譚慶紅

相對集中行政許可權(quán)改革的主要內(nèi)容是將分散在多個部門的行政許可權(quán)進行整合，集中歸并到一個或多個部門行使，以此消解部門對行政審批改革的掣肘，打破以審批為基礎(chǔ)構(gòu)建的傳統(tǒng)管理體制。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對行政審批制度改革進行了系列部署，持續(xù)推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。2015 年12 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》指出，要加快推進相對集中行政許可權(quán)工作，支持地方開展相對集中許可權(quán)試點。2016 年，廣西開啟了相對集中行政許可權(quán)改革試點探索，在創(chuàng)新行政審批制度、優(yōu)化行政審批流程、提升審批行政效能等方面進行突破性嘗試，并取得較好的成效，為廣西全面深化行政審批體制改革提供了有益借鑒，值得理論及實踐部門進一步深入研究。

一、科學(xué)施策，多項舉措精準(zhǔn)發(fā)力

為認(rèn)真貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記視察廣西的重要講話精神，有效落實中央“放管服”決策部署，廣西推動刀刃向內(nèi)的行政審批體系改革，深化相對集中行政許可權(quán)改革試點工作，從根本上改善營商環(huán)境，切實提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。在改革試點中，改變傳統(tǒng)審批管理體制，把原本分散于各個部門的行政許可權(quán)進行系統(tǒng)整合，形成相對集中行政許可權(quán)并歸于一個部門統(tǒng)一行使，以規(guī)范行政權(quán)力運行，實現(xiàn)行政審批便民目標(biāo)。

（一）做好頂層設(shè)計，上下聯(lián)動，積極推進改革試點

1.積極爭取納入全國試點范疇。2015 年，中央機構(gòu)編制委員會、國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》，我國啟動了新一輪的相對集中行政許可權(quán)改革工作，在全國范圍選擇部分市縣作為相對集中行政許可權(quán)改革試點。廣西壯族自治區(qū)黨委、政府高度重視，精心策劃，不斷跟蹤國家改革試點工作動態(tài)，積極爭取中央機構(gòu)編制委員會、國務(wù)院法制辦的認(rèn)可和支持，經(jīng)過全面調(diào)研和反復(fù)論證，決定向中央機構(gòu)編制委員會、國務(wù)院法制辦行文，請求將廣西壯族自治區(qū)納入中央和國務(wù)院行政許可試點省區(qū)。這項請求于2016 年得到中央機構(gòu)編制委員會、國務(wù)院法制辦的批復(fù)，在其聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步做好相對集中行政許可權(quán)改革試點工作的通知》中同意廣西壯族自治區(qū)開展相對集中行政許可權(quán)改革試點工作。

2.高效推進改革試點工作進程。在取得相對集中行政許可權(quán)改革試點資格后，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府圍繞深化“放管服”改革，明確目標(biāo)、制定方案、狠抓落實，選取南寧、柳州、梧州、欽州、北海、防城港6 個設(shè)區(qū)市及部分市轄開發(fā)區(qū)（園區(qū)）作為試點單位。2015 年底，南寧、柳州2 市設(shè)立行政審批局，2017 年2—4 月，梧州、北海等4 市先后獲批設(shè)立行政審批局，并正式掛牌運行。

（二）充分授權(quán)，簡政放權(quán)，發(fā)揮試點單位創(chuàng)造性

1.推進行政許可權(quán)改革。廣西壯族自治區(qū)黨委、政府出臺政策、方案和指導(dǎo)性意見，將具體改革自主權(quán)交給改革試點的市、縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)），充分調(diào)動和發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。2015 年，柳州市響應(yīng)簡政放權(quán)的政策號召，成立廣西首個地級市行政審批局，并通過開展“一枚印章管審批”改革試點工作，深入推行8 個“1+1”運行模式，即一局一章管審批、一清一消減事項、一廳一網(wǎng)聯(lián)辦事、一審一管明職責(zé)、一窗一結(jié)提效率、一員一庫核踏勘、一幫一聯(lián)促項目、一分一離防風(fēng)險，從而不斷提升了服務(wù)質(zhì)量和行政效能。同時根據(jù)工作需要及功能劃分，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)部門，將原來歸屬于35個不同部門的82項行政審批事項系統(tǒng)地整合到同一個部門、同一個辦公地點，使用一枚行政審批專用章開展行政審批事項。通過這一系列改革，使得原本較為復(fù)雜的行政審批流程以及行政審批職責(zé)簡化，提升了行政審批部門對人民群眾及企業(yè)的服務(wù)水平。柳州市審批局的成立，在一定程度上倒逼了政府職能的轉(zhuǎn)變，從而建立標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批體系，合理節(jié)省了行政審批所耗費的人力、行政資源。

