趙 悅

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。在以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)中，如何健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，“明確自然保護(hù)地內(nèi)自然資源利用方式，規(guī)范利用行為”①，是困擾決策者的制度難題。目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)仍存在相當(dāng)一部分非全民所有的自然資源使用權(quán)，“國(guó)家所有”的國(guó)家公園建設(shè)將不可避免地對(duì)這部分權(quán)益構(gòu)成限制。不涉及征收的情況下，如何處理好自然資源使用權(quán)和國(guó)家公園管制權(quán)之間的矛盾，合理界定國(guó)家公園管理權(quán)的邊界，保障自然資源權(quán)利人的合法權(quán)益，是國(guó)家公園體制建設(shè)成功的關(guān)鍵。

圍繞這一問(wèn)題，現(xiàn)有研究或?qū)ψ匀毁Y源財(cái)產(chǎn)權(quán)“征收”“管制征收”“警察權(quán)”以及“地役權(quán)”等問(wèn)題展開(kāi)了討論，并從制度選擇方面展開(kāi)了基于比較法的理論研究[1]，或結(jié)合某個(gè)具體國(guó)家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估集體土地用益權(quán)管制措施的得失[2] [3]。現(xiàn)有研究為國(guó)家公園體制建設(shè)提供了重要的理論和制度基礎(chǔ)，但鮮有研究系統(tǒng)梳理國(guó)家公園試點(diǎn)過(guò)程中的管制和補(bǔ)償措施，探討國(guó)家公園建設(shè)中自然資源使用權(quán)多元保障的路徑。鑒于此，本文將從典型案例出發(fā)，結(jié)合中央政策文件和地方立法實(shí)踐，對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)中的自然資源使用權(quán)管制措施展開(kāi)類(lèi)型化分析，嘗試探討自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策與建議。

一、問(wèn)題的提出：自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償問(wèn)題

自2015年國(guó)家公園試點(diǎn)以來(lái)，在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了大量相關(guān)糾紛，并呈逐年上升趨勢(shì)，而這些糾紛多因政府過(guò)度限制個(gè)體化的自然資源使用權(quán)而起。

(一)典型案例帶來(lái)的思考

在“寶興縣鑫匯來(lái)礦業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司訴雅安市國(guó)土資源局地礦行政許可”②一案中，原告鑫匯來(lái)礦業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司向雅安市國(guó)土局申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，但國(guó)土局卻因礦區(qū)位置在四川大熊貓國(guó)家公園范圍之內(nèi)，予以退件。礦業(yè)權(quán)是建立在礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)基礎(chǔ)上的一種準(zhǔn)物權(quán)[4]，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)[5]。探礦權(quán)本身并無(wú)使用與收益權(quán)能，企業(yè)取得探礦權(quán)的目的往往是為了最終獲得采礦權(quán)，取得和銷(xiāo)售礦產(chǎn)品，獲得收益。國(guó)土局對(duì)企業(yè)提交的劃定礦區(qū)范圍的申請(qǐng)作退件處理的實(shí)質(zhì)系不予許可的行政行為，使得企業(yè)探礦權(quán)淪為虛設(shè)，前期投入難以?xún)冬F(xiàn)。

而在“郁南縣建城鎮(zhèn)東坑村委會(huì)濟(jì)公坪村民小組與郁南縣林業(yè)局、云浮市林業(yè)局林業(yè)行政許可糾紛案”③中，村民通過(guò)與集體簽署《林地承包經(jīng)營(yíng)合同》，獲得了個(gè)體化的林權(quán)，包括對(duì)林地和林木的占有、使用與收益之權(quán)能，林業(yè)局因自然保護(hù)地規(guī)劃撤銷(xiāo)林木采伐許可證的行為嚴(yán)重限制了作為林權(quán)核心的使用、收益權(quán)能，事實(shí)上架空了林地使用權(quán)，從而損害了村民的自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在以上兩個(gè)案件中，一方面，政府因國(guó)家公園的規(guī)劃建設(shè)，維護(hù)生態(tài)保護(hù)之公益，合法行使其行政管理職能；另一方面，合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)確實(shí)受到了政府管制行為的損害，而未能獲得合理補(bǔ)償。這就提出了一個(gè)亟待解決的制度性問(wèn)題，即在國(guó)家公園體制建設(shè)中應(yīng)如何設(shè)計(jì)自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償相關(guān)的制度，平衡公權(quán)管制與私益保障。

