徐曉波

(皖西學(xué)院，安徽 六安 237012)

一、農(nóng)村基層民主現(xiàn)狀

2012年11月，習(xí)近平總書記在《緊緊圍繞堅持和發(fā)展中國特色社會主義 學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神》中明確提出，將基層民主制度和國家層面民主制度有機(jī)結(jié)合起來，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義的特點和優(yōu)勢，是中國發(fā)展進(jìn)步的根本保障[1]。2017年10月，習(xí)總書記在《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》中又一次指出，要堅持和完善基層群眾自治制度，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中[2]。農(nóng)村基層民主建設(shè)在我國向來很受重視，在社會主義發(fā)展史上也建立了不朽的功勛。然而我國基層民主建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的，總體呈現(xiàn)波浪形前進(jìn)規(guī)律，在這樣的曲折發(fā)展過程中，農(nóng)村基層民主制度不斷完善，基層民主組織能力得到加強(qiáng)，農(nóng)民的民主意識不斷提高，民主技術(shù)也漸趨規(guī)范成熟，然而存在的問題也是不容忽視的。

課題組在國家重點扶持的革命老區(qū)、貧困縣安徽省H縣G村展開了全面系統(tǒng)的調(diào)查，希望以農(nóng)村基層民主建設(shè)為突破口，找到該地區(qū)脫貧致富的新思路，也為該地區(qū)今后的農(nóng)村基層民主建設(shè)提供針對性對策建議。從課題組歷時一年掌握的情況來看，該村宗族關(guān)系復(fù)雜，大小事務(wù)基本由張、朱兩大姓氏掌握，村委會由村民選舉產(chǎn)生，但選舉過程中賄選、拉攏上級關(guān)系等問題均存在，以至于多年來村民將選舉看做別人家的事，要么棄權(quán)不選，要么盲目亂選，從未把選舉與自身利益關(guān)聯(lián)起來。另外，G村地處勞務(wù)輸出型地區(qū)，青壯年勞動力幾乎全部外出就業(yè)，只留下老弱婦幼，成為留守村。這部分人既無公共事務(wù)組織能力，也無民主意識，遇到關(guān)系切身利益的大事，只能隨波逐流，滿眼迷茫。該地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)作物是漫山遍野的毛竹，由此引發(fā)的山林糾紛最為常見。大多數(shù)情況下，林地糾紛以宗族勢力出面談判或長期無序爭吵等方式來解決，幾乎沒有集體調(diào)解或訴諸法律的意識傳統(tǒng)，導(dǎo)致兩大家族力量懸殊越來越大，以至于在選舉中強(qiáng)勢一方總是能取得壓倒性勝利。

除本省重點走訪地區(qū)之外，課題組也多方聯(lián)系，盡可能獲取其他地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)，并進(jìn)行比較分析，總結(jié)我國農(nóng)村基層民主現(xiàn)狀中普遍存在的問題和差異，以便后期研究時，提出針對性措施建議。如與上述安徽省H縣G村情況差異較大的另一調(diào)研區(qū)域是地處改革開放前沿陣地的東部沿海村莊。該地區(qū)基層民主氛圍濃厚，民主制度基本健全，民主組織機(jī)構(gòu)完善，村民民主意識和溝通能力較強(qiáng)，民主技術(shù)得到有效運(yùn)用。從鄉(xiāng)村建設(shè)情況來看，該地區(qū)環(huán)境優(yōu)美，人文和諧，道路通暢，管理規(guī)范，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村民過上了較為富裕的生活。這充分反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基層民主建設(shè)的良性互動，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)的出發(fā)點和歸宿。

二、農(nóng)村基層民主存在的問題

經(jīng)過課題組的收集、整理、分析，總結(jié)發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村基層民主存在一些由來已久的突出問題，并且根深蒂固，不是短期可以改變的。

1.農(nóng)民的民主意識淡薄，參與積極性不高

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[3]這個問題是特定歷史原因造成的，是我國農(nóng)村民主建設(shè)曲折前進(jìn)的必然產(chǎn)物。雖然目前國家大力培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識，鼓勵其關(guān)心身邊的人和事，但大部分村民已習(xí)慣了順從和麻木，潛意識里認(rèn)為自己參不參與一個樣，選不選舉一個樣，事不關(guān)己高高掛起。

2.農(nóng)村基層民主組織機(jī)構(gòu)不健全，部分公共事務(wù)無人處理

由于農(nóng)村基層民主組織機(jī)構(gòu)不健全，很多可以讓農(nóng)民受益的政策因無人牽頭實施而不了了之。這種狀況對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民影響不大，對貧困地區(qū)的農(nóng)民來說很可能是基本生活需求，削弱了國家扶貧政策的影響力和效果。如安徽省H縣G村，目前青壯年勞動力大都外出務(wù)工，剩余的基本是老人、婦女和孩子，這些人既無公共事務(wù)管理能力，也無參與意識，只能坐在家里被動接受公共事務(wù)處理結(jié)果。由此可見，該地區(qū)農(nóng)村基層民主組織機(jī)構(gòu)不健全主要是因為村里沒有合適的人選，村兩委成員多年人數(shù)不足且無法更換，也缺乏有效監(jiān)督，長此以往必然導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降，甚至出現(xiàn)徇私舞弊，貪污受賄等負(fù)面問題。

