狄小華

隨著科教興國和人才強國戰(zhàn)略的實施，我國科技經(jīng)費投入持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入總量已經(jīng)達到19677.9億元，比2017年又增長11.8%，已經(jīng)連續(xù)三年保持兩位數(shù)的增長，延續(xù)了2014年前的持續(xù)高速增長態(tài)勢?！?〕數(shù)額巨大的科研經(jīng)費雖然極大地推動了我國科技創(chuàng)新綜合實力的快速提升，但也猶如一塊 “唐僧肉”，屢為腐敗分子所垂涎或蠶食。近年來，科研經(jīng)費使用腐敗案件多發(fā)，特別是院士、“長江學者”等國家頂尖專家的貪腐，不僅引起了輿論的高度關(guān)注 〔2〕，也促使各級科研管理部門出臺了一系列旨在遏制科研經(jīng)費管理和使用腐敗的管理規(guī)定。然而，科研經(jīng)費管理和使用腐敗的原因極其復雜，實踐證明以信任代替監(jiān)督的自律思路，不僅難以激發(fā)科研人員的積極性，而且容易導致經(jīng)費使用效率低下甚至滋生腐敗?；诓恍湃蔚目蒲薪?jīng)費行政管控，不僅會引起 “強人所難”式的腐敗，而且會嚴重挫傷科研人員的積極性?！?〕科研規(guī)律決定了科研人員應當享有支配科研經(jīng)費的自由，而行政給付的國家財政資金需依據(jù) 《預算法》等法律法規(guī)接受嚴格監(jiān)督管理，經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間究竟如何平衡，是當下構(gòu)建科研經(jīng)費管理法治機制必須破解的難題。國發(fā)〔2018〕25號 《國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》及國辦發(fā) 〔2018〕127號《國務院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》，為治理科研經(jīng)費管理和使用腐敗釋放了法治的信號 〔4〕，但如何以法治方式治理科研經(jīng)費管理和使用腐敗需要進一步研究。

一、科研經(jīng)費支配自由與監(jiān)管權(quán)力間的張力及其演變

根據(jù) 《中華人民共和國教師法》第7條第2款規(guī)定，將 “從事科學研究、學術(shù)交流，參加專業(yè)的學術(shù)團體，在學術(shù)活動中充分發(fā)表意見”等權(quán)利統(tǒng)稱為科學研究權(quán) （以下簡稱 “科研權(quán)”）。確立、尊重并保障科研人員支配科研經(jīng)費自由權(quán)，體現(xiàn)了對科研人員的信任和對科研規(guī)律的尊重。[1]本文所指的課題專指由國家財政支付的縱向課題，科研人員專指承擔縱向課題研究的高校老師、專職科研人員和國家科研機構(gòu)的科研人員，課題依托單位專指高校和國家專門的科研機構(gòu)。然而，科研經(jīng)費支配自由和監(jiān)管權(quán)力關(guān)系，在權(quán)利和權(quán)力主體的相互博弈中常呈現(xiàn)出不盡相同的狀態(tài)。

（一）科研經(jīng)費支配自由與監(jiān)管權(quán)力之間存在張力

科研的任務是探索、認識未知以及增長人類的知識，但科研人員探索真理、創(chuàng)造新知識的動力源自他們的好奇心和興趣，與他們的思想自由無法分割，即獨立進行思維判斷和不受干涉地持有、接受和交流思想及直接或間接地表達觀點的自由?！?〕因此，科研權(quán)最初主要表現(xiàn)為科研自由權(quán)，并歸屬于學術(shù)自由權(quán)。正如英國學者阿什比所言：“學術(shù)自由是一種工作條件。大學教師之所以享有學術(shù)自由乃基于一種信念，即這種自由是學者從事傳授與探索他所見到的真理工作所必需的，也因為學術(shù)自由的氛圍是學術(shù)研究最為有利的環(huán)境?！?〔6〕

如果說學術(shù)自由是科研人員進行科研始終不可或缺的基本精神環(huán)境，那么獲得政府的資助則是現(xiàn)代科研必不可少的基本物質(zhì)環(huán)境。人類社會越是處于發(fā)展的早期，人們越是可以依賴經(jīng)驗而獲得新知，科研活動對物質(zhì)條件的要求也就越低。但隨著信息爆炸，知識的整理、繼承越來越離不開物質(zhì)條件和技術(shù)支持，知識的創(chuàng)新、發(fā)展也越來越依賴國家的資金投入?！吨腥A人民共和國憲法》第47條在保障公民學術(shù)自由權(quán)的同時，規(guī)定 “國家對于從事教育、科學、技術(shù)、文學、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助?！?/p>

科研權(quán)最初主要表現(xiàn)為科研人員不受公共權(quán)力干預的消極防御權(quán)利，但隨著公民基本權(quán)利由政治權(quán)利和自由權(quán)利向社會權(quán)利的拓展，科研權(quán)又具有了向國家申請科研資助的積極權(quán)利的屬性。然而，申請科研資助一旦獲得批準，國家在承擔行政給付義務的同時，獲得依法監(jiān)管科研經(jīng)費的權(quán)力；而科研人員在獲得經(jīng)費資助的同時，也需要承擔基于科研目的和需要善用科研經(jīng)費并接受監(jiān)督和管理的義務。獲得經(jīng)費資助滿足了科研創(chuàng)新的需要，如何創(chuàng)新是科研人員的自主行為，自由支配科研經(jīng)費權(quán)利與學術(shù)自由權(quán)利一樣，成了當代科研自由的重要內(nèi)容。科研創(chuàng)新不必然需要國家資助，但只要獲得科研資助，科研人員即獲得了根據(jù)科研需要自由支配科研經(jīng)費的權(quán)利。由此，科研人員根據(jù)科研規(guī)律自由支配科研經(jīng)費的權(quán)利與政府部門根據(jù)法律法規(guī)嚴格監(jiān)管屬于國家財政撥款的科研經(jīng)費的權(quán)力之間，從開始即存在著內(nèi)在張力。如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，不僅影響到科研投入與產(chǎn)出的效率，同時關(guān)乎科研經(jīng)費管理和使用腐敗能否得到有效治理。

（二）管控加劇經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力之間的矛盾

自改革開放以來，與科研體制改革相伴隨的科研經(jīng)費管理，經(jīng)歷了由財政撥款、分類管理、課題管理的演變過程?！?〕隨著2001年全面推行課題制，科研人員和課題依托單位的科研經(jīng)費由國家撥款改為主要通過課題競爭獲得，科研經(jīng)費管理重心則由法人研究機構(gòu)轉(zhuǎn)向課題責任人和課題依托單位，經(jīng)費預算及其執(zhí)行成為課題制管理的核心?！?〕我國科研經(jīng)費管理制度經(jīng)歷了確立、發(fā)展和改進三個階段。受傳統(tǒng)行政管控理念的影響，科研經(jīng)費管理制度在發(fā)展過程中，因制度本身以及落實機制等問題，經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力之間矛盾呈現(xiàn)加劇趨勢。