(二)自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償問(wèn)題

進(jìn)入20世紀(jì)，政府的公權(quán)力不斷擴(kuò)張，現(xiàn)代政府為了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出于城市規(guī)劃、環(huán)境資源保護(hù)等公共治理的目的，對(duì)私人自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)[6]。在此背景下，財(cái)產(chǎn)權(quán)需承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的理論逐漸深入人心。出于保護(hù)公益的目的，政府可對(duì)私有財(cái)產(chǎn)加以限制。這種限制既可以體現(xiàn)為直接通過(guò)法定程序取得私人所有權(quán)并給予公平合理之補(bǔ)償，即傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)征收制度；也可體現(xiàn)為限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，無(wú)償實(shí)現(xiàn)公益目的，即警察權(quán)。正當(dāng)行使之警察權(quán)通常在一定限度之內(nèi)，無(wú)需補(bǔ)償。但若對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)所施加的合法限制超出了合理性范圍，形成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的“實(shí)質(zhì)性減損”，致其核心權(quán)能喪失，則應(yīng)予補(bǔ)償[7]。

正如在以上案例所示，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中存在大量管制措施，盡管合乎法律規(guī)定，但存在過(guò)度管制而致自然資源使用權(quán)遭受實(shí)質(zhì)性減損。具體而言，受管制措施影響的自然資源使用權(quán)往往有兩類(lèi)，即集體土地用益物權(quán)和自然資源準(zhǔn)物權(quán)。集體土地用益物權(quán)，基于農(nóng)村集體組織對(duì)土地的所有權(quán)而產(chǎn)生，是受《憲法》和《物權(quán)法》保護(hù)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)。以礦業(yè)權(quán)為主的自然資源準(zhǔn)物權(quán)則基于自然資源的國(guó)家所有權(quán)，需要得到政府的行政許可方能設(shè)立，具有強(qiáng)烈的公權(quán)性質(zhì)，其權(quán)利的行使又具極高的環(huán)境負(fù)外部性，因而自然資源準(zhǔn)物權(quán)理應(yīng)受到更嚴(yán)格的行政管控。但這并不意味著準(zhǔn)物權(quán)受到不當(dāng)管制就不應(yīng)受到補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第132條明確規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！睆男姓ǖ慕嵌?，《行政許可法》也規(guī)定許可的撤回和變更，“給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的”，都需要給予補(bǔ)償。其中，礦業(yè)權(quán)等自然資源準(zhǔn)物權(quán)的“退出”，可能涉及行政許可的“撤回”；而針對(duì)部分集體自然資源用益權(quán)的管制措施，尤其是對(duì)采伐權(quán)的限制，則涉及許可的“變更”。

可見(jiàn)，盡管兩類(lèi)自然資源使用權(quán)在管制強(qiáng)度上應(yīng)進(jìn)行區(qū)別化對(duì)待，但倘若受到過(guò)當(dāng)管制，都應(yīng)依法補(bǔ)償。既然如此，現(xiàn)有國(guó)家公園的中央政策和地方立法文件中存在哪些會(huì)造成自然資源使用權(quán)“實(shí)質(zhì)性減損”的管制措施？相應(yīng)的補(bǔ)償措施是否合理有效？這是下文試圖通過(guò)法律文本規(guī)范研究探索的問(wèn)題。

二、國(guó)家公園體制建設(shè)中自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償現(xiàn)狀

(一)國(guó)家公園體制建設(shè)中央政策層面管制與補(bǔ)償思路

2017年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》(簡(jiǎn)稱(chēng)“《總體方案》”)，國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。隨后，2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)又進(jìn)一步明確了深化自然保護(hù)地改革的一系列制度建設(shè)方向。這兩份文件代表了中央政策層面國(guó)家公園體制建設(shè)的基本方案，其中針對(duì)自然資源使用權(quán)形成了不同的管制與補(bǔ)償思路。

