張 敏

我國衛(wèi)星導航系統(tǒng)1994年才開始啟動，雖然起步比較晚，但進步速度比較快，充分發(fā)揮了后發(fā)優(yōu)勢，其建設邁過了北斗一號系統(tǒng)、北斗二號系統(tǒng)和北斗全球系統(tǒng)三個臺階；從國際視野看，已經(jīng)能夠獨樹一幟與美國全球定位系統(tǒng) （GPS）、俄羅斯格洛納斯衛(wèi)星導航系統(tǒng) （GLONASS）和歐盟伽利略衛(wèi)星導航系統(tǒng) （Galileo）比肩并列。近年來，北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的建設更是快馬加鞭，2019年底我國長征三號乙運載火箭 “一箭雙星”成功發(fā)射第52、53顆北斗導航衛(wèi)星，北斗三號全球系統(tǒng)核心星座部署完成，為實現(xiàn)全球組網(wǎng)奠定堅實基礎。〔1〕與此同時，我國衛(wèi)星導航法治建設也前進了一大步，但立法中存在的問題仍然很嚴峻，主要表現(xiàn)為：我國的衛(wèi)星導航立法始于對黨和國家政策的回應，以北斗核心技術攻關和北斗規(guī)?；瘧锰峁┱咧螢槟繕耍芯績热萃哉螆蟾婧皖I導人的講話為導向和例證。在主管部門看來，衛(wèi)星導航系統(tǒng)的政策法規(guī)已經(jīng)體現(xiàn)在各個部門、行業(yè)和地區(qū)的規(guī)章、政策和規(guī)范性文件中；對司法部門而言，我國民法、行政法等法律規(guī)則及條文基本能解決北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)在建設和應用中產(chǎn)生的法律問題；學界近年來對衛(wèi)星導航法律研究表面上的繁榮遮蓋了立法研究的不足，使得衛(wèi)星導航立法的許多基本問題至今難以達成共識。對衛(wèi)星導航系統(tǒng)的立法研究需要回歸 《立法法》的基本原理，從科學基礎、價值選擇、邏輯體系等進行深入的思考，才能為衛(wèi)星導航立法研究奠定堅實的學理基礎，才能真正推動衛(wèi)星導航立法。本文依據(jù)當前有關衛(wèi)星導航的理論和實踐，從衛(wèi)星導航法律事實基礎、規(guī)范基礎和科學基礎來探討衛(wèi)星導航法律體系的應然性和實然性，以期進一步追問衛(wèi)星導航的法理。

一、中國衛(wèi)星導航法治與國際衛(wèi)星導航法治需接洽

我國衛(wèi)星導航立法頂層設計從衛(wèi)星導航 “條例”起步，雖然旨在滿足衛(wèi)星導航系統(tǒng)建設對立法的迫切需求，但也暴露出我國 “衛(wèi)星導航法”在相當長一段時期內不能出臺的復雜原因，也反映出學術勇氣不足、學理支持不足，宏觀研究成果泛善可陳。當前有關衛(wèi)星導航的政策法規(guī)出自各個部門，沖突較多，效力層次較低，價值目標難以協(xié)調，缺乏統(tǒng)籌衛(wèi)星導航法律的深層次理論研究基礎。學界對衛(wèi)星導航法律問題的研究限于對該領域的各個側面，缺乏系統(tǒng)性和專門性。因此，為北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)自身建設與發(fā)展提供法律保障，亟需制定國家頂層法律、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，明確規(guī)定各相關部門的職責分工，逐步形成科學高效的北斗系統(tǒng)管理機制。

衛(wèi)星導航服務作為開發(fā)利用外層空間的活動，自然會產(chǎn)生國際法問題，如，國家領空主權原則，被遙感國的自然資源主權、未掌握該技術國家的信息主權等被侵犯，現(xiàn)有外層空間法關于外空和平利用的原則被破壞，等等，都需要從國際立法進行解決。

