毛佩瑾 李春艷

黨的十九大以來，中國高度重視社會(huì)治理體制和機(jī)制創(chuàng)新，提出了建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理戰(zhàn)略藍(lán)圖。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，對(duì)構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局提出了更高要求和具體方向。當(dāng)前中國基層社會(huì)治理仍存在法治保障有待加強(qiáng)、社會(huì)信用體系亟待重塑、城鄉(xiāng)居民自治渠道不夠暢通、共建共治共享治理格局尚未形成等諸多現(xiàn)實(shí)困境。因此，結(jié)合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，剖析如何建立具有地方特色的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式，是亟待深入研究的重要課題。

F 市積極探索城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展路徑，在以往法治、德治和自治“三治融合”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成了以法治、德治、自治和共治為核心的“四治一體”基層治理社會(huì)生態(tài)模式，取得了良好的治理效果。本文以F 市基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐為例，歸納總結(jié)城鄉(xiāng)基層治理的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)“四治一體”治理模式互嵌耦合機(jī)制進(jìn)行探析。

一、文獻(xiàn)回顧：“四治一體”相關(guān)研究

“四治一體”①“四治一體”是指城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理中的法治、德治、自治和共治四者相互融合、相互作用，共同促進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。是在黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，是對(duì)“三治融合”②“三治融合”是傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理模式，也是“四治一體”的前提和基礎(chǔ)。具體是指法治、德治和自治三者之間如何形成耦合與關(guān)聯(lián)。的進(jìn)一步發(fā)展，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的實(shí)踐探索與創(chuàng)新嘗試。當(dāng)前關(guān)于法治、德治、自治、共治“四治一體”的研究主要建立在“三治”基礎(chǔ)上，并融合了“共治”元素進(jìn)行探討，重點(diǎn)從四種治理方式的相互關(guān)系及治理績(jī)效的影響要素兩個(gè)層面論述了“四治一體”治理體系的相關(guān)問題。

首先，從“四治”的內(nèi)在關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制來看，現(xiàn)有研究對(duì)四者間的聯(lián)系主要從兩方面進(jìn)行分析。一是“四治”中任意兩種治理方式搭配組合，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能互促。學(xué)者們普遍認(rèn)為，法治與德治相容。法治憑借強(qiáng)制性力量為道德倫理規(guī)范保駕護(hù)航①李明：《論法治和德治相結(jié)合》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003 年第2 期。；德治通過引導(dǎo)或約束人的價(jià)值理念協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系及利益矛盾②王淑芹、劉暢：《德治與法治：何種關(guān)系》，《倫理學(xué)研究》2014 年第5 期。，成為法治的重要依據(jù)和有益補(bǔ)充。法治和自治對(duì)立又相關(guān)。法治具有強(qiáng)制性和單一性特征，自治符合自主性與多元化特點(diǎn)，二者屬性相異。但是，法治的強(qiáng)制性規(guī)則避免了自治“任性”發(fā)展、權(quán)利被濫用等問題；自治使人民群眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以體現(xiàn)及落實(shí)，社會(huì)活力和創(chuàng)新動(dòng)力因此被充分激發(fā)。德治與自治相伴相生。德治的“隱性制度”特征③費(fèi)雪萊：《倫理視角下我國鄉(xiāng)村德治的實(shí)踐邏輯》，《青海社會(huì)科學(xué)》2018 年第6 期。有利于提高人們的責(zé)任感和參與意識(shí)，促使價(jià)值共識(shí)和認(rèn)同體系建立，為自治奠定基礎(chǔ)；自治通過利益訴求表達(dá)和社會(huì)資本積累等機(jī)制，便于推動(dòng)形成全社會(huì)范圍內(nèi)基于道德的普遍共識(shí)。從共治與“三治”之間的兩兩關(guān)系來看，共治為社會(huì)治理法治的可持續(xù)發(fā)展與完善提供動(dòng)力；基于共治的思想觀念和行動(dòng)方式會(huì)逐漸內(nèi)化為共有價(jià)值和行為標(biāo)準(zhǔn)，促使道德規(guī)范不斷植根人心；共治還能推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)資源重組，彌補(bǔ)基層自治主體和功能的單一與不足，為平等協(xié)商、有序參與夯實(shí)基礎(chǔ)。