1.管理制度缺失引發(fā)經(jīng)費管理腐敗

第一階段為制度確立階段 （2001—2005）。在2002年國辦發(fā) 〔2002〕2號轉(zhuǎn)發(fā)的科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委 《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》中，規(guī)定了預算評估或評審、成本補償和定額補助、預算和決算管理，結(jié)余經(jīng)費管理等，以十條原則性規(guī)定初步確立了我國課題經(jīng)費的單一行政管控模式。這期間，教育、科研、財政等行政機關(guān)因尚無更具體的科研經(jīng)費管理規(guī)范出臺，因此通過各種項目或課題落入課題依托單位賬戶的，并由課題負責人依據(jù)預算和管理規(guī)范自由支配的巨額科研經(jīng)費，主要根據(jù)課題依托單位制定的經(jīng)費管理辦法進行報銷。一些課題依托單位和科研人員由于對課題制認識不到位，加上經(jīng)費管理制度尤其是課題經(jīng)費補償制度的不完善，存在 “靠山吃山，靠課題吃課題”的錯誤想法，因此出現(xiàn)了較為嚴重的科研經(jīng)費管理腐敗，如 “有的項目依托單位科研經(jīng)費管理辦法與基金項目資助經(jīng)費管理辦法相悖；有的基金項目經(jīng)費預算管理失控，實際開支與預算差異較大；有的項目依托單位管理費提取超出規(guī)定標準”等。[1]參見國家自然科學基金委員會國科金函監(jiān)審〔2007〕25號《國家自然科學基金委員會抽查審計情況通報》，2007年9月17日，http：//cz.x.xmu.edu.cn/zyxw/2017-12-1247.html，2020年4月3日。

2.管理過于寬松引起經(jīng)費使用腐敗

第二階段為制度發(fā)展階段 （2006—2013），具體又分為兩個時期，即制度寬松執(zhí)行期和嚴繁執(zhí)行期。在制度寬松執(zhí)行期，為落實國發(fā) 〔2005〕44號 《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》，自2006年至2011年，由科技部或財政部、教育部等聯(lián)合發(fā)布的課題預算評估評審、各類經(jīng)費管理、監(jiān)督辦法、意見等有17個之多。依據(jù) 《預算法》等法律制定的科研經(jīng)費管理規(guī)范數(shù)量雖然增多，但由于較少考慮科研經(jīng)費的特殊性，導致科研所必需的合理支出常常因不符合預算規(guī)范的要求而難以報銷。與此同時，隨著課題逐步被列為科研人員職稱晉升的必要條件和崗位考核的條件，加上課題的數(shù)量、級別 （國家級或省部級）以及涉及的經(jīng)費數(shù)額，又進一步成為競爭日益激烈的學校排名的重要影響因素，課題競爭變得越發(fā)激烈。課題申請能否獲得批準關(guān)乎科研人員和課題依托單位的實際利益，他們由此形成了事實上的 “利益共同體”。承擔主要監(jiān)管職責的課題依托單位，為鼓勵科研人員多申請并多獲得課題，必須避免剛性執(zhí)行日益具體的管理制度可能造成的經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力間的沖突。故在制定和落實經(jīng)費具體管理辦法時，多采取了既寬又松的方式，以軟化剛性的行政管控制度。具體表現(xiàn)為課題經(jīng)費不僅可按比例提成，有的還給予配套或獎勵，而且在有發(fā)票的情況下，不管是否有實際開支、開支是否合理，都能夠順利報銷。這種主要依賴科研人員自律的過于寬松的經(jīng)費管理方式，雖然在一定程度上緩解了科研人員自由支配經(jīng)費與預算等經(jīng)費管理規(guī)范的矛盾，但也引發(fā)了日趨嚴重的科研經(jīng)費管理和使用腐敗?！?〕

3.管理過于嚴繁影響科研積極性

自中共十八大以后，中央持續(xù)加大反腐倡廉力度，科研經(jīng)費管理進入嚴格與繁瑣的執(zhí)行期（2012—2013）。隨著中央巡視組對高校和科研機構(gòu)專項巡視的展開，各級檢察機關(guān)查處科研經(jīng)費管理和使用腐敗犯罪案件的迅速增加 〔10〕，高校和科研主管部門開始強化對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督和問責，課題依托單位也著手細化并剛性執(zhí)行課題經(jīng)費管理和使用規(guī)范。從取消課題經(jīng)費提成、配套獎勵到嚴格控制報銷范圍，如取消報銷汽油費、宴請費等；再到嚴格報銷程序，如增加出差證明人簽名、提供購物清單等，不僅原有課題經(jīng)費管理制度的落實由 “虛”變 “實”，而且一些課題依托單位為 “避險”而出臺更嚴格的經(jīng)費管控措施，使原本過于寬松的經(jīng)費管理變得既嚴格又繁瑣。科研經(jīng)費管理的矯枉過正，盡管在短時間就起到了遏制經(jīng)費管理和使用腐敗的作用，但加劇了經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力間的緊張關(guān)系。這種緊張關(guān)系表現(xiàn)為課題依托單位報銷大廳科研人員與財會人員發(fā)生爭執(zhí)；科研人員通過言語、文字等方式，抱怨報銷難、報銷繁，或表達對被追究所謂科研腐敗責任的擔心，或表露對 “防賊”一般經(jīng)費管理的不滿甚至憤怒； 〔11〕尤其是沒有職稱晉升壓力的科研人員申報課題的積極性降低，同時，對科研腐敗日趨嚴厲的刑罰懲罰還導致科研投入與產(chǎn)出效率的下降。

針對科研經(jīng)費管理出現(xiàn)的問題，國務院出臺〔2014〕11號 《國務院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，提出 “通過深化改革，加快建立適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制” 〔12〕。由此，我國科研經(jīng)費管理自2014年進入由單一行政管控轉(zhuǎn)向多元治理的改進新階段。

二、平衡科研經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力關(guān)系面臨的困境

以公平競爭為導向、擇優(yōu)支持為原則并以課題組為基本活動單位的課題制，不論是對調(diào)動科研人員的創(chuàng)造積極性、優(yōu)化國家科研創(chuàng)新資源，還是對防治科研經(jīng)費管理與使用腐敗都具有明顯的制度優(yōu)勢。但這一在西方法治背景下形成并經(jīng)域外實踐證明有效的制度，引入我國后，因科研經(jīng)費管理寬嚴失度，加劇了經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力之間的緊張關(guān)系，引起了科研經(jīng)費管理和使用腐敗的高發(fā)，導致了科研投入與產(chǎn)出的效率低下。分析原因如下。

