)業(yè)化、合作化程度太低和生產(chǎn)方式粗放、結(jié)構(gòu)單一而難以持續(xù)推進(jìn)。第三，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)普遍面臨產(chǎn)能過(guò)剩、競(jìng)爭(zhēng)激烈、市場(chǎng)不振背景下，基于市場(chǎng)模式推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往不同程度演變?yōu)閹头銎髽I(yè)對(duì)利潤(rùn)的片面追逐，既造成市場(chǎng)機(jī)制下產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目存在巨大效益漏出，也加大了深度貧困地區(qū)突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)難度，而“谷賤傷農(nóng)”陰影更使貧困人口對(duì)發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)脫貧致富充滿疑慮并缺乏內(nèi)生動(dòng)力。第四，在地方財(cái)力資源有限背景下，兜底扶貧面臨支持強(qiáng)度不高、兜底保障覆蓋率低和權(quán)力性擠入等多重壓力，造成兜底保障效果不佳。

2.重末端治理、輕源頭管控是當(dāng)前深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)最突出“短板”。第一，因忽略了深度貧困群體現(xiàn)代商業(yè)性致富倫理觀念嚴(yán)重缺失，并使以物質(zhì)供給為特征的扶貧支持因無(wú)法創(chuàng)造“造血”功能而陷入治標(biāo)不治本的扶貧悖論，但開(kāi)發(fā)式扶貧卻因扶貧對(duì)象主體性缺失而難以有效激發(fā)貧困群體脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力，致使深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)陷入“兩難”境地，而要快速探尋能與生存性貧困文化信仰產(chǎn)生對(duì)接的現(xiàn)代商業(yè)性致富倫理文化要素并激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，短期內(nèi)十分困難。第二，受政績(jī)觀和脫貧時(shí)限影響，地方政府往往局限并滿足于消滅物質(zhì)層面的絕對(duì)貧困，但忽視了精神、能力、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的貧困治理，扶貧與扶智、扶志相結(jié)合的理念并未落到實(shí)處，致使扶貧政策與貧困群體之間因無(wú)法建立良好的心理聯(lián)結(jié)和良性互動(dòng)而難以產(chǎn)生“造血”效果。第三，盡管“造血”比“輸血”更有效已達(dá)成共識(shí)，但貧困人口大規(guī)模退出依然主要靠各級(jí)政府超常規(guī)扶貧資源強(qiáng)力投入來(lái)推動(dòng)，因忽視了長(zhǎng)效脫貧產(chǎn)業(yè)培育和非物質(zhì)貧困治理，重末端治理、輕源頭管控已成為新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域最突出“短板”。

3.脫貧攻堅(jiān)不能僅局限于以較低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)消滅絕對(duì)貧困，更不能止步于實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，而要追求有品質(zhì)、高質(zhì)量的扶貧效果。第一，脫貧時(shí)限約束促使政府提出了一些不切實(shí)際的指令性脫貧目標(biāo)要求，但未及時(shí)構(gòu)筑綜合性、系統(tǒng)化長(zhǎng)效機(jī)制，而扶貧手段單一和思路紊亂使得脫貧攻堅(jiān)存在片面追求數(shù)量、忽視扶貧質(zhì)量?jī)A向。第二，由于脫貧攻堅(jiān)只注重消除貧困表象，而忽視長(zhǎng)效脫貧產(chǎn)業(yè)培育和支撐保障體系構(gòu)筑，盡管超常規(guī)人財(cái)物和政策投入實(shí)現(xiàn)了貧困人口大規(guī)模退出，但脫貧穩(wěn)定性、持續(xù)性不強(qiáng)，若脫離政策資源支持，返貧風(fēng)險(xiǎn)很大。第三，現(xiàn)存貧困人口中，老年人、五保戶、病人、殘疾人等特殊群體比例很高，即使集中攻關(guān)按期消除了絕對(duì)貧困，但仍會(huì)有返貧人口及低保和相對(duì)貧困人口存在，但脫貧攻堅(jiān)尚未系統(tǒng)設(shè)計(jì)有效降低返貧風(fēng)險(xiǎn)的制度體系和綜合性扶貧政策框架，也未能有效推進(jìn)扶貧策略與社保體系建設(shè)的協(xié)調(diào)同步，亟須引起關(guān)注并重點(diǎn)解決。

