劉良鋼

(福建警察學(xué)院，福建 福州 350007)

2019年10月31日，第十九屆四中全會通過了《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。是我國國家治理現(xiàn)代化進程中的一個重要的里程碑。公安機關(guān)是國家治理體系的重要組成部分，公安工作也是影響國家治理能力的重要因素。黨的政策方針為公安機關(guān)指明了前進的方向，公安機關(guān)結(jié)合黨和國家的總體目標穩(wěn)步推進警務(wù)現(xiàn)代化，警務(wù)機制創(chuàng)新既是實現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化的一個決定性因素，也是推動國家治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力。

一、警務(wù)機制創(chuàng)新的困境

警務(wù)機制是指公安機關(guān)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、行政隸屬與指揮體系、案件辦理與現(xiàn)場處置、警力分布與裝備配置、人事后勤與經(jīng)費保障等有關(guān)警察事務(wù)方面的法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織系統(tǒng)、運行方式的總和[1]。警務(wù)機制創(chuàng)新是指為提高警務(wù)機制的產(chǎn)出績效，對原有要素進行優(yōu)化或引入新的要素，使各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式更加合理、高效，使警務(wù)機制更新并產(chǎn)出更多、更好的警務(wù)產(chǎn)品或警務(wù)服務(wù)。

建國后，我國警務(wù)機制經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程。進入新世紀以來，警務(wù)機制創(chuàng)新迎來了蓬勃發(fā)展的時期，具體可以劃分為三個階段：第一階段，2003年前后，主要通過重新分配警力資源、壓縮指揮層級、實現(xiàn)警力下沉，包括遼源的警務(wù)機制改革，大慶的城區(qū)分局改革等。第二階段，2010年前后，重點在警種融合上，主張交警、巡警、刑警、治安警等幾個主要警種合署辦公、綜合執(zhí)法。包括依托派出所的上海模式；依托移動警務(wù)亭的武漢模式；警種合一、綜合執(zhí)法的河南模式；一警多能、綜合執(zhí)法的福建模式等。第三階段，近年來，公安機關(guān)通過強調(diào)內(nèi)涵式發(fā)展，推動警力由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展，信息化的、動態(tài)的、主動的，反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的新型警務(wù)機制[2]。

全國公安機關(guān)在警務(wù)機制創(chuàng)新上作出了長期的努力，取得了豐碩的成果，大大提高了警務(wù)效能，推動了警務(wù)工作的不斷進步。但是，也要看到，一方面，警務(wù)機制中仍存在一些較深層次的矛盾、問題沒有得到解決；另一方面，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，新的矛盾、問題又在不斷出現(xiàn)?？傮w來說，目前制約警務(wù)機制創(chuàng)新的突出問題主要是：

1.警務(wù)組織管理機制粗放、落后

近年來，盡管地方公安機關(guān)在警務(wù)機構(gòu)重組、警務(wù)職能融合等方面進行了大膽的嘗試，但自計劃經(jīng)濟時期以來形成的警務(wù)組織管理機制沒有大的變化。首先，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機構(gòu)管理體制下，地方公安機關(guān)同時接受上級公安機關(guān)和所屬地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮，這種管理體制存在多頭管理、政出多門的弊端，使基層公安機關(guān)不得不承擔管理機關(guān)交辦的大量非警務(wù)任務(wù)。其次，公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)仍然按“一事一設(shè)”“上下對口、規(guī)格統(tǒng)一”的傳統(tǒng)思想設(shè)置，而且職能不斷分化拓展，分工過細，交叉嚴重，造關(guān)成職能重疊、重復(fù)建設(shè)、行政開支增多、推諉扯皮等諸多問題。最后，公安機內(nèi)部仍然以自上而下、單向命令的管理模式為主，信息單向傳遞，流轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)多，扁平化指揮難以實現(xiàn)，與警務(wù)實戰(zhàn)化的客觀需要不相符。