二是以實(shí)現(xiàn)共治為最終目標(biāo)促進(jìn)“三治融合”，激發(fā)社會(huì)活力、實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。一方面，“三治”是“四治”的重要前提和基礎(chǔ)。三者形成了“三角互嵌”式關(guān)系，相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充，構(gòu)成穩(wěn)定的“三腳架”基層治理結(jié)構(gòu)。已有研究指出，法治是提升社會(huì)治理硬實(shí)力的剛性約束，德治是增強(qiáng)治理軟實(shí)力的柔性約束，自治是生成內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力的內(nèi)生約束，彼此相輔相成④中共桐鄉(xiāng)市委：《積極探索創(chuàng)新社會(huì)基層治理新模式》，《政策瞭望》2014 年第9 期。。三種治理模式既共生互促，又存在沖突制約，關(guān)鍵在于如何有效平衡，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的最優(yōu)化。另一方面，共治是“三治”有機(jī)結(jié)合的終極目標(biāo)。這部分研究主要聚焦于如何通過“三治互嵌”形成社會(huì)力量參與基層治理的共治格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)不同治理模式間的相互融合。

其次，關(guān)于“四治一體”治理績(jī)效的影響要素研究，當(dāng)前主要是從四種治理模式的各自視角論述如何增強(qiáng)治理效果。法治視角認(rèn)為，應(yīng)通過推進(jìn)法治政府建設(shè)和法律平臺(tái)搭建為社會(huì)治理提供制度保障；德治視角注重基層文化培育和公共精神養(yǎng)成；自治強(qiáng)調(diào)厘清政府職能、釋放社會(huì)空間和健全相關(guān)制度；共治則著重從治理主體、方式和途徑等方面分析如何完善參與機(jī)制、促進(jìn)多元融合。

綜上，現(xiàn)有關(guān)于“四治一體”的研究對(duì)法治、德治、自治、共治四者的關(guān)系特征和運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行了分析，為本文研究奠定基礎(chǔ)，但也存在一些不足。第一，有關(guān)“四治一體”的探討仍舊以“三治”為主體與核心，較少將“共治”融入進(jìn)行系統(tǒng)性分析，對(duì)“共治”及其在“四治”中的地位作用缺乏深入闡釋，關(guān)于四者之間的相互關(guān)系和運(yùn)作邏輯也處于初步探索階段。第二，在如何提升“四治一體”治理績(jī)效方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)四種治理模式分別進(jìn)行了探討，但對(duì)于“四治”作為一個(gè)有機(jī)整體怎樣實(shí)現(xiàn)互促共融尚欠缺論述。因此，推進(jìn)四種治理機(jī)制整合優(yōu)勢(shì)、相互耦合是本文研究的重點(diǎn)。

二、“四治一體”分析框架與內(nèi)在邏輯

構(gòu)建“四治一體”基層治理框架，需厘清“四治”的各自功能特征和整體運(yùn)行邏輯。法治、德治作為社會(huì)治理的硬性規(guī)則與柔性規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)自治和共治的雙重制度性保障。共治通過多元主體參與形成網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，為基層治理提供載體平臺(tái)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持⑤歐陽靜：《鄉(xiāng)村振興背景下的“三治融合”治理體系》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第6 期。，破解相互割裂的社會(huì)治理困局。自治是社會(huì)運(yùn)行的基本形式與關(guān)鍵目標(biāo)①黃浩明：《建立自治法治德治的基層社會(huì)治理模式》，《行政管理改革》2018 年第3 期。，核心要義是通過參與、協(xié)商及決策，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)活力和社會(huì)秩序的有效平衡。在“四治一體”框架中，法、德雙治與共治分別構(gòu)成了社會(huì)治理的制度與網(wǎng)絡(luò)雙重嵌入機(jī)制，共同助力自治發(fā)展。該邏輯關(guān)系強(qiáng)調(diào)四者的優(yōu)先次序和各自側(cè)重，需堅(jiān)持整體論觀點(diǎn)發(fā)揮“四治”的乘數(shù)效應(yīng)②郁建興、任杰：《中國基層社會(huì)治理中的自治、法治與德治》，《學(xué)術(shù)月刊》2018 年第12 期。。