4.黨的十九大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院及其他25個(gè)部門(mén)共出臺(tái)26個(gè)支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的政策文件，但在實(shí)施中暴露出一些傾向性問(wèn)題。其一，部分基層政府尚未把主要精力和工作重心放在全面貫徹執(zhí)行中央工作部署上，以致好的政策不能被有效執(zhí)行、好的平臺(tái)不能被有效利用、好的機(jī)遇不能被很好把握。其二，因基層治理架構(gòu)不夠優(yōu)化、力量和功能未有效下沉，傳統(tǒng)管控型思維既造成政策措施落實(shí)不到位，也因鄉(xiāng)村組織職責(zé)與人力資源配備不匹配而引發(fā)扶貧政策到達(dá)最后一公里仍有困難。其三，黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”的體制機(jī)制、干部隊(duì)伍、農(nóng)村基層組織不能有效適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村工作任務(wù)要求，部分基層政府、幫扶單位和駐村干部既沒(méi)有沉下身子直面鄉(xiāng)村貧困治理短板，也未認(rèn)真研究可持續(xù)脫貧對(duì)策措施，結(jié)果是會(huì)沒(méi)少開(kāi)、文沒(méi)少發(fā)、制度沒(méi)少定，但工作卻在落實(shí)聲中落空了。其四，駐村幫扶存在臨時(shí)拼湊和重派輕管問(wèn)題，專業(yè)化水平和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，只滿足于紙上談兵和坐等形勢(shì)好轉(zhuǎn)等傾向嚴(yán)重。

5.政府主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)主要在攻克物質(zhì)貧困，但忽視了非物質(zhì)貧困治理，精神、能力、生態(tài)、文化等領(lǐng)域貧困治理欠賬太多。其一，脫貧攻堅(jiān)除了應(yīng)保障貧困人口溫飽無(wú)憂外，更要關(guān)注身心健康、教育達(dá)標(biāo)和綜合素質(zhì)增強(qiáng)與創(chuàng)收能力提升，但實(shí)際脫貧攻堅(jiān)對(duì)精神、文化缺失等看不見(jiàn)、摸不著的軟任務(wù)視而不見(jiàn)，并因非物質(zhì)貧困治理欠賬太多而嚴(yán)重透支了可持續(xù)脫貧的內(nèi)生潛力。其二，脫貧攻堅(jiān)既缺少持續(xù)推進(jìn)的穩(wěn)定人才供給支持，也缺乏可持續(xù)發(fā)展的扶貧人才培養(yǎng)和扶貧人才“下得去、蹲得住、幫得實(shí)”的激勵(lì)保障機(jī)制與共贏機(jī)制，致使脫貧攻堅(jiān)因缺少足夠優(yōu)秀人力資源系統(tǒng)化支持而無(wú)法形成合力攻堅(jiān)局面。其三，服務(wù)群眾“最后一公里”依然沒(méi)有打通[7]，村民政務(wù)事項(xiàng)和購(gòu)買農(nóng)資、生活用品、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村金融仍需長(zhǎng)途奔波，面向公眾的法律服務(wù)不僅處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，向偏遠(yuǎn)地區(qū)延伸力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其四，基層治理架構(gòu)不夠優(yōu)化、功能不能下沉，既造成村務(wù)監(jiān)督難和政策制度落實(shí)難，也導(dǎo)致村級(jí)自治組織軟弱渙散和村級(jí)事務(wù)無(wú)序。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化亟待提升。

