王洪芳

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！保?］堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)成為民之所盼、政之所向。面對新冠肺炎疫情，習(xí)近平總書記指示:“生命重于泰山。疫情就是命令，防控就是責(zé)任”。在眾多防控措施中，隔離治療作為一種控制傳染源，防止傳染病擴散蔓延的醫(yī)學(xué)防控措施被醫(yī)療機構(gòu)大量采用①。但是，鑒于傳染病的傳染性、流行性等特征以及防控工作的復(fù)雜性、聯(lián)動性等需要，隔離治療僅靠醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的單打獨斗往往難以有效完成。

為確保隔離治療的順利實施，依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》②（以下簡稱《傳染病防治法》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》③等法律法規(guī)，在有關(guān)人員拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療。然而，由于現(xiàn)行立法規(guī)定的粗疏甚至缺失，以致公安機關(guān)在協(xié)助傳染病強制隔離治療的實體條件和程序規(guī)范等方面因缺乏操作指引而陷入實施困境。在立法粗疏甚至缺失的當(dāng)下，正確理解并適用該制度尤顯重要而緊迫。

一、公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的法規(guī)范梳理

公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取傳染病強制隔離治療在事務(wù)上涉及衛(wèi)生行政和警察行政兩大領(lǐng)域，在主體上聯(lián)動醫(yī)療機構(gòu)和公安機關(guān)兩大主體，在我國立法既無單行的警察衛(wèi)生法亦或衛(wèi)生警察法予以特別規(guī)制，又無統(tǒng)一的行政程序法進行規(guī)范控制的法制現(xiàn)狀下，該制度的構(gòu)建和適用急需在“傳染病防治法”“警察法”等層面獲得立法確認和適法指引。遺憾的是，在這兩大法制層面，有關(guān)公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的立法規(guī)定不是極其簡單，就是嚴重缺失，可供公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療實踐所需的立法規(guī)范和操作指引幾近空白。

（一）在“傳染病防治法”層面:立法表述極其簡單，操作性規(guī)范嚴重缺失

“傳染病防治法”是疫情防控的主要法律依據(jù)?！斑@里的‘傳染病防治法’是一個關(guān)于傳染病防控的法律體系，包括傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等一系列與疫情防控有關(guān)的法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定?！保?］綜觀我國“傳染病防治法”，確立公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的立法文本和條文規(guī)定散見于《傳染病防治法》第39 條第2 款、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》④第20條等。從立法的位階層級而言，公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療在“傳染病防治法”層面已然呈現(xiàn)上有“法律”、中有“法規(guī)”、下有“規(guī)章”的完整層級規(guī)定態(tài)勢，但是，這些條文（款）無一例外地存在著文字表述極其簡單，操作性規(guī)范嚴重缺失的問題。

1.《傳染病防治法》的規(guī)范?！秱魅静》乐畏ā返?9 條第2 款是公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的“法律”依據(jù)。該款規(guī)定:“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施?！辈浑y看出，協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療是《傳染病防治法》通過“法律”的形式為公安機關(guān)設(shè)定的法定職責(zé)，在醫(yī)療機構(gòu)發(fā)出協(xié)助請求后，公安機關(guān)必須履職，不能放棄。然而，囿于第2 款規(guī)定的文字表述過于簡潔，無論是公安機關(guān)還是醫(yī)療機構(gòu)都很難從第2款這不足50字符的“一語帶過式”規(guī)定中找到各自履職盡責(zé)的行為規(guī)范和操作指引。

2.《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)范?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條是公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的“行政法規(guī)”依據(jù)。該條規(guī)定:“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人、與傳染病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機關(guān)依法協(xié)助強制執(zhí)行”。將第44條與《傳染病防治法》第39 條第2 款相比較不難發(fā)現(xiàn)，該條規(guī)定除了對公安機關(guān)協(xié)助強制執(zhí)行的對象做了擴大之外，對公安機關(guān)如何“依法協(xié)助強制執(zhí)行”隔離治療并未明示。