（一）科研權(quán)利保障不到位

國家資助科研課題的初衷是支持科研人員實現(xiàn)課題設定的研究創(chuàng)新目標，要實現(xiàn)這一初衷，一方面，要尊重科研人員有理有據(jù)的獨特的創(chuàng)新思路和方法，及據(jù)此形成的技術(shù)路線和經(jīng)費預算；另一方面，科學研究具有復雜性和不確定性，科研人員申請課題時的科研設計會因?qū)嶋H研究時各種主客觀因素的變化，而產(chǎn)生調(diào)整技術(shù)路線和相應經(jīng)費預算的需要。從這個意義上講，保障科研權(quán)利首先要保障科研人員根據(jù)研究實際需要自由支配經(jīng)費的權(quán)利。然而，我國現(xiàn)行課題預算管理看似嚴格，既規(guī)定了預算的項目，又限制了每個項目的比例，同時嚴格限制預算的調(diào)整，但卻因嚴重脫離科研實際而陷入困境。例如，在預算時有些科研需要開支的費用進不了預算，社會調(diào)查支付給調(diào)查對象的小額費用或購買小禮物等，僅能通過多列其他預算來解決；在預算執(zhí)行時，實際需開支的費用報銷不了，僅能以編造 “虛假合同”、編制 “虛假賬目”、開具 “虛假發(fā)票”的方式套取科研經(jīng)費以抵消正常開支。又如，在國家科研補償費不到位的情況下，科研人員難以從課題依托單位獲得前期研究和申報課題的費用，常常在獲得的課題經(jīng)費中違規(guī)報銷。當這種行為因具有 “合理性”且難以杜絕甚至盛行時，則會誘發(fā)以非法占有為目的的套取科研經(jīng)費的腐敗犯罪?？蒲惺切枰e累的，科研人員完成一個課題通常還會進行下一個課題研究。僵化的預算管理制度會導致預算的異化，即預算不再根據(jù)科研的實際需要，而是根據(jù)可以報銷的項目編制，從而造成科研經(jīng)費的浪費。例如，重復購買容易報銷的電腦、耗材等，突擊花錢購買一些不是本課題研究所必須但可以報銷的東西等?！?3〕

根據(jù) 《世界人權(quán)宣言》第27條規(guī)定：“人人有權(quán)自由參加社會的文化生活，享受藝術(shù)，并分享科學進步及其產(chǎn)生的福利；人人對由于他所創(chuàng)作的任何科學、文學或美術(shù)作品而產(chǎn)生的精神和物質(zhì)的利益，有享受保護的權(quán)利。”以及我國憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，保障科研人員的科研權(quán)利，不僅包括科研人員從事科研的精神和物質(zhì)條件即科研自由權(quán)，同時包括享有科研進步及其產(chǎn)生的福利、科研勞動報酬權(quán)、優(yōu)秀成果獲獎權(quán)、成果轉(zhuǎn)化收益權(quán)等?？蒲惺枪竦囊豁棏椃?quán)利，但當科研人員以科研為職業(yè)時，科研人員雖然仍可以自由選擇從事何種研究和如何研究等自由，但完成一定的科研任務是其崗位聘期或考核期的義務。我國現(xiàn)行的科研激勵制度具有重獎勵輕報酬的特點，即重視獎勵拔尖人才和重大科研創(chuàng)新成果，忽視了根據(jù)課題研究付出的腦力勞動而應支付的勞動報酬。對為課題研究做出特殊貢獻的科研人員進行獎勵無可厚非，但貢獻的大小是比較產(chǎn)生的，對按課題約定完成研究任務并通過驗收的科研人員也應當給予應有的報酬。是否承擔課題研究若也能夠區(qū)別對待，則能夠激勵更多的人從事課題研究，也才有可能產(chǎn)生更多的拔尖人才和優(yōu)秀成果?？蒲腥藛T如果只有極少數(shù)人通過獲得各種獎勵才能實現(xiàn)腦力勞動的充分補償，則不僅會造成一些本來熱衷科研并有潛力的青年科研人員不得已離開科研隊伍，而且會造成一部分科研人員僅是為了職稱晉升和完成崗位考核從事科研活動的局面。更重要的是在缺乏普遍激勵的情況下，為不斷提升人們的科研積極性則需不斷拉升獎勵力度，由此造成科研的過度利益化導向?！?4〕從事課題研究付出的腦力勞動，如果無法按照多勞多得的分配原則獲得正常的報酬，那么科研人員特別是兼有教書育人和科學研究的高校教師和科研人員，由于認為不公正，降低甚至消解他們實施套取課題經(jīng)費行為的負罪感，或產(chǎn)生削弱他們從事課題研究的積極性的消極影響。課題制實施以來的科研激勵改革，通過給予優(yōu)秀科研成果獎勵、承認成果轉(zhuǎn)化的受益權(quán)，以及正在推進的擴大科研自主權(quán)，為科研創(chuàng)新注入了強勁的動力，因此出現(xiàn)了一批優(yōu)秀的人才和重要的科研成果。但在加大以重點人員和重大科研成果等內(nèi)容的重點激勵的同時，我國科研激勵卻一直存在忽視以科研報酬為內(nèi)容的一般激勵。

（二）監(jiān)管職責難以落實

根據(jù)國辦發(fā) 〔2002〕2號文件確立的課題經(jīng)費管理規(guī)定，我國課題經(jīng)費管理主要涉及課題組、課題依托單位和課題歸口行政管理部門，存在內(nèi)外多維度多層次關(guān)系：（1）內(nèi)部橫向關(guān)系，包括課題負責人與課題組成員之間的關(guān)系，課題依托單位包括財務、科研管理、紀檢等部門之間的關(guān)系，行政管理機關(guān)包括計劃管理、經(jīng)費管理、課題立項、預算管理等部門之間的關(guān)系；（2）外部縱向關(guān)系，包括課題負責人即實施責任人，與課題依托單位即經(jīng)費的直接管理部門以及課題歸口管理等行政機關(guān)，即對經(jīng)費間接監(jiān)督和管理部門之間的關(guān)系。課題負責人與課題依托單位、課題依托單位與課題歸口 （或代理）部門之間以合同的形式明確權(quán)利義務關(guān)系，形成了課題經(jīng)費三級管理監(jiān)督機制，即課題歸口管理、財政等行政機關(guān)通過規(guī)范、審核、監(jiān)督等間接方式管理監(jiān)督課題經(jīng)費的管理和使用，課題依托單位通過課題經(jīng)費預算、報銷、決算等直接方式管理監(jiān)督課題經(jīng)費的使用，而課題負責人則對經(jīng)費使用的合理性和真實性負直接責任。

