王 猛

“基于局部條件的分級制試驗(yàn)”①Wen-Hsuan Tsai and Nicola Dean.“Experimentation under Hierarchy in Local Conditions:Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan,China”，The China Quarterly,Vol.218,(2014),pp.339-358.是中國國家治理的典型特征，是中國試驗(yàn)性與漸進(jìn)性改革的重要基礎(chǔ)。地方政府創(chuàng)新能有效實(shí)現(xiàn)“誘致性制度變遷”與“強(qiáng)制性制度變遷”結(jié)合，②何顯明：《地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的生成機(jī)制與運(yùn)行機(jī)理——基于浙江現(xiàn)象的考察》，《中國行政管理》2009 年第8 期。具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展③陳國權(quán)、李院林：《地方政府創(chuàng)新與強(qiáng)縣發(fā)展：基于“浙江現(xiàn)象”的研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第6期。、重塑國家與社會(huì)關(guān)系④周慶智：《從地方政府創(chuàng)新看國家與社會(huì)關(guān)系的變化》，《政治學(xué)研究》2014年第2期。、推動(dòng)政治改革⑤郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。等多重作用。因此，地方政府創(chuàng)新是觀察與理解地方政府行為的重要視角。

行政改革、公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域的政府創(chuàng)新逐漸增加并維持在較高水平，是地方政府創(chuàng)新的重要趨勢。隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府越來越多地通過推進(jìn)行政改革、改善公共服務(wù)與提升社會(huì)治理水平，來滿足地方社會(huì)需求與解決地方治理問題。那么，如何概括地方政府創(chuàng)新的這一趨勢呢？又如何理解地方政府的這種創(chuàng)新行為呢？基于地方政府創(chuàng)新的理論研究和實(shí)踐狀況，筆者提出“地方回應(yīng)型創(chuàng)新”概念來回答這些問題?；谥袊胤秸畡?chuàng)新的制度基礎(chǔ)與地方情境，在區(qū)分地方政府創(chuàng)新三種類型的基礎(chǔ)上，通過描摹影響地方政府創(chuàng)新行為的宏觀社會(huì)背景與制度結(jié)構(gòu)，從社會(huì)嵌入與橫向競爭兩個(gè)視角來解釋地方回應(yīng)型創(chuàng)新的雙重邏輯。

一、理解地方政府創(chuàng)新的不同類型

識(shí)別地方政府創(chuàng)新的類型差異、作用機(jī)制是打開地方政府創(chuàng)新“黑箱”的重要途徑。學(xué)界主要依據(jù)“內(nèi)容—領(lǐng)域”和“動(dòng)因—情境”兩個(gè)視角對地方政府創(chuàng)新進(jìn)行分類。如俞可平按創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)⑵浞譃檎胃母铩⑿姓母锖凸卜?wù)創(chuàng)新①俞可平：《論政府創(chuàng)新的若干基本問題》，《文史哲》2005年第4期。，吳建南按創(chuàng)新內(nèi)容將其分為管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、合作創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和治理創(chuàng)新②吳建南等：《政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。；楊雪冬則按創(chuàng)新動(dòng)因?qū)⑵浞譃槲C(jī)—主動(dòng)型、危機(jī)—被動(dòng)型、發(fā)展—主動(dòng)型、發(fā)展—被動(dòng)型創(chuàng)新③楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。，劉景江按創(chuàng)新情境將其分為體制內(nèi)創(chuàng)新與體制外創(chuàng)新④劉景江：《地方政府創(chuàng)新：概念框架和兩個(gè)向度》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。。這些類型劃分有助于加深對中國地方政府創(chuàng)新的層次認(rèn)知，但仍面臨結(jié)構(gòu)性與內(nèi)在機(jī)制缺失的問題。一方面，這些劃分缺乏在中國獨(dú)特的制度結(jié)構(gòu)中來把握地方政府創(chuàng)新的類型；另一方面，這些研究也缺乏在把握政府創(chuàng)新的核心作用機(jī)制基礎(chǔ)上來進(jìn)行類型區(qū)分。建構(gòu)中國地方政府創(chuàng)新的類型框架，一方面需要關(guān)注地方政府行動(dòng)選擇所面臨的制度結(jié)構(gòu)與特殊情境；另一方面需要把握影響地方政府創(chuàng)新行為的核心機(jī)制。因此，我們從縱向的府際關(guān)系、橫向的政社互動(dòng)與內(nèi)在的行政規(guī)范三個(gè)關(guān)鍵變量來構(gòu)建地方政府創(chuàng)新的類型學(xué)。