2.提升政府審批效能。為了推進行政許可相對集中改革工作，南寧、梧州、北海、防城港、欽州等試點城市相繼成立了行政審批局，以打破部門間的審批業(yè)務(wù)壁壘，實現(xiàn)“一局一章管審批”。各試點市非常重視行政審批局的設(shè)立，加大對審批服務(wù)的軟硬件設(shè)施投入，加快網(wǎng)上政務(wù)信息服務(wù)平臺建設(shè)，合理調(diào)配各行政審批部門的工作人員，科學(xué)整合不同部門的審批權(quán)限，真正實現(xiàn)行政審批局審批事項、審批職能、審批人員相對集中許可權(quán)試點改革，實行審批事項、審批職能、審批人員向?qū)徟值摹叭小保菩小耙幻豆鹿軐徟?，一站式辦理業(yè)務(wù)”的行政審批服務(wù)機關(guān)。行政審批局的設(shè)立將政府行政效能、市場監(jiān)管和公共服務(wù)水平提升了一大臺階，使政府管理及服務(wù)更符合市場和人民群眾的需要，進一步刺激了社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3.深化商事制度改革。在深化行政審批改革的同時，廣西還實行權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理，由此打造自上而下的政府權(quán)力運行體系的新亮點，并領(lǐng)先于全國其他省級政務(wù)服務(wù)中心，最先完成7大類共917項行政權(quán)力事項全面進駐、集中辦理、一站式辦結(jié)的新模式；全方位進行針對外商投資管理體制的改革，并規(guī)范外商投資準(zhǔn)入的備案管理，將不涉及國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）的范圍備案；進一步推進商事制度的改革，實現(xiàn)“多證合一、一照一碼”的創(chuàng)新和突破。目前，廣西各試點城市在“多證合一”的行政服務(wù)上已經(jīng)取得較好的成效，南寧市已實現(xiàn)“三十九證合一”，欽州市已實現(xiàn)“三十六證合一”，防城港市已實現(xiàn)“三十四證合一”，柳州、梧州、北海3市已實現(xiàn)“三十二證合一”。

（三）相互借簽，優(yōu)勢疊加，共同提升整體改革水平

1.實現(xiàn)程序性和實質(zhì)性集中審批。相對集中行政許可權(quán)改革的重要目標(biāo)及戰(zhàn)略方向是更深入地推進行政審批制度的改革，創(chuàng)造行政審批運行新模式和新機制。因此，在改革實踐中，權(quán)衡利弊，相互借簽，探索建立科學(xué)、合理的行政審批制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。行政審批局成立以后，實現(xiàn)了實質(zhì)性集中審批，但多年來形成的、以部門為主體的行政審批體制沒有改變，存在“體外循環(huán)”“收發(fā)室”等問題。各試點將各部門的行政審批職能歸并到行政審批局，真正賦予了行政審批局獨立行使審批權(quán)的主體地位，讓申請許可的企業(yè)和個人僅申請一次、遞交一次材料、通過一次審批就能完成行政審批手續(xù)。通過行政審批局內(nèi)部信息共享將所有的審批事項統(tǒng)一辦理，真正地將“一枚印章管審批”付諸現(xiàn)實。但“一枚印章管審批”在現(xiàn)實中依然存在著障礙。例如，如何把握行政許可事項的形式審查和實體審查的實施問題。形式審查由行政審批局予以實施不存在法律障礙，但是實體性審查必須由行政審批局牽頭聯(lián)合執(zhí)法職能部門予以實施，這樣才能消除法律障礙，減少法律糾紛，使許可部門的審批與業(yè)務(wù)主管單位的事中事后監(jiān)管有機銜接。因此，試點單位通過相互學(xué)習(xí)和相互借簽，并組織相關(guān)專家，從理論和實踐兩方面對形式審查和實體審查的行政許可項目進行論證和歸類，對歸類過程中存在異議的項目，請示國務(wù)院相關(guān)行政許可部門予以明確，有效地指導(dǎo)了行政審批局的實際工作，提高了各試點工作的整體水平。目前，柳州市推行的8 個“1+1”運行模式較為成功，先后吸引了省內(nèi)外40 多個相關(guān)部門前來參觀學(xué)習(xí)，并獲得中央、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