3.農(nóng)村基層民主能力不足，民主技術(shù)欠缺

民主能力和技術(shù)雖與村民文化程度無必然聯(lián)系，但與該地區(qū)對外交往程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。如課題組走訪的沿海發(fā)達(dá)村，盡管大部分村民只是小學(xué)或初中畢業(yè)，但因長期從事經(jīng)商這種與外界聯(lián)系密切的活動，所以，獨立意識、公共事務(wù)處理能力和溝通表達(dá)能力等民主技術(shù)較強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，村民更容易從維護(hù)自身利益角度出發(fā)，充分發(fā)揮選舉與被選舉權(quán)，在民主決策和政策實施過程中提出各方觀點，按照村民共同制定的《自治章程》進(jìn)行議事，自覺接受監(jiān)督批評，形成濃厚的民主氛圍，并促使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

4.農(nóng)村基層權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，基層民主流于形式

課題組在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，即使是在基層民主程度較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村基層民主也是缺乏有效監(jiān)督的。從形式上看，村里尚未建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也未配備專門的監(jiān)督人員，現(xiàn)階段主要依靠群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督。由于信息不對稱，這兩類監(jiān)督是不固定的，連續(xù)多年都不能發(fā)現(xiàn)問題，除非事件影響很大，群眾反映強(qiáng)烈，否則很多問題是隱蔽的，不易察覺。據(jù)了解，農(nóng)村村級財務(wù)、選舉、征地補(bǔ)償、合作建廠等是農(nóng)村基層民主缺乏有效監(jiān)督的重災(zāi)區(qū)，這樣的典型案例并不鮮見。目前，在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村級財務(wù)公開已形成制度，村民雖然能看到村里的收支狀況，但打從心里并不認(rèn)同相信，考慮到人際關(guān)系況且并未直接損害自身利益，大都保持沉默。這種情況下，專門的定期財務(wù)監(jiān)督就顯得尤為重要了。

三、推動農(nóng)村基層民主建設(shè)的對策建議

1.健全農(nóng)村基層民主法律制度，從國家層面作出統(tǒng)一要求

黨的十九大提出，農(nóng)村有效治理的實現(xiàn)需要將自治、法治與德治相結(jié)合。這里我們重點談一談農(nóng)村基層民主法制建設(shè)?？紤]到我國農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的地區(qū)差異，課題組認(rèn)為，國家可以通過立法實現(xiàn)對農(nóng)村民主制度建設(shè)的政策性指導(dǎo)，并在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)將其上升至法律層面。2010年修訂的《村組法》就發(fā)揮了很好的引領(lǐng)作用，期待在不久的將來可以逐漸形成中國特色的農(nóng)村基層民主法律制度體系，從而打破目前農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的地區(qū)不平衡，將試點地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗以法律形式推廣至全國各地。這樣可以加速我國農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的步伐，并使之規(guī)范有序。

2.加強(qiáng)宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)民民主意識和參與積極性

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”[4]。這是對農(nóng)村基層民主最直觀、本質(zhì)的理解。然而權(quán)力如何下放才能真正解決農(nóng)村基層民主政治問題，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民把這神圣的權(quán)力合法有效地運(yùn)用起來，而不是盲目敷衍或為一己所用，這不但需要農(nóng)民充分重視、積極參與，更需要社會各界共同推動，營造濃厚的民主氛圍。對農(nóng)民民主意識不強(qiáng)，參與積極性不高的地區(qū)，課題組建議首先要加強(qiáng)宣傳教育，讓民主意識在農(nóng)民心里生根發(fā)芽；其次，選取農(nóng)民普遍關(guān)心的典型事件，通過民主議事方式來解決，充分尊重民意，最終取得各方滿意的處理結(jié)果，讓農(nóng)民體會到民主議事規(guī)則帶來的好處。長此以往，民主意識就會成為一種習(xí)慣，并不斷完善發(fā)展。