法治和德治是“四治一體”的重要制度支撐，分別通過正式與非正式制度嵌入為基層社會(huì)治理提供規(guī)范及支持。一方面，法治注重加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層治理的正式制度化水平，以此明晰權(quán)力范圍、保障基本權(quán)益、維護(hù)內(nèi)生秩序?！八闹巍庇行н\(yùn)行需要規(guī)則與秩序作為前提。另一方面，德治依托地緣性歷史傳統(tǒng)和知識(shí)規(guī)范為“四治一體”提供非正式制度支持。德治可以通過文化涵養(yǎng)與精神培育營造出和諧有序、充滿活力的社會(huì)氛圍，為培養(yǎng)社會(huì)責(zé)任感、促進(jìn)公眾參與、建立信任關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

共治是推動(dòng)“四治”融合運(yùn)轉(zhuǎn)的有效途徑和協(xié)同機(jī)制，為“四治一體”奠定社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。首先，共治通過多元主體參與將不同主體的利益關(guān)聯(lián)在一起，促進(jìn)個(gè)體更加積極地表達(dá)利益訴求、進(jìn)行基層協(xié)商、參與社會(huì)管理，為促進(jìn)不同治理模式間相互耦合、協(xié)同運(yùn)作奠定共同體基礎(chǔ)。利益關(guān)聯(lián)是城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與治理的重要內(nèi)驅(qū)力，利益關(guān)聯(lián)的緊密度決定了村居民介入治理事務(wù)和采取治理行動(dòng)的積極性。基層共治以公共議題、利益關(guān)聯(lián)和共同目標(biāo)為核心，有助于形成社會(huì)基本共識(shí)，提升集體認(rèn)同感和治理滿意度，進(jìn)而提高成員的參與意愿和自治程度③鄧大才：《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對(duì)象》，《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第4 期。。其次，共治依靠溝通、協(xié)商等治理機(jī)制使各參與主體在公共事務(wù)決策過程中不斷互動(dòng)，促進(jìn)了基層社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)建和相關(guān)利益主體間的信任形成。共治為個(gè)體參與治理搭建了協(xié)商議事平臺(tái)，多元主體在平等的基礎(chǔ)上多次對(duì)話、博弈和協(xié)商，使各參與主體的治理效能與資源優(yōu)勢(shì)被充分激發(fā)，自治能力顯著提升。最后，共治改變了傳統(tǒng)的自上而下的單一式治理路徑，強(qiáng)調(diào)治理主體間需根據(jù)一定的規(guī)則、程序和范圍進(jìn)行多向互動(dòng)，并要求盡快建立基層治理中相應(yīng)的法律和制度體系。

自治是城鄉(xiāng)基層治理的基礎(chǔ)和目標(biāo)，并受到制度嵌入和網(wǎng)絡(luò)嵌入雙重治理邏輯影響，旨在同時(shí)處理好以下兩方面關(guān)系。一是自由和秩序之間的平衡。自治以實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督為宗旨，致力于擴(kuò)大個(gè)人或團(tuán)體的自主性和參與性，從而維護(hù)自由意志、激發(fā)社會(huì)活力；自治也關(guān)注秩序的必要性，使權(quán)利在特定的制度框架內(nèi)運(yùn)行，通過他律和自律等手段④陳濤、李華胤：《“箱式治理”：自治、法治與德治的作用邊界與實(shí)踐效應(yīng)——以湖北省京山市鄉(xiāng)村振興探索為例》，《探索》2019 年第5 期。不斷完善自我組織與自我管理的調(diào)節(jié)機(jī)制，在滿足村居民公共參與需求的前提下維持社會(huì)的和諧穩(wěn)定與正常秩序。二是個(gè)體權(quán)益與集體權(quán)益的有機(jī)統(tǒng)一。隨著基層治理的不斷深化和推進(jìn)，市場(chǎng)及民間力量獲得了更多發(fā)展空間，基層治理的資源供給體系和權(quán)力配置格局變得愈發(fā)復(fù)雜，個(gè)體之間、個(gè)體與集體之間的社會(huì)利益矛盾沖突更加激烈。自治以維護(hù)人民群眾的公共參與和社會(huì)管理等權(quán)利為根本任務(wù)，通過保障個(gè)體權(quán)益進(jìn)一步激發(fā)成員的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，夯實(shí)治理主體積極參與公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)自我治理的意愿及能力基礎(chǔ)，有效引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方主體間關(guān)系，維持“小我”與“大我”利益的動(dòng)態(tài)平衡?；鶎幼灾文繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開法治、德治和共治協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)、提供支持。