對作為具有獨(dú)立自主性的地方政府及其官員而言，其行動(dòng)選擇通常會(huì)考慮三層面的因素：第一，上級政府及其官員的政策、態(tài)度和行為。府際關(guān)系是影響和制約地方政府行為的核心因素，尤其是在中國“對上負(fù)責(zé)”和“壓力型體制”的制度背景下。上級政府特別是中央在對地方進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)的基礎(chǔ)上，通過政治領(lǐng)導(dǎo)、晉升激勵(lì)和績效考核保持對地方政府的有力控制。因此，來自上級政府的政治控制會(huì)較大地影響地方政府創(chuàng)新行為的選擇。第二，地方政府所面臨的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。地方政府作為區(qū)域性治理的責(zé)任主體，除需要落實(shí)上級政府的政治任務(wù)外，非常重要的任務(wù)在于回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求。因此，政社關(guān)系是影響地方政府行為的又一關(guān)鍵因素。而社會(huì)嵌入的強(qiáng)弱程度，會(huì)影響地方政府的創(chuàng)新選擇。第三，地方政府內(nèi)部的行政文化與規(guī)范。地方政府不僅要處理府際關(guān)系、政社關(guān)系，還要處理與自身的關(guān)系。地方政府的內(nèi)在行政規(guī)范是一套處理與自身關(guān)系的文化知識(shí)系統(tǒng)。因此，行政文化是理解地方政府創(chuàng)新的再一重要因素。基于以上分析，可以說，地方政府創(chuàng)新是基于行政規(guī)范和治理文化，在特定的府際關(guān)系、政社關(guān)系下而進(jìn)行的策略性選擇。地方政府所需處理的三重關(guān)系實(shí)際上對應(yīng)了影響地方政府創(chuàng)新的三個(gè)核心機(jī)制：政治控制、社會(huì)嵌入和文化規(guī)范。

基于三種機(jī)制作用程度的差異，可以將中國地方政府創(chuàng)新區(qū)分為三種類型：上級主導(dǎo)型創(chuàng)新、地方回應(yīng)型創(chuàng)新和地方自發(fā)型創(chuàng)新。上級主導(dǎo)型創(chuàng)新是指上級政府在保持對地方政府控制的基礎(chǔ)上，賦予地方政府進(jìn)行自主創(chuàng)新探索的權(quán)限，但在創(chuàng)新績效與擴(kuò)散推廣等方面具有較大的裁決權(quán)，以為更大范圍的改革尋找方向和突破口，如上級政府主導(dǎo)的政策試點(diǎn)。地方回應(yīng)型創(chuàng)新是指地方政府為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在把握社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，改善公共服務(wù)與滿足社會(huì)需求，以解決地方社會(huì)問題和通過創(chuàng)新獲得競爭性資源的行為，如地方政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的行政改革，為滿足基層社會(huì)治理需要而進(jìn)行的社會(huì)治理創(chuàng)新等。地方自發(fā)型創(chuàng)新是指地方政府基于內(nèi)在使命通過自我學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，自覺回應(yīng)地方治理問題和社會(huì)公眾訴求，推動(dòng)地方事業(yè)發(fā)展。如近兩年由浙江省發(fā)起的“最多跑一次”改革，被視為“刀刃向內(nèi)”、面向政府自身的自我革命。

如前所述，對地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的觀察發(fā)現(xiàn)，地方回應(yīng)型創(chuàng)新逐漸成為地方政府的主要?jiǎng)?chuàng)新形式。其原因在于：在改革開放初期，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力主要來自于上級政府特別是中央權(quán)威。對急需改革創(chuàng)新與對外開放的中國而言，中央政府在改革初期的強(qiáng)力推動(dòng)，打開了地方政府改革創(chuàng)新的局面。同時(shí)，中央在積極推動(dòng)地方創(chuàng)新與全國改革的過程中，始終保持著對資源的控制和對地方的支配。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的壯大、社會(huì)組織的成長和地方自主性的增強(qiáng)，其核心表現(xiàn)為社會(huì)嵌入能力的增強(qiáng)和地方自主性的增加，因而，地方政府創(chuàng)新受外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量的影響也越來越多，開始更多地回應(yīng)社會(huì)市場的需求。同時(shí)，地方政府創(chuàng)新也體現(xiàn)出更多的競爭性特征。接下來，將從地方政府創(chuàng)新的嵌入關(guān)系和競爭關(guān)系，呈現(xiàn)地方政府回應(yīng)型創(chuàng)新的基本邏輯。

二、地方回應(yīng)型創(chuàng)新的社會(huì)邏輯

本文將影響地方政府創(chuàng)新行為的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素統(tǒng)稱為社會(huì)邏輯。地方政府創(chuàng)新內(nèi)嵌于特定的社會(huì)環(huán)境中。理解地方回應(yīng)型創(chuàng)新的社會(huì)邏輯，需要分析地方政府所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特征以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化對政府行為的影響。中國變革的進(jìn)程，也是政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)過程，突出表現(xiàn)為政府與經(jīng)濟(jì)的分離①[美]安·弗洛里妮、賴海榕、[新]陳業(yè)靈：《中國試驗(yàn)》，馮瑾、張志超譯，北京：中央編譯出版社，2013 年，第15 頁。、單位制的解體②李路路：《“單位制”的變遷與研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第1 期。。改革開放以來，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的顯著變化表現(xiàn)為市場秩序的擴(kuò)展與社會(huì)力量的壯大。

