葉 穎

[摘要]目前，我國基層治理面臨嚴重的“內(nèi)憂外患”，在內(nèi)表現(xiàn)為基層政府治理“碎片化”問題突出，在外表現(xiàn)為基層面臨的社會環(huán)境愈加復雜化、社會需求愈加多樣化。因此，創(chuàng)新基層社會治理機制是目前政府改革的主要方向。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”作為基層政府的自我革新之舉，有利于破解當前的基層治理困境，體現(xiàn)了問題導向、需求管理、流程優(yōu)化、結構整合和功能協(xié)調(diào)等改革新思路。

[關鍵詞]整體性治理;“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”;基層社會治理

[中圖分類號]D63? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2020）02-0041-05

一、研究背景與問題提出

在我國行政管理體制中，基層是黨和國家政策執(zhí)行的末端，是政策落實的“最后一公里”;也是政府服務群眾的前端，展示政府形象的窗口。基層社會治理水平的高低直接關系到社會整體治理水平的表現(xiàn)，關系到國家治理水平的現(xiàn)代化。然而，隨著社會的不斷發(fā)展，基層社會治理成為我國社會治理的重點和難點，原因在于基層社會治理面臨嚴重的“內(nèi)憂外患”，在內(nèi)表現(xiàn)為基層政府治理“碎片化”問題突出，治理主體和治理要素分散、零碎，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照;在外表現(xiàn)為基層面臨的社會環(huán)境愈加復雜化、社會需求愈加多樣化?；鶎诱畟鹘y(tǒng)的社會治理機制與基層社會現(xiàn)實發(fā)展需求不相適應，這要求我國加快探索創(chuàng)新基層社會治理機制，提升社會治理整體水平。黨的十九大報告指出“推動社會治理重心向基層下移”[1]，基層穩(wěn)則社會安，基層是社會各類問題的集結地，是社會治理的關鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆三中全會指出，“構建簡約高效的基層管理體制，增強地方治理能力，加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎”[2]，黨的十九屆四中全會進一步提出“推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”[3]。因此，各地展開了創(chuàng)新基層社會治理機制的探索，形成了一系列行之有效的經(jīng)驗。

北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”）是北京市基層社會治理機制探索的創(chuàng)新經(jīng)驗，是破解基層社會治理“最后一公里”難題的生動實踐?！按瞪趫蟮健逼鹪从诒本┦衅焦葏^(qū)為解決礦石盜采現(xiàn)象而形成的一種聯(lián)合執(zhí)法鏈機制，目的在于打破基層政府屬地管理與行政執(zhí)法脫節(jié)的內(nèi)在體制障礙，以結果為導向重塑基層社會治理理念和治理機制?！按瞪趫蟮健睓C制在實踐中運行效果顯著，不僅解決了困擾政府和民眾多年的社會亂象，還為推進基層社會治理機制改革提供了良好的思路。該做法曾成為北京市2018年“1號改革課題”，在全市半數(shù)以上街鄉(xiāng)進行推廣試點，并且其改革探索的成果在2018年11月習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第五次會議上得到通過。可見，“吹哨報到”這一做法已形成了相對成熟的運行機制和良好的治理效果。

“吹哨報到”作為基層政府的自我革新之舉，行動的背后必然有其深刻的邏輯和理論意蘊。對改革實踐的探究，離不開理論分析框架的支撐，正如理論的發(fā)展完善同樣離不開實踐的檢驗矯正一樣。“吹哨報到”做法體現(xiàn)了問題導向、需求管理、流程優(yōu)化、結構整合和功能協(xié)調(diào)等改革思路的轉換?；诖?，本文引入了整體性治理理論視角，試圖對“吹哨報到”改革的實踐機制及其成效進行理論層面的分析。

二、整體性治理理論——一種分析框架

作為治理理論的前沿之一，整體性治理理論是二十一世紀初在反思和回應傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理帶來的碎片化問題基礎上發(fā)展起來的，被譽為“公共管理的第三波典范”[4]，其代表人物是佩里·希克斯和帕切克·鄧利維。整體性治理理論主張通過有效的協(xié)調(diào)和整合，實現(xiàn)各種治理主體之間政策目標和手段的一致性和政策執(zhí)行的連貫性，減少執(zhí)行資源的浪費，滿足公民的需求，達到透明化、整合化的無縫隙治理行動[5]。