3.《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》的規(guī)范?！秱魅拘苑堑湫头窝追乐喂芾磙k法》第20條是公安機關(guān)協(xié)助強制隔離治療的“規(guī)章”依據(jù)。該條規(guī)定:“病人或者疑似病人以及密切接觸者及其他有關(guān)單位和人員，應(yīng)當(dāng)配合疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)采取預(yù)防控制措施。拒絕配合的，請公安機關(guān)按照條例第四十四條的規(guī)定予以協(xié)助。”第20 條盡管也規(guī)定了公安機關(guān)在一定情形下具有協(xié)助疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)采取傳染病預(yù)防控制措施的義務(wù)，但在協(xié)助的實體和程序規(guī)范方面，不僅沒有盡到下位法在上位法規(guī)定不夠具體、明確時本應(yīng)承擔(dān)的細化或者補充性規(guī)定義務(wù)，反而以一種“打太極”的方式將公安機關(guān)如何協(xié)助的問題推回至《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條，以致公安機關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)如何協(xié)助傳染病強制隔離治療依舊無所適從。

（二）在“警察法”層面:立法規(guī)定付之闕如，制度適用無法可依

“警察法是有關(guān)規(guī)范警察權(quán)和調(diào)整警務(wù)活動關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！保?］協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療是“傳染病防治法”為公安機關(guān)設(shè)定的協(xié)助義務(wù)，這種義務(wù)一經(jīng)“法律”“法規(guī)”“規(guī)章”設(shè)定即成為法定職責(zé)。既為法定職責(zé)，其職責(zé)履行的實體和程序規(guī)范理應(yīng)在“警察法”層面有所規(guī)定或者體現(xiàn)，然而在此層面，相關(guān)規(guī)定處于不明甚至缺失狀態(tài)。

1.《人民警察法》的規(guī)范?；萆浣淌谡J為，《人民警察法》是我國警察法體系中的基本法，位于警察法體系的龍頭主干地位，是警察法律體系中起統(tǒng)領(lǐng)作用的基本法，規(guī)定各類警察組織的職責(zé)范圍、基本權(quán)力、職權(quán)類型和職權(quán)形式是其主要內(nèi)容之一［4］?！熬靺f(xié)助執(zhí)行保障行政機關(guān)的行政目標得以實現(xiàn)已是一種司空見慣的現(xiàn)象”［5］，但在《人民警察法》關(guān)于人民警察的職權(quán)和職責(zé)規(guī)定中，協(xié)助傳染病強制隔離治療作為一種警察行政協(xié)助，既沒有關(guān)于警察協(xié)助的原則性規(guī)定，也沒有關(guān)于公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的具體性規(guī)定。如果說，基于《人民警察法》在警察法體系中的基本法地位考慮，要求其對作為警察協(xié)助內(nèi)容之一的傳染病強制隔離治療協(xié)助執(zhí)行制度作出具體規(guī)范既不可能也無必要，那么對作為警察重要任務(wù)之一的警察協(xié)助作出規(guī)定應(yīng)是必要的。但是在此方面，《人民警察法》目前處于規(guī)定不明的狀態(tài)。

2.其他警察法的規(guī)范。警察法是由“各種層次和類型的法律規(guī)范所構(gòu)成的警察法律體系”［4］，在警察法律體系中，除了處于基本法地位并起統(tǒng)領(lǐng)作用的《人民警察法》，還有大量的警察法律、法規(guī)和規(guī)章。“警察協(xié)助執(zhí)行是一項在本質(zhì)上屬于行政協(xié)助且以警察權(quán)為擔(dān)保的義務(wù)”［5］，誠然，《人民警察法》規(guī)定的盤查、交通管制、現(xiàn)場管制、強行驅(qū)散、強行帶離現(xiàn)場乃至治安處罰、刑事偵查等法定職權(quán)也往往被公安機關(guān)運用于協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)強制隔離治療的實踐，但鑒于強制隔離治療對象的特定性，目的非制裁性和非處分性，公安機關(guān)角色扮演的協(xié)助性，這些具有強制性、懲戒性甚至專屬性的警察職權(quán)在包括傳染病強制隔離治療在內(nèi)的整個傳染病防治工作中如何進行針對性地適用？很顯然也需要“警察法”作出規(guī)范。然而，在此方面，無論是《人民警察法》，還是其他警察法律、法規(guī)、規(guī)章都未有提及。

二、公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的法規(guī)范理解

“行政強制隔離是指行政主體將特定的對象限定在指定的處所，限制其活動或同時接受檢疫、治療等措施，直到消除傳播危險的行政強制措施?！保?］公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療則是在疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)等行政主體采取強制隔離治療遇到阻礙的情況下應(yīng)請求而實施的協(xié)助行為，在行政法上歸屬于行政協(xié)助的范疇。其特征如下:

（一）協(xié)助義務(wù)來源的法定性

“法無授權(quán)不可為”?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章是公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的主要依據(jù)。