（一）市場秩序的擴(kuò)展與地方政府行為的轉(zhuǎn)變

中國改革創(chuàng)新之路的一條重要線索就是市場秩序的不斷擴(kuò)展與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。市場化改革是中國社會(huì)變遷的基本主題和動(dòng)力，并誘致了社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變遷。改革開放后，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央與地方權(quán)力的分配呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)放權(quán)、政治集中”的非對稱特征。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的“策略性放權(quán)”，一方面使得地方政府行為呈現(xiàn)出更強(qiáng)的自主性；另一方面也使得市場力量不斷向其他領(lǐng)域擴(kuò)展?jié)B透，導(dǎo)致了社會(huì)文化秩序與政府行政秩序的變化。

市場秩序的擴(kuò)展顯著影響了地方政府行為，表現(xiàn)為地方政府的“地區(qū)經(jīng)營者”角色，具有不斷增強(qiáng)的獨(dú)立自主性和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。這體現(xiàn)在：首先，隨著財(cái)政體制改革，原有“一灶吃飯”體制下各級政府間高度一致的利益結(jié)構(gòu)被瓦解了。特別是分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的相對獨(dú)立性。中央與地方政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)上進(jìn)行了分配，各自相對獨(dú)立的利益、地位和角色也更加明顯。因此，地方政府圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)與增強(qiáng)財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)也越來越強(qiáng)。其次，財(cái)政分權(quán)的伴隨性后果是中央將很多決策權(quán)下放給地方，特別是將大量微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理權(quán)限賦予地方政府，增強(qiáng)了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等方面的自主權(quán)，使得地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要經(jīng)營者。最后，地方政府作為地方利益代言人的角色愈加凸顯。地方利益成為理解地方政府行為邏輯的關(guān)鍵變量。③何顯明：《順勢而為:浙江地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的演進(jìn)邏輯》，杭州：浙江大學(xué)出版社,2008 年，第41 頁。一方面，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和為轄區(qū)公眾提供公共服務(wù)，是地方政府獲得政績合法性的重要基礎(chǔ)和手段；另一方面，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)利益和地方政府的效用目標(biāo)存在內(nèi)在聯(lián)系和利益共容。地方政府通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以最大程度獲取自主支配的財(cái)政資金、強(qiáng)化對地方資源的控制能力。

市場秩序不斷擴(kuò)展的同時(shí)，還促進(jìn)了社會(huì)文化變遷與政府行政改革。第一，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)力量的興起。社會(huì)資源的分散和社會(huì)利益的分化，導(dǎo)致政府無法再通過傳統(tǒng)的強(qiáng)控制手段來維護(hù)社會(huì)秩序和依靠傳統(tǒng)治理單位來整合社會(huì)利益。擴(kuò)展的市場秩序塑造了一個(gè)更加開放、多元和動(dòng)態(tài)的社會(huì)，這為社會(huì)力量的壯大和社會(huì)組織的成長提供了空間。第二，市場改革的深入推動(dòng)了文化變遷。市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，促進(jìn)了社會(huì)意識(shí)形態(tài)和文化觀念的變化。市場經(jīng)濟(jì)所奉行的權(quán)利意識(shí)以及平等、競爭、自由、法治等基本價(jià)值，影響和促進(jìn)了社會(huì)意識(shí)形態(tài)和文化觀念的變化。這些現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)原則成為社會(huì)吁求自身權(quán)益與評價(jià)政府有效性、合法性的價(jià)值標(biāo)尺。社會(huì)權(quán)利意識(shí)和文化觀念的變化，也提出了建立更具高效性、開放性政府和推動(dòng)政府治理變革的要求。第三，市場經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大推動(dòng)了行政改革。一方面，市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展逐步瓦解了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的封閉的政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序，需要政府進(jìn)行治理模式變革以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求；另一方面，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在地要求政府通過行政審批改革、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)以及“簡政放權(quán)”等手段，提高政府服務(wù)水平與激發(fā)市場活力。

（二）社會(huì)力量的壯大與社會(huì)嵌入能力的增強(qiáng)

社會(huì)成長是理解中國改革創(chuàng)新的又一重要線索。計(jì)劃體制的解體與市場體制的確立過程，是政府對社會(huì)的控制范圍縮小、控制力度減弱和控制規(guī)范增強(qiáng)的過程。④楊宏山：《當(dāng)代中國政治關(guān)系》，北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，2002 年，第276—277 頁。計(jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌、單位制向社區(qū)制的回歸，意味著社會(huì)形態(tài)由“以抽象整體利益為主的單位組織，轉(zhuǎn)向以具體個(gè)人利益為導(dǎo)向的契約組織”①李友梅：《從彌散到秩序》，北京：中國大百科全書出版社，2011 年，第214 頁。，實(shí)現(xiàn)身份到契約的轉(zhuǎn)變，尊重個(gè)人的發(fā)展?！皢挝蝗恕毕颉吧鐣?huì)人”轉(zhuǎn)變是公民個(gè)體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的過程。這種轉(zhuǎn)變意味著政府在面向社會(huì)和治理社會(huì)時(shí)必須考慮個(gè)體化的公民的權(quán)利訴求。②安·弗洛里妮等從公民對政府的行政訴訟逐年增加的視角對公民權(quán)利制約國家權(quán)力這一問題進(jìn)行了論述。參見[美]安·弗洛里妮、賴海榕、[新]陳業(yè)靈：《中國試驗(yàn)》，第21—22 頁。