從規(guī)范層面看，我國課題經(jīng)費管理的責任是明確的，但在實踐中存在監(jiān)管職責難以落實的問題。在課題經(jīng)費管理的行政管控模式下，責任主體的監(jiān)督和管理面臨三方面的困境：首先，課題負責人存在科研和管理沖突。課題負責人作為課題研究的主要承擔人和經(jīng)費使用的責任人，既要進行科學研究，又要進行課題組內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)，同時要通過編制預算、接受各種檢查、報銷經(jīng)費等管理經(jīng)費使用。然而，不論是專業(yè)性強的預算編制，還是繁雜的報銷或?qū)徍撕炞值?，不僅需要耗費大量的時間，還要做自己并不擅長的經(jīng)費管理工作，使課題負責人常常陷入左右為難的境地，導致其管理責任實際難以落實；其次，自律與自治的沖突。科研自由包含著科研人員享有支配課題經(jīng)費的自由，但科研人員如何善用科研經(jīng)費，則與個人自律、行政管理機關(guān)的監(jiān)督，以及課題依托單位即學術(shù)共同體的自治分不開。隨著國家法治的推進，作為獨立法人單位的高校和科研機構(gòu)的學術(shù)自治雖然有了明顯的進步，但在課題經(jīng)費行政管控的模式下，作為學術(shù)共同體的內(nèi)部行政部門對上需嚴格執(zhí)行相關(guān)行政機關(guān)的經(jīng)費管控要求，對內(nèi)需滿足學術(shù)共同體和科研人員的自由支配科研經(jīng)費的需要，經(jīng)費使用管控與使用自由保障常常難以兼顧，導致課題依托單位對科研人員的監(jiān)督制約作用受限，引發(fā)科研人員自我約束問題。在 “放管服”改革的大背景下，擴大課題依托單位和科研人員的科研自主權(quán)，自治意識和能力都有待提高的課題依托單位如何做到“接得穩(wěn)，管得住，還要搞得活”面臨挑戰(zhàn)；第三，管理權(quán)力規(guī)范面臨的困境。規(guī)范包含著賦予權(quán)力和防止權(quán)力濫用或怠用兩個方面?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管難以實施的原因，一方面是經(jīng)費支配自由與監(jiān)管權(quán)力之間界限不清晰，由于科研經(jīng)費管理簡單套用了財政經(jīng)費管理思路，過于強調(diào)行政監(jiān)管，而忽視了科研人員的依法自律與學術(shù)共同體的依法自治。一些地方或單位采取 “防賊”般的嚴厲行政管控以預防腐敗，雖然可起到遏制腐敗的作用，但不利于調(diào)動科研人員的科研積極性，延緩學術(shù)共同體依法自治的形成，并影響科研人員的自律；另一方面，由于監(jiān)督管理力量分散而形不成合力。不論是涉及課題管理的教育部、科技部、財政部等行政機關(guān)之間，還是課題依托單位內(nèi)部的財務、科研、審計、紀檢等職能部門之間，由于缺乏課題信息共享和課題管理各環(huán)節(jié)相互銜接等機制，負有課題管理職責的各機關(guān)或部門各司其職，導致政出多門的經(jīng)費管理制度缺乏權(quán)威性，經(jīng)費管理措施的監(jiān)管效率不高。〔15〕

（三）責任追究陷入兩難

準確、及時落實責任追究是制度有效性的重要保障。隨著科研經(jīng)費管理制度的健全，對經(jīng)費管理和使用腐敗的查處力度加大，科研經(jīng)費管理和使用腐敗得以曝光，對經(jīng)費管理和使用腐敗的責任追究具有以下特點：一是個人追責多，單位問責少。從科研經(jīng)費管理演變看，正是課題依托單位存在科研經(jīng)費管理不嚴甚至腐敗問題，才引發(fā)了科研人員經(jīng)費使用腐敗。從媒體曝光的對有關(guān)單位的審計報告和巡視反饋的情況看，表現(xiàn)為課題依托單位的不作為和亂作為的腐敗并不少見，但除通報之類的處理外，鮮有單位和分管領(lǐng)導受到處罰。與此不同，自中共十八大以來，科研人員因使用和管理經(jīng)費腐敗而受到刑罰懲處人數(shù)迅速增加。[1]為了能夠?qū)ξ覈斚驴蒲薪?jīng)費違規(guī)使用的總體狀況有較為直觀的認識，課題組通過中國裁判文書網(wǎng)共檢索到168條與科研經(jīng)費有關(guān)的記錄，其中有114條記錄與套取科研經(jīng)費犯罪無關(guān)聯(lián)，通過剔除無關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和重復數(shù)據(jù)，在檢索范圍內(nèi)甄別有效裁判文書54份（被告人數(shù)66人），這些樣本基本上可窮盡已公開獲知的與科研經(jīng)費相關(guān)的刑事案件信息。通過對案發(fā)時間進行分析統(tǒng)計，這些案件多在2014年到2018年間受到查處，但犯罪行為多數(shù)發(fā)生在2014年前。

二是刑事追責多，但懲治效果差。面對日益嚴峻的科研經(jīng)費管理和使用腐敗，司法機關(guān)加大對這類腐敗犯罪的懲處，既是落實中央強力反腐的要求，也是遏制科研經(jīng)費使用腐敗所必需的。由于管理制度不健全，行政管控模式下的課題負責人、依托單位的實際責任難以明確，特別是人們對科研經(jīng)費支配自由和行政監(jiān)管關(guān)系的認識難以統(tǒng)一，因此，對科研人員套取科研經(jīng)費行為的認識存在嚴重分歧。從形式上看，由于編造 “虛假合同”、編制 “虛假賬目”、開具 “虛假發(fā)票”方式套取科研經(jīng)費的行為與公職人員常見的貪污行為相同，因此，在強力反腐的大背景下，司法實務部門對科研人員套取科研經(jīng)費的行為更傾向于以貪污犯罪論處；從實質(zhì)上看，科研人員套取科研經(jīng)費的行為是否構(gòu)成犯罪，或是否構(gòu)成貪污犯罪，學界有三種不同的觀點：第一種認為科研人員不當套取科研經(jīng)費不應認定為貪污罪；〔16〕第二種觀點認為 “只有那些套取經(jīng)費數(shù)額巨大，科研成果不具有相應價值或價值較低，經(jīng)評估鑒定明顯低于所套取科研經(jīng)費的，才能以貪污罪認定” 〔17〕；第三種觀點則認為：“在目前的管理體制下，進入國有單位管理的科研經(jīng)費應屬于公款，科研人員支取和核銷科研經(jīng)費的行為是科研經(jīng)費管理活動中的重要環(huán)節(jié)，具有公務活動的性質(zhì)，非法占有的套取科研經(jīng)費，可以為現(xiàn)行刑法中的貪污罪所評價。” 〔18〕這些認識與如何理解科研自由密切相關(guān)。近年來，對科研經(jīng)費腐敗 “黑洞”的揭露不少，但受到刑事追究的并不多。從刑事懲處套取科研經(jīng)費行為的實效看，不但未見成效還引發(fā)了科研人員特別是高校教師的質(zhì)疑和抱怨，甚至打擊了其進行科研的積極性。對套取科研經(jīng)費的行為不僅存在司法認定上的爭議，而且涉嫌貪腐犯罪的科研人員對他們套取科研經(jīng)費行為的犯罪認知程度還很低。根據(jù)對科研貪腐54份 （被告人數(shù)66人）裁判文書的辯護意見分析，有40名科研貪腐人員作無罪辯護，認為自己套取科研經(jīng)費行為不屬于犯罪。根據(jù)數(shù)據(jù)整理，共有51條無罪辯護意見，其中有21名被告人認為自己沒有犯罪，占比達43.7%。而在非犯罪認知中，最多的則是認為自己沒有非法占有的故意，其不構(gòu)成犯罪行為，占比多達52.9%。

