李麗華

(同濟大學 法學院，上海 200072)

現(xiàn)代科學技術的發(fā)展使得人們探索地球、探索自然的能力日益增強。地下建設技術的發(fā)展使得人們對土地的使用不再局限于地表及以上的空間，而開始向地下空間延伸。近代以來，隨著城市的發(fā)展及城市人口的不斷增加，人類對使用城市地下空間的需求不斷增大，地下建設技術在近幾十年以來經(jīng)歷了一個迅猛發(fā)展的過程，這一方面使得人們利用地下空間的方式開始多樣化，例如地鐵、地下停車場、地下商場、各種隧道和綜合管廊等；另一方面也使對地下空間的探索開始越來越向深度化發(fā)展。2016年9月，中國召開了全國國土資源系統(tǒng)科技創(chuàng)新大會，提出在“十三五”期間，全面實施深地探測戰(zhàn)略。實踐中，有些城市已經(jīng)開始了深層地下空間探索，例如上海市2014年開工建設的北橫通道工程，利用地下空間的深度已達48米，且超過40米深的路段長達2.6公里，占總長約14%。

城市韌性作為近年來城市規(guī)劃領域的新興理念，[1]主要研究如何增強城市在承受擾動時保持自身功能不被破壞的能力，目前的研究焦點主要集中在解決氣候變化和自然災害引起的擾動問題。對于人口相對集中的城市來說，各種極端氣候、地質(zhì)災害、戰(zhàn)爭等不確定性和意外都有可能對其造成重創(chuàng)甚至毀滅性打擊，深層地下空間能為這些各種災害和突發(fā)事件留下綜合預防體系的規(guī)劃空間。

一、我國關于深層地下空間立法的現(xiàn)狀及不足

梳理一下現(xiàn)行立法，涉及地下空間開發(fā)利用的各項法律法規(guī)并沒有區(qū)分深層地下空間和淺中層地下空間，而是將其作為整個地下空間進行規(guī)定。從法律法規(guī)的名稱上看，基本都直接以“地下空間”進行命名。例如住房和城鄉(xiāng)建設部1997年發(fā)布，并在2001和2011年歷經(jīng)兩次修訂的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，該部門規(guī)章是目前我國立法層次最高和最全面的關于地下空間開發(fā)利用的管理規(guī)定。地方立法層面，以上海市為例，就有《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》《上海市地下建設用地使用權出讓規(guī)定》《上海市地下空間安全使用管理辦法》等法規(guī)規(guī)章。全國很多大中城市，包括廣州、深圳、南京、杭州、天津等等也均發(fā)布了適用于本地地下空間開發(fā)的法規(guī)和規(guī)章。以上所述大部分是管理性立法，主要是規(guī)定各個歸口職能部門如何進行地下空間的開發(fā)利用管理。2020年剛剛出臺的《民法典》在第二編物權第十二章建設用地使用權第345條規(guī)定，建設用地使用權可以在土地的地表或者地下分別設立，這一規(guī)定是從2007年我國頒布實施的《物權法》第136條淵源而來，也是涉及地下空間的重要權利性條款。2007年的《物權法》通過“地下”這一概念，將建設用地使用權進行了分層設立的制度設計，將地下空間理解為地下建設用地，從而在法律層面上認可了地下空間的物權客體身份。針對深層地下空間的開發(fā)，前文所述的各個立法呈現(xiàn)出很多的不足：

1.立法過程落后于技術的發(fā)展

很多大城市的地下空間建設都是伴隨著地鐵建設逐漸發(fā)展起來的，上海市是我國較早開始建設地鐵的城市，從20世紀90年代開始，中心城區(qū)就開始進行大規(guī)模的舊城改造、新區(qū)建設和地鐵建設。然而在地下空間領域，相關的法律法規(guī)嚴重滯后，因此出現(xiàn)了技術先于法律的局面。在缺乏規(guī)劃和法律法規(guī)約束的前提之下，淺中層地下空間在開發(fā)的過程中整體呈現(xiàn)出無序化狀態(tài)。各個地下工程都采用先到先得的方式，能挖就挖，施工時也完全不考慮后來可能的其他利用。這一方面使得淺中層地下空間很快就接近飽和，已經(jīng)基本使用完畢，另外也使得后面即便再有新的工程，卻因缺乏入口等必要施工條件而在很多地段都出現(xiàn)無地可用的情形，造成了嚴重的資源浪費。