改革開放以來的社會(huì)成長突出表現(xiàn)為社會(huì)組織的迅猛發(fā)展。中央向地方放權(quán)以及政府對社會(huì)控制的有限放松，為公民組建和參與社會(huì)組織的組織化需求創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和空間。而社會(huì)自身也在經(jīng)濟(jì)市場化中、國家從微觀社會(huì)生活組織者和承辦者角色退出后，產(chǎn)生了愈益強(qiáng)烈的自我組織和自我服務(wù)的需求，催生了越來越多的民間組織。③陳光金：《改革開放以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政法學(xué)部：《改革開放 繁榮發(fā)展：中國社會(huì)發(fā)展和依法治國的時(shí)間與探索》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009 年，第48 頁。截至2018 年底，中國社會(huì)組織單位個(gè)數(shù)已達(dá)81.7 萬個(gè)；其中，社會(huì)團(tuán)體36.6 萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位44.4 萬個(gè)，各種基金會(huì)0.7 萬個(gè)。社會(huì)組織涵蓋了工商服務(wù)、教育文化、科技研究、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和職業(yè)及從業(yè)組織類等各個(gè)領(lǐng)域。

社會(huì)組織數(shù)量的增長和組織化水平的提高意味其嵌入能力越來越強(qiáng)，因而，政府不得不回應(yīng)社會(huì)組織的需求，同時(shí)也越來越依靠社會(huì)組織進(jìn)行治理，如發(fā)揮中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)在承接政府職能轉(zhuǎn)移和服務(wù)外包中的作用。當(dāng)然，中國權(quán)力集中的體制和政黨國家體制對社會(huì)組織的發(fā)展始終保持著天然的敏感，特別是對一些涉及政治活動(dòng)、宗教活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)和權(quán)益維護(hù)的社會(huì)組織進(jìn)行較為嚴(yán)格的限制。因而政府努力在對社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管和與社會(huì)組織開展合作之間達(dá)成契合，尋求控制與嵌入之間的平衡。中國社會(huì)組織和民間社會(huì)固有的彈性與韌性，一定程度抵消了政府一直在努力保持著的對社會(huì)組織的有效控制。近些年來，隨著大批草根社會(huì)團(tuán)體的興起、網(wǎng)絡(luò)力量的壯大以及公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理的方式多元化、范圍擴(kuò)大化與作用深度化，社會(huì)組織在中國社會(huì)治理與改革進(jìn)程中蘊(yùn)含的特有價(jià)值和作用正被越來越多地認(rèn)識(shí)?？傊?，社會(huì)組織已成為嵌入正式治理結(jié)構(gòu)、影響和塑造國家治理和政府行為的重要力量。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是市場化力量與社會(huì)嵌入能力的增強(qiáng)，地方政府越來越重視以社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求為起點(diǎn)與回應(yīng)社會(huì)需求，進(jìn)而“通過體制創(chuàng)新推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以形成制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)”④金太軍、汪波：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與中國中央—地方關(guān)系制度變遷》，《管理世界》2003 年第6 期。。因而，地方政府創(chuàng)新具有更多的“回應(yīng)型創(chuàng)新”的特征。為呼應(yīng)社會(huì)不斷增加的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求，以及解決日益復(fù)雜的社會(huì)治理問題，在創(chuàng)新內(nèi)容上則涌現(xiàn)出越來越多的公共服務(wù)與社會(huì)治理創(chuàng)新?？梢哉f，地方回應(yīng)型創(chuàng)新是為了適應(yīng)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，回應(yīng)不斷壯大的社會(huì)力量對政府的治理需求，而采取的制度創(chuàng)新與政府改革行為。

三、地方回應(yīng)型創(chuàng)新的政治邏輯

地方回應(yīng)型創(chuàng)新的社會(huì)邏輯解釋了政府系統(tǒng)外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化對地方政府行為的影響，以及地方政府在內(nèi)容上以公共服務(wù)與社會(huì)治理創(chuàng)新為主。那么，地方回應(yīng)型創(chuàng)新的政治邏輯則從政府系統(tǒng)內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)解釋為何地方政府需要回應(yīng)社會(huì)需求。