三、“四治一體”治理模式的經(jīng)驗(yàn)探索與運(yùn)行機(jī)制：以F 市為例

（一）樹立法禮兼容的治理理念，強(qiáng)化“四治一體”制度支撐

在“四治一體”基層治理框架中，法治是外生硬性規(guī)制，德治是內(nèi)生柔性約束，二者共同構(gòu)成了以制度為核心的治理理念和秩序①張立鑫：《雙重嵌入、關(guān)系聯(lián)結(jié)與秩序融合——鄉(xiāng)村治理中“三支融合”的邏輯框架》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》2020 年第2 期。。一方面，基層治理法治化是深化依法治國的實(shí)踐基礎(chǔ)和工作重點(diǎn)，也是法治國家和法治社會(huì)一體化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)；另一方面，有效發(fā)揮德治在基層社會(huì)中的功能，能夠更好地引導(dǎo)、規(guī)范和教化村居民，形成現(xiàn)代道德文化，保證基層治理的靈活性②左停、李卓：《自治、法治和德治“三治融合”：構(gòu)建鄉(xiāng)村有效治理的新格局》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019 年第3 期。，奠定城鄉(xiāng)善治基礎(chǔ)。F 市注重樹立法治與德治兼容并重的治理理念，使二者成為推進(jìn)“四治一體”的雙輪驅(qū)動(dòng)力，不斷豐富基層治理的治理規(guī)則和方式。

F 市通過加強(qiáng)法治體系建設(shè)、推進(jìn)基層法治智能化發(fā)展和實(shí)施全媒體普法宣傳機(jī)制，為基層治理提供全方位“硬核”制度保障。在立法體系建設(shè)方面，F(xiàn) 市制定并施行了《F 市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，對(duì)立法程序和行為進(jìn)行法律規(guī)范。同時(shí)，推進(jìn)立法智庫建立，健全以聽取匯報(bào)、明察暗訪、交叉檢查等方式搜集民意、民智的工作機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)管理等相關(guān)重要領(lǐng)域法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。拓寬城鄉(xiāng)村居民法律訴訟和維權(quán)渠道。F 市采取專業(yè)化“組織+人才+網(wǎng)絡(luò)”的方式，成立了法律援助站和法治互動(dòng)支撐平臺(tái)等組織實(shí)體、建立法律顧問制度，并與法律服務(wù)熱線和網(wǎng)上大調(diào)解中心有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)線上線下、一村/社區(qū)一法律顧問的全覆蓋法律援助體系。搭建基層司法平臺(tái)、加強(qiáng)司法監(jiān)督。F 市推動(dòng)基層政法部門建設(shè)“陽光公正司法平臺(tái)”、健全案件質(zhì)量評(píng)查和冤假錯(cuò)案追責(zé)機(jī)制，著力推動(dòng)司法公正、透明、客觀。其次，推進(jìn)政法工作智能化。

與此同時(shí)，F(xiàn) 市構(gòu)建了符合地域文化特征及激勵(lì)與約束并存的城鄉(xiāng)基層德治治理體系，通過建構(gòu)德育網(wǎng)絡(luò)、開展模范引領(lǐng)、建立誠信機(jī)制，推動(dòng)形成當(dāng)?shù)亓己玫赖嘛L(fēng)尚，發(fā)揮德治的“柔性”教化功能。第一，以社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德為核心推進(jìn)“四德工程”，建立個(gè)人、家庭、村（社區(qū)）、行業(yè)“四位一體”德育網(wǎng)絡(luò)。F 市通過制定道德公約、設(shè)立道德文化墻和德孝主題公園、編排地方戲曲等形式，普及傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)道德精神，積累城鄉(xiāng)基層治理的社會(huì)資本，充分發(fā)揮村規(guī)民約、傳統(tǒng)文化、家規(guī)家訓(xùn)、職業(yè)準(zhǔn)則等教化作用。第二，探索善德評(píng)議機(jī)制，樹立榜樣模范引導(dǎo)和激勵(lì)村居民。F 市組織了系列道德模范評(píng)選活動(dòng)，并選任道德觀察員，完善對(duì)道德榜樣、好人好事的發(fā)現(xiàn)、評(píng)議和培育機(jī)制。同時(shí)，建立“道德模范巡回報(bào)告”制度，加大傳播力度，促進(jìn)德治的制度化和可持續(xù)性發(fā)展。第三，建立信用信息平臺(tái)，完善誠信機(jī)制。F 市開發(fā)了信用信息管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中心子系統(tǒng)、手機(jī)客戶端等公共信用信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)中心和省級(jí)信用平臺(tái)的有效銜接，能為社會(huì)快速準(zhǔn)確地提供信用信息服務(wù)。在交通領(lǐng)域創(chuàng)新建立“誠信+交通”模式，對(duì)失信行為和嚴(yán)重失信行為進(jìn)行分類界定，并聯(lián)合銀行、保險(xiǎn)等單位設(shè)立懲戒制度，發(fā)揮積極的社會(huì)教育效應(yīng)。