三是貪污數(shù)額大，刑罰處罰輕。在66名套取科研經(jīng)費的被告人中，有11名被告人免于刑事處罰，其余55名被告人被判處有期徒刑；在判處有期徒刑的被告人中，有8名被告人被判處緩刑；22名被告人被判處3年以下 （含3年）有期徒刑，16名被告人被判處3年以上至10年以下 （含10年）有期徒刑，9名被告人被判處10年以上有期徒刑。從裁判結(jié)果來看，套取科研經(jīng)費的刑罰裁量整體偏輕，約占62%的被告人位于貪污罪的最低檔刑罰[2]根據(jù)《中華人民共和國刑法》第383條的規(guī)定，貪污罪的法定自由刑有三檔刑罰，其中最低檔刑罰為處3年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。，其中有29%的被告人被免于刑事處罰或判處緩刑。在查處科研經(jīng)費使用腐敗犯罪的過程中，之所以出現(xiàn) “高高舉起，輕輕放下”的“刑罰依賴”性追責[3]2016年最高人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見〉的通知》，就“準確把握法律政策界限，改進司法辦案方式方法”專門提出要求，對糾正當時一些地方在處理科研經(jīng)費腐敗案件中存在的過度追究責任發(fā)揮了重要作用。這也從一個側(cè)面反映出科研經(jīng)費支配自由保障與違法追究責任之間面臨的尷尬。，主要由于沒有可供選擇的非刑罰懲戒和懲罰措施，更缺乏非刑事處理的機制。

任何犯罪的發(fā)生都會經(jīng)歷一個由小變大，由量變到質(zhì)變的過程。中央全面從嚴治黨在強調(diào)“抓早抓小”的同時，正在構(gòu)建黨紀處分、政務處分和刑罰處罰的責任體系。目前，科研經(jīng)費管理制度仍存在責任體系不健全、責任追究機制不完善等問題，并由此造成科研經(jīng)費管理和使用腐敗，存在對一般腐敗的查處不到位，對嚴重腐敗的追責過度，以及個人責任和單位責任不平衡的問題。

三、協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力關(guān)系的法治路徑

治理科研經(jīng)費管理和使用腐敗，進一步提升國家科研創(chuàng)新能力，需要以法治思維改革創(chuàng)新科研經(jīng)費管理機制，有效協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與管理權(quán)力之間的關(guān)系。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號），提出 “進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性”〔19〕。隨著原有科研經(jīng)費管制理念、主體、方式和內(nèi)容的變革，通過法律治理科研經(jīng)費呼之欲出?！?0〕鑒于 “任何形態(tài)的治理本質(zhì)上都是治理權(quán)力與治理權(quán)利的協(xié)作”〔21〕，科研經(jīng)費的法律治理重點要解決以下問題。

（一）建立科研報酬普遍激勵機制

法治以規(guī)范公共權(quán)力，保障公民權(quán)利為核心。科研權(quán)作為一項憲法權(quán)利，雖然是一種人人享有的普遍權(quán)利，但現(xiàn)代科研主要限于以學問為職業(yè)的教學和科研人員?！?2〕科研由于既是科研人員生存和發(fā)展的主要依靠，又是國家發(fā)展和民族振興的重要驅(qū)動力量，因此，若要通過改革經(jīng)費管理釋放科研創(chuàng)新活力，則必須建立起兼顧國家創(chuàng)新目標和個人需要的科研激勵體系和機制。科研人員的科研創(chuàng)新行為是由他們的需要所決定，并受其動機的直接推動。根據(jù)美國管理學家貝雷爾森 （Berelson）和斯坦尼爾 （Steiner）對激勵的定義：“一切內(nèi)心要爭取的條件、希望、愿望、動力都構(gòu)成了對人的激勵。——它是人類活動的一種內(nèi)心狀態(tài)。” 〔23〕激勵的本質(zhì)是通過滿足對象的需要以激發(fā)、強化或維持行動的內(nèi)心動力，而需要在法律上的反映即為權(quán)利。自2014年科研經(jīng)費管理進入改進的新階段，國家出臺了一系列有關(guān)改善科研條件與創(chuàng)新環(huán)境、平衡物質(zhì)激勵與精神激勵、兼顧正激勵與負激勵等的規(guī)范。隨著規(guī)范的落實，經(jīng)費支配自由與監(jiān)管權(quán)力間的緊張關(guān)系得到緩解，但要形成動態(tài)平衡張力的機制，充分發(fā)揮科研激勵的效應，仍需要按照系統(tǒng)思維、辯證思維、原點思維等法治思維進一步完善科研報酬的一般激勵機制。

科研報酬是以科研為職業(yè)的科研人員滿足生存和發(fā)展需要的主要途徑，也是科研一般或普遍激勵的主要形式。針對專職特別是兼有教學和科研職責的科研人員，因普遍激勵不足導致科研積極性不高的問題，需要從以下方面完善科研激勵制度。其一，明確高校教師科研勞動報酬。就科研的腦力勞動性質(zhì)以及應當獲得報酬本身不存在異議，存在爭議的是高校教師承擔課題是否應獲得勞動補償，如何看待現(xiàn)在高校教師的工資成為問題的關(guān)鍵。站在官方或旁觀者立場，教書育人和科學研究是高校教師的本職工作，也是聘用合同中約定的義務。換言之，高校教師現(xiàn)有的工資待遇中已經(jīng)包含著科研的報酬。但從高校教師來看，承擔課題不僅意味著更多的付出，而且意味著更大的責任，現(xiàn)有工資根本無法反映科研應得的報酬。從縱向看，高校職能由教書育人到兼有科學研究和社會服務，高校教師的職責也隨之擴大，但現(xiàn)有的工資并未能反映這樣的變化。如果僅為了職稱晉升或滿足聘期考核進行科研，那么其在完成基本任務以后進行更多科研，事實上面臨干得越多則責任越大、風險越高的困境。從橫向看，專職科研人員與兼有教育和科研的高校教師的職責明顯不一樣，但他們的工資結(jié)構(gòu)和實際待遇卻沒有明顯區(qū)別，更重要的是身兼教學和科研的高校教師的科研任務不比專職科研人員的輕。正是這種普遍激勵的嚴重不足，導致高校尤其是科研型高校的一些教師重科研、輕教學問題變得越發(fā)突出。鑒于高校和科研院所職能的多元化，特別是科研職能的不斷強化，有必要通過頂層設計，完善科研人員的激勵機制，特別是要明確科研勞動報酬。為此，需要遵循憲法規(guī)定的按勞分配原則，根據(jù)高校教師承擔的教學和科研工作數(shù)量和質(zhì)量，在科學分類基礎(chǔ)上合理確定兼有教學和科研職責的教師的工作量和勞動報酬。其二，完善按勞分配的一般激勵。以科研報酬為內(nèi)容的一般激勵，既要解決干與否的區(qū)別，也要體現(xiàn)干好與干壞的區(qū)別。現(xiàn)行基本工資雖然體現(xiàn)科研人員的科研資力、能力和崗位責任大小，但在課題制的背景下卻無法真實反映科研人員的科研工作數(shù)量和質(zhì)量。為此，可根據(jù)社會科學、自然科學等不同類型課題，結(jié)合課題的級別即國家級或省部級，并區(qū)分重點與一般課題，通過科學測算確定一定比例的科研經(jīng)費作為科研報酬。這種具有普遍激勵性質(zhì)的勞動報酬，原則上只要課題通過驗收即可獲得。但考慮到課題質(zhì)量激勵，還可進一步根據(jù)課題結(jié)題驗收所獲得的優(yōu)秀、良好和及格的不同評價，按比例設定科研勞動報酬。其三，形成按質(zhì)分配的重點獎勵。區(qū)別于一般激勵以科研工作量的多少以及非競爭性質(zhì)量評價進行的分配，按質(zhì)量分配的重點激勵，即包括對拔尖人才提供特殊科研支持，與對具有重大創(chuàng)新或通過成果轉(zhuǎn)化獲得社會或經(jīng)濟效益的科研成果的獎勵。這種科研獎勵建立在競爭性評比或獲得的重大經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)之上，由此，獲得獎勵的人數(shù)和項目總是少數(shù)。但這些拔尖人才和重大科研創(chuàng)新成果是從廣大科研人員和龐大科研課題成果中產(chǎn)生的，因此，只有在重視一般激勵的同時實行重點激勵，才能夠產(chǎn)生更好的激勵效應。