近年來對衛(wèi)星導航國際法治的研究表明，目前與衛(wèi)星導航相關的國際組織和機構有24個，衛(wèi)星導航應用相關標準191項。衛(wèi)星導航國際標準主要有衛(wèi)星導航系統(tǒng)標準、衛(wèi)星導航應用基礎標準、接收設備數(shù)據(jù)格式標準、差分技術標準等六類國際標準。我國學者呼吁北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)法治的技術性規(guī)則亟需與國際標準對接。北京跟蹤與通信技術研究所吳海玲、李作虎等梳理了全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)標準工作進展與現(xiàn)狀，指出持續(xù)制定和實施北斗國際海事標準推進工作是實現(xiàn)北斗在國際社會全面應用的關鍵，提出中國北斗系統(tǒng)應盡快加入RTCM組織，搶占GNSS信息資源，推動北斗產(chǎn)品走向世界?！?〕北斗系統(tǒng)的技術標準在相關行業(yè)領域得到國際組織或機構認可方面已經(jīng)取得較大發(fā)展，尤其是在航海領域，已獲得國際海事組織、國際海運商會、國際海事無線電委員會、國際電工協(xié)會等組織的認可和支持。目前北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)已先后與俄、美、歐盟建立了兼容合作機制，而部分北斗應用在推進國際化進程時還需要做大量工作，加強技術規(guī)范與國際標準的對接。

國際法的發(fā)展相對于迅猛發(fā)展的衛(wèi)星導航系統(tǒng)而言無疑是滯后的，衛(wèi)星導航發(fā)射國等積極立法，建立有效的國際和國內衛(wèi)星導航法律規(guī)制，國際組織建立全球統(tǒng)一的衛(wèi)星應用標準等，均具有積極的意義。中國在北斗衛(wèi)星導航法治建設中，以問題意識為導向，帶著在北斗衛(wèi)星國際化和產(chǎn)業(yè)化過程中發(fā)現(xiàn)的問題，與國際衛(wèi)星導航各類技術和規(guī)則標準對接，實現(xiàn)與外國或國際組織關于衛(wèi)星導航條約、規(guī)范的立法趨同化。立足于衛(wèi)星導航實踐中的立法需求，彌補現(xiàn)行國內法的缺陷，從而更好地指導北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的實踐活動，進而增強國際話語權。因此，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)和提出衛(wèi)星導航在現(xiàn)行國內法和國際法中存在的問題，是完善中國北斗衛(wèi)星導航法治建設的一項重要任務。隨著我國 “一帶一路”倡議實施，與北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)相關的眾多企業(yè)、技術和產(chǎn)品將根據(jù) “一帶一路”倡議深入推進的需要，更加開放、廣泛地走向國際市場，只有將北斗衛(wèi)星導航活動置于有強制力的國際法框架內，才能為提高企業(yè)國際競爭力提供持續(xù)的制度保障，建構完善的北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)法律框架。

二、規(guī)范基礎：衛(wèi)星導航法律的應然性

學界主流觀點認為，衛(wèi)星導航系統(tǒng)是高技術、高投入、高風險的特殊產(chǎn)業(yè)，且涉及到廣泛、復雜的社會關系。衛(wèi)星導航法律的內容，涵蓋了整個衛(wèi)星導航系統(tǒng)運行和發(fā)展的全部法律規(guī)范，這個客觀前提決定了衛(wèi)星導航法律制度的性質應具有綜合性和體系性。從縱向關系來看，應當涵蓋國家對衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)、市場的宏觀管理與調控；從橫向關系來看，應當涵蓋衛(wèi)星導航相關企業(yè)的市場供需、經(jīng)營運作、內部管理等。具體來說，衛(wèi)星導航法律的應然性范疇包括以下幾個方面。

一是有關衛(wèi)星導航的民事法律規(guī)范。即調整作為平等主體的衛(wèi)星導航企業(yè)與衛(wèi)星導航需求者在衛(wèi)星導航活動中的民事權利義務關系的法律法規(guī)，涵蓋所有權、運營模式、成本回收、國家主權、責任體系、數(shù)據(jù)和隱私保護等。我國有關衛(wèi)星導航活動的民事權益保護專門立法尚未形成，俄羅斯2009年頒布的 《俄羅斯聯(lián)邦導航定位活動法》明確了GLONASS系統(tǒng)導航活動的法律關系主體，確認了GLONASS系統(tǒng)及其相關設施的所有權歸屬、私人參與、資金投入以及隱私權保護?！?〕衛(wèi)星導航系統(tǒng)的所有權歸屬問題以及財政保障制度在歐盟的相關立法中也有體現(xiàn)。我國應在充分考量國內外用戶利益的基礎上，重新設計提供民事服務的主體和服務的模式，并將提供北斗系統(tǒng)民事服務的方向適當引向商業(yè)化。