（二）構(gòu)建多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，夯實(shí)“四治一體”社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)

共治是以形成多元參與格局和打破治理模式間鴻溝為核心的網(wǎng)絡(luò)嵌入機(jī)制，是推動(dòng)“四治一體”有效實(shí)現(xiàn)的重要媒介和路徑。共治通過凝聚多主體合力、整合治理資源，有助于構(gòu)成共建共治共享的社會(huì)善治新局面③王文彬：《自覺、規(guī)則與文化：構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系》，《社會(huì)主義研究》2019 年第1 期。，實(shí)現(xiàn)高效能治理。F 市通過形成聯(lián)治共治網(wǎng)絡(luò)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，不斷完善多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制，為“四治一體”高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供參與平臺(tái)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持。

首先，完善多元主體共同參與的聯(lián)治共治機(jī)制。一方面，聯(lián)動(dòng)共治組織，探索建立“社會(huì)組織+N”“駐地企業(yè)+N”的聯(lián)治模式。F 市注重孵化和發(fā)展具有不同功能特色的民間社會(huì)服務(wù)隊(duì)，建立社會(huì)組織服務(wù)中心，并聯(lián)合社會(huì)組織、群團(tuán)組織、學(xué)校、企事業(yè)單位、民宗等社會(huì)力量開展共駐共建，增強(qiáng)基層組織參與城鄉(xiāng)社會(huì)共治的積極性，共同維護(hù)群眾利益和管理基層事務(wù)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、整合聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制。同時(shí)，實(shí)行“政府部門+”共治機(jī)制。在社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域構(gòu)建了政府部門之間、地區(qū)之間的協(xié)作機(jī)制，協(xié)力解決基層治理難題。另一方面，探索“村/社區(qū)兩委+鄉(xiāng)賢精英”共治模式，完善鄉(xiāng)賢精英參與機(jī)制。F 市成立了鄉(xiāng)賢精英參事會(huì)，以此為載體推動(dòng)鄉(xiāng)賢精英積極參與和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的決策咨詢、民意反饋及考評(píng)監(jiān)督，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層骨干和能人的作用，協(xié)力治理基層公共事務(wù)。其次，打破數(shù)據(jù)鴻溝，建立信息共享平臺(tái)。F 市在推進(jìn)數(shù)據(jù)中心整合建設(shè)的基礎(chǔ)上打造政務(wù)信息網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)云平臺(tái)，使該市56 個(gè)市直部門和28 個(gè)省級(jí)部門的數(shù)據(jù)全量匯聚，構(gòu)建了覆蓋全市、實(shí)時(shí)共享、安全規(guī)范的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效解決了部門間資源各自為政和信息孤島等問題。

（三）以完善基層自治為治理目標(biāo)，提升“四治一體”治理效能

“四治一體”遵循的治理邏輯是，制度嵌入和網(wǎng)絡(luò)嵌入構(gòu)成的雙重治理秩序使基層治理理念、主體和途徑有機(jī)融合，為提升自治能力、推進(jìn)自治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。基層自治是中國城鄉(xiāng)社會(huì)治理的核心與目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)高效能治理必須以加快政府職能轉(zhuǎn)變、為村居民增能賦權(quán)以及促進(jìn)群眾自我管理和決策為主旨，夯實(shí)基層自治的精神內(nèi)核，有效維護(hù)社會(huì)秩序與社會(huì)活力的平衡統(tǒng)一。F 市致力于推進(jìn)行政體制改革、健全民主協(xié)商機(jī)制、完善基層自治制度，進(jìn)一步激發(fā)了人民群眾的主體意識(shí)和參政議政積極性。