3.組織政策法規(guī)培訓(xùn)，提高民主議事能力

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安徽省H縣G村總?cè)丝跀?shù)427，農(nóng)民利益受損時34.7%的村民會找村干部調(diào)解，4.6%的村民會找宗族長輩出面，17.2%的村民會去司法部門尋求保護(hù)，還有15.8%的村民選擇私了。這說明農(nóng)民的權(quán)力保護(hù)意識只停留在本能階段，保護(hù)能力尚不強(qiáng)。農(nóng)民民主能力中較為核心的是溝通表達(dá)和語言文字能力。在訪談中還發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民在表達(dá)自身意愿時，時常詞不達(dá)意，不知所云。為了提高民主議事技術(shù)和質(zhì)量，課題組建議可以由基層政府牽頭，村兩委出面組織農(nóng)民參加政策法律培訓(xùn)和語言表達(dá)訓(xùn)練，讓農(nóng)民在議事時觀點合法合理，意思表達(dá)準(zhǔn)確，能夠做到“有話說，會說話，不亂說”。課題組在走訪時發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)組織這類培訓(xùn)效果并不好，大多因為農(nóng)民忙于生產(chǎn)經(jīng)營，不愿意參加培訓(xùn)，覺得浪費(fèi)時間，沒有實際意義。這就需要基層政府協(xié)助村兩委開展工作，深入農(nóng)戶動員或者撥付一定的活動經(jīng)費(fèi)，給參加培訓(xùn)的農(nóng)民發(fā)放誤工補(bǔ)貼等，解決該項工作中遇到的實際困難。通過對比不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民溝通能力強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這是發(fā)達(dá)地區(qū)對外聯(lián)系密切，溝通聯(lián)絡(luò)頻繁，對農(nóng)民長期潛移默化的結(jié)果，也影響了該地方民主議事質(zhì)量和效率。

4.充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，建立村民網(wǎng)上議事平臺

互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透至我國政治、經(jīng)濟(jì)、生活的方方面面，尤其是對逐漸成長起來的80后、90后更是對網(wǎng)絡(luò)有著深度依賴。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對外聯(lián)系能力直接影響農(nóng)村基層民主建設(shè)，有條件的地區(qū)還可以與媒體或信息技術(shù)企業(yè)合作，將信息化技術(shù)引入農(nóng)村基層民主議事中來，這對勞動力輸出地區(qū)影響較大，如選舉時外出務(wù)工的村民可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺投上寶貴的一票，也可在網(wǎng)上隨時查看家門口的大事小事，提高農(nóng)民積極性和參與度。目前，雖然有少數(shù)地區(qū)已經(jīng)開始將互聯(lián)網(wǎng)引入農(nóng)村基層民主建設(shè)，但由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，大部分農(nóng)村地區(qū)還未能實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化和全覆蓋，這都有待于我國信息技術(shù)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷加大，相信在不久的將來農(nóng)村基層民主也會在互聯(lián)網(wǎng)這一嶄新的平臺上開花結(jié)果。

5.完善農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠里

課題組認(rèn)為，制約當(dāng)前農(nóng)村基層民主進(jìn)程的突出原因就是農(nóng)村基層權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，其后果正如看到，貪污腐敗，拉票賄選，侵占財產(chǎn)，無休止的土地糾紛等，造成了惡劣的社會影響，讓國家的扶貧政策久久見不到實效。如何監(jiān)督，怎樣才算有效，這確實值得深入思考。課題組走訪了一些村務(wù)監(jiān)督改革試點地區(qū)，通過橫向比較發(fā)現(xiàn)，落實村務(wù)監(jiān)督的地區(qū)，農(nóng)村基層民主進(jìn)程更快更規(guī)范，很少出現(xiàn)徇私舞弊等問題，而尚未建立監(jiān)督機(jī)制的地區(qū)，村兩委工作雖很繁忙，但長期不見實效，農(nóng)民參與度低，因為從心理上排斥不認(rèn)可，也就不愿意主動配合。通過縱向比較發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)制以來，財務(wù)支出更透明更規(guī)范，選舉有效參與度高，村民真正表達(dá)了自己的意愿和訴求，也更愿意配合村兩委的工作。如村里遇到修路、建文化活動室這類公共事務(wù)時，村民會主動出工出錢，很快就把問題解決了，滿意度也更高。

如何建立規(guī)范高效的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，據(jù)了解，試點地區(qū)的做法是成立專門的村務(wù)監(jiān)事會，配備專門的監(jiān)事人員，監(jiān)事會的監(jiān)督內(nèi)容為村務(wù)公開、財務(wù)收支、重大事項、政策落實、意見處理等。就拿村級財務(wù)監(jiān)督來說，村里超過限額的收支都應(yīng)經(jīng)監(jiān)事會簽字同意，并定期委托會計師事務(wù)所對村級財務(wù)進(jìn)行審計，公開審計結(jié)果。除了財務(wù)狀況要監(jiān)事會簽字公開之外，村里的重大事項、糾紛處理、政策落實都需要監(jiān)事會參與，保證專門監(jiān)督無死角。2010年，村務(wù)監(jiān)事會制度已經(jīng)寫進(jìn)修訂后的村組法，但各地執(zhí)行情況仍有差異，個別地區(qū)村務(wù)監(jiān)事會形同虛設(shè)，未能發(fā)揮有效的監(jiān)督職能。這也是作為我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的努力方向，是對農(nóng)村基層民主發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。

我國農(nóng)村基層民主建設(shè)始終在路上，前方依然任重道遠(yuǎn)，布滿荊棘坎坷，但相信在黨和政府強(qiáng)有力的推動下，在全社會共同努力下，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”[5]的農(nóng)村基層民主新局面不久的將來就會在中華大地熠熠生輝。