（二）完善科研經(jīng)費多元治理機制

保障科研自由權(quán)利，本質(zhì)上是為科研人員進行科研工作提供必要的精神和物質(zhì)環(huán)境條件，并以此激發(fā)、強化和維持科研人員創(chuàng)新的內(nèi)在動力。科研人員起初多因個人興趣愛好而選擇從事科研職業(yè)，并因從事具體課題研究而享有自由支配該課題經(jīng)費的權(quán)利。無論是國家資助課題研究的初衷，還是課題約定善用科研經(jīng)費的義務，課題負責人自由支配經(jīng)費的自由都不是絕對的?？蒲腥藛T由于也是具有趨利避害本性的人，為防止這些本為資助科研的財政經(jīng)費被拿作他用，保障科研經(jīng)費投入和產(chǎn)出的效率，并從根本上解決科研經(jīng)費管理上的寬松失度，有必要適應國家推進法治的需要，探索以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系。即結(jié)合政府 “放管服”改革和社會誠信體系建設，建立以信任為基調(diào)、個人自律為基礎(chǔ)、學術(shù)自治為重心、行政監(jiān)管為保障的科研經(jīng)費管理制度，形成法律治理科研經(jīng)費管理和使用腐敗的機制。

合作是具有社會性的人的基本生活方式，也是實現(xiàn)現(xiàn)代科研創(chuàng)新的內(nèi)在要求。信任作為一種相信的情感表達，是人類一切和平合作的基礎(chǔ)，因此也應當成為規(guī)范課題組成員之間、課題組與課題依托單位和課題主管部門關(guān)系的基本價值取向。建立以信任為基調(diào)的科研經(jīng)費管理制度，具有三個方面的特殊價值：首先，信任可以降低合作的成本。盧曼曾經(jīng)這樣說過：“信任構(gòu)成了復雜性簡化的比較有效的形式。” 〔24〕人的社會性本質(zhì)決定了人與人之間存在相互依賴關(guān)系，人們之間的合作其實是 “人人為我，我為人人”的互利行為。從傳統(tǒng)熟人社會的人際信任到現(xiàn)代陌生人社會的制度信任，正是人們相信合作方會發(fā)生預期的行為，合作才可能順利進行。對科研經(jīng)費的過度管控，讓科研人員感受到不被信任的質(zhì)疑，而嚴重影響他們的科研積極性；其次，信任具有特殊的激勵效應。以信任為基調(diào)的經(jīng)費管理制度，科研人員由于可以感受到制度制定者和執(zhí)行者對自己的善意，即相信自己不以自私為導向，而是以科研創(chuàng)新的共同利益為優(yōu)先，因此能夠極大滿足科研人員被他人或組織尊重的需要，從而發(fā)揮物質(zhì)激勵和其他精神激勵難以起到的激勵作用；第三，信任可以起到促進自律的作用。國家賦予科研人員課題經(jīng)費自由支配權(quán)，既是對科研規(guī)律的尊重，也是對科研人員的信任。而這種信任對于具有良好道德修養(yǎng)和科學精神的科研人員來說，是一種責任，亦是一種風險。而不論是責任感的加強，還是腐敗風險意識的提高，都會對科研人員的自律起到積極的促進作用。

知行合一、言行一致是信的核心要義，對科研人員的信任意味著相信其會按課題協(xié)議善用科研經(jīng)費。制度信任由于是以任何人沒有法律以外的特權(quán)為前提的，因此，以信任為基調(diào)的科研經(jīng)費管理制度，不是要以信任代替監(jiān)督，而是要以法治思維形成以自律為基礎(chǔ)、自治為重心、行政監(jiān)管為保障的制度治理機制。

第一，制度信任也要以自律為基礎(chǔ)。信任是把雙刃劍，它既可通過簡化機制、激勵作用等提高效率，也會因失信行為造成危害。不同于熟人社會的人際信任，產(chǎn)生于陌生人社會的制度信任雖起因于不信任，但卻不能離開信任，只不過它們背后的信任保障機制不同而已。與傳統(tǒng)人際信任主要通過個體內(nèi)在的良心譴責和外在的輿論壓力以降低失信風險不同，制度信任主要依靠國家強制力的保障來實現(xiàn)對失信風險的控制。但法治是以憲法至上、善法之治為基本特征，并以規(guī)范權(quán)力、保障人權(quán)為核心內(nèi)容。任何科研經(jīng)費管理制度若不能夠獲得絕大多數(shù)科研人員的認同和自覺遵守，那么僅靠國家強制是無法發(fā)揮規(guī)范作用的。需要牢固制度信任的自律基礎(chǔ)應做到：一方面，要解決好 “善法之治”的問題?？蒲薪?jīng)費管理規(guī)范雖然越來越多，但仍缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的科研經(jīng)費管理規(guī)范。課題依托單位制定具體經(jīng)費管理辦法由于既沒有科研人員參與的民主程序，又缺乏規(guī)范性文件的審查機制，因此不僅存在不符合科研規(guī)律的問題，而且有的還與上位法規(guī)相沖突。需要加強科研經(jīng)費管理制度的頂層設計，并通過科研人員的民主參與，推進科研經(jīng)費管理的統(tǒng)一立法，并規(guī)范課題依托單位的規(guī)范性文件的制定程序與內(nèi)容。另一方面，要培養(yǎng)科研人員的法治意識。法治意識的形成需要經(jīng)歷由認知到認同的內(nèi)化，再到外化為實踐的過程?？蒲腥藛T只有了解和理解相關(guān)法律制度，將之轉(zhuǎn)化為思想認知，并進一步內(nèi)化為情感、價值認同，才可能產(chǎn)生用法、守法和護法的自覺行動。一些科研人員因不學法不懂法而不守法，或僅僅害怕法律的懲罰而守法，需通過法治教育，踐行法治特別是民主參與立法、司法等增強科研人員的法治認同，消除科研人員仍普遍存在的腐敗僥幸心理。