第一，厘清基層職責(zé)范圍，推動(dòng)村居賦權(quán)歸位。實(shí)現(xiàn)基層行政和服務(wù)職能有效分離，是深化行政體制改革、提升社會(huì)治理效率的重要內(nèi)容，也是城鄉(xiāng)基層“減負(fù)”的首要任務(wù)。F 市建立了城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，梳理并精簡(jiǎn)基層“依法履行職責(zé)事項(xiàng)”和“受政府委托工作事項(xiàng)”等職責(zé)清單，使村（社區(qū)）“兩委”的治理角色由“掌管”變?yōu)椤罢贫妗?，將更多社?huì)治理空間讓渡給村居民，充分激發(fā)社會(huì)活力。

第二，建立村居民協(xié)商議事參與平臺(tái)，推進(jìn)基層協(xié)商民主。F 市大力發(fā)展村社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制，建立“百姓參政議政督政團(tuán)”“村社區(qū)居民說事室”“群眾問政大講壇”等村居民參政議政督政的基層民主協(xié)商平臺(tái)，及時(shí)有效地收集和反饋群眾意見需求，提高了村社區(qū)自行化解社會(huì)矛盾難題和管理村居公共事務(wù)的效果。

第三，完善基層群眾自治制度，加強(qiáng)基層治理評(píng)議考核體系建設(shè)?；鶎尤罕娮灾沃贫葹榇寰用駥?shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督提供保障，為城鄉(xiāng)社會(huì)善治創(chuàng)造治理空間①李交發(fā)、李天助：《“以德治國”與“中國特色社會(huì)主義法治體系”》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第3 期。，在基層社會(huì)中倍受重視。F 市注重強(qiáng)化村社區(qū)自治功能，探索制定了符合法律法規(guī)與轄區(qū)實(shí)際的自治章程、村規(guī)民約。同時(shí)，完善基層考核體制和干部監(jiān)督機(jī)制，包括村（社區(qū)）干部監(jiān)督考核體系、村（社區(qū)）重大事項(xiàng)終身責(zé)任追究體系、村（社區(qū)）“兩委”決議執(zhí)行評(píng)議體系等系列規(guī)章制度，推動(dòng)“兩委”精準(zhǔn)決策、高效治理，從制度上保障基層自治有效運(yùn)行。

四、進(jìn)一步完善“四治一體”城鄉(xiāng)基層治理模式的發(fā)展路徑

“四治一體”的核心要義是以充分發(fā)揮法治、德治、自治、共治各自治理模式的優(yōu)勢(shì)為基本前提，推動(dòng)四者相互聯(lián)動(dòng)、互相耦合，最終形成一個(gè)有機(jī)相融的整體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理效益的最優(yōu)化。有效促進(jìn)“四治”融合，不斷完善“四治一體”治理模式，需從推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)、完善體制機(jī)制、堅(jiān)持整體治理和加強(qiáng)多維協(xié)同四方面著力。

（一）推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮多種載體的強(qiáng)大支撐作用

一是建立“四治一體”組織化平臺(tái)。充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多種治理主體的功能和作用，明確基層政府職責(zé)清單，進(jìn)一步轉(zhuǎn)移政府職能。積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢會(huì)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)等基層社會(huì)力量發(fā)展并參與社會(huì)治理，讓渡基層治理的權(quán)力和空間給共建企業(yè)、社會(huì)組織及村居民。

二是建設(shè)“四治一體”網(wǎng)格化平臺(tái)。社會(huì)治理精細(xì)化發(fā)展要求推動(dòng)基層網(wǎng)格化管理，通過構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)格化平臺(tái)，將黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)和人民主體地位有效銜接，形成多維多項(xiàng)的權(quán)力互動(dòng)，打破傳統(tǒng)基層治理單一單向權(quán)力運(yùn)行的封閉與僵化格局。