首先，整體性治理理論是基于問題出發(fā)的，以公民、需要、服務為基礎，是一種整體性的思維方式。它不同于傳統(tǒng)的公共行政理論，以政府自身價值為主，強調(diào)非人格化的管理方式;也不同于新公共管理理論，以績效、競爭為主，強調(diào)弱化政府治理權威。整體性治理理論主要以“整體政府”和“整合主義”為主，它寄希望于解決新公共管理后出現(xiàn)的政府治理碎片化問題，寄希望于重新整合政府資源，形成整體性政府，回應日益復雜化和多樣化的社會治理需求。

其次，整體性治理理論的核心概念是協(xié)調(diào)和整合，同時也是整體性治理的關鍵機制。協(xié)調(diào)和整合是兩個不同的概念。協(xié)調(diào)機制是對政府及其內(nèi)部的職責、功能的調(diào)整，而整合機制偏向于對政府執(zhí)行公共事務的資源制度安排[6]，包括逆部門化、重新政府化、整合預算等。在組織架構和形態(tài)上的整合包括治理層級、功能和公私部門整合等三維立體的整體性治理整合模型，以及為達成上述三方面的整合，還需要政策、規(guī)章、服務和監(jiān)督四大層面在內(nèi)的治理行為[7]。

此外，整體性治理理論形成和發(fā)展的基礎是信息技術和網(wǎng)絡技術的進步。整體性治理理論興起于數(shù)字化、信息化和網(wǎng)絡化時代，信息技術對于整體性治理具有重要的工具意義，它主張通過建立一整套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，推動在線治理，實現(xiàn)政府工作高度整合，為公眾提供無縫隙服務，因此信息技術的發(fā)展占據(jù)了公共管理的中心位置，推動了公共管理從“分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”的要求[8]。

綜上，從整體性治理的思想架構和理論要義看，整體性治理在目標上以公民需求為導向，治理機制以協(xié)調(diào)和整合為主，治理手段上凸顯信息技術的作用。所以，此研究主要以治理目標、治理機制、治理工具三個維度作為“吹哨報到”案例的分析框架。

三、整體性治理視角下“吹哨報到”機制分析

（一）北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的概述

1.“吹哨報到”的改革歷程

“吹哨報到”工作機制起源于基層，首創(chuàng)地是北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)。當?shù)厥莻€“山水林田湖礦”資源豐富的地方，曾是北方的“萬兩黃金縣”。但自然資源的豐富性也給當?shù)刂卫韼砹艘幌盗袉栴}：盜采金礦、盜挖山體、盜取砂石等現(xiàn)象嚴重;環(huán)境保護、庫區(qū)政治、安全維穩(wěn)、基層治理等問題突出。直到2016年5月14日，發(fā)生了導致六死一傷的盜采金礦礦難的重大事件，引起社會廣泛關注。然后僅僅半年多，2017年1月，又現(xiàn)場查獲了盜采案件?？梢?，盜挖盜采現(xiàn)象已經(jīng)嚴重危害了社會安全，給當?shù)卣斐闪司o迫的治理壓力。為此，平谷區(qū)下決心整治這種情況，以金海湖鎮(zhèn)為試點，于2017年初啟動了連續(xù)117天的“雙安雙打”（確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采、打擊其他違法犯罪活動）的專項行動。為此，區(qū)委區(qū)政府在金海湖鎮(zhèn)成立了“雙安雙打”專項工作指揮部，要求十六個職能部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中公安、國土、水務等五個部門常駐金海湖鎮(zhèn)，并建立了周例會、案件會商、“三十分鐘響應”等工作機制;同時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對的領導權、指揮權和考核權，讓其發(fā)現(xiàn)違法犯罪問題能立即“吹哨”，各相關執(zhí)法部門響應哨聲能及時“報到”，確保落實一線聯(lián)合執(zhí)法，做到“事不絕、人不撤”。行動結束后，平谷區(qū)政府總結提煉了其專項行動的工作機制，將聯(lián)合執(zhí)法成效提煉為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報到”制度，并應用到其他基層社會問題的治理上，使困擾平谷區(qū)多年的治理難題得到解決。

其次，從治理功能來看，為解決基層部門各自為政、多頭管理等問題，“吹哨報到”改革啟動了街道管理體制改革，綜合設置各類機構，以提升政府工作效能。全面推廣“6辦+1委+1隊+3中心”的基本模式，比如東城區(qū)將原來“向上對口、一一對應”的二十五個科室和四個事業(yè)單位，綜合設置為“一對多”的八個科室和四個中心，科室主要負責人由黨政領導班子副職擔任，同時選派一百四十一名優(yōu)秀科技干部擔任“社區(qū)專員”[12]。因此，街道大部制改革提高了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)處理問題的能力，引導街道把更多精力放到社區(qū)為民服務。