二是有關衛(wèi)星導航的行政法律規(guī)范。即國家對衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)、市場及其相關活動實施規(guī)制的法律規(guī)范。《美國法典》第10編第2281節(jié)主要規(guī)定了美國總統(tǒng)、美國國防部以及其他相關管理機構在GPS職責管理、應用推廣和系統(tǒng)發(fā)展等方面的職能。第10編、第49編和第51編對管理與協(xié)調美國GPS系統(tǒng)和各地增強系統(tǒng)進行了總括性規(guī)定，而對GPS的相關具體問題主要是通過 “GPS法案”加以解決。俄羅斯發(fā)展GLONASS的制度體系由聯(lián)邦法律、總統(tǒng)令與總統(tǒng)決定、聯(lián)邦政府決議及相關部、委、局制定的法律文件構成，《俄羅斯聯(lián)邦導航定位活動法》是俄羅斯衛(wèi)星導航方面的基本法。歐盟對Galileo系統(tǒng)的立法模式是在《歐盟運行條約》授權性規(guī)定下，以后續(xù)的二級立法，如683/2008號規(guī)定、912/2010號規(guī)定來增強對衛(wèi)星導航系統(tǒng)的行政管理。〔4〕

《中華人民共和國衛(wèi)星導航條例》作為我國首部衛(wèi)星導航領域的行政法規(guī)，2019年已完成征求意見稿，預期將在不久的將來正式出臺。其主要內容包括確立執(zhí)行具體監(jiān)管任務的專門機構、發(fā)展和運營規(guī)劃、空間和地面設施以及導航定位數(shù)據(jù)的安全狀況等，并設立專門監(jiān)測機構負責及時向公眾披露北斗星歷、性能狀態(tài)等數(shù)據(jù)，第一時間發(fā)布北斗系統(tǒng)的故障信息，并接收北斗系統(tǒng)用戶的報告和投訴，懲罰對北斗信號的非法干擾和欺騙行為，等等?！?〕

三是有關衛(wèi)星導航的政策。美國出臺了眾多的政策促進GPS系統(tǒng)發(fā)展，如2004年頒布的 《國家天基、定位、導航與授時服務政策》、2008年《聯(lián)邦無線電導航計劃》、2010年《國家空間政策》以及2012年《聯(lián)邦無線電導航計劃》。俄羅斯政府為了實現(xiàn)GLONASS系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化、集成化發(fā)展，出臺了大量總統(tǒng)令、政府決議。我國自2012年起制定了大量北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的政策，包括國務院辦公廳印發(fā)的 《國家衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》、國家發(fā)展改革委員會與原國防科工委聯(lián)合發(fā)布的 《促進衛(wèi)星應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等，相關省市及地方性、行業(yè)性的政策文件更是繁多，但是在內容上應該增強系統(tǒng)性和針對性。〔6〕

四是有關衛(wèi)星導航的技術規(guī)范。即技術操作規(guī)程和標準，主要體現(xiàn)為衛(wèi)星導航系統(tǒng)的技術標準和行業(yè)標準?，F(xiàn)代化、社會化的大生產(chǎn)和大市場提出了標準化的要求，現(xiàn)代科學管理也把標準化納入其重要的組成部分，因此，衛(wèi)星導航法律體系必須包含標準化的內容。