第二，自律要以自治來加強。人的需要具有多樣性，科研人員因需要而自發(fā)形成學術(shù)組織，又通過相互服務和相互監(jiān)督維持著學術(shù)共同體內(nèi)部的活力。各種學術(shù)組織越是能夠滿足個人需要，越具有凝聚力和群體約束力量，越能對其成員自律產(chǎn)生促進作用。目前，課題依托單位雖然都設有學術(shù)委員會、學委委員會、教學委員會等學術(shù)組織，但普遍存在重視這些學術(shù)組織對科研人員的規(guī)范和監(jiān)督作用，而輕視他們在維護科研人員合法利益方面的作用，并因此造成學術(shù)共同體內(nèi)部學術(shù)自治對行政權(quán)力的制衡作用難以發(fā)揮的問題。以自治來促進自律，需要進一步強化學術(shù)共同體在維護科研人員合法權(quán)益、滿足成員多元需要方面的積極作用，并以此增強學術(shù)共同體的凝聚力，以更好地促進成員之間的相互監(jiān)督和制約作用。

第三，自治又需要權(quán)力規(guī)范來實現(xiàn)。自治權(quán)作為學術(shù)共同體的團結(jié)性權(quán)利是科研人員個體性的學術(shù)自由權(quán)利內(nèi)涵的合理延伸，也是科研人員學術(shù)自由的制度保障?！?5〕不論是已經(jīng)發(fā)生的科研經(jīng)費管理和使用腐敗的教訓，還是權(quán)利與義務的辯證統(tǒng)一關(guān)系，抑或是科研經(jīng)費的財政屬性，公共權(quán)力介入科研經(jīng)費管理都是必要的。然而，科研經(jīng)費管理權(quán)力的擴張必然限制科研人員經(jīng)費支配自由，導致學術(shù)共同體自治空間縮小，因此，規(guī)范科研經(jīng)費管理權(quán)力，需要著力解決權(quán)力的邊界和介入的形式，即處理好權(quán)力監(jiān)管與自治的關(guān)系。自治由于可促進自律、限制公權(quán)擴張、防止公權(quán)濫用、為公權(quán)的健康運行提供支持，因此在公共權(quán)力與個人權(quán)利之間發(fā)揮著重要的橋梁和調(diào)節(jié)閥作用。針對過去科研經(jīng)費權(quán)力管控模式下，學術(shù)共同體自治意識和能力難以發(fā)展的問題，落實科研經(jīng)費管理 “放管服”改革，則要破解 “一放就亂，一管則死”的難題。即，其一，要通過逐步放權(quán)擴大學術(shù)共同體的自治權(quán)。沒有行政權(quán)力的下放就沒有自治權(quán)力的擴大，但迅速擴大的自治權(quán)力若沒有相應的自治意識和能力提升作保障，則下放的權(quán)力又會面臨失控的風險。為此，落實國辦發(fā) 〔2018〕127號 《國務院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》精神，要重點厘清課題依托單位內(nèi)部學術(shù)自治和行政管理關(guān)系。按照 “學術(shù)歸學術(shù)，行政歸行政”原則，強化科研人員和學術(shù)組織在制定、執(zhí)行科研經(jīng)費管理規(guī)范中的主體作用，將下放的行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為以學術(shù)自治為核心的學術(shù)共同體的自治權(quán)。其二，要通過專業(yè)服務把科研人員從管理事務中解放出來。課題依托單位雖然也承擔行政管理職能，但承擔管理的職能部門不僅要避免以監(jiān)管名義干預科研自由，而且應當通過提供專業(yè)服務為科研創(chuàng)新提供保障。課題管理的核心既然是經(jīng)費預算和預算執(zhí)行，則財務、科研管理等職能部門應當通過提供事前預算編制、事中預算調(diào)整和事后決算等專業(yè)服務，為科研人員依法依規(guī)使用經(jīng)費提供專業(yè)保障。其三，要通過強化管理推動學術(shù)共同體自治能力建設。信任不能代替監(jiān)督，放權(quán)也不意味著放任不管。相反，只有嚴格監(jiān)管才能不斷促進課題依托單位自治，并以此增強科研人員的自律。為此，上級行政管理部門在放權(quán)的同時，要通過改進監(jiān)管方式強化課題依托單位的監(jiān)管。一方面，加大管理規(guī)范和政策引導。為避免課題依托單位制定與上位規(guī)范和政策相沖突的經(jīng)費管理辦法，要建立規(guī)范性文件內(nèi)部審查機制，同時形成向上級職能部門備案制度。為讓課題依托單位更好地履行依法自治的職能，要通過獎優(yōu)罰劣從經(jīng)費分配政策上引導課題依托單位更加重視內(nèi)部的管理和服務。另一方面，健全制度落實的監(jiān)管機制。減少課題實施過程中的頻繁檢查，強化課題經(jīng)費使用事后審計監(jiān)督。根據(jù)課題涉及經(jīng)費額度，建立課題結(jié)題分類分級審計，逐步實現(xiàn)重大課題經(jīng)費使用事后審計監(jiān)督全覆蓋。〔26〕

（三）健全科研經(jīng)費多元治理落實機制

自課題制實施以來，科研經(jīng)費管理經(jīng)由過度寬松到過度嚴繁，目前正處于尋求寬嚴適度的制度治理的新階段。在以擴大科研自主權(quán)為主要內(nèi)容的制度治理改進過程中，應防止再次出現(xiàn)科研管理制度的失靈。科研經(jīng)費制度治理主體的多元化，雖然為解決由單一行政管控引起的制度失靈，或協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間的緊張關(guān)系創(chuàng)造了條件，但要從根本上解決制度失靈還需要健全制度落實的機制。

其一，明確課題經(jīng)費管理和使用責任。明確職責既可以增強主體責任，又能夠更好地落實責任追究。明確科研經(jīng)費管理主體責任，需要應用法治思維重點處理好兩方面的關(guān)系：一方面，課題負責人享有支配經(jīng)費自由權(quán)利與承擔善用科研經(jīng)費的義務。課題負責人既是課題的實施者，又是課題的組織管理者。作為實施者享有根據(jù)課題研究實際需要自由支配科研經(jīng)費的權(quán)利，而作為組織管理者則對課題經(jīng)費預算、實際使用是否符合科研實際需要、是否真實發(fā)生承擔監(jiān)督管理職責。課題負責人的經(jīng)費管理責任源于自由支配經(jīng)費權(quán)利產(chǎn)生的善用經(jīng)費的義務以及課題組長與成員之間的合作關(guān)系，因此，既不同于行政管理人員行使的課題經(jīng)費管理責任，也不能歸屬于受行政委托行使經(jīng)費管理的責任范疇，本質(zhì)上仍是一種權(quán)利的行使?！?7〕另一方面，課題依托單位的行政監(jiān)管與學術(shù)自治的關(guān)系。大學起初是基于“探究高深知識的需要”而形成的學術(shù)共同體，后隨著大學職能多元化又逐步成為 “學術(shù)—行政共同體”〔28〕。落實擴大科研機構(gòu)及其科研人員的科研自主權(quán)，不是簡單地將原來上級行政機關(guān)的管控權(quán)力下放給課題依托單位的行政部門，而是通過健全課題依托單位內(nèi)部經(jīng)費管理決策與執(zhí)行機制，更好地協(xié)調(diào)共同體內(nèi)部學術(shù)和行政的關(guān)系。規(guī)范科研人員參與科研經(jīng)費管理規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行和監(jiān)督程序，讓廣大科研人員通過各種學術(shù)組織真正擔當起治理主體的責任，是當前法律治理科研經(jīng)費使用腐敗的當務之急。