三是搭建“四治一體”智能化平臺(tái)。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”以其開放、共享、高效、便捷等優(yōu)勢(shì)逐漸在社會(huì)治理中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。憑借互聯(lián)網(wǎng)獨(dú)特的媒介屬性，不僅可以打通多元主體之間的固化聯(lián)系，還能充分激活個(gè)人的潛在價(jià)值，使其更主動(dòng)地參與基層治理①田先紅、張慶賀：《新時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)與基層社區(qū)治理：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與超越》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2018 年第1 期。?！八闹我惑w”作為基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式，需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)作用，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的高效運(yùn)作和良好治理。其一，打造“互聯(lián)網(wǎng)+法治”運(yùn)作平臺(tái)。通過推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”，促使傳統(tǒng)法律服務(wù)模式變革升級(jí)，實(shí)現(xiàn)百姓足不出戶就能享受法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+法律宣傳”，通過聯(lián)合采訪、集中報(bào)道的工作機(jī)制，突出政法綜治系統(tǒng)專業(yè)素質(zhì)過硬、以為民服務(wù)為導(dǎo)向的新形象，打破傳統(tǒng)法律宣傳渠道單一、力度不夠的局面。其二，打造“互聯(lián)網(wǎng)+德治”運(yùn)作平臺(tái)。通過建立網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)，將傳統(tǒng)文化、倫理道德、核心價(jià)值觀等進(jìn)行線上宣傳，加強(qiáng)人們對(duì)德治精神文化的認(rèn)同與理解。其三，打造“互聯(lián)網(wǎng)+自治”運(yùn)作平臺(tái)。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，拓寬參與渠道、完善信息溝通機(jī)制，為有效發(fā)揮基層自治作用增添動(dòng)力。其四，打造“互聯(lián)網(wǎng)+共治”運(yùn)作平臺(tái)。暢通信息互通渠道，建立網(wǎng)上的多元主體參與和監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上和線下資源雙向整合，推動(dòng)基層共治全面開展。

（二）完善體制機(jī)制，提供有效的法律依據(jù)和制度規(guī)范

推動(dòng)“四治”有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)，需要不斷加強(qiáng)基層社會(huì)治理體制機(jī)制建設(shè)，為“四治一體”提供制度保障。建立健全與基層治理相關(guān)的法律法規(guī)是最為重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，包括基層法律服務(wù)工作者管理辦法、基層法律工作者協(xié)會(huì)法規(guī)、村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法等。通過建設(shè)科學(xué)完備的基層法律規(guī)范體系，制定權(quán)責(zé)明晰、便于操作的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，為“四治”有機(jī)融合及攻克城鄉(xiāng)基層治理難題提供有效的法律依據(jù)。

同時(shí)，完善基層管理制度，尤其要發(fā)揮好基層群眾自治制度的重要作用。積極探索基層民主自治的新機(jī)制、新方式、新途徑，發(fā)揮群眾自治組織在自我組織、自我管理和自我服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，充分激發(fā)基層社會(huì)治理的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。進(jìn)一步建立健全村民代表制度、社區(qū)居委工作制度、社區(qū)物業(yè)管理辦法等地方性政策規(guī)章，為“四治”有機(jī)融合提供相應(yīng)的制度規(guī)范。此外，加強(qiáng)社區(qū)章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層內(nèi)部規(guī)則對(duì)社會(huì)治理的“柔性”約束力，不斷提升城鄉(xiāng)德治化水平，既要形成邊界清晰的內(nèi)部治理規(guī)范，也要通過以德服人的方式提升村居民對(duì)基層內(nèi)部規(guī)則的認(rèn)可度與遵從度②侯宏偉、馬培衢：《“自治、法治、德治”三治融合體系下治理主體嵌入型共治機(jī)制的構(gòu)建》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第6 期。。

（三）堅(jiān)持整體治理，全面提升“四治”的聯(lián)動(dòng)整合能力

堅(jiān)持整體治理，首先，要加強(qiáng)政府部門間協(xié)作，發(fā)揮整合優(yōu)勢(shì)。通過建立和完善跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作配合和信息互通，建立上下聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理一元主體主導(dǎo)、多元主體配合的格局，有效解決基層治理的難點(diǎn)問題。

其次，對(duì)于“四治”而言，各項(xiàng)治理內(nèi)容不僅要單獨(dú)發(fā)力，還需有效聯(lián)動(dòng)。一是全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推動(dòng)各領(lǐng)域法治化水平顯著提高。二是構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)需要的新德治體系，將引導(dǎo)有方、評(píng)議有道、治理有法作為新時(shí)代德治體系的關(guān)鍵要求，全面踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推動(dòng)形成良好的道德風(fēng)尚。三是探索人民群眾當(dāng)家作主的最直接方式，提升村居民自我管理和自我服務(wù)的水平。四是將各主體有效聯(lián)系在一起，共同參與基層社會(huì)治理，提高社會(huì)協(xié)同的能力和水平。

（四）加強(qiáng)多維協(xié)同，提高城鄉(xiāng)基層社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的活力指數(shù)