6.扶貧開(kāi)發(fā)市場(chǎng)跟進(jìn)太少和單兵作戰(zhàn)問(wèn)題突出，脫貧和致富奔小康之間也缺乏有效銜接。第一，從貧困到溫飽，再到小康是一個(gè)遞進(jìn)過(guò)程，但實(shí)際脫貧攻堅(jiān)在階段性扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，后續(xù)扶持動(dòng)力不足，難以形成持續(xù)增收效果。而且，現(xiàn)有幫扶模式盡管能帶動(dòng)幫扶家庭脫貧，但經(jīng)營(yíng)方式分散與產(chǎn)業(yè)單一的農(nóng)戶始終面臨巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，極易出現(xiàn)脫貧后又返貧。第二，面對(duì)新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等任務(wù)要求，多方力量與多種模式有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”缺乏實(shí)質(zhì)性舉措，城市產(chǎn)業(yè)鏈、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、先進(jìn)文化、城鎮(zhèn)功能和民主法治延伸拓展到貧困農(nóng)村仍停留在政府文件與輿論宣傳上，千篇一律的扶貧開(kāi)發(fā)方式缺乏生命力和競(jìng)爭(zhēng)力。第三，二元體制引發(fā)的城市對(duì)農(nóng)村持續(xù)不斷的“財(cái)富掠奪”和“人力資本掠奪”尚未得到有效遏制，不僅造成農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村治理主體缺失，也使得鄉(xiāng)村治理仍處在基于外部性制度安排的傳統(tǒng)管控型治理模式中。第四，盡管農(nóng)村基層組織承擔(dān)了各種社會(huì)服務(wù)和管理職能，但因管理體制不順、權(quán)責(zé)不匹配以及基層工作重心下移、力量下沉、權(quán)力下放，改革缺少務(wù)實(shí)舉措，造成貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理普遍存在缺人干、不會(huì)干、不敢干。

7.脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興尚未實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接和統(tǒng)籌融合推進(jìn)。第一，未能準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興科學(xué)內(nèi)涵，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則尚未深度融入脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，造成脫貧攻堅(jiān)只局限在貧困人口增收和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)層面，致使脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩張皮”問(wèn)題突出。第二，未能正確和有效處理好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興關(guān)系,致使區(qū)域鄉(xiāng)村振興整體規(guī)劃和村莊、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃只停留在政府文件與輿論宣傳上，造成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施仍處于基于外部性制度安排的傳統(tǒng)管控型被動(dòng)推進(jìn)模式中。第三，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興尚未實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接和統(tǒng)籌融合推進(jìn)，造成農(nóng)村土地租賃、轉(zhuǎn)包、入股以及深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和壯大集體經(jīng)濟(jì)改革在實(shí)際推進(jìn)中缺乏可操作管控服務(wù)機(jī)制和創(chuàng)新舉措，激活集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性探索也尚未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。[8]

四、多重約束下甘肅省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)突破方向

立足實(shí)際，唯有從制約深度貧困地區(qū)全面小康和鄉(xiāng)村振興的“短板”“痛點(diǎn)”問(wèn)題入手，堅(jiān)持將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想、原則深度融入脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，科學(xué)構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制和穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效提升工程，才能以脫貧攻堅(jiān)實(shí)效助力鄉(xiāng)村振興，并為產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興開(kāi)好局、起好步、打好基礎(chǔ)。