2.警力配置保障機制不合理、效率低

警力不足是長期困擾基層公安機關(guān)的問題，但警力不足的真正深層次原因在于警力配置不合理、使用效率低。一方面，是警力配置不合理，“三基工程”已推行多年，但機關(guān)占編現(xiàn)象在有些地方仍很嚴重，機關(guān)與基層的警力配置呈“倒三角形”。大量人員集中于機關(guān)科室，基層窗口和實戰(zhàn)單位有效警力嚴重不足。即使在實戰(zhàn)單位，也有相當一部分人員被用于非警務(wù)事務(wù)，真正用于一線實戰(zhàn)和窗口服務(wù)的警力嚴重不足。另一方面，是警力使用效率低，由于辦案責任風(fēng)險大、激勵機制不合理、警務(wù)保障不到位、警察素養(yǎng)有待提高、考核機制不科學(xué)、管理理念和管理體制落后等各種原因，民警存在怕干事、怕?lián)?怕沾事、怕惹事的心理，思想顧慮多，工作比較被動，警務(wù)執(zhí)行效率不高。

3.警務(wù)決策指揮機制普遍水平較低

隨著指揮中心的建立、完善，警務(wù)決策指揮職能逐漸與警務(wù)執(zhí)行職能分離開來?，F(xiàn)階段各地公安機關(guān)的指揮中心在硬件建設(shè)上投入較多、見效明顯，但普遍存在研判、決策、指揮水平較低的問題，具體表現(xiàn)為：一是警情信息分析研判難。由于經(jīng)驗、技術(shù)、人才等因素的制約，雖然公安機關(guān)通過“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的應(yīng)用可以獲得海量的信息，但怎么對這些信息中分析、研判，仍是一個較大的難題。二是警情預(yù)案準備不充分。這是制約指揮水平的瓶頸，表現(xiàn)為：預(yù)案與警情不對稱，預(yù)案的類別和數(shù)量較少，甚至有的警情沒有預(yù)案；預(yù)案應(yīng)對措施沒有針對性，有的只是簡單的處置原則，對警務(wù)實戰(zhàn)的指導(dǎo)作用較??；不能結(jié)合實戰(zhàn)應(yīng)用情況，及時對預(yù)案進行評估與修正。三是重處置、輕預(yù)防。警務(wù)工作的重心仍放在對現(xiàn)行違法犯罪或其他已經(jīng)發(fā)生的警情的快速反應(yīng)、快辦快處，而不重視對警情的研判、預(yù)警，難以有效形成和實施“打防管控”一體化警務(wù)機制。

4.警務(wù)合作機制運行不暢

為了充分發(fā)揮社會各方面力量的作用，地方公安機關(guān)在警務(wù)合作機制上進行很多改革創(chuàng)新，如南通公安的公調(diào)對接工作機制、武漢公安的勤務(wù)聯(lián)動協(xié)作機制、宿遷公安的社區(qū)單元警務(wù)機制、蘇州公安的社巡合一機制等。但是，雖然公安機關(guān)合作意愿強烈，在警務(wù)合作機制的構(gòu)建與運行中主動承擔、積極推進，但由于相應(yīng)制度設(shè)計缺乏、法律法規(guī)依據(jù)不足、上級機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力等原因，其他政府部門或社會組織、人員在合作過程中，職責定位不清晰，權(quán)利收益不明確。因此，合作意愿不強，投入不足，尚難以與公安機關(guān)形成合力，造成警務(wù)合作機制往往運行不暢、成效不明顯。

二、國家治理現(xiàn)代化對警務(wù)機制創(chuàng)新方向的引領(lǐng)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理主體以人的最大解放、人權(quán)的最大實現(xiàn)和以人民最大幸福為最大目標，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，以統(tǒng)攬全局、權(quán)責相當、綜合協(xié)調(diào)、分工合作、互相配合和監(jiān)督制約為原則，通過國家治理體系的有效運轉(zhuǎn)和法治規(guī)則的有效運用，在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、國防和黨的建設(shè)等領(lǐng)域，不斷推進法治中國、平安中國和美麗中國建設(shè)，讓更好、更多的現(xiàn)代化成果惠及國家民眾的進程和過程[3]。在國家治理現(xiàn)代化基本理念的引領(lǐng)下，警務(wù)機制創(chuàng)新應(yīng)當堅持法治化、社會化、信息化的發(fā)展方向。