2.立法零散，國家層面法律法規(guī)不足

通過前文我們可以看到，國家層面的立法嚴重不足。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》是唯一針對性的法規(guī)，但是屬于部門規(guī)章，效力等級不高且可操作性不強。在缺失統(tǒng)一指導性的全國專門立法情況下，盡管各個城市積極開展地方地下空間利用立法，一定程度上填補了國家層面法律法規(guī)的空白，但各個城市的具體情況不同，指導原則、立法思路、立法水平也不同，導致各自立法過程中的地方性色彩濃厚，呈現(xiàn)出碎片化的現(xiàn)象。

3.將地下空間等同于地下建設用地

地下空間是否就是地下建設用地，理論界對此還存在有相當?shù)臓幾h。有學者提出了關于“空間權”的概念以及一系列相關的衍生概念。以梁慧星為代表的學者認為“空間權”是一種空間為客體的不動產(chǎn)財產(chǎn)權，包括空間所有權和空間利用權兩大類，其中空間利用權又分別包括物權性質(zhì)的空間利用權和債權性質(zhì)的空間利用權，物權性質(zhì)的空間利用權包括空間地上權、空間役權，債權性質(zhì)的空間利用權包括空間租賃權和空間使用借貸權。[2]錢明星認為“空間權”僅具有物權性質(zhì)，并且由于其不可移動性應歸屬于不動產(chǎn)物權，其體系結構為空間所有權、空間地上權和次地上權以及空間地役權。[3]王利明在《物權法草案建議稿》第三章“用益物權”第六節(jié)“空間利用權”中將“空間權”作為一種新型的用益物權列于“典權”之后。他認為空間權作為獨立的物權, 有利于明確權利的歸屬,強化對空間利益的保護。同時促使權利人更為有效的利用空間資源, 緩解土地資源緊缺和社會發(fā)展的需求之間的矛盾。盡管囿于多數(shù)學者所認為的空間權的成立違背了物權客體特定、一物一權及公示規(guī)則的要求，以及已經(jīng)存在足夠成熟強大的土地權屬制度的兩項原因，《物權法》最終還是將地下空間等同于地下建設用地，將地下空間權作為建設用地使用權的應有部分，但不得不承認的是法理上依然還存在著可斟酌之處。

4.缺乏深層地下空間開發(fā)的專門性規(guī)定

由于現(xiàn)行立法是將地下空間作為整體進行規(guī)定，因此很少有專門針對深層地下空間的條文。例如《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》中，除了在第八條中規(guī)定“本市地下空間分為淺層、中層和深層。本市地下空間實行分層利用”，條例其他部分幾乎沒有涉及深層地下空間的規(guī)定。與淺中層開發(fā)相比，深層地下空間開發(fā)具有其自身的特點，將地下空間作為一個整體進行立法存在很多不合理之處。

(1)從技術要求上來說，深層地下空間開發(fā)對技術的要求更高，工程建設難度更大，而且重建的難度很大，表現(xiàn)出開發(fā)的不可逆轉(zhuǎn)性。地表的開發(fā)易于推倒重建，地下空間則相對不容易，而深層地下空間則更難。這必然也會導致其開發(fā)的成本更高，并且事先需要審慎的思考及縝密的準備。

(2)從功能上來說，淺中層與地面接近，通行通風采光條件都比較好，即便是出現(xiàn)大量人群聚集也能完全保證消防等方面的安全性。因此，淺中層更容易進行大平面的商業(yè)化開發(fā)利用。而深層地下空間的開發(fā)利用，由于其本身的資源稟性和開發(fā)難度，其開發(fā)必然體現(xiàn)出更多的戰(zhàn)略性和儲備性色彩，例如戰(zhàn)略、避難及某些本身具有一定危險性的用途。

(3)從建筑特點上來說，淺中層接近地面，往往會和地面形成結建。深層地下空間的開發(fā)則不一定會和地面與淺中層結合，可能就是單建或獨立空間的利用，例如深層的地下物流系統(tǒng)。