1.綜合治理生態(tài)環(huán)境并實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展崛起是甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的著力重點(diǎn)和根本路徑。第一，黨的十九大把建設(shè)美麗中國(guó)作為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志，這為建設(shè)“幸福美好新甘肅”指明了方向，只有堅(jiān)持綠色、循環(huán)、生態(tài)、宜居發(fā)展定位，積極開(kāi)展水土流失綜合治理，協(xié)調(diào)增綠增收，才能為穩(wěn)定脫貧和鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，面對(duì)資源快速衰減和生態(tài)系統(tǒng)功能嚴(yán)重失調(diào)以及“資源詛咒”困境，應(yīng)加快修訂完善相關(guān)法規(guī)制度，強(qiáng)化自然生態(tài)空間用途管制，通過(guò)提升環(huán)境管護(hù)能力守住生態(tài)底線，倒逼深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，以國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)和生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，探索建立適合區(qū)域特點(diǎn)的山水林田湖全要素修復(fù)保護(hù)與減貧共贏模式，通過(guò)守護(hù)青山、藍(lán)天、碧水和新鮮空氣實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，為深度挖掘農(nóng)業(yè)多種功能和培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)打開(kāi)通道與支撐，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”。第四，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的全新資源理念[9]，拓寬資源認(rèn)識(shí)空間，創(chuàng)新生態(tài)扶貧手段，堅(jiān)持保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，穩(wěn)步提升重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域的植被覆蓋率，并積極開(kāi)展農(nóng)村面源污染治理力度，推進(jìn)廢舊農(nóng)膜回收、尾菜處理利用，通過(guò)建設(shè)與恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境使生態(tài)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)、內(nèi)生能量不斷擴(kuò)充、市場(chǎng)空間越來(lái)越廣。

2.持續(xù)推進(jìn)教育普及和全面發(fā)展既是貧困地區(qū)人民脫離貧困、增長(zhǎng)才干、武裝自己的利器，也是徹底改變農(nóng)村貧困面貌的根本之策，還是促進(jìn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。第一，人力資源數(shù)量和質(zhì)量日益成為影響綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的決定性因素，要斬?cái)嘭毨ТH傳遞鏈條，抓好教育培訓(xùn)是根本，要通過(guò)受教育權(quán)的保障和行使，不斷提升和改善農(nóng)村寒門(mén)子弟的知識(shí)儲(chǔ)備、人生態(tài)度以及參與社會(huì)、改造社會(huì)的能力，并為其助推家庭脫貧致富創(chuàng)造更多出路。[10]第二，實(shí)施教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從制度上優(yōu)化鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，把推動(dòng)農(nóng)村教育全面發(fā)展和質(zhì)量全面提升這一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本性戰(zhàn)略舉措抓緊抓好。第三，以技術(shù)下鄉(xiāng)、專家入戶、能人示范為依托，把蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖、特色林果等專業(yè)知識(shí)和實(shí)用技術(shù)送到千家萬(wàn)戶，有針對(duì)性地開(kāi)展建筑、裝修、物流、餐飲、家政、保潔等實(shí)用技術(shù)和務(wù)工經(jīng)商基本技能培訓(xùn)，通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)民教育培訓(xùn)和農(nóng)村勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)，幫助期待脫貧的人們引燃希望、消除疑慮、彌補(bǔ)不足、堅(jiān)定信仰、解決困惑，并激發(fā)其脫貧致富的內(nèi)在活力和自我發(fā)展能力。

3.把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境持續(xù)改善和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)支撐與根本動(dòng)力，通過(guò)推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)全方位互動(dòng)、滲透和融合，構(gòu)筑現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系來(lái)確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定并保持發(fā)展動(dòng)力。第一，優(yōu)先補(bǔ)齊深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，強(qiáng)力推進(jìn)路網(wǎng)通達(dá)、飲水安全、電力改造、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、環(huán)境美化等軟硬件建設(shè)，著力改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。第二，將培養(yǎng)合格勞動(dòng)者與增加外源性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給相結(jié)合，重點(diǎn)解決邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的資源承載力問(wèn)題，并通過(guò)不斷改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困地區(qū)人口向中心城鎮(zhèn)集聚，推動(dòng)規(guī)模和聚集效應(yīng)實(shí)現(xiàn)。第三，加強(qiáng)對(duì)種養(yǎng)業(yè)服務(wù)管理，嚴(yán)格產(chǎn)地環(huán)境管理、生產(chǎn)投入品質(zhì)量控制和水源管理，加強(qiáng)無(wú)公害、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)普及推廣，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行無(wú)公害標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，并加強(qiáng)重大災(zāi)害和疫情防控體系建設(shè)，切實(shí)降低農(nóng)戶種養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第四，科學(xué)規(guī)劃和合理配置以推動(dòng)生產(chǎn)、銷售、加工轉(zhuǎn)化以及流通、消費(fèi)形成最佳匹配體系，通過(guò)打造、延伸和穩(wěn)固農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成三次產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的發(fā)展格局。第五，構(gòu)建家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，并通過(guò)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)提高農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化水平。