（二）職責(zé)履行的不可拒絕性

“法定職責(zé)必須為”。對于公安機關(guān)而言，協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療是一種職責(zé)，非因法定事由，公安機關(guān)作為協(xié)助機關(guān)不得任意拒絕。

（三）協(xié)助對象和事由的特定性

該種特定性源于傳染病強制隔離治療對象和事由的特定性。綜觀《傳染病防治法》第39 條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》第20條，強制隔離治療的對象應(yīng)為拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的患有甲類傳染病的病人、病原攜帶者和疑似病人。在立法層面，《傳染病防治法》第3 條對傳染病的甲、乙、丙三級分類及范圍做了界定；在醫(yī)學(xué)層面，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門發(fā)布的《中華人民共和國傳染病防治法規(guī)定管理的傳染病診斷標準》對傳染病病人、病原攜帶者和疑似病人的診斷標準也有明確，據(jù)此，公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的對象和事由應(yīng)以此立法規(guī)定和醫(yī)學(xué)界定為限，不能擅自改變。

（四）協(xié)助程序啟動的被動性

依據(jù)《傳染病防治法》第7條、第12條、第39條第2款等規(guī)定，傳染病強制隔離治療的主體應(yīng)為疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)，而非公安機關(guān)。公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的程序啟動應(yīng)以疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)發(fā)出的協(xié)助請求為必要條件。如無疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)的請求行為，公安機關(guān)在傳染病防控期間為維護社會治安秩序和公共安全而做出的行政執(zhí)法和刑事司法行為應(yīng)視為自身行為，行為后果應(yīng)由公安機關(guān)自己承擔(dān)。

三、公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的法規(guī)范適用

盡管目前公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的法規(guī)范還不夠健全完善，但根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)的立法精神和有效防控傳染病的現(xiàn)實需要，筆者認為，以下三個方面是公安機關(guān)在履行協(xié)助傳染病強制隔離治療職責(zé)時應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注和把握的。

（一）準確把握協(xié)助執(zhí)行的條件

1.對象條件。公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療的對象是被疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)認定的患有醫(yī)學(xué)規(guī)定的甲類傳染病病人、病原攜帶者和疑似甲類傳染病病人。

2.客觀條件。是前述人員必須有拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的行為。

實踐中，還包括以下幾種情形:一是患有《傳染病防治法》規(guī)定的甲類傳染病病人、病原攜帶者和疑似甲類傳染病病人故意隱瞞、謊報自己或家人身體健康狀況。二是故意隱瞞疫區(qū)、疫點旅居史。三是故意隱瞞與“傳染病重癥患者、輕癥患者、疑似患者、密切接觸者”等“四類人員”接觸史。四是隔離期不按規(guī)定采取防控措施進入公共場所或者公共交通工具。

需要說明的是，強制隔離治療在適用方式上是一種復(fù)合式行政強制措施，但有時強制隔離本身就可以實現(xiàn)法定的行政目的，只需強制隔離即可，無需強制治療⑤。因而在第二、三、四種情形中，盡管行為人并非都屬于法定的強制隔離治療對象，但為了預(yù)防、控制傳染病擴散蔓延，疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)可以責(zé)令行為人居家隔離、定點隔離或者集中隔離，在行為人拒絕時，也可以請求公安機關(guān)協(xié)助強制隔離，由此成為公安機關(guān)協(xié)助強制隔離的對象和事由。

（二）嚴格遵循協(xié)助執(zhí)行的程序規(guī)范

1.協(xié)助手續(xù)要齊備。如前所述，公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療具有程序啟動的被動性，公安機關(guān)的協(xié)助因強制隔離治療主體發(fā)出的協(xié)助請求或者政府的決定、命令而啟動，原則上，協(xié)助請求宜以書面形式提出。

2.審查批準有權(quán)限:強制隔離治療為一種行政強制措施，因其涉及到對行政相對人人身自由的暫時性限制，為確保人身自由限制的合法與合理，參照《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等關(guān)于限制人身自由行政強制措施的審批權(quán)限規(guī)定，公安機關(guān)是否協(xié)助執(zhí)行應(yīng)以報請縣級以上人民政府公安機關(guān)負責(zé)人批準為宜。

3.職責(zé)定位要明確:在協(xié)助傳染病強制隔離治療中，疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)是強制隔離治療的主體，公安機關(guān)處于協(xié)助執(zhí)行的輔助地位，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確自己的“配角”身份，確?！皡f(xié)助”職責(zé)履行不缺位、不錯位、不越位。