可見，在城市的開發(fā)建設中，淺中層的利用可能會在短期內(nèi)就呈現(xiàn)出較好的收益和效用，而深層地下空間則更需要著眼于長期性考量。這樣明顯的差異化在立法中卻將其進行統(tǒng)一整體立法，其各自的特點都難以舒展。

5.大部分是管理性規(guī)定，權利內(nèi)涵不清晰

現(xiàn)有的法律法規(guī)無論是國家層面還是地方層面立法都主要側重于開發(fā)利用中的各種管理性問題，例如規(guī)劃管理、建設管理、地下建筑安全、設備設施維護管理等。而對于地下空間的權利要素卻片言只語，除了《民法典》，其他的法律法規(guī)中都沒有相關規(guī)定。如前文所述，《民法典》的態(tài)度是將地下空間等同于地下建設用地，因此權利內(nèi)涵也應該適用物權體系中建設用地使用權的各種規(guī)定。但實踐中往往發(fā)現(xiàn)，這樣的適用在很多情形下并不利于權利的合法設立和流轉(zhuǎn)，一旦出現(xiàn)權利糾紛也會缺乏可依據(jù)的規(guī)范。以相鄰權糾紛為例，2009年9月，北京地鐵4號線完工通車。作為磁導體的地鐵運行對北京大學很多電磁敏感設備的正常工作造成了干擾。同時，地鐵的振動也干擾了眾多實驗室的許多精密儀器，這個案例給地下建設提出了一些警示。在《民法典》物權編第七章的相鄰關系中，對不動產(chǎn)相鄰權利人在使用不動產(chǎn)的過程中應遵守的義務做了明確規(guī)定?！渡虾Ｊ械叵驴臻g規(guī)劃建設條例》中也明確規(guī)定了地下空間建設不得危及地上及地下相鄰建筑物、構筑物、附著物和地下設施的安全等相鄰義務。但深層地下空間開發(fā)中，涉及立體界面的各個相鄰不動產(chǎn)，其權屬狀態(tài)的復雜性、因果關系證明的困難性等等都給傳統(tǒng)的相鄰權保護帶來了更多的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行規(guī)定更多是建立在平面空間的想象，并不能完全解決深層地下空間開發(fā)中可能發(fā)生的各種糾紛。

6.著眼于如何規(guī)劃建設和利用，缺乏保護性規(guī)定

現(xiàn)有的法律法規(guī)主要著眼于如何開發(fā)利用，缺乏對其進行保護的規(guī)定。事實上，是否一定要開發(fā)深層地下空間，理論界也存在一些爭議，有相當?shù)膶W者認為應將其留給后代人。對于現(xiàn)有土地資源不足問題的解決，應該考慮現(xiàn)有土地的復合利用和優(yōu)化利用。在禁止開發(fā)之前，對于私自開發(fā)利用的懲戒及進行開發(fā)后，在開發(fā)利用的同時如何進行保護等，這些內(nèi)容在現(xiàn)行立法中都嚴重缺乏。

二、深層地下空間開發(fā)應進行專門化立法

1.深層地下空間開發(fā)應該進行專項規(guī)劃

為了吸取淺中層地下空間開發(fā)過程中的無序化教訓，在深層地下空間大規(guī)模開發(fā)利用之前，必須先行制定規(guī)劃。以《上海市地下空間規(guī)劃建設條例》為例來看，現(xiàn)行立法僅要求對地下空間編制總體規(guī)劃，作為專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，而沒有明確要求對深層地下空間進行專項規(guī)劃的編制。但是，基于很多城市淺中層的開發(fā)已趨于飽和的現(xiàn)狀，加之深層地下空間開發(fā)具有其特殊性，將深層地下空間的規(guī)劃與淺中層合并在一起并不是完全合理的。因此，應對深層地下空間進行專項規(guī)劃編制，基于各個城市深層地下空間現(xiàn)狀的研究以及相對長周期內(nèi)地下空間發(fā)展的預測，提出城市深層地下空間的開發(fā)戰(zhàn)略，對地下空間開發(fā)利用的功能、規(guī)模與形態(tài)作出科學的規(guī)劃，同時提出開發(fā)利用的實施步驟，以使其與整個城市保持系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。