（一）晉升錦標(biāo)賽與地方政府競爭的形成

晉升錦標(biāo)賽理論較好地解釋了官僚體制內(nèi)的競爭行為與政治激勵(lì)機(jī)制。周黎安較早提出晉升錦標(biāo)賽來解釋中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭或合作以及中國經(jīng)濟(jì)增長之謎。⑤周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論中國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004 年第6 期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007 年第7 期。作為一種政府治理模式，晉升錦標(biāo)賽主要指“上級政府對多個(gè)下級政府的官員而設(shè)計(jì)的一種晉升競爭，競爭優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定”。⑥李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家：基于“非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架》，上海：學(xué)林出版社,2015 年，第17 頁。晉升錦標(biāo)賽的治理機(jī)制在于經(jīng)濟(jì)增長、人事控制與政治激勵(lì)的結(jié)合。改革開放以來，中央政府通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)與行政分權(quán)實(shí)現(xiàn)了“治理權(quán)”下放，但上級政府仍然通過人事任免和政治激勵(lì)來增強(qiáng)對下級政府的控制。這種縱向政府的權(quán)力分配被描述為“非協(xié)調(diào)”的特征，即治理權(quán)的預(yù)授與裁決權(quán)的保留。①李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家：基于“非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架》，第46—49 頁。

“非協(xié)調(diào)”的分權(quán)結(jié)構(gòu)與晉升錦標(biāo)賽體制，促成了“同級競爭—上級裁決—政治晉升”的行為鏈條。理性的地方官員要實(shí)現(xiàn)在官僚體制內(nèi)的政治晉升，就必須在橫向政府間獲得競爭優(yōu)勢。地方政府依托于較大的地方治理權(quán)限進(jìn)行自主行為選擇，通過提高顯性的地方治理績效來獲得上級政府的認(rèn)可和支持。上級政府掌握對下級政府治理績效進(jìn)行判斷和評價(jià)的權(quán)力，并將裁決結(jié)果作為下級政府是否獲得政治晉升的依據(jù)。因此，縱向?qū)蛹壵g的分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽體制導(dǎo)致了地方政府表現(xiàn)出越來越多的競爭行為。這種競爭不僅表現(xiàn)在為謀求政治晉升的政治領(lǐng)域，更表現(xiàn)在為晉升提供績效合法性支持的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也表現(xiàn)在轄區(qū)內(nèi)地方政府間的“制度競爭”。②馮興元：《論轄區(qū)政府間的制度競爭》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001 年第6 期。

（二）從“為增長而競爭”到“為競爭而創(chuàng)新”

改革開放后，中國很長一段時(shí)間都堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。上級政府也將經(jīng)濟(jì)增長作為考核地方政績與官員晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。③Li Hongbin and Zhou Li-An.,“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics,vol.89,no.9,(2005),pp.1743-1762.在此背景下，地方政府往往會(huì)迎合上級政府的目標(biāo)偏好，展開了圍繞GDP 增長為核心的競爭，以求在經(jīng)濟(jì)競爭中實(shí)現(xiàn)政治晉升。因此，錦標(biāo)賽體制也由政治領(lǐng)域的晉升擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的競爭，進(jìn)而形成了“為增長而競爭”的模式。④陳釗、徐彤：《走向“為和諧而競爭”：晉升錦標(biāo)賽下的中央和地方治理模式變遷》，《世界經(jīng)濟(jì)》2011 年第9 期?？陀^地講，地方政府圍繞GDP 而展開的晉升錦標(biāo)賽促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)增長，但也帶來了“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕民生和諧”的后果。⑤蔡蕓、楊冠瓊：《晉升錦標(biāo)賽與中國的基礎(chǔ)教育發(fā)展失衡》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第6 期。

但隨著中央政府政策的調(diào)整和政社關(guān)系的變化，地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長的競爭格局也在發(fā)生變化。⑥何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第1 期。一方面，中央對地方政府的考核依據(jù)不限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也更加重視社會(huì)治理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)保等；另一方面，地方社會(huì)對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與良好社會(huì)治理的需求逐步增加。因此，“為增長而競爭”為地方政府獲取政治收益的空間正逐漸縮小，為獲取相對競爭優(yōu)勢，地方政府開始圍繞“制度創(chuàng)新”而競爭。制度創(chuàng)新能夠在一定時(shí)期內(nèi)帶來制度的壟斷利潤，⑦劉強(qiáng)、覃成林：《地方政府競爭與地區(qū)制度創(chuàng)新:一個(gè)制度分析的視角》，《中州學(xué)刊》2009 年第6 期。通過制度創(chuàng)新的地方政府能夠獲得競爭優(yōu)勢，增加政治晉升的機(jī)會(huì)。在競爭性制度創(chuàng)新中，地方政府產(chǎn)生了對產(chǎn)權(quán)制度、行政審批制度與公共物品供給制度進(jìn)行改革等創(chuàng)新行為?！霸鲩L競爭”與“創(chuàng)新競爭”的差異在于：前者是爭奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，后者則是形成擴(kuò)散性的制度經(jīng)驗(yàn)；前者是存量競爭，后者是增量競爭?？梢?，在上級政府考核與地方社會(huì)壓力的雙重影響下，地方政府主要展開資源、政策與制度競爭。因此，地方政府競爭既強(qiáng)化了地方政府推動(dòng)地方性事務(wù)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，也客觀上刺激與加速了地方政府進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