1.警務(wù)機制的法治化

推進國家治理現(xiàn)代化的核心是推進國家治理的法治化，一方面，要推進國家治理制度體系的法治化；另一方面，要推進國家治理能力的法治化[4]。國家治理現(xiàn)代化要求依法治理，運用法治思維和法治方式處理社會問題、化解社會矛盾。公安機關(guān)是執(zhí)法機關(guān)，警務(wù)工作是執(zhí)法行為，警務(wù)機制的各方面都應(yīng)當依法而治，警務(wù)機制創(chuàng)新要堅持走法治化道路。要積極推進公安法律法規(guī)的制訂和修改，完善警務(wù)法律制度，為警務(wù)機制創(chuàng)新提供堅實的制度保障；要對警務(wù)機制創(chuàng)新的成效及時反饋評價、歸納總結(jié)，將警務(wù)機制創(chuàng)新成果在立法上體現(xiàn)出來，使公安機關(guān)及民警執(zhí)法履職都有法律依據(jù)；要維護法律的權(quán)威，以法律來規(guī)范和約束警務(wù)行為，既要保障民警依法執(zhí)行警務(wù)，也要尊重和保護公民的合法權(quán)益，以法治化來保障警務(wù)機制的健康、有序發(fā)展。

2.警務(wù)機制的社會化

國家治理是開放的政府管理與廣泛的公眾參與相結(jié)合的公共事務(wù)管理模式；推動民主參與是提高國家治理能力的應(yīng)有之義。從根本上說，推進中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要進一步發(fā)揚法治精神、培育多元和寬容意識、鼓勵公民參與[5]。公安機關(guān)是社會治理的主體，在打擊違法犯罪、保護人民生命財產(chǎn)、維護社會治安秩序等方面承擔著不可推卸的重要責任。但違法犯罪等社會問題的產(chǎn)生有其廣泛、深刻的社會根源，只靠公安一家無法從根本上解決這些問題。社會治安綜合治理、社會治安防控體系的方針、政策都要求各方面社會資源的整合、協(xié)作。在警務(wù)機制創(chuàng)新中，公安機關(guān)要注重發(fā)揮有關(guān)各方面力量的作用，與相關(guān)部門、組織、人員形成廣泛的共識，構(gòu)建成熟穩(wěn)定的警務(wù)合作機制，才能真正實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理。

3.警務(wù)機制的信息化

信息化是指培育、發(fā)展以智能化工具為代表的新的生產(chǎn)力并使之造福于社會的歷史過程[6]。隨著信息技術(shù)的快速進步與廣泛使用，我國社會正在發(fā)生巨大變化，正在逐步進入“信息化社會”。對公安機關(guān)來說，“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)已經(jīng)使警務(wù)機制運行的環(huán)境、條件、方式等許多方面發(fā)生了根本性的變化，這種變化將在未來相當長的時間內(nèi)持續(xù)。警務(wù)信息化,就是充分利用信息技術(shù),開發(fā)、整合警務(wù)信息資源的過程?！靶畔⒕瘎?wù)”已成為繼“社區(qū)警務(wù)”之后的又一警務(wù)改革主導(dǎo)理念[7]。對此，公安機關(guān)在警務(wù)機制創(chuàng)新中，應(yīng)當在思想上牢牢樹立情報信息主導(dǎo)警務(wù)的理念，認清、瞄準信息化警務(wù)發(fā)展的方向，積極克服、消除影響信息化警務(wù)發(fā)展的消極因素，使信息技術(shù)在警務(wù)工作的巨大功用發(fā)揮出來，高度重視信息資源的開發(fā)、利用，下大力氣培養(yǎng)信息警務(wù)人才、建設(shè)情報信息綜合平臺，不斷完善情報信息主導(dǎo)警務(wù)機制。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下警務(wù)機制創(chuàng)新的思路

警務(wù)機制創(chuàng)新就是改革舊的不適應(yīng)國家、社會發(fā)展需要的警務(wù)機制，創(chuàng)造新的促進國家、社會發(fā)展的警務(wù)機制。警務(wù)機制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機關(guān)推進國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。當前，在國家治理現(xiàn)代化視域下，警務(wù)機制創(chuàng)新的基本思路主要有：