在管制措施方面，其一，針對(duì)集體土地用益權(quán)，提出創(chuàng)新自然資源使用制度的方案。2017年《總體方案》提出要“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)移民搬遷，“優(yōu)先通過(guò)租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”，其他區(qū)域則實(shí)施“生態(tài)移民搬遷”或“相對(duì)集中居住”。相較而言，2019年《意見(jiàn)》卻不再提全民所有的自然資源資產(chǎn)的“主體地位”，一方面弱化“生態(tài)移民”方案，提出核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民暫時(shí)不能搬遷的，“可以設(shè)立過(guò)渡期，允許開(kāi)展必要的、基本的生產(chǎn)活動(dòng)”，另一方面強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新自然資源使用制度”，提出“明確自然保護(hù)地內(nèi)自然資源利用方式，規(guī)范利用行為，全面實(shí)行自然資源有償使用制度”以及“保護(hù)原住居民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建保護(hù)地、共享資源收益”等具體目標(biāo)?！兑庖?jiàn)》體現(xiàn)了中央政策的新轉(zhuǎn)向，即我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)應(yīng)突破人與自然隔絕的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)邏輯，主要通過(guò)自然資源使用制度創(chuàng)新，形成共建共享的社區(qū)利益共同體和“山水林田湖草人”生命共同體。其二，對(duì)于合法設(shè)立的自然資源準(zhǔn)物權(quán)，文件要求分類(lèi)處置、有序提出?！犊傮w方案》提出“建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制”，《意見(jiàn)》則進(jìn)一步提出“依法清理整治探礦采礦、水電開(kāi)發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目，通過(guò)分類(lèi)處置方式有序退出”。可見(jiàn)，對(duì)以礦業(yè)權(quán)為主的自然資源準(zhǔn)物權(quán)，文件強(qiáng)調(diào)“分類(lèi)處置”和“有序退出”，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)涉及自然資源開(kāi)發(fā)利用的準(zhǔn)物權(quán)實(shí)行更嚴(yán)格管控的思路。

從補(bǔ)償方式上來(lái)看，針對(duì)集體自然資源用益權(quán)，傳統(tǒng)的“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”由于補(bǔ)償資金來(lái)源有限，補(bǔ)償效果不佳[8] [9]，因而在《意見(jiàn)》中僅提到了公益林管理、生態(tài)移民補(bǔ)償、野生動(dòng)物致害三個(gè)方面，相較而言，更強(qiáng)調(diào)通過(guò)“租賃、置換、贖買(mǎi)、合作”等方式，構(gòu)建多元化保護(hù)途徑，維護(hù)集體自然資源產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，從而形成以管制補(bǔ)償為主、以生態(tài)補(bǔ)償為輔的多元補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)自然資源準(zhǔn)物權(quán)之退出是否有償，中央政策層面盡管并未明確，但合理補(bǔ)償應(yīng)是“有序退出”的題中之意。

(二)國(guó)家公園體制試點(diǎn)地方立法層面管制與補(bǔ)償措施類(lèi)型化分析

2014年，我國(guó)正式啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，設(shè)立了10個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園，涉及我國(guó)12個(gè)省，其中有4個(gè)省先后頒布了地方條例。此外，各個(gè)地方還頒布了一系列配套的規(guī)范性文件，從而形成了國(guó)家公園體制試點(diǎn)地方法律制度體系。

1.自然資源使用權(quán)管制措施類(lèi)型化分析

在地方立法中，有些措施顯然超出合理限制的范疇，會(huì)對(duì)自然資源的使用和收益造成不當(dāng)影響，構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性減損”。比照《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的提法，這次國(guó)家公園試點(diǎn)的地方立法中顯著擴(kuò)張了限制自然資源使用權(quán)的相關(guān)措施的范圍，部分地區(qū)還刪除了原第26條的但書(shū)內(nèi)容，轉(zhuǎn)而以“法律法規(guī)規(guī)定的其他侵占、破壞自然資源、人文資源和自然環(huán)境的行為”④這一兜底條款將相關(guān)資源利用行為不分大小，囊括其中，體現(xiàn)了在國(guó)家公園內(nèi)實(shí)行“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，但也對(duì)自然資源使用權(quán)構(gòu)成了廣泛的過(guò)度管制。具體而言，現(xiàn)有國(guó)家公園地方立法中過(guò)度管制措施包含了三種情形：