四、地方回應(yīng)型創(chuàng)新的效應(yīng)、內(nèi)容與后果

（一）地方回應(yīng)型創(chuàng)新的雙重效應(yīng)

地方回應(yīng)型創(chuàng)新的基本邏輯在于開放型體制的嵌入效應(yīng)與競爭型體制的擠壓效應(yīng)的共同作用。換言之，地方政府不僅要回應(yīng)來自社會(huì)的治理壓力，還要回應(yīng)來自同級的競爭壓力。在中國對上負(fù)責(zé)的壓力型體制下，上級政府主要通過行政發(fā)包、任務(wù)分解和政績考核來實(shí)現(xiàn)對下級政府的激勵(lì)和控制。地方政府既需要完成上級分派的行政任務(wù)，同時(shí)任務(wù)的完成情況也將作為其政績考核與政治晉升的重要依據(jù)。而地方政府為了獲取地方發(fā)展中的相對優(yōu)勢和政治晉升中的有利地位，圍繞公共服務(wù)供給、資本吸引、法律制度、政府效率和社會(huì)治理等展開競爭。地方政府間不僅要爭奪中央掌握的資源，還要與同級地方政府爭奪區(qū)域內(nèi)資源，也要和社會(huì)公眾競爭社會(huì)性資源。因此，競爭型體制下的政府競爭既表現(xiàn)為橫向政府間的資源爭奪，也表現(xiàn)為縱向政府間的討價(jià)還價(jià)。這種競爭既體現(xiàn)在政府體制內(nèi)部，也延伸到行政體制之外。

地方競爭向行政體制外延伸，也意味著社會(huì)力量向行政體制滲透和嵌入能力的增強(qiáng)。轉(zhuǎn)型中國的社會(huì)正由封閉社會(huì)走向開放社會(huì)，突出表現(xiàn)為社會(huì)組織的興起、國家與社會(huì)的逐步分離。這成為推動(dòng)政治發(fā)展與政府治理轉(zhuǎn)型的重要力量。因此，地方政府越來越主動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)和市場主體的利益訴求及制度創(chuàng)新需求，通過地方政府管理模式優(yōu)化創(chuàng)新，應(yīng)對市場和社會(huì)力量對地方治理產(chǎn)生的壓力；通過政策和制度支持手段營造地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境。對地方政府而言，回應(yīng)地方社會(huì)需求有兩個(gè)層面的考量：一是從政社關(guān)系來看，對社會(huì)需求的滿足和回應(yīng)，通過提升地方治理有效性以增強(qiáng)地方社會(huì)對政府的合法性認(rèn)同；二是從府際關(guān)系來看，地方政府圍繞滿足地方社會(huì)需求而展開的競爭，可以通過提高地方治理績效以為其政治競爭提供政績支撐。而地方治理問題通常具有相似性，地方政府如果不能有效回應(yīng)這些問題，在地方政府間的橫向比較中將失去競爭優(yōu)勢。

（二）地方回應(yīng)型創(chuàng)新的主要內(nèi)容

地方政府受社會(huì)嵌入與橫向競爭的雙重影響，地方回應(yīng)型創(chuàng)新表現(xiàn)出“弱控制—強(qiáng)嵌入”的特征。一方面，地方政府創(chuàng)新受中央控制的影響逐漸減弱，但通過政策試點(diǎn)與地方創(chuàng)新來為全國性改革累積經(jīng)驗(yàn)仍是政府創(chuàng)新改革的重要形式；另一方面，地方政府創(chuàng)新越來越重視回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所帶來的需求變化。

一是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政改革。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府進(jìn)行了大量的簡政放權(quán)和政府創(chuàng)新。其核心形式表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)精簡、行政審批制度改革與政府管理模式創(chuàng)新。臃腫的政府機(jī)構(gòu)和繁瑣的官僚主義，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理效率，形成了倒逼行政改革的壓力。因此，中央與地方政府進(jìn)行了數(shù)次精簡行政機(jī)構(gòu)的改革，旨在通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、精簡編制和理順職能來提升政府辦事效率。如廣東順德探索建立的政府大部制，就是力圖精簡政府機(jī)構(gòu)、提高政府效能。但機(jī)構(gòu)的物理變化并不一定使政府效率產(chǎn)生質(zhì)的改變，提高政府效率的核心在于內(nèi)部管理制度的創(chuàng)新。因此，為應(yīng)對繁冗的行政審批手續(xù)與低效的政府辦事流程，地方政府開始推進(jìn)行政審批制度改革和“一站式”服務(wù)的政務(wù)管理創(chuàng)新。