2.優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)。集中行政審批試點工作之前，原行政審批工作一般由數(shù)個行政部門串聯(lián)審批，關(guān)乎這些審批部門多方面的、具體的利益，于是常常讓申請人重復(fù)地、多次地向不同部門遞交材料，這就難以避免地出現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)繁瑣、辦理時間延長等現(xiàn)象。開展集中行政審批試點工作之后，首先設(shè)立行政審批局，再深入推動相對集中行政許可權(quán)的改革工作，打破了各審批職能部門之間形式上的壁壘后，再將相同、相近、相似的事項整合起來統(tǒng)一辦理。在優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)的同時，確定行政審批局的定位和主要職責(zé)，其屬于行政審批的具體實施部門和實施的監(jiān)管部門，集管理與監(jiān)督于一身，有利于管控和監(jiān)督審批內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，最終實現(xiàn)行政審批效率的提升。優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)后，全流程平均審批時間僅28 天。以南寧市五象新區(qū)的項目為例，企業(yè)投資核準(zhǔn)類、企業(yè)投資備案類、政府投資房建類、市政類四大類項目分別對應(yīng)整合了10 個、9 個、12個、8 個審批事項，整合優(yōu)化后審批平均時間僅需28天。得益于行政審批改革工作，審批流程完成了程序、制度、監(jiān)管三個層面的重新構(gòu)建，基本實現(xiàn)了“流程標(biāo)準(zhǔn)化、時限制度化、過程透明化、服務(wù)精細(xì)化”的改革目標(biāo)，推動了五象新區(qū)建設(shè)項目快速落地，優(yōu)化了投資營商環(huán)境。

3.促進政府職能轉(zhuǎn)變。新一輪行政管理體制改革的核心就是通過行政審批制度改革，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。成立行政審批局后，必然會對審批權(quán)責(zé)進行重新明確，原審批部門不再具體負(fù)責(zé)審批工作，無法再以審批代替管理，必然會倒逼其將主要精力集中到事中事后的監(jiān)管上來，最終達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能的目的。成立行政審批局后，通過調(diào)整、創(chuàng)新行政審批權(quán)力的運行機制，將各個部門的行政許可權(quán)從原部門剝離并移交到行政審批局，將行政許可的受理、審查、決定、送達(dá)等各項環(huán)節(jié)的權(quán)限都整合運行，并將前期遇到的一些難點問題有效化解，增強了政府的執(zhí)行力和公信力。

（四）明確權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運行，預(yù)防未來法律風(fēng)險

為了加快行政審批制度改革的腳步，建立完善決策、審批、監(jiān)管既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機構(gòu)，取得良好的事前、事中、事后監(jiān)管效果，各市結(jié)合實際，研究制定了一系列推動審批與監(jiān)管相協(xié)調(diào)的聯(lián)動工作機制與制度。一是建立重點審批專項會商機制。對涉及國家安全、生態(tài)安全和公共安全，以及涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益，且具有直接關(guān)聯(lián)性的重大項目審批，列為專項項目并由市行政審批局組織行業(yè)主管部門會商，共同研究確定審批事項。二是建立專家評審制度、審查員評審機制和觀察員參與機制。對于專業(yè)技術(shù)性強的審批事項，由市行政審批局從相關(guān)行業(yè)中遴選專家組建專家?guī)?，然后隨機抽選聘請專家進行評審，以保障審批質(zhì)量，同時根據(jù)需求在監(jiān)管相關(guān)的環(huán)節(jié)上商請所涉及事項的監(jiān)管部門派出觀察員，參加審核許可工作，加強審批與監(jiān)管的有機銜接，使審批與監(jiān)管形成工作合力。三是建立多部門聯(lián)合審批機制。對同一個申請事項，需要兩個以上部門進行現(xiàn)場勘察的，實行聯(lián)合勘察；需協(xié)調(diào)多個部門共同研究解決的，實行聯(lián)合評審，并統(tǒng)一意見，避免不同部門各自勘驗，拖延時間，影響審批效率。四是建立信息披露和信用管理機制。通過建立信息披露、誠信檔案管理制度、失信聯(lián)合懲戒機制、企業(yè)經(jīng)營異常名錄和黑名單管理等相關(guān)制度，構(gòu)建跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)及失信約束機制等，強化審批成果運用，進一步加強行政審批與行政執(zhí)法的關(guān)聯(lián)性。