其二，健全違反科研經(jīng)費管理的責任體系。信任的力量源自我們對自身及他人的評判，以及社會道德的約束和法律的制裁。不論是科研人員濫用支配經(jīng)費自由權(quán)利，還是科研經(jīng)費管理人員濫用監(jiān)督管理權(quán)力，失信是其共同特征。根據(jù)科研經(jīng)費治理主體的多元化以及使用與管理經(jīng)費失信行為的多樣化，健全違反科研經(jīng)費管理責任體系需要兼顧兩個方面：一方面，要建立輕重銜接的責任體系。根據(jù)心理是行為的內(nèi)在依據(jù)、行為是心理的外在表現(xiàn)這一心理學原理，任何腐敗犯罪的發(fā)生都會經(jīng)歷一個由量變到質(zhì)變、由一般腐敗到腐敗犯罪的演變過程。建立輕重銜接的失信懲戒和懲罰體系，既可以為公正處罰即適用與失信行為危害相適應的懲戒或處罰提供依據(jù)，也可以為 “抓早抓小”，最大限度地防止科研人員出問題提供科學指引。為此，可根據(jù)失信行為所違反的規(guī)范不同，即違反學術(shù)道德、黨紀政紀、法律包括民事、行政和刑事等，形成失信行為道德譴責、紀律處分和民事、行政、刑事法律等輕重銜接的多元責任體系?！皩W術(shù)自由源自學術(shù)的自律性。學術(shù)事務屬于人類內(nèi)在思想或精神活動的一種表現(xiàn)，本身就含有極高之自律。”〔29〕正是自律、自治對于保障學術(shù)自由的特殊價值，使得它們在科研經(jīng)費治理中具有獨特的地位和作用。為此，完善科研經(jīng)費使用失信懲戒或懲罰責任，也是法律治理科研經(jīng)費所必不可少的。另一方面，要明確不同責任主體的責任形式。鑒于課題依托單位自治在促進科研人員自律與促進行政權(quán)力規(guī)范方面的特殊作用，有必要建立行政監(jiān)管與自律、自治的良性互動機制。具體可借鑒國外刑事合規(guī)犯罪防治思路：（1）將建立規(guī)范的內(nèi)控機制作為課題依托單位的責任，未能很好履行這一職責的責任人和法人要承擔紀律或法律責任； （2）對已經(jīng)建立起較為完善的科研經(jīng)費管理內(nèi)控機制的課題依托單位，在處理腐敗時可以適當減輕或免除法人和相關(guān)個人的紀律或法律責任。〔30〕課題依托單位和責任人應清楚地意識到，只有嚴格依法自治才能更好地維護個體和共同體的利益，促進其不斷提升自律和自治能力。

其三，完善違反科研經(jīng)費管理的責任追究機制。按照權(quán)利與義務統(tǒng)一、權(quán)力與責任對等的要求，任何失信行為都必須受到應有的懲戒或懲罰，否則再好的制度也只是一紙空文，難以真正發(fā)揮規(guī)范作用。健全責任追究機制：一要健全科研經(jīng)費信息公開機制?？蒲薪?jīng)費信息公開既能起到對科研人員的良好約束作用，是發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用問題并進行查處的前提，還是整合課題依托單位內(nèi)部監(jiān)管力量的途徑。近年來，不少高校和科研單位引入ERPOA或自行研發(fā)辦公信息系統(tǒng)，甚至專門開發(fā)課題經(jīng)費管理系統(tǒng)，對規(guī)范科研經(jīng)費管理，特別是對實現(xiàn)科研經(jīng)費流程管理和留痕起到了很好作用，但這些基于管控理念開發(fā)的軟件系統(tǒng)，既無法形成信息共享，也無法實現(xiàn)經(jīng)費信息的分級公開，同時在一定程度上增加了科研人員報銷經(jīng)費的負擔。為此，研發(fā)既具有規(guī)范作用又具有經(jīng)費使用分級查詢功能的科研經(jīng)費管理平臺，應當成為課題歸口管理部門改進科研經(jīng)費管理的急迫任務。二要建立失信聯(lián)合調(diào)查機制?！胺殴芊备母餅閷崿F(xiàn)我國科研經(jīng)費管理，由行政管控轉(zhuǎn)向多元治理提供了契機。國家原則性的政策要求和框架性的制度規(guī)范，不僅給課題依托單位結(jié)合實際制定、具體落實制度和政策的辦法留下了空間，而且賦予課題依托單位處理科研經(jīng)費使用中的一般失信行為以更大的自由裁量權(quán)。為防止課題依托單位自治權(quán)的 “行政化”和可能造成的濫用，需要建立失信調(diào)查與懲戒分開的機制，即科研人員失信行為的調(diào)查由共同體的學術(shù)組織負責并由相關(guān)行政部門工作人員參加，而如何懲處則由相關(guān)的行政部門負責，并通過組織聽證等形式廣泛聽取科研人員的意見。這種更柔性的處理方式，可以更好地協(xié)調(diào)學術(shù)自治與行政監(jiān)管之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮懲戒效果。三要建立失信行為懲防聯(lián)動機制?？蒲薪?jīng)費腐敗的治理關(guān)鍵是介于個人自律與權(quán)力監(jiān)管之間的學術(shù)共同體的自治的落實，為此，行政、司法機關(guān)在查處科研經(jīng)費管理和使用違法犯罪過程中，要本著 “懲防并舉，以防為主”的要求，堅持懲罰腐敗與預防腐敗相結(jié)合，追究個人責任與法人責任相結(jié)合，通過每個案件的辦理推動課題依托單位自治和科研人員自治能力的提升。

制度信任 “是一種 ‘預先承諾’，是一種裝置，依靠它我們就能對我們自己施加一些限制，而且因此限定其他人不得不對于我們的可信賴性的擔心程度” 〔31〕?？蒲幸?guī)律決定了科研人員享有科研經(jīng)費支配自由，但這種自由不是絕對的，不僅要受到善用經(jīng)費義務的限制，而且要受到來自履行給付義務的國家行政機關(guān)的依法監(jiān)管。倘若沒有了信任，“他將會深受一種模糊的恐懼感折磨，為平息這種恐懼而苦惱。他甚至不能夠形成確切的不信任，并使之成為各種預防措施的基礎(chǔ)”〔32〕。為此，平衡科研經(jīng)費的支配自由與監(jiān)管權(quán)力之間的張力，需要以信任為基調(diào)的科研經(jīng)費管理制度，并形成科研人員依法自律、課題依托單位依法自治和主管行政機關(guān)依法監(jiān)管的治理體系，并在 “放管服”改革過程中，通過規(guī)范行政監(jiān)管權(quán)力，提升依托單位自治能力，完善科研人員誠信體系，實現(xiàn)科研經(jīng)費治理的現(xiàn)代化。