汪 勁，吳凱杰

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳(以下簡(jiǎn)稱“兩辦”)在2017年9月印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱“總體方案”)中提出，要“在明確國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)”。為此，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)于2018年將制定《國(guó)家公園法》列入立法規(guī)劃，草案建議稿目前已起草完成。2019年6月，兩辦在其印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)中再次提出“修改完善自然保護(hù)區(qū)條例，突出以國(guó)家公園保護(hù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定”的建議，于是《自然保護(hù)地法》立法呼聲再起。

由于國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和其他各類自然公園都屬于自然保護(hù)地的組成部分，為此，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和環(huán)境法學(xué)界對(duì)是否有必要同時(shí)制定《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》存在著兩種不同的主張：一種持分別立法主張，即在繼續(xù)完成《國(guó)家公園法》草案起草工作的同時(shí)，啟動(dòng)《自然保護(hù)地法》的起草工作，將《自然保護(hù)地法》作為自然保護(hù)地領(lǐng)域的基本法，將《國(guó)家公園法》、即將修改完善的《自然保護(hù)區(qū)條例》和其他各類自然公園的法規(guī)規(guī)定作為自然保護(hù)地法律體系的組成部分。另一種則持統(tǒng)括立法主張，即鑒于國(guó)家公園屬于自然保護(hù)地體系的組成部分，在國(guó)家明確做出制定《自然保護(hù)地法》的決定后就應(yīng)當(dāng)停止《國(guó)家公園法》草案的起草工作，將《國(guó)家公園法》草案的內(nèi)容予以擴(kuò)充，并將規(guī)范自然保護(hù)區(qū)和其他各類自然公園的內(nèi)容一并納入新起草的《自然保護(hù)地法》草案之中。

筆者支持第一種主張。本文將在分析我國(guó)自然保護(hù)地法律實(shí)踐及其問題的基礎(chǔ)上，就《國(guó)家公園法》立法及其功能定位提出我們的觀點(diǎn)。

一、中國(guó)自然保護(hù)地體系的形成及其法律實(shí)踐考察

按照《指導(dǎo)意見》指引的方向，未來中國(guó)自然保護(hù)地體系將會(huì)形成以國(guó)家公園為主體、以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)和以各類自然公園為補(bǔ)充的基本構(gòu)造。與構(gòu)筑這一新體系的進(jìn)程相適應(yīng)，中國(guó)環(huán)境法體系中也將呈現(xiàn)出一套嶄新的、以自然保護(hù)地法為基本法、以國(guó)家公園法和自然保護(hù)區(qū)與各類自然公園立法為單行法規(guī)的自然保護(hù)地法律體系。為了說明這一分析的合理性和必然性，有必要對(duì)中國(guó)自然保護(hù)地體系的發(fā)展、制度演進(jìn)及其法律實(shí)踐中的問題作一個(gè)簡(jiǎn)要的歸納和總結(jié)。

(一)中國(guó)自然保護(hù)地體系的形成過程與實(shí)踐困境

從保護(hù)地的視角看，二十世紀(jì)五十年代以前我國(guó)就存在城市公園園林、風(fēng)景區(qū)、文物古跡等，它們的主要功能是供人們觀光游覽、避暑度假和休養(yǎng)療養(yǎng)。1956年6月，全國(guó)人大將人大代表提出的《請(qǐng)政府在全國(guó)各省(區(qū))劃定天然林禁伐區(qū)保存自然植被以供科學(xué)研究的需要》的提案交國(guó)務(wù)院審查決定①，原林業(yè)部于同年10月擬訂了《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》，對(duì)在全國(guó)各地天然林和草原內(nèi)劃定禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))，對(duì)各地禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定的對(duì)象、辦法、地區(qū)分別做出了具體規(guī)定。根據(jù)該草案，中國(guó)科學(xué)院在廣東省肇慶市鼎湖山建立了我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。之后，國(guó)務(wù)院于1961年發(fā)布了《文物保護(hù)管理暫行條例》并公布了第一批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位名單；1978年國(guó)務(wù)院在城市工作會(huì)議中提出加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)和文物古跡的建設(shè)和管理，并于1982年審定公布了第一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)名單。1979年，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，首次將名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等納入“環(huán)境”的范疇，從此中國(guó)不同類型自然保護(hù)地建設(shè)開始走上制度化的發(fā)展道路。