總之，北斗衛(wèi)星導航法律保障機制作為一個有機統(tǒng)一的制度整體，具有由不同屬性的規(guī)范作為基礎構成。本文認為，衛(wèi)星導航法律體系應當由以公法為主體兼具私法屬性的規(guī)范體系構成。建構北斗衛(wèi)星導航的法律體系應當注重對國家安全、軍事安全及公共安全的維護，同樣應該保護企業(yè)、個人等私主體的利益，包括衛(wèi)星定位對個人隱私信息的保護。從政策與戰(zhàn)略、價值體系設計、軍民融合、國際與國內等方面進行上述綜合考量，這個有機統(tǒng)一的制度體系如何能滿足衛(wèi)星導航的建設和應用需求，起到各個單一或特定的法律制度所不能發(fā)揮的作用，這是有效地引導和保障衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)和市場的可持續(xù)發(fā)展的深層問題。而北斗衛(wèi)星導航法律體系或制度整體絕不是一個大雜燴，它應當具備衛(wèi)星導航法律的特殊理念和本位。

三、法理基礎：衛(wèi)星導航法法律體系的實然性

（1）衛(wèi)星導航法律體系與部門法屬性

目前我國的衛(wèi)星導航法律體系由一系列有關衛(wèi)星導航的專門的單行法律、法規(guī)等各種規(guī)范文件構成，《衛(wèi)星導航條例》尚未正式出臺。而根據(jù)法理學的理解，法律體系是由一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而成的一個呈現(xiàn)體系化的有機整體，強調的是整個國家法律的整體性和系統(tǒng)性。

與法理學中法律體系是一種法律分類的界定不同，本文傾向于認為衛(wèi)星導航法律體系是指作為一個行業(yè)或領域的法學稱謂，取法理意義上法律體系的邏輯性和整體性之意，通過多種邏輯關聯(lián)方式把衛(wèi)星導航法律法規(guī)構建成一個體系。因此，衛(wèi)星導航法律體系不僅需要把衛(wèi)星導航相關的法律法規(guī)置于體系的共同學術背景之下，而且需要對這個體系的內在價值進行深度探析。

學界論及衛(wèi)星導航法律體系的屬性時也曾與法理學中部門法的概念相聯(lián)系，我國的部門法借鑒了蘇聯(lián)和其他東歐國家對部門法劃分的標準，是在法律體系的論題下進行的。在法理學中，這些法律規(guī)范有規(guī)律地分門別類，構成一個個部門法，如憲法、民法、刑法等。我國學者對部門法的概念有不同表述，共同之處都有 “同類法律規(guī)范”，體現(xiàn)出部門法的整體性和邏輯性的內涵特征。

衛(wèi)星導航法律系統(tǒng)內涵的多樣性和綜合性導致了對其基本形態(tài)和屬性歸納的需求。這種歸納，如果建立在衛(wèi)星導航部門法的假定成立的基礎上，可以說是一個劃分部門法的過程。劃分部門法的過程對于衛(wèi)星導航法而言，首先需要判斷衛(wèi)星導航法原來是歸屬于何種法律體系，而上文所分析的衛(wèi)星導航法律的特點既有公法性規(guī)范也有私法性規(guī)范。換言之，衛(wèi)星導航法既可歸屬于行政法部門法又可歸屬于民法部門法，衛(wèi)星導航法對幾種主要的部門法具有依附性，這使得衛(wèi)星導航法很難獨立為部門法。劃分部門法的過程需要突出三個標準：部門法的實質標準、參考標準、法律邏輯學的劃分規(guī)則。因為這兩類規(guī)范從調整的范圍、調整方法上，都超越不了民法和行政法這兩大部門法，因此缺乏作為劃分衛(wèi)星導航部門法的實質標準；此外，衛(wèi)星導航部門法的劃分還要遵循法律邏輯學中的有關規(guī)則，如，相應相稱、子項外延互相排斥、劃分的層次清楚等等，目前衛(wèi)星導航部門法成立尚缺乏科學論證，尤其缺乏建立法律邏輯學中相應比對的基礎。通常對法學理論的研究往往側重于法學學科體系，法學學科體系往往又導向傳統(tǒng)部門法理論的研究，而忽視了以行業(yè)或產(chǎn)業(yè)為標準進行理論的深化，衛(wèi)星導航法律理論研究也難免落入這個誤區(qū)。