4.產(chǎn)業(yè)是穩(wěn)定脫貧與增收的主要支撐[11]，產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的治本之策和長(zhǎng)久之計(jì)，而培育和發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是深度貧困地區(qū)增強(qiáng)自我發(fā)展能力的根本途徑。第一，經(jīng)驗(yàn)表明，給錢給物只能救急解渴，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，脫貧難以持續(xù)，興辦產(chǎn)業(yè)才能開(kāi)流活源。第二，立足資源稟賦引進(jìn)市場(chǎng)主體，精心培育帶動(dòng)作用大、可持續(xù)性強(qiáng)、高質(zhì)量發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，并堅(jiān)持把貧困群眾固化在產(chǎn)業(yè)鏈上，不僅能確保貧困群眾通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，也能增強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧必須踐行綠水青山就是金山銀山理念和良好生態(tài)環(huán)境就是最普惠民生福祉的宗旨精神，通過(guò)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化來(lái)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)體系，使生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為引領(lǐng)深度貧困地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍。第四，甘肅特殊的地理和氣象條件使太陽(yáng)能、風(fēng)能資源得天獨(dú)厚，應(yīng)緊緊抓住酒泉被批準(zhǔn)為全國(guó)首個(gè)千萬(wàn)千瓦級(jí)風(fēng)電基地建設(shè)的重大機(jī)遇，把生態(tài)移民搬遷與易地扶貧和新能源開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化風(fēng)電、光電等新能源消納、轉(zhuǎn)化利用能力建設(shè)，加大風(fēng)電、光電聯(lián)合儲(chǔ)存、消納、轉(zhuǎn)化利用示范工程建設(shè)，并加大電力外送，推動(dòng)能源資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)甘肅在新能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域跨越式發(fā)展。第五，甘肅深度貧困地區(qū)以生態(tài)農(nóng)業(yè)為發(fā)展取向具有得天獨(dú)厚優(yōu)勢(shì)和多元化生產(chǎn)基地，只要政府合理規(guī)劃、措施得力、持續(xù)扶持和有序引導(dǎo)，各具特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不僅可有效吸納勞動(dòng)力就業(yè)，還能通過(guò)精耕細(xì)作有效解決耕地用養(yǎng)矛盾，并以優(yōu)質(zhì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品引發(fā)訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)農(nóng)業(yè)崛起，將甘肅建設(shè)成區(qū)域乃至國(guó)家有機(jī)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和林果業(yè)基地，生態(tài)農(nóng)業(yè)不僅是甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一種有效模式，也是深度貧困地區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的良性發(fā)展道路的最佳選擇。第六，黃土高原、森林冰川、戈壁沙漠、高山草原等自然景觀和絲路文化、遠(yuǎn)古文化、黃河文化、民族宗教文化等原生態(tài)大美景觀是甘肅旅游業(yè)發(fā)展的最大特色和優(yōu)勢(shì)，著力推進(jìn)有利于旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游景點(diǎn)保護(hù)和旅游宣傳工作，既能帶動(dòng)甘肅由旅游資源大省向旅游經(jīng)濟(jì)大省轉(zhuǎn)變，也能不斷釋放旅游扶貧潛力，推進(jìn)旅游扶貧與電商扶貧等模式深度融合，成為貧困群眾全方位、多形式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好平臺(tái)。第七，甘肅深度貧困地區(qū)海拔高、開(kāi)發(fā)晚，并具有地質(zhì)狀況復(fù)雜、土壤肥力不高等自然條件，因地制宜加快發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，只要健全支持貧困地區(qū)中藥材發(fā)展的保障機(jī)制和中藥材種植的系列優(yōu)惠政策措施，并做好資源整合和平臺(tái)搭建，下大力氣組建并發(fā)展一大批主業(yè)突出、具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的中藥材企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，中藥材產(chǎn)業(yè)完全可以培育并發(fā)展成為甘肅深度貧困地區(qū)致富奔小康的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