其一，會(huì)導(dǎo)致某些自然資源準(zhǔn)物權(quán)滅失的管制性措施。“采礦”“采石”等自然資源利用行為涉及采礦權(quán)、捕撈權(quán)、取水權(quán)等自然資源準(zhǔn)物權(quán)。在國(guó)家公園范圍內(nèi)對(duì)這些行為的普遍禁止意味著合法取得的準(zhǔn)物權(quán)再難以實(shí)現(xiàn)其使用、收益的權(quán)能，從而構(gòu)成對(duì)這些權(quán)利的“實(shí)質(zhì)性減損”，導(dǎo)致自然資源準(zhǔn)物權(quán)的滅失，構(gòu)成過(guò)度管制。

其二，導(dǎo)致集體所有自然資源用益權(quán)的權(quán)能實(shí)質(zhì)性喪失的管制性措施。國(guó)家公園核心區(qū)范圍內(nèi)規(guī)定“禁止進(jìn)行養(yǎng)殖、種植、砍伐、放牧”限制了個(gè)體化的集體所有自然資源使用權(quán)的傳統(tǒng)利用方式，在國(guó)家公園范圍內(nèi)禁止這些行為，會(huì)對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)形成嚴(yán)重限制，使得居住在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶(hù)所享有的土地使用權(quán)的權(quán)能喪失，因而同樣會(huì)構(gòu)成過(guò)度管制。

其三，導(dǎo)致發(fā)展性利益損失的管制性措施。這些措施盡管不會(huì)使自然資源使用權(quán)的權(quán)能徹底喪失，但會(huì)限制發(fā)展機(jī)會(huì)利益，損害農(nóng)戶(hù)在占有、使用、收益自然資源時(shí)對(duì)其價(jià)值增長(zhǎng)的預(yù)期。如《武夷山國(guó)家公園條例》不僅規(guī)定在“特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)，不得新建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物”，還要求對(duì)“茶園面積實(shí)行總量控制”，禁止“新建、擴(kuò)建茶園”，“集體或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)的毛竹林面積不得擴(kuò)大”，這些措施無(wú)疑會(huì)構(gòu)成對(duì)宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)限制。

2.自然資源使用權(quán)補(bǔ)償措施類(lèi)型化分析

如上所述，在國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)中，某些管制性措施將對(duì)個(gè)體化的自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)形成不當(dāng)限制。這一由合法行政行為造成的財(cái)產(chǎn)性損害，盡管不涉及“征收”或“賠償”，但卻理應(yīng)有其“補(bǔ)償”機(jī)制。在現(xiàn)有部分國(guó)家公園地方立法中，已有相應(yīng)規(guī)定。具體而言，涉及自然資源使用權(quán)過(guò)度管制而補(bǔ)償?shù)挠袃煞N情形：

其一，直接規(guī)定通過(guò)租賃、置換、合作等方式進(jìn)行有償用途管制，用途管制的對(duì)象主要是國(guó)家公園內(nèi)的集體自然資源用益物權(quán)。農(nóng)戶(hù)在保留使用權(quán)的同時(shí)，承諾限制其使用權(quán)，而政府則通過(guò)贖買(mǎi)、租賃、置換、合作協(xié)議等方式支付一定對(duì)價(jià)。該對(duì)價(jià)可被視作對(duì)政府行為所造成之財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的“管制補(bǔ)償”。盡管地方立法中對(duì)于這一類(lèi)措施多有提及⑤，但卻并未明確界定這一系列創(chuàng)新性自然資源使用機(jī)制的具體制度內(nèi)涵。

其二，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)涉管制征收的自然資源使用權(quán)進(jìn)行廣泛補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償同管制補(bǔ)償并不沖突，相反，可被視作對(duì)管制補(bǔ)償?shù)摹把a(bǔ)充性補(bǔ)償”⑥。從補(bǔ)償對(duì)象來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償不僅針對(duì)集體自然資源用益物權(quán)，還包括了各種自然資源準(zhǔn)物權(quán)。《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園保護(hù)條例》的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制覆蓋了礦業(yè)權(quán)退出、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、重要集體自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)被依法征收、生態(tài)移民搬遷、野生動(dòng)物致害”等。湖南南山國(guó)家公園更將生態(tài)補(bǔ)償分為五類(lèi)，從生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、民生保障到創(chuàng)新探索，補(bǔ)償范圍廣泛，同樣包含了對(duì)準(zhǔn)物權(quán)和集體所有自然資源用益權(quán)的補(bǔ)償⑦。