（2）衛(wèi)星導航法之為產(chǎn)業(yè)法的合理性

傳統(tǒng)部門法的劃分也確實給新興的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)法帶來困擾。劉文華等將產(chǎn)業(yè)法定義為 “是調整產(chǎn)業(yè)政策的制定、實施過程中所發(fā)生的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱”〔7〕。由于對產(chǎn)業(yè)法的界定立足于經(jīng)濟法，且被偏重解讀為產(chǎn)業(yè)政策的立法，產(chǎn)業(yè)法尚未在實踐領域發(fā)揮顯著功效，而行業(yè)法從理論到實踐則有更多的表現(xiàn)。孫笑俠提出，行業(yè)法是專門調整某一個行業(yè)領域的各類法律規(guī)范的總稱?！?〕交通運輸法、教育法、新聞與傳媒法、體育法、能源法、農(nóng)業(yè)法等即是我國近年來在行業(yè)領域取得的立法成就，行業(yè)法治豐富的實踐促進了立法。

本文從產(chǎn)業(yè)法與部門法關系的角度分析北斗衛(wèi)星導航法的產(chǎn)業(yè)法理念建立的必要性。首先，從行業(yè)與產(chǎn)業(yè)的關系來看，行業(yè)的內涵包含于產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)法的范疇大于行業(yè)法的范疇，即行業(yè)法包含于產(chǎn)業(yè)法，從已經(jīng)彰顯的行業(yè)法的作用可見產(chǎn)業(yè)法可以產(chǎn)生的作用。其次，產(chǎn)業(yè)法作為一個法律體系，與部門法相比較在法律性質上具有交叉性與復合性。產(chǎn)業(yè)法融合了若干行業(yè)知識和技術，產(chǎn)業(yè)法內部不僅有法律的規(guī)律，更重要的是它具有行業(yè)的規(guī)律性，行業(yè)法不僅會把法律專業(yè)知識與行業(yè)業(yè)務知識結合成一體，還會面臨一般性質的法律與特殊性質的法律統(tǒng)一適用的問題。因此，產(chǎn)業(yè)法這個概念是有必要建立的，如果只強調部門法，一個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)法的問題往往被割裂成幾個部門法的問題，而產(chǎn)業(yè)的根本問題沒得到突破和解決。

從北斗衛(wèi)星導航的立法需求看衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法的實然性。北斗衛(wèi)星導航從系統(tǒng)的開發(fā)研制到推廣應用，涉及多種主體類別和各式各樣的活動范圍，相應地會由此產(chǎn)生出具有多重性質、多層次交叉的社會關系，某個單一或特定部門法難以涵蓋。必須從不同側面制定各種相應的法律規(guī)范，以多種手段實施全方位的調整。從產(chǎn)業(yè)法的調整手段看，衛(wèi)星導航立法體系以產(chǎn)業(yè)內相關行業(yè)為標準，調整的手段可以包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章，甚至包括行業(yè)自治性規(guī)范、行業(yè)標準、行業(yè)習慣等。衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法作為一個法律體系，是規(guī)范和指導我國北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)技術和產(chǎn)業(yè)布局的法律規(guī)范的總和，這是某一或特定部門的法律制度難以承擔的。

（3）北斗衛(wèi)星導航法具有特殊產(chǎn)業(yè)法屬性

軍民兩用特性是北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)特有的產(chǎn)業(yè)屬性之一。北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)由最初的軍用目的拓展至各行業(yè)和社會大眾中，形成包括基礎產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)、應用終端、系統(tǒng)集成與運維服務等較為完備的產(chǎn)業(yè)鏈。這個產(chǎn)業(yè)鏈中仍然是軍地兩條線管理體系，具有突出利益格局沖突。雖然國家和地方層面相繼出臺了一系列促進北斗多領域應用和多技術融合的政策，但基本是行政部門單方簽署，鮮有軍民對接機制的頂層設計和軍民雙方的溝通協(xié)調機制。從北斗衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)法的視角，以法律的形式打破一個產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)內所謂軍隊和地方相關部門的利益格局和壁壘，形成跨部門的產(chǎn)業(yè)整體合力，是實現(xiàn)北斗產(chǎn)業(yè)化的必然要求，是北斗衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)法的合法性使然，北斗衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)法律制度將充分發(fā)揮北斗衛(wèi)星導航在統(tǒng)籌經(jīng)濟建設和國防建設中的牽引作用?！?〕