構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，是中國特色社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。創(chuàng)新基層社會(huì)協(xié)同治理是中國實(shí)現(xiàn)共建共治共享格局的有效途徑③葉國兵：《基層社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制的完善：以南昌禁燃禁放治理為例》，《江西社會(huì)科學(xué)》2019 年第5 期。。協(xié)同治理不僅是當(dāng)前城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。這要求人們將過去管控型的縱向治理向多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同高效的網(wǎng)絡(luò)化治理模式轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持“大社會(huì)治理”的發(fā)展思路，提升基層社會(huì)的活力指數(shù)。

第一，黨和政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念和管理模式，為社會(huì)參與和社會(huì)組織發(fā)展提供良好的“善治”環(huán)境①馬慶鈺：《共建共治共享社會(huì)治理格局的意涵解讀》，《行政管理改革》2018 年第3 期。。一方面，充分發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌區(qū)域黨建資源。具體而言，健全黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，打造統(tǒng)籌融合的黨建網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)黨的理想信念宣傳，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)動(dòng)員和參與機(jī)制；強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，構(gòu)建基層黨建、基層服務(wù)、基層自治“三位一體”格局；激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)基層自治，發(fā)揮基層黨組織團(tuán)結(jié)各類組織、鏈接多種資源的作用。推動(dòng)新時(shí)代基層社會(huì)善治發(fā)展，應(yīng)以黨建為引領(lǐng)，切實(shí)解決部分村（社區(qū)）基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等問題，形成以基層黨組織為核心，基層政府為主導(dǎo)，村民、居民委員會(huì)為基礎(chǔ)，村居民為主體，集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織廣泛參與的“一核多元”基層社會(huì)治理架構(gòu)。另一方面，轉(zhuǎn)變政府社會(huì)治理理念，實(shí)行行政權(quán)力清單與責(zé)任清單制度。強(qiáng)化政府的社會(huì)規(guī)劃和公共服務(wù)職能，提高基層政府服務(wù)水平，優(yōu)化政府社會(huì)治理職能。鼓勵(lì)政府各部門梳理行政職權(quán)、公布權(quán)責(zé)清單、明確責(zé)任主體、優(yōu)化運(yùn)行流程，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，健全責(zé)任問責(zé)機(jī)制，杜絕責(zé)任“甩鍋”現(xiàn)象。

第二，構(gòu)建多元參與的共治格局，改變長(zhǎng)久以來政府是社會(huì)治理唯一主體的思維定式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)和公眾積極參與城鄉(xiāng)基層治理。首先，充分發(fā)揮市場(chǎng)的高效和創(chuàng)新特色，結(jié)合商業(yè)運(yùn)作模式，盤活社會(huì)資金，提升社會(huì)效益。其次，進(jìn)一步鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織發(fā)展，讓社會(huì)組織在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會(huì)建設(shè)發(fā)展過程中承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，使其成為多元治理主體的重要組成部分。最后，積極鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)治理。社會(huì)組織在社區(qū)提供服務(wù)和開展活動(dòng)，可以積累當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)資本，推進(jìn)基層自治和協(xié)商民主，對(duì)居民參與能力的提升起到關(guān)鍵作用。同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)城市居民自治和農(nóng)村村民自治體制機(jī)制完善，真正把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落到實(shí)處。

第三，創(chuàng)新化解社會(huì)矛盾的單向管理方式，形成多元矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，有效維護(hù)社會(huì)秩序，為“四治一體”發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)。社會(huì)活力與社會(huì)秩序是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不可偏廢。良好的秩序是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)活力的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)“四治”融合的重要前提。因此，要對(duì)跨地區(qū)、跨行業(yè)和重大的社會(huì)矛盾糾紛實(shí)施聯(lián)動(dòng)化解。充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟渠道的相互銜接。充分利用社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，最大限度地整合社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)專業(yè)人士、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、主管機(jī)關(guān)等各方力量調(diào)處矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)銜接聯(lián)動(dòng)、多元調(diào)解。此外，充分調(diào)動(dòng)民間力量。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的行業(yè)優(yōu)勢(shì)，仲裁、公證、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)；鼓勵(lì)和支持其他社會(huì)組織、人民群眾積極參與多元化解工作，形成多點(diǎn)、多級(jí)、多專業(yè)的矛盾糾紛多元化解工作格局。