行政審批制度改革創(chuàng)新起步于深圳。深圳作為中國改革開放的前沿陣地，承擔(dān)著對外開放與制度創(chuàng)新的重要使命。為應(yīng)對繁瑣的行政審批手續(xù)，清除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度壁壘，深圳市在國內(nèi)最早開始了簡化和刪減行政審批手續(xù)和規(guī)章的改革。深圳推動(dòng)行政審批制度改革與行政審批監(jiān)察方式的政府創(chuàng)新成為全國的典范，其成功經(jīng)驗(yàn)也在全國范圍推廣。近幾年，各地圍繞“放管服”和營商環(huán)境又進(jìn)行了一批地方制度創(chuàng)新，也是行政審批改革的深化。

行政改革的另一項(xiàng)主要內(nèi)容是政府管理模式的創(chuàng)新。為提高行政效率與轉(zhuǎn)變政府職能，地方政府開始通過建立“一站式”服務(wù)中心（或“政務(wù)超市”）來方便企業(yè)和居民辦事與獲取政府服務(wù)。一站式服務(wù)最初是地方政府實(shí)現(xiàn)招商引資而采取為投資者提供便利服務(wù)的做法，后演變成為“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。如深圳在1995年建立“外商投資服務(wù)中心”，浙江上虞縣（今紹興上虞區(qū)）于1999 年建立了全國首家行政服務(wù)中心。行政服務(wù)中心通過集中化、開放式和規(guī)范化的服務(wù)實(shí)現(xiàn)了服務(wù)流程的集成與服務(wù)內(nèi)容的整合，因而成為地方政府轉(zhuǎn)變職能與實(shí)現(xiàn)行政體制改革的重要載體，也是地方政府管理模式的重要?jiǎng)?chuàng)新。如近年來地方發(fā)起的“最多跑一次”“不見面審批”則是地方政府服務(wù)的進(jìn)一步創(chuàng)新。

二是為適應(yīng)社會(huì)成長的社會(huì)創(chuàng)新。第一，地方社會(huì)創(chuàng)新的重要內(nèi)容是通過社會(huì)組織制度改革促進(jìn)地方社會(huì)組織發(fā)展。隨著政府對許多領(lǐng)域干預(yù)的減弱以及單位制的解體，政府逐漸難以滿足日益增加的社會(huì)需求，這為公民追求自身利益而建立組織化的團(tuán)體提供了空間。改革開放以來，中國社會(huì)組織一直處于快速發(fā)展之中。社會(huì)組織在部分實(shí)現(xiàn)了利益整合、集體行動(dòng)和公共服務(wù)的同時(shí)，如何管理和規(guī)范社會(huì)組織也成為地方政府面臨的問題。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，一些地方政府積極改革創(chuàng)新和先行先試，推動(dòng)社會(huì)組織治理創(chuàng)新，將社會(huì)組織培育和發(fā)展成為社會(huì)治理的重要主體。這些治理創(chuàng)新主要圍繞政策法規(guī)、政府職能轉(zhuǎn)移、政社分開、政社合作等方面展開，北京、廣東、云南、海南、深圳、上海、浙江等省市是社會(huì)組織治理創(chuàng)新的活躍區(qū)域。①劉振國：《中國社會(huì)組織的治理創(chuàng)新——基于地方政府實(shí)踐的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010 年第3 期。如?？谑?997 年成立的“外來工之家”，上海市普陀區(qū)長壽路街道辦2002 年實(shí)施的社區(qū)民間組織管理體制改革、福建泉州市的維權(quán)工會(huì)、浙江義烏“工會(huì)社會(huì)化維權(quán)模式”等都成為“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)案例。社會(huì)組織的治理創(chuàng)新表現(xiàn)出鮮明的特征：社會(huì)組織治理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民需求緊密相關(guān)，較多工會(huì)維權(quán)案例的出現(xiàn)也說明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中凸顯出的勞工特別是弱勢群體的權(quán)益保護(hù)問題。

第二，地方社會(huì)創(chuàng)新的重要趨勢是公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新增多。公共服務(wù)和社會(huì)治理類創(chuàng)新回應(yīng)了社會(huì)成長對公共服務(wù)均等化與增強(qiáng)社會(huì)治理能力的要求。在公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域，出現(xiàn)了諸如杭州市上城區(qū)“政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”、寧波市海曙區(qū)“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”、陜西省嵐皋縣“鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院新農(nóng)合報(bào)銷制度改革”、山東萊西市“為民服務(wù)代理制”、成都市“村級公共服務(wù)與社會(huì)管理改革”等創(chuàng)新案例。在社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域，則出現(xiàn)了網(wǎng)格化管理、北京東城區(qū)“街道吹哨、部門報(bào)到”、浙江寧?！靶∥?quán)力清單”、廣東中山“流動(dòng)人口積分制管理”、上海浦東新區(qū)“公益服務(wù)園”等代表性創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