1.理順警務(wù)組織管理機制

警務(wù)組織管理機制是警務(wù)單位內(nèi)部的結(jié)構(gòu)及其運行機制。針對實踐中存在的主要問題，完善警務(wù)組織管理機制應(yīng)從以下方面入手：一是要充分激發(fā)民警的工作積極性。國家治理能力的現(xiàn)代化要更多地體現(xiàn)在公務(wù)員群體，尤其是直接與公眾打交道的基層公務(wù)員群體的現(xiàn)代化上。而如果沒有公務(wù)員群體的現(xiàn)代化，所謂人的現(xiàn)代化、社會的現(xiàn)代化，幾乎難以想象。在警務(wù)機制的諸要素中，人是第一位的要素，具有根本性、決定性的重要地位，通過在警力配置、激勵晉升、保障、薪酬等各方面的制度設(shè)計，鼓勵、保障民警想干事、能干事、多干事、干好事。二是要大膽進行警務(wù)機構(gòu)改革。公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當有別于其他行政機關(guān)，應(yīng)當緊緊圍繞警務(wù)實戰(zhàn)的需要，摒棄傳統(tǒng)、過時的慣性思維，引入科學(xué)、高效的管理思想，切實把警力用到警務(wù)這個刀刃上，保證警務(wù)機構(gòu)的精干、高效運行。三是要理順管理體制。應(yīng)當改革現(xiàn)有“條塊結(jié)合、以塊為主”公安管理體制，構(gòu)建新型的、與現(xiàn)代警務(wù)相適應(yīng)的公安管理體制，排除來自各方面的執(zhí)法干擾，保障警務(wù)單位嚴格、獨立、高效執(zhí)法。

2.構(gòu)建警務(wù)決策指揮機制

警務(wù)決策指揮機制是警務(wù)的決策、指揮、執(zhí)行人員分工配合，共同完成警務(wù)任務(wù)的機制。警務(wù)決策指揮單位是警務(wù)實戰(zhàn)單位的大腦，是指揮中樞，在警務(wù)執(zhí)行過程中發(fā)揮著決定性的作用。完善警務(wù)決策指揮機制應(yīng)當抓住以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是建立警務(wù)預(yù)警機制。公安機關(guān)應(yīng)當引入專業(yè)人才，建立專業(yè)技術(shù)力量，對應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集到的海量信息進行分析、研判，對重大警情進行預(yù)警提醒，總結(jié)警務(wù)規(guī)律，制訂警務(wù)預(yù)案，為警務(wù)行動提供情報信息保障；二是建立警務(wù)決策機制。警務(wù)單位應(yīng)當建立由分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負責人組成決策機構(gòu)，判斷警情的發(fā)展變化趨勢，制訂警務(wù)行動的計劃、方案，決定警務(wù)動作的強度、方向、程序，并根據(jù)警情變化隨時調(diào)整警務(wù)行為；三是建立警務(wù)指揮機制。警務(wù)指揮人員要準確判斷警情，全時跟蹤警情發(fā)展態(tài)勢，根據(jù)警務(wù)預(yù)案，及時向執(zhí)行人員發(fā)出警務(wù)指令；警務(wù)執(zhí)行人員要適時反饋現(xiàn)場情勢，根據(jù)警務(wù)指令及時作出對應(yīng)警務(wù)動作。

3.完善警務(wù)合作機制

警務(wù)合作機制是警務(wù)單位與其他單位、人員合作開展警務(wù)相關(guān)工作的機制。公安機關(guān)在完善警務(wù)合作機制中要抓住以下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是明確自身的職責定位。警務(wù)工作要走正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的道路，警務(wù)單位要明確職責權(quán)限、范圍，要有所為有所不為，既要履職擔當，又要減政放權(quán)，確保警務(wù)合作中到位不越位、盡職不越權(quán)。二是明確合作各方的責權(quán)利。警務(wù)單位開展警務(wù)合作應(yīng)當本著共建共享、合作互利的原則，明確合作各方的責任、權(quán)利和利益，保證合作各方都能從中受益，充分激發(fā)各方的合作積極性，有效形成強大的工作合力。三是規(guī)范運行警務(wù)合作機制。警務(wù)單位要以合作協(xié)議、合作制度或相關(guān)法規(guī)等形式將警務(wù)合作機制固定下來，平等協(xié)商合作事項，及時主動通報有關(guān)信息，在合作期間規(guī)范運行合作機制，形成合作的長效機制。

四、結(jié)語

警務(wù)機制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機關(guān)推進國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。因此，警務(wù)機制創(chuàng)新應(yīng)當堅持法治化、社會化、信息化的發(fā)展方向。警務(wù)機制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機關(guān)推進國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。在國家治理現(xiàn)代化視野下，警務(wù)機制要克服一切困難全面創(chuàng)新，針對實踐中存在的主要問題，完善警務(wù)組織管理機制，從而為推動國家治理現(xiàn)代化的進程作出應(yīng)有的貢獻。