5.完善資金、科技、人力進(jìn)入農(nóng)業(yè)的制度和政策體系，強(qiáng)化政策支持和農(nóng)村改革紅利釋放，為全面小康和鄉(xiāng)村振興提供有力政策制度支持、組織保障和人才支撐。第一，立足于土地“三權(quán)”分置改革，打破阻礙貧困群體脫貧致富的制度性障礙和資源環(huán)境障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進(jìn)高素質(zhì)勞動(dòng)力和各類資源“回流”農(nóng)村，發(fā)揮其對(duì)多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。第二，積極推進(jìn)農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革創(chuàng)新工作[12]，探索經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利，通過(guò)全面深化農(nóng)村改革和改革紅利釋放，全面激活市場(chǎng)、要素和主體，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新活力。第三，加大農(nóng)業(yè)科技、基礎(chǔ)設(shè)施、價(jià)格保護(hù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、收入保障、政府購(gòu)買服務(wù)的政策支持力度，為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、居民收入均衡化、公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化、居民基本權(quán)益平等化以及撬動(dòng)各種資源要素投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供有力制度支持和組織保障。第四，繼續(xù)實(shí)施人才支持計(jì)劃和大學(xué)生村官、“三支一扶”、高校畢業(yè)生基層成長(zhǎng)計(jì)劃以及鄉(xiāng)村振興志愿者、投資興業(yè)、行醫(yī)辦學(xué)、捐資捐物、法律服務(wù)等行動(dòng)，引導(dǎo)各類優(yōu)秀人才向“三區(qū)”和基層一線流動(dòng)，通過(guò)改善用人機(jī)制并打造有利于人才脫穎而出的成長(zhǎng)環(huán)境，真正解決貧困地區(qū)內(nèi)部人才培養(yǎng)質(zhì)量不高、流失嚴(yán)重以及貧困地區(qū)外部扶貧人才缺乏問(wèn)題。

6.充分利用東西部扶貧協(xié)作中天津、廈門(mén)等33家中央定點(diǎn)扶貧單位對(duì)甘肅深度貧困地區(qū)和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣全覆蓋的有利時(shí)機(jī)，緊盯產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞務(wù)輸出、人才支援、資金支持、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、人才培訓(xùn)等方面重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，務(wù)實(shí)有效創(chuàng)新協(xié)作方式，豐富協(xié)作內(nèi)容，健全協(xié)作機(jī)制，拓展合作領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)互利雙贏、共同發(fā)展。同時(shí)，及時(shí)完善由政府與社會(huì)協(xié)力構(gòu)筑的反貧困體系和社會(huì)保護(hù)安全網(wǎng)，確保農(nóng)村老年人、低收入者、無(wú)收入者、喪失勞動(dòng)能力者等群體“吃飯錢”有著落，并積極推動(dòng)社會(huì)慈善捐助和志愿者行動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)、公司、機(jī)構(gòu)和個(gè)人積極參與、支持農(nóng)村老年護(hù)理事業(yè)，健全貧困地區(qū)農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)等組織，發(fā)揮這類組織在維護(hù)權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定、精神文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。另外，建立和完善輸出輸入地勞務(wù)對(duì)接平臺(tái)，著力推進(jìn)培訓(xùn)、鑒定、輸轉(zhuǎn)一體化服務(wù)體系建設(shè)力度，幫助特殊困難群體轉(zhuǎn)移就業(yè)。