總體說來，地方回應(yīng)型創(chuàng)新呈現(xiàn)出行政改革、社會(huì)改革與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)的特征。地方政府受上級政府控制和影響的程度逐漸減弱，而受市場和社會(huì)力量的影響逐步增強(qiáng)，社會(huì)嵌入政府的能力、地方企業(yè)和社會(huì)組織影響地方政府的強(qiáng)度越來越高，地方政府關(guān)注和回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型對地方治理帶來的挑戰(zhàn)。因此，地方回應(yīng)型創(chuàng)新在內(nèi)容上以服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的行政改革、公共服務(wù)和社會(huì)治理創(chuàng)新為主。

（三）地方回應(yīng)型創(chuàng)新的異化后果

地方回應(yīng)型創(chuàng)新是地方政府基于社會(huì)嵌入與橫向競爭的雙重壓力而進(jìn)行的適應(yīng)性選擇。地方政府通過創(chuàng)新競爭，無疑推動(dòng)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與滿足了地方社會(huì)需求，一些典型創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)也成為推動(dòng)全國性改革的重要力量。但是這種基于嵌入和競爭壓力而進(jìn)行的回應(yīng)型創(chuàng)新，除具有巨大的創(chuàng)新動(dòng)力和活力之外，還可能存在異化的情況。地方政府通過制度、政策創(chuàng)新來獲得競爭優(yōu)勢是其行為選擇的重要效用目標(biāo)。因此，為獲得競爭優(yōu)勢地位，地方回應(yīng)型創(chuàng)新行為存在以下幾種異化的可能：一是對社會(huì)需求的即時(shí)回應(yīng)，或僅僅關(guān)注政府創(chuàng)新本身，而缺乏考慮創(chuàng)新的可持續(xù)問題。創(chuàng)新猶如曇花一現(xiàn)，陷入“創(chuàng)新容易、持續(xù)困難”的怪圈。二是為快速獲得政治回報(bào)，偏重于顯性的政績工程而忽視隱性長期的創(chuàng)新，如集中圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視民生服務(wù)和制度改進(jìn)。三是可能陷入競爭的惡性循環(huán)。地方政府蜂擁進(jìn)行創(chuàng)新以獲取政治和社會(huì)關(guān)注度，在這之中可能存在兩種情況：為了吸引眼球而進(jìn)行“偽創(chuàng)新”或“盆景式創(chuàng)新”，和忽視地方實(shí)際而進(jìn)行的盲目跟風(fēng)模仿。四是地方回應(yīng)型創(chuàng)新要權(quán)衡創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、政治穩(wěn)定與政治正確，因而，一方面難以在發(fā)展改革的“硬骨頭”上進(jìn)行突破；另一方面，當(dāng)創(chuàng)新進(jìn)入“深水區(qū)”，可能難以繼續(xù)推進(jìn)，而陷入“內(nèi)卷化”困境。①創(chuàng)新的內(nèi)卷化則指地方政府創(chuàng)新發(fā)展到某一確定形式或階段后，便停滯不前或無法繼續(xù)推進(jìn)的現(xiàn)象，即地方政府創(chuàng)新面臨瓶頸。關(guān)于地方政府創(chuàng)新內(nèi)卷化的討論，參見李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家——基于“非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架》，第158—161 頁。

綜上所述，本文從政治控制、社會(huì)嵌入和文化規(guī)范三個(gè)維度將地方政府創(chuàng)新區(qū)分為上級主導(dǎo)型、地方回應(yīng)型和地方自發(fā)型。隨著地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及地方政府間競爭的加劇，地方政府創(chuàng)新越來越多地呈現(xiàn)“回應(yīng)型”特征。地方回應(yīng)型創(chuàng)新是社會(huì)嵌入與橫向競爭雙向作用的結(jié)果。地方回應(yīng)型創(chuàng)新的凸顯也反映了地方治理更加注重來自社會(huì)市場的需求和壓力，因而在內(nèi)容上表現(xiàn)為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政改革和適應(yīng)于社會(huì)成長的社會(huì)創(chuàng)新逐漸成為地方政府創(chuàng)新的重點(diǎn)。地方政府通過創(chuàng)新行為回應(yīng)了社會(huì)需求與來自橫向政府間的競爭壓力，這種面對社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境壓力而采取的適應(yīng)性和回應(yīng)性行為，客觀上起到了解決地方社會(huì)治理問題的作用，但所面臨的創(chuàng)新異化和內(nèi)卷化等問題也需要高度重視。一方面需要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有效對接，提高政府對社會(huì)需求的回應(yīng)力和響應(yīng)力，進(jìn)一步規(guī)范地方政府及其官員的創(chuàng)新行為；另一方面需要加強(qiáng)地方政府創(chuàng)新過程管理，將地方政府創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的制度資源供給，提高地方政府創(chuàng)新的制度化能力?？傊?，要充分發(fā)揮地方回應(yīng)型創(chuàng)新在推進(jìn)制度持續(xù)改進(jìn)中的正面效應(yīng)，從而為完善地方治理體系與現(xiàn)代國家建設(shè)提供支撐。