國際性是北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)特有的另一產(chǎn)業(yè)屬性。作為 “世界的北斗”，既要對世界免費開放，同時又面臨著和美國、俄羅斯和歐盟的激烈競爭。中國已加入大多數(shù)關于外空活動的國際條約和協(xié)議。北斗衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)法的任務，不僅需要從宏觀上把握全球衛(wèi)星導航的發(fā)展方向，從法律內容與立法目的上確保國內立法與國際性法律文件的一致性，盡可能把國際法的義務轉化到國內法，順利實施和履約。而且立足于北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展，致力于爭取更多的國際話語權，提出確定全球衛(wèi)星導航指導原則的對策和建議，在制定全球衛(wèi)星導航國際標準方面有所建樹，力爭為達成全球衛(wèi)星導航國際協(xié)定有所貢獻。

四、衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法理念指導下的制度完善

（一）衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法構建的邏輯依據(jù)

本文對衛(wèi)星導航法律的產(chǎn)業(yè)法定位可以被視為一種立法假設時所運用的邏輯思維方法。首先，價值追求是產(chǎn)業(yè)法構建的邏輯起點，強化衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法體系建設，重視衛(wèi)星導航各系統(tǒng)、各部門之間法律法規(guī)的協(xié)調一致和相互配合；其次是產(chǎn)業(yè)法所包含的類型、特點與機制。從產(chǎn)業(yè)法的立法角度，在相關部門法所提供的一般性、概括性、抽象性的規(guī)則框架下，將衛(wèi)星導航相關行業(yè)專業(yè)與技術結合成一體，才能滿足完備的衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法的需求。

1.確定衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法的價值原則。該產(chǎn)業(yè)法的價值追求是整合衛(wèi)星導航系統(tǒng)法律的多重性質、多層次交叉的社會關系。在產(chǎn)業(yè)法的目標價值指導下整合相關部門法規(guī)及規(guī)則，促進形成衛(wèi)星導航的產(chǎn)業(yè)規(guī)范。立法建設過程中發(fā)揮產(chǎn)業(yè)法的價值指導，強化相關領域法規(guī)、政策之間的協(xié)調配合，厘清部門、行業(yè)之間權力、義務、利益等，切實提高法律法規(guī)的系統(tǒng)性、可操作性。尤為重要的是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)法的基本原則，科學統(tǒng)籌北斗衛(wèi)星導航在軍民融合中的任務、范圍、程序、獎懲以及軍地系統(tǒng)之間的協(xié)同化。協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展和國防建設、國防工業(yè)同民營企業(yè)的發(fā)展。形成通過衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法的調整，適當干預市場、克服其自身配置不足的機制。建議借鑒美國在立法中分配給國防部以及其他相關管理機構在衛(wèi)星導航系統(tǒng)職責管理、應用推廣和系統(tǒng)發(fā)展等方面的職能。最終形成對我國北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)建設和應用中各個軍地之間、行業(yè)及主管部門之間的權限與職責的立法劃分，努力達成管理機制的協(xié)調統(tǒng)一，技術標準、市場準入機制的協(xié)調統(tǒng)一，并為衛(wèi)星應用與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展預留法律空間，引導和促進產(chǎn)業(yè)和市場健康發(fā)展。

2.確定衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法調整對象。此法應覆蓋北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)建設過程和整個產(chǎn)業(yè)鏈所涉及的相關法律問題，如北斗衛(wèi)星認證制度、強制應用、所有權、運營模式、成本回收、國家主權、責任體系、數(shù)據(jù)和隱私保護等。在產(chǎn)業(yè)法的法理基礎上，結合衛(wèi)星導航系統(tǒng)的行業(yè)、技術特征進行立法的完善。建議借鑒俄羅斯的 《衛(wèi)星定位法》，對衛(wèi)星導航系統(tǒng)提供的服務范圍、衛(wèi)星系統(tǒng)導航活動的法律關系主體、導航系統(tǒng)及其相關設施權屬、導航系統(tǒng)的使用原則等問題進行立法。同時，隨著全球衛(wèi)星導航技術的不斷發(fā)展和商業(yè)化，需要把國際法問題作為調整對象。具體結合衛(wèi)星導航技術的運用所產(chǎn)生的諸如對國家領空主權原則的干擾、衛(wèi)星導航數(shù)據(jù)對被遙感國的自然資源主權的侵犯、衛(wèi)星導航技術對未掌握該技術國家的信息主權的侵犯等問題的法律救濟制度以及相應的制度保障。