可見(jiàn)，在地方立法層面，逐漸形成了“管制補(bǔ)償”和“生態(tài)補(bǔ)償”相結(jié)合的自然資源使用權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，探索性地對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)中自然資源使用權(quán)“過(guò)度管制”問(wèn)題進(jìn)行了積極的制度回應(yīng)。

三、國(guó)家公園自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償措施存在的問(wèn)題

在考察當(dāng)前國(guó)家公園體制建設(shè)中自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償措施的合理性時(shí)，需要回答兩個(gè)問(wèn)題，首先，是否所有針對(duì)自然資源使用權(quán)的管制措施都必要且合理；其次，必要且合理的管制措施配套補(bǔ)償措施是否都充分且恰當(dāng)。從這兩方面觀之，目前存在管制措施過(guò)嚴(yán)過(guò)廣而補(bǔ)償措施不足不細(xì)的問(wèn)題。

(一)自然資源使用權(quán)管制措施過(guò)嚴(yán)過(guò)廣

目前地方國(guó)家公園立法普遍沿襲原《自然保護(hù)區(qū)條例》“十禁止”和“核心區(qū)嚴(yán)禁任何人進(jìn)入”等“一刀切”隔絕人與自然的思路，對(duì)自然資源使用權(quán)管制措施過(guò)嚴(yán)，打擊范圍過(guò)廣。這顯然同《意見(jiàn)》中構(gòu)建“山水林田湖草人”生命共同體的主張相左，同時(shí)也不符合比例性原則，具體而言：

首先，對(duì)礦業(yè)權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)打擊范圍過(guò)廣。由于采礦、水電開(kāi)發(fā)對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響很大，采取更加嚴(yán)格的限制措施本無(wú)可厚非，但在國(guó)家公園全域范圍內(nèi)采取一刀切式的整體清退措施，卻有失于打擊范圍過(guò)廣。我國(guó)現(xiàn)在僅試點(diǎn)的10處國(guó)家公園的總面積就達(dá)到了22萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的2.29%，未來(lái)預(yù)計(jì)我國(guó)的國(guó)家公園將覆蓋更廣大的國(guó)土區(qū)域，過(guò)于嚴(yán)格的清退措施將對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源和水力資源的有效開(kāi)發(fā)利用造成巨大的負(fù)面影響，在具體實(shí)施時(shí)也將遇到巨大阻力。

其二，對(duì)合理管控下的部分自然資源準(zhǔn)物權(quán)的生態(tài)增益性欠缺認(rèn)識(shí)。目前在國(guó)家公園地方立法中，普遍禁止捕撈、采伐一類(lèi)的“消耗性利用行為”。然而，一方面，森林資源和漁業(yè)資源都是可再生資源，一旦封山、禁捕，此類(lèi)資源恢復(fù)速度很快。另一方面，國(guó)家公園建設(shè)中，集體土地贖買(mǎi)和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等需要大量資金，遠(yuǎn)超地方財(cái)政承受能力，精準(zhǔn)保留的自然資源準(zhǔn)物權(quán)不僅可以發(fā)揮生態(tài)效能，還能增加補(bǔ)償資金的來(lái)源⑧。

其三，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，某些地方對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管制措施過(guò)于粗放。在當(dāng)前約一半的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)，有至少1/3的土地不屬于國(guó)家所有⑨。如前所述，在目前的國(guó)家公園地方立法中禁止“養(yǎng)殖”“種植”等農(nóng)村土地的基本利用行為，將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)核心權(quán)能的喪失，在某些地方禁止原住居民“新建”“擴(kuò)建”，同樣構(gòu)成對(duì)自然資源用益權(quán)發(fā)展性利益的不當(dāng)限制。這些措施目的是在國(guó)家公園內(nèi)制造“無(wú)人區(qū)”和“禁止發(fā)展區(qū)域”，使人與自然相隔，不僅忽略了人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的良性干預(yù)，管理上更加缺乏可行性。

(二)自然資源使用權(quán)補(bǔ)償措施不足不細(xì)