（五）積極主動，轉(zhuǎn)變服務(wù)模式，夯實大數(shù)據(jù)平臺支撐

1.實現(xiàn)從“面對面”到“鍵對鍵”的“網(wǎng)店式”行政審批轉(zhuǎn)變。信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是提高審批服務(wù)效率的重要支撐，是加快相對集中行政許可改革之重器。在廣西6 個市相對集中行政許可改革實踐中，針對存在橫向和縱向部門間數(shù)據(jù)分割和信息封閉等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)信息孤島；由于審批系統(tǒng)與大部分行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)沒有實現(xiàn)端口連接和數(shù)據(jù)共享，普遍存在信息數(shù)據(jù)二次錄入、多次錄入的問題。從而加大了工作量，相當(dāng)部分審批服務(wù)效率的提高是靠犧牲大量的人力物力來換取的。如柳州行政審批局目前承辦的多數(shù)審批事項需要使用國家部門、自治區(qū)部門的專用系統(tǒng)方能完成審批、辦件、出證工作，其中國家部門部分審批系統(tǒng)18 個，自治區(qū)部門系統(tǒng)審批11 個，而這些專用系統(tǒng)相互獨立，難以兼容，造成審批操作實質(zhì)上的割裂。此外，自治區(qū)有些部門如農(nóng)機、林業(yè)等審批系統(tǒng)設(shè)置了密碼密鑰，不開放或不授權(quán)給試點市行政審批使用。由于行政審批局與行業(yè)主管部門之間的信息不共享，導(dǎo)致行業(yè)主管部門難以及時掌握行政許可辦理情況，許可部門也難以掌握事中事后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，出現(xiàn)了審管脫節(jié)的情況。因此，在相對行政許可改革試點工作的強力推動下，為簡化審批手續(xù)，實行網(wǎng)上運行，讓申請人和審批者從“面對面”向“鍵對鍵”的“網(wǎng)店式”行政審批轉(zhuǎn)變。

2.加快行政審批和政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)云平臺建設(shè)。目前，廣西政府正在加快行政審批和政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)云平臺建設(shè)。一方面，積極爭取中央大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的政策和項目，盡早實現(xiàn)和國家層面建設(shè)的政府公共服務(wù)大數(shù)據(jù)庫對接，促進公共服務(wù)能力全面提升。另一方面，繼續(xù)加大行政審批信息化系統(tǒng)整合力度，自上而下，打破部門間信息壁壘，推動信息跨部門跨層級共享共用，力爭盡快實現(xiàn)自治區(qū)各部門與試點城市的信息數(shù)據(jù)實時共享。與此同時，廣西政府也在加強政策和資金支持，鼓勵試點城市開發(fā)運行規(guī)范、透明、高效成熟和具有創(chuàng)新性的網(wǎng)上行政審批平臺建設(shè)，并擇機在全區(qū)進行推廣，從而提升政務(wù)服務(wù)信息化水平，方便企業(yè)和群眾辦事。

二、改革試點扎實推進，成效快速顯現(xiàn)

（一）“一枚印章管審批”凸顯了高效率

截至2017年年底，南寧、柳州、梧州、北海等6個市設(shè)立了行政審批局，按照“能轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)”的原則將20—30個市直部門單位涉及的200多件行政審批事項統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)市行政審批局集中統(tǒng)一審批。其它未能劃轉(zhuǎn)的行政許可事項分別由公安、國土、規(guī)劃及相關(guān)垂直管理部門，將其各自行政審批職能歸并整合，實行了“兩集中（公安、國土將各自的業(yè)務(wù)歸并整合集中，納入審批局業(yè)務(wù)中心集中審批）、三到位（審批事項進駐落實到位、授權(quán)到位、電子監(jiān)察到位）”式的進駐行政審批局所屬政務(wù)服務(wù)中心現(xiàn)場審批。這樣，在較大程度上解決了原來的低效率和高成本等問題，明顯提高了審批效率。