3.結合衛(wèi)星導航行業(yè)和產(chǎn)業(yè)特點，服務軍民融合的國家戰(zhàn)略。衛(wèi)星導航系統(tǒng)作為國家高科技領域的一個重要支撐點，軍民共建、軍民共用的特點十分突出，衛(wèi)星導航系統(tǒng)的每一個系統(tǒng)和環(huán)節(jié)都橫跨軍、民兩大界域。建議借鑒美國軍民互補、協(xié)調統(tǒng)一管理的法規(guī)政策，通過引導從軍方單獨管理向軍民共同管理轉變，制定配套的政策，強化軍隊與行業(yè)部門的管理與協(xié)調 〔10〕，厘清職責，進一步推進北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的應用，為我國推進北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)軍民融合發(fā)展提供法律依據(jù)。

（二）衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)法下的我國衛(wèi)星導航法律頂層設計

在規(guī)范衛(wèi)星導航的國家專門立法條件成熟之前，在產(chǎn)業(yè)法的視角下，對我國衛(wèi)星導航系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行立法定位，服務國家安全、經(jīng)濟效益和技術儲備等方面。首先，從產(chǎn)業(yè)促進法的層面，進行北斗全球系統(tǒng)應用推廣與產(chǎn)業(yè)化總體布局和基礎保障立法。同時統(tǒng)一協(xié)調衛(wèi)星導航系統(tǒng)的建設和管理體制，從制度保障上為衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅實的基礎。第二，以產(chǎn)業(yè)化促進國際化，為國際化提供法治保障。隨著北斗技術和北斗產(chǎn)品大量應用于 “一帶一路”建設并進一步與國際接軌、走向國際市場，必須可靠地保障北斗衛(wèi)星導航技術與其他國家衛(wèi)星導航系統(tǒng)能夠有效地兼容和合作，因此，要求我們遵循國際規(guī)則，與其他國家開展雙邊乃至多邊交流、協(xié)商，簽訂關于建設北斗地面站或提供北斗服務的相關協(xié)議，還要加入與衛(wèi)星導航應用相關的民航、海事等領域的國際條約，同時制定相應的法律法規(guī)，盡量保持國內法與國際法的一致性，實現(xiàn)國內法與國際法的接軌。第三，完善衛(wèi)星導航的保險法律制度，有效抵御北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的高風險。衛(wèi)星導航保險具有顯著的特殊性、復雜性、重要性，衛(wèi)星導航法應當對應地吸收國內保險法律制度基本原則和主要內容，結合我國軍工企業(yè)和地方企業(yè)面對國內外衛(wèi)星導航市場以及應對衛(wèi)星導航活動中意外災難的抗風險能力，借鑒美、歐、俄發(fā)達國家在衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)防范、應對風險方面的先進立法舉措和司法實踐，在此基礎上依據(jù)中國已簽訂和擬簽訂的國際公約、雙邊協(xié)定及國際慣例等具體分析，作出科學合理的規(guī)定，形成比較完善的北斗衛(wèi)星導航行業(yè)、產(chǎn)業(yè)保險制度，為我國衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的軍民融合發(fā)展提供可靠、穩(wěn)健、有效的法律保障。

在北斗衛(wèi)星系統(tǒng)建設中秉承一方面積極自主研發(fā)，另一方面開展國際合作。在此過程中，應充分考慮國際形勢的不利因素以及國際關系的復雜性，保持居安思危的警惕性，從法律規(guī)制上確保我國自身的國家利益和安全得到有效的維護。