中央政策性文件傾向于建立以“管制補(bǔ)償”為主，以“生態(tài)補(bǔ)償”為補(bǔ)充的自然資源使用權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然的生命共同體。然而，從現(xiàn)有地方立法來(lái)看，“管制補(bǔ)償”的主體地位并未充分體現(xiàn)；相反，以傳統(tǒng)“生態(tài)補(bǔ)償”為主的思想仍然占主導(dǎo)地位，并且存在補(bǔ)償制度供給不足、機(jī)制設(shè)置不細(xì)的問(wèn)題。

其一，對(duì)于集體自然資源用益物權(quán)管制補(bǔ)償規(guī)定不細(xì)。地方立法中更傾向采用傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一些地方已就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制出臺(tái)專(zhuān)門(mén)辦法，明確相關(guān)補(bǔ)償對(duì)象、方式和來(lái)源，但卻少有地方對(duì)如何進(jìn)行“用途管制”進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定。其中，尤其針對(duì)管制措施對(duì)于集體所有自然資源用益物權(quán)發(fā)展機(jī)會(huì)利益的過(guò)度限制，在地方立法中幾乎都沒(méi)有明確的補(bǔ)償機(jī)制。

其二，自然資源準(zhǔn)物權(quán)補(bǔ)償不足。如前所述，目前，作為核心的“用途管制”補(bǔ)償僅適用于集體自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，地方在自然資源準(zhǔn)物權(quán)退出機(jī)制的設(shè)置上并沒(méi)有類(lèi)似安排，往往只是單一進(jìn)行“生態(tài)補(bǔ)償”，一旦在地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中未能得到充分體現(xiàn)，則難以得到合理補(bǔ)償。自然資源準(zhǔn)物權(quán)的取得和保護(hù)均有行政因素，理應(yīng)受到更嚴(yán)格的行政管控[10]，但這并不意味著針對(duì)準(zhǔn)物權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)同集體土地用益物權(quán)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

四、對(duì)策建議

綜上所述，本文建議，應(yīng)從管制措施減量化、補(bǔ)償手段合理化兩方面著手，對(duì)自然資源準(zhǔn)物權(quán)進(jìn)行分類(lèi)處置，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)利用的綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)集體自然資源用益物權(quán)精細(xì)共治，構(gòu)建生命共同體，加強(qiáng)保護(hù)自然資源使用權(quán)法律體系建設(shè)，做到有法可依。

(一)以比例性原則促管制措施減量化

在界定政府管制行為的合理性邊界時(shí)，政府管制措施應(yīng)符合比例性原則。以比例性原則審視之，則當(dāng)前的大量管制性措施存在“過(guò)度管制”的傾向，應(yīng)進(jìn)行減量化、精細(xì)化設(shè)計(jì)。

其一，對(duì)自然資源準(zhǔn)物權(quán)進(jìn)行分類(lèi)處置，促進(jìn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型。自然資源準(zhǔn)物權(quán)的范圍廣泛，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持分類(lèi)處置。首先，對(duì)礦業(yè)權(quán)這類(lèi)具有生態(tài)破壞性的準(zhǔn)物權(quán)應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的退出機(jī)制，但一方面，并非所有類(lèi)型的礦業(yè)權(quán)都應(yīng)退出，如地?zé)?、礦泉水等礦業(yè)權(quán)可選擇性保留；另一方面，礦業(yè)權(quán)也并非在國(guó)家公園全域內(nèi)都應(yīng)退出，各地需因地制宜、分區(qū)合理規(guī)劃。其次，風(fēng)電場(chǎng)、水電站一類(lèi)準(zhǔn)物權(quán)往往是地方電力的主要來(lái)源，也不宜“一刀切”地整體退出，應(yīng)對(duì)其生態(tài)影響應(yīng)進(jìn)行全面評(píng)估和分析論證，根據(jù)實(shí)際評(píng)估結(jié)果，對(duì)其中生態(tài)中立的風(fēng)電、水電實(shí)施分區(qū)季節(jié)性關(guān)停，促使其生態(tài)化轉(zhuǎn)型。最后，對(duì)采伐權(quán)、捕撈權(quán)等具有一定生態(tài)增益性的準(zhǔn)物權(quán)，應(yīng)在國(guó)家公園分區(qū)管控的基礎(chǔ)上，限定采伐、捕撈的時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控。