4.處置措施要得當(dāng):以屬地處置為原則，必要時可由上級公安機關(guān)統(tǒng)一調(diào)配警力，重視與疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)的配合并積極尋求當(dāng)?shù)卣闹С?。協(xié)助方式以說服勸導(dǎo)為主，相關(guān)警察權(quán)運用必須遵循依法、合理、比例原則。如遇勸導(dǎo)無效、侮辱、毆打醫(yī)務(wù)人員或者其他暴力抗拒隔離治療措施的，應(yīng)區(qū)別情況分類處置。

一是針對強制隔離治療對象的處置:強制隔離治療對象在被公安機關(guān)約束后，原則上，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即交由疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)用特種救護裝備，就近或送往指定場所進行強制隔離治療。需要特別強調(diào)的是，為防止傳染病擴散蔓延，在條件允許的情況下，不得將其帶上警車或其他交通工具，也不得帶進公安機關(guān)或其他監(jiān)管場所。

如果其拒絕、阻礙行為涉嫌違法、犯罪的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照先治療后追責(zé)的原則，在將其交由疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)強制隔離治療的同時，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等予以登記、立案，展開調(diào)查取證，待其病癥治愈或隔離期屆滿后再予追究行政乃至刑事責(zé)任。

二是針對強制隔離治療對象近親屬和其他人員的處置:公安機關(guān)對強制隔離治療對象的近親屬和其他人員妨礙公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行傳染病強制隔離治療措施的，公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》等相關(guān)行政法規(guī)定給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（三）牢固樹立協(xié)助執(zhí)行安全防護意識

警服不是萬能的。協(xié)助執(zhí)行的公安機關(guān)和民警個人應(yīng)加強自我防護，了解并掌握傳染病防控基礎(chǔ)知識，配備并使用必要的防護裝備，例如口罩、手套、防護服、防護面罩、護目鏡、鞋套等。在執(zhí)行轉(zhuǎn)運任務(wù)時，如因情況緊急、救護車輛調(diào)度困難等緣由確需動用警用車輛轉(zhuǎn)運的，在每次轉(zhuǎn)運送治任務(wù)結(jié)束后，可參照新冠肺炎疫情防控期間地方公安機關(guān)的做法，按照“四個一”標準進行清潔消毒，即:返回車輛要進行一次專門內(nèi)外清洗消毒，轉(zhuǎn)運送治民警要按照送一次、換一套、消毒一次的標準進行徹底清潔、消毒滅菌［7］。

四、結(jié)語

法者，治之端也。習(xí)近平總書記強調(diào):“當(dāng)前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要?！睓z視公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的立法不足，籌謀公安機關(guān)協(xié)助傳染病強制隔離治療制度的立法完善，既是應(yīng)對時有可能發(fā)生的諸如新冠肺炎等疫情防控工作的現(xiàn)實所需，也是完善疫情防控法律體系的法治要求，更是提高依法防控、依法治理能力的時代召喚。對此，筆者將以此次新冠肺炎疫情防控為研究腳本，持續(xù)關(guān)注，跟進思考。

［注釋］：

①截至6月28日24時，全國累計報告確診病例83512例。參見學(xué)習(xí)強國：《截至6月28日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》。據(jù)此可見，隔離治療措施的適用量是極大的。（我國在新冠肺炎疫情防控工作中，根據(jù)各地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部要求，各地嚴格開展了“四類人員”的集中收治和隔離工作。其中，確診患者集中收治，疑似患者集中隔離，發(fā)熱患者、密切接觸者集中隔離觀察。隔離治療與這里的集中收治應(yīng)為同一措施。）

②1989年2月21日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議修訂，同年12月1日起施行。

③2003年5月7日國務(wù)院第7次常務(wù)會議通過，5月9日發(fā)布實施，2011年1月8日修訂。

④衛(wèi)生部令第35號，2003年5月12 日頒布實施。

⑤學(xué)者方立新、邵亞萍認為：“雖然有時強制隔離本身就可以實現(xiàn)法定的行政目的，但在多數(shù)情況下表現(xiàn)出適用方式的復(fù)合性，即隔離必須與其他措施相互配合才能實現(xiàn)一定的行政目的。例如，對傳染病病人和病原攜帶者而言，隔離和治療均是必需的”。參見方立新、邵亞萍：《行政強制隔離制度》，載于《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2006年第4期第67頁。