2.深層地下空間開發(fā)應建立專門建設標準

基于深層建設項目的特性，需要針對深層地下工程的建設管理、建筑質(zhì)量、維護及后期管理等問題，制定相關特別標準。例如深層地下工程在防滲止漏、抗震、排水系統(tǒng)、通風系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、照明和供配電系統(tǒng)等方面是否應該符合特殊標準；是否必須配備特別的安全監(jiān)控系統(tǒng)，包括中央計算機系統(tǒng)、安保系統(tǒng)、附屬設備監(jiān)控系統(tǒng)、通訊及廣播設備系統(tǒng)、氧氣/溫度/濕度檢測系統(tǒng)等；所有深層地下工程在各種出入口、特定設施處是否應制定統(tǒng)一的特定標志標識；對經(jīng)常出入深層地下工程的工作人員是否應進行定期的身體健康檢查和心理狀態(tài)評估等，這些都應在相關立法中予以規(guī)定。

3.深層地下空間建設項目應建立專門審批程序

現(xiàn)有的城市地下交通設施、城市地下市政公用設施等常利用深層地下空間穿越既有建筑物，在深地項目建設的過程中，需要預先考慮該項目與規(guī)劃的匹配性、與現(xiàn)有城市結構的關系、與相鄰設施的關聯(lián)性等。加之深層地下空間開發(fā)本身施工周期長、難度大、風險高、不可逆轉(zhuǎn)的幾大特點，在深地建設項目審批時，需要具備更加精準的專業(yè)、周全的考慮和宏觀的眼光。因此，在審批手續(xù)上，應針對這些特點我們應當加以研究分析，在此基礎上制定在深地建設項目領域的特別審批程序。

4.深層地下空間開發(fā)需進行地質(zhì)與環(huán)境影響的專門評價

一般的建設項目都可能會造成地質(zhì)結構與環(huán)境的變化，因而目前的建筑法和環(huán)境保護法都要求項目方在各種規(guī)劃和建設項目開工建設之前，進行地質(zhì)方面和環(huán)境影響方面的評價。深層地下空間開發(fā)處于地下深處，對地質(zhì)結構的影響顯然更大，對環(huán)境的影響也更需要進行全程監(jiān)督和后續(xù)跟蹤。深層地下空間目前還基本是一片處女地，在深地進行的各種構筑本身對地表和淺中層地下空間的影響、對土壤環(huán)境的影響、延伸至深地進行的各種人類活動是否會形成土壤污染、對深層地下空間存在的其他物質(zhì)形態(tài)例如地下水地熱等是否會有影響、運用各種不同建筑材料的深層構筑物的保質(zhì)期和如何退出廢棄等等，這些都需要進行相關規(guī)定，需要綜合現(xiàn)有的生態(tài)保護和環(huán)境污染方面的法律法規(guī)，針對地下空間的特殊性制定新的規(guī)范，進行深地建設項目的全生命周期管理，明確污染環(huán)境、破壞生態(tài)的法律后果，將環(huán)境影響評價等制度在深層地下空間進行專門化的正確適用。

三、深層地下空間開發(fā)專門化立法的模式

1.《民法典》中地下空間權利內(nèi)涵的深化

在現(xiàn)有立法的邏輯結構下，進一步明晰地下空間與土地權利之間的關系，以更好的適用實踐中出現(xiàn)的立體空間結構中的相鄰權保護、地下空間不同分層能否設立不同類型的土地使用權等問題。同時，法理上探尋將地下空間作為自然資源進行保護和開發(fā)利用，從而與土地權利進行分離的可能性與合理性。

2.地下空間開發(fā)管理立法中的專章規(guī)定

應在現(xiàn)有的整體地下空間開發(fā)利用的相關管理性立法中，針對深層地下空間的開發(fā)特點，考慮深層地下空間本身的稟賦特性、深層地下空間與淺中層的差異化等，對深層地下空間的開發(fā)利用和保護進行專章規(guī)定。

四、結語

綜上所述，深層地下空間的開發(fā)利用和保護需要進行專門化立法。作為一片還留待人們?nèi)ヒ?guī)劃、設計和建設的空白空間，如何更好地利用這片空間，既能體現(xiàn)我們新時代的生態(tài)文明，同時也能達到資源的最優(yōu)化利用，符合可持續(xù)發(fā)展的立法原則與精神，還需要我們進一步研究和深化。