其二，對(duì)集體自然資源用益物權(quán)精準(zhǔn)管制，構(gòu)建社區(qū)利益共同體。國(guó)家公園不可能完全屏蔽人類(lèi)活動(dòng)并忽略人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的良性干預(yù)。因此，在國(guó)家公園體制建設(shè)中，應(yīng)充分保護(hù)原住居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，推動(dòng)形成社區(qū)利益共同體，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)“山水林田湖草人”的生命共同體。一方面，針對(duì)集體自然資源用益物權(quán)的管制措施應(yīng)進(jìn)行大規(guī)模減量化設(shè)計(jì)，切實(shí)落實(shí)分區(qū)管控思路，尤其應(yīng)減少在傳統(tǒng)利用區(qū)對(duì)集體資源的傳統(tǒng)利用行為及相關(guān)發(fā)展性財(cái)產(chǎn)權(quán)益的管制措施，或者在規(guī)劃中考慮不將人類(lèi)活動(dòng)集中、集體所有土地比重大的區(qū)域劃入國(guó)家公園的范圍。

(二)以互惠性標(biāo)準(zhǔn)促補(bǔ)償措施多元化

自然資源使用權(quán)補(bǔ)償不應(yīng)采取一元化的金錢(qián)補(bǔ)償模式，而應(yīng)形成多元化的保護(hù)路徑，倘若使用權(quán)人可以直接從管制行為中獲益，可構(gòu)成替代性補(bǔ)償。具體而言，其一，對(duì)集體用益權(quán)管制形成多元化補(bǔ)償方案?！犊傮w方案》提出了包括“協(xié)議保護(hù)”在內(nèi)的集體自然資源產(chǎn)權(quán)的“多元化保護(hù)模式”。地方應(yīng)思考在保留現(xiàn)有所有權(quán)制度的前提下，創(chuàng)新自然資源使用權(quán)制度，細(xì)化用途管制補(bǔ)償措施，讓政府、企業(yè)和居民都成為國(guó)家公園的建設(shè)和治理主體，形成互利互惠、共建共享、多方共治的社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。其二，對(duì)于準(zhǔn)物權(quán)補(bǔ)償，一元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也有其缺陷。目前僅限于集體自然資源產(chǎn)權(quán)的“用途管制”和“管制補(bǔ)償”等制度，也可考慮擴(kuò)大適用于自然資源準(zhǔn)物權(quán)，在不改變準(zhǔn)物權(quán)產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，通過(guò)合作協(xié)議的方式，推動(dòng)部分自然資源準(zhǔn)物權(quán)的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

(三)以體系化思路構(gòu)建自然資源使用權(quán)管制法律規(guī)則

目前在我國(guó)立法中僅明確了以土地為主的自然資源征收補(bǔ)償制度，尚未明確過(guò)度管制補(bǔ)償制度。我國(guó)《憲法》第13條第3款、《物權(quán)法》第42條對(duì)土地集體所有權(quán)被征收后的補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了明確，然而法律卻完全沒(méi)有涉及對(duì)集體自然資源用益權(quán)過(guò)度管制的問(wèn)題，準(zhǔn)物權(quán)的補(bǔ)償措施更加無(wú)從談起。其實(shí)，早在2005年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)(三次審議稿)》(第49條)中規(guī)定：“為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；沒(méi)有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償?！逼渲校皼](méi)有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償”似為過(guò)度管制的補(bǔ)償措施留有空間。然而這一表述在其后通過(guò)的《物權(quán)法》中卻不見(jiàn)蹤影，盡管《物權(quán)法》第121條針對(duì)將因征收、征用相關(guān)補(bǔ)償對(duì)象范圍擴(kuò)大至因“征收、征用而致用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使”之用益物權(quán)人，但針對(duì)非涉及常規(guī)征收的過(guò)度管制而致用益物權(quán)損失的補(bǔ)償卻沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。2017年啟動(dòng)的《民法典》編纂，在征收補(bǔ)償方面延續(xù)了《物權(quán)法》的思路，一方面進(jìn)一步加強(qiáng)了針對(duì)常規(guī)征收的補(bǔ)償要求，但另一方面對(duì)涉及過(guò)度管制補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度設(shè)計(jì)付之闕如。鑒于此，本文建議應(yīng)首先在我國(guó)《民法典物權(quán)編》中納入過(guò)度管制補(bǔ)償機(jī)制，以完善我國(guó)“管制性征收”補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)民事法律基礎(chǔ)。