此外，從治理主體上看，為解決街鄉(xiāng)基層政府與區(qū)政府、政府與居民之間的角色協(xié)調(diào)關系，“吹哨報到”機制最終落腳于“黨建引領”主導，充分發(fā)揮黨在基層治理中的領導和整合作用?！按瞪趫蟮健钡倪\行依靠黨建引領，黨在基層治理體系改革創(chuàng)新中居于支柱地位，發(fā)揮三方面重要功能：一是總攬全局。重構基層治理體系中，黨組織發(fā)揮頂層設計作用，確定基層治理體系改革的整體性目標路徑與方式選擇。二是主體責任。黨建引領旨在運用政黨基層建設的政治領導及其動員能力，激發(fā)黨政領導干部、公職人員的主體責任觀，推進協(xié)同條塊與“跨部門”合作。三是綜合整合?！按瞪趫蟮健睓C制中明確了要建立區(qū)域化黨建，組建黨建工作協(xié)調(diào)委員會;“黨員雙報到”機制，“支部吹哨，部門報到”;建立“街巷長”制和“小巷管家”制，實現(xiàn)區(qū)域性人力資源的整合?！按瞪趫蟮健闭狭松鐣髦黧w資源與力量，實現(xiàn)了基層社會治理的整體性和有效性。

3.治理手段：信息技術實現(xiàn)治理資源整合

整體性治理中，信息和網(wǎng)絡技術是整體政府最重要的支撐手段，如果沒有信息技術的支撐，難以實現(xiàn)政府整合的目標?！按瞪趫蟮健睓C制中，大力借助信息技術的發(fā)展，推動“多網(wǎng)”融合，以信息互通促進管理力量整合，為整體性治理提供了技術支撐。

進入二十一世紀以來，信息技術的應用不斷普及，在政府管理過程中也一直倡導建設電子政府、智慧政府，運用大數(shù)據(jù)、云計算以及最新的區(qū)塊鏈等信息化技術手段來推進政府的現(xiàn)代化治理?？梢哉f，信息化是政府管理的一個重要特征，也是政府管理的趨勢所在。但實際上，各級政府在以信息化推進政府管理服務的過程中，形成了不同的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，這些網(wǎng)絡局限在政府部門內(nèi)部使用，妨礙了政府部門間信息傳遞與共享，形成了政府“信息孤島”現(xiàn)象，影響整體型政府的建設進程。為此，“吹哨報到”改革中推動“多網(wǎng)”融合，以信息互通促進管理力量整合。因此，北京市的“吹哨報到”改革中形成了城市管理網(wǎng)、社會服務管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展的趨勢，并開展了“多網(wǎng)”融合試點，試點內(nèi)容包括建設一張網(wǎng)、構建一張圖、集成一個庫、整合一條熱線、建好一支隊伍、健全一套機制等六個方面，最終實現(xiàn)了區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級在信息系統(tǒng)、指揮體系、基礎數(shù)據(jù)、熱線系統(tǒng)、辦理流程和考評機制等方面的深度融合和一體化運行[13]，最大限度地發(fā)揮信息技術在整體性治理中的作用，為“吹哨報到”提供了強有力的支撐。由于建立起了互聯(lián)互通的信息溝通和共享平臺，不同渠道的信息來源匯聚于統(tǒng)一的信息平臺管理，作為“吹哨人”的街鄉(xiāng)管理部門能夠及時反映屬地管理的具體情況，作為“報到”的職能部門也能及時回應并采取相應的控制手段，因此，信息共享平臺的建設和管理優(yōu)化最大限度地實現(xiàn)了基層治理的整體性和有效性，推動了基層社會治理逐步走向現(xiàn)代化。

四、結語

基層社會治理關乎國家整體治理，在國家治理體系中處于重要地位，是國家治理能力和治理水平的直接體現(xiàn)。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基層創(chuàng)新實踐，從整體性治理的理論視角來看，在治理目標上有效解決了現(xiàn)有的執(zhí)法體制和基層管理體制的碎片化問題，在治理機制上整合了不同層級、不同部門和不同主體的治理力量，在治理手段上借用信息化技術暢通治理資源的流動，在具體實踐中已逐漸地顯示了良好的治理效果。從政府內(nèi)部管理來看，通過完善基層社會治理體制機制，破解了基層政府治理碎片化難題;從政府外部服務來看，不僅滿足了公共服務多樣化的需求，而且實現(xiàn)了社會治理的穩(wěn)定性和發(fā)展性。因此，未來要不斷跟進和完善“吹哨報到”的具體實踐，不斷創(chuàng)新基層社會治理方式方法，以不斷滿足人們的美好生活需要，以不斷推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家長治久安。

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責任編輯：鄧小龍