（二）操作規(guī)范和流程順暢，服務(wù)效能明顯提升

按照方便各類企業(yè)和人民群眾辦事的原則，編制和修訂行政審批事項操作規(guī)范和流程，將與企業(yè)和群眾密切相關(guān)的公共服務(wù)事項進駐市政務(wù)服務(wù)中心，通過代辦、幫辦等形式交由市行政審批局“一門辦理”。同時，相應(yīng)地制定并出臺了聯(lián)合審批模式和容缺后補制度，最大限度地減少了項目審批時間，節(jié)省了行政成本，極大地提升了行政服務(wù)效能。

（三）地方積極性充分調(diào)動，試點潛力有效挖掘

廣西在改革試點中高度重視挖掘地方潛力，不斷鼓勵試點市銳意創(chuàng)新、因地制宜開展相對集中行政許可系列改革，各試點市對所有的審批流程進行了改造和創(chuàng)新，清理并規(guī)范了100 多項行政審批中介服務(wù)事項，尤其是取消了審批收費（含審批前置收費），形成了各具特色的行政審批新模式和新亮點。如柳州市加強了審批與監(jiān)管的銜接，進行標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批，讓申請者在一個窗口即可遞交所有的材料，實現(xiàn)了一個窗口辦結(jié)業(yè)務(wù)。該市推行的8 個“1+1”運行模式，吸引了省內(nèi)外40 多個相關(guān)部門前來參觀學(xué)習(xí)，而且還獲得中央、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。這些試點改革中涌現(xiàn)的新模式、新亮點，為廣西下一步優(yōu)化相對集中行政許可權(quán)改革積累了經(jīng)驗、提供了藍(lán)本。

三、不斷借鑒外省經(jīng)驗，促進改革試點走向基層和系統(tǒng)化

（一）先易后難，推向基層

安徽、浙江、廣東等省特別重視相對集中行政許可權(quán)內(nèi)涵與外延的界定，不以全面集中為最高目標(biāo)，并將可以集中、適合劃轉(zhuǎn)的審批事項由易到難有序推進。安徽、江蘇在吃透行政許可相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，以上位法《行政許可法》為依據(jù)，依法推進“適度集中”“有限集中”“分類集中”有序進行。安徽在金寨縣、江蘇在江北新區(qū)、福建在開發(fā)區(qū)，組建行政審批局，將市場準(zhǔn)入、建設(shè)投資和權(quán)證辦理等相關(guān)許可事項集中到行政審批局辦理，實行“一枚印章管審批”。同時，下放區(qū)（縣）權(quán)，服務(wù)進村（社），夯實基層底盤。這些做法，廣西已在改革實踐中予以學(xué)習(xí)借鑒。

（二）審批、監(jiān)管與服務(wù)一體化推進

廣東、上海、浙江、江蘇、安徽等省把“相對集中行政許可權(quán)改革”作為改變政府職能和提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。一是配套出臺地方法規(guī)。相應(yīng)建立了信用聯(lián)合懲戒機制、經(jīng)營異常名錄、失信企業(yè)黑名單制度等制度。二是不斷優(yōu)化行政許可模塊，編制投資管理項目清單、事務(wù)清單、負(fù)面清單、審批清單、監(jiān)管清單，形成了寬進、嚴(yán)管、重罰的治理和監(jiān)管模式。三是開展標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，編制行政許可事項辦理指南，明確并公開審批事項辦理的主體、依據(jù)、條件、權(quán)限、程序、時限、收費、要件、監(jiān)管等標(biāo)準(zhǔn)，開展有針對性的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。這些做法，也在廣西改革試點市縣（區(qū)）得到充分體現(xiàn)。浙江、江蘇兩省2016 年就開展“零用地”項目“不再審批”試點。江蘇省2017 年起實行投資項目“網(wǎng)上登記備案”、簡化環(huán)評手續(xù)、不見面審批（服務(wù)）等改革，廣西也在推廣應(yīng)用。