在民事基本法律中引入過(guò)度管制補(bǔ)償制度，意味著征收制度本身內(nèi)涵的擴(kuò)展。相應(yīng)地，在《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《森林法》等自然資源利用相關(guān)法律法規(guī)中也都應(yīng)體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。而《國(guó)家公園法》也應(yīng)在國(guó)家公園的特定語(yǔ)境下，一方面規(guī)范管制措施，另一方面對(duì)過(guò)度管制所致自然資源使用權(quán)減損的補(bǔ)償進(jìn)行原則性規(guī)定，并由地方立法明確細(xì)則，從而形成自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范體系。

五、結(jié)論

在國(guó)家公園的規(guī)劃建設(shè)中，明確界定公權(quán)管制的邊界，對(duì)受不當(dāng)限制的自然資源使用權(quán)進(jìn)行有效救濟(jì)，對(duì)于理順國(guó)家公園體制“社區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制”、構(gòu)筑國(guó)家公園“共建共享機(jī)制”、形成“山水林田湖草人”生命共同體至關(guān)重要。實(shí)踐中，在我國(guó)國(guó)家公園地方試點(diǎn)中所發(fā)生的大多數(shù)糾紛都同集體所有自然資源用益物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)受到不當(dāng)限制而未得到合理補(bǔ)償有關(guān)。對(duì)此，中央政策性文件強(qiáng)調(diào)通過(guò)創(chuàng)新自然資源使用制度，構(gòu)建以管制補(bǔ)償為主的集體所有自然資源用益物權(quán)的“多元化保護(hù)”機(jī)制，對(duì)以探礦權(quán)、采礦權(quán)為主的自然資源準(zhǔn)物權(quán)，強(qiáng)調(diào)“分類(lèi)處置”和“有序退出”。但國(guó)家公園試點(diǎn)地方的做法卻在一定程度上背離了這一路徑，存在管制措施過(guò)嚴(yán)過(guò)廣而補(bǔ)償措施不足不細(xì)的問(wèn)題。應(yīng)從管制措施減量化、補(bǔ)償手段合理化兩方面著手，以比例性原則界定政府管制行為的合理邊界，以互惠性標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建多元化保障方案，以體系化思路構(gòu)建自然資源使用權(quán)保護(hù)與補(bǔ)償相關(guān)法律制度，對(duì)自然資源使用權(quán)提供有效保障。

注釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2019)。

② 雅安市中級(jí)人民法院(2018)川18行終52號(hào)行政判決書(shū)。

③ 參見(jiàn)云浮市中級(jí)人民法院(2016)粵53行終8號(hào)行政判決書(shū)。

④ 參見(jiàn)《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》第44條，《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園保護(hù)條例》第30條。

⑤《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園保護(hù)條例》規(guī)定：“神農(nóng)架?chē)?guó)家公園內(nèi)集體或者個(gè)人所有的自然資源資產(chǎn)，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)可以和所有權(quán)人、承包權(quán)人依照國(guó)家規(guī)定通過(guò)租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，或者通過(guò)合作協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理?！?/p>

⑥ 例如《武夷山國(guó)家公園條例》規(guī)定：“因征收或者用途管制造成權(quán)利人損失的，應(yīng)當(dāng)依法、及時(shí)給予補(bǔ)償”。

⑦ 參見(jiàn)2018年4月5日湖南省人民政府辦公廳發(fā)布的《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于建立湖南南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》。

⑧ 美國(guó)在一定范圍的國(guó)家公園內(nèi)允許運(yùn)動(dòng)狩獵，以發(fā)放許可證的方式收取一定費(fèi)用，構(gòu)成了國(guó)家公園保護(hù)多元化資金機(jī)制的組成部分。

⑨ 參見(jiàn)蘇楊：《保護(hù)地可以靠地役權(quán)來(lái)建設(shè)“山水林田湖草人”生命共同體——解讀〈建立國(guó)家公園體制總體方案〉之七》,《中國(guó)發(fā)展觀察》,2019年增刊第1期。