自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位是中國(guó)自然保護(hù)地體系的三大基本類型。其中，自然保護(hù)區(qū)(禁伐區(qū))建設(shè)側(cè)重于對(duì)原生自然環(huán)境區(qū)域予以劃定，為自然科學(xué)研究建立基地③；風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)是對(duì)具有觀賞、文化或科學(xué)等價(jià)值的自然人文景物劃定區(qū)域，為人們休憩或科研文化提供場(chǎng)地④；而文物保護(hù)單位建設(shè)則是保護(hù)具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文物本體及周圍需要實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，以為科學(xué)研究和傳統(tǒng)教育所用⑤。因此，三大類型的保護(hù)地，一開始就存在保護(hù)理念和利用目的上的交叉和重疊。據(jù)2019年底的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)各種類型的自然保護(hù)地中，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)有244處，納入世界遺產(chǎn)公約的世界遺產(chǎn)55項(xiàng)；各種自然保護(hù)區(qū)2 750個(gè)，總面積為147.17萬平方公里，約占自然保護(hù)地總面積的70.0%[1]。

按照建設(shè)之初的設(shè)想，三大類型的保護(hù)地實(shí)行統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)的體制，即在全民所有的自然資源資產(chǎn)管理體制上實(shí)行林業(yè)部門主管自然保護(hù)區(qū)、城建部門主管風(fēng)景名勝區(qū)和文物部門主管文物保護(hù)單位。然而，由于國(guó)家實(shí)行中央政府與地方政府間及各部門間“條塊分割”的政府權(quán)力運(yùn)行模式和財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致的體制機(jī)制，這三類保護(hù)地統(tǒng)一管理職權(quán)的行使不僅受到來自其他分工負(fù)責(zé)有關(guān)部門的限制，而且還受到保護(hù)地范圍內(nèi)地方各級(jí)政府及其職能部門權(quán)力的制約。在國(guó)家未明確保護(hù)地性質(zhì)、任務(wù)、劃定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理部門的權(quán)限范圍以及與保護(hù)地內(nèi)政府分工負(fù)責(zé)部門職權(quán)關(guān)系等基本事項(xiàng)的條件下，因不同政府及其主管部門對(duì)不同類型保護(hù)地價(jià)值的認(rèn)識(shí)不一致，加上“文革”及其之后企事業(yè)單位占用保護(hù)地面積較大，不斷增加的人口壓力和人們法律意識(shí)、環(huán)境意識(shí)普遍淡漠，保護(hù)地范圍內(nèi)侵占土地、改變土地用途和其他嚴(yán)重破壞自然環(huán)境和景觀與文物等的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，致使統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)體制的設(shè)立目標(biāo)難以在實(shí)踐中圓滿實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，自然保護(hù)區(qū)、文物古跡和風(fēng)景名勝區(qū)雖然各具特點(diǎn)，但它們?cè)谠S多地方幾乎是渾然一體的。鑒于自然保護(hù)區(qū)對(duì)區(qū)內(nèi)各種活動(dòng)有著嚴(yán)格限制，伴隨城市化的進(jìn)程和自然地域的減少，各地區(qū)各部門在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下紛紛以修改規(guī)劃、制定部門規(guī)章或者地方法規(guī)規(guī)章等方式侵占自然保護(hù)區(qū)的土地，或者在職權(quán)范圍內(nèi)擴(kuò)充既定自然保護(hù)區(qū)的功能，以實(shí)現(xiàn)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和開展生態(tài)旅游等方面的需求。實(shí)踐中還出現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)被再次劃定為公園、園林、風(fēng)景區(qū)、名勝古跡區(qū)的重復(fù)劃定現(xiàn)象(例如廣東肇慶鼎湖山、安徽黃山、山東泰山、遼寧千山等)。即使在風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位范圍內(nèi)，地方政府部門批準(zhǔn)興建開發(fā)區(qū)、度假區(qū)的現(xiàn)象也不在少數(shù)。

面對(duì)三類保護(hù)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)破壞、混同和分立等現(xiàn)象，二十世紀(jì)九十年代以后國(guó)務(wù)院一再就自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)受到開發(fā)利用的破壞發(fā)函，要求加強(qiáng)對(duì)這些自然保護(hù)地的保護(hù)管理⑥。1991年全國(guó)人大常委會(huì)修改《文物保護(hù)法》，強(qiáng)化了文物經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定；1994年國(guó)務(wù)院頒布了《自然保護(hù)區(qū)條例》，確立了國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行“綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制”；2006年國(guó)務(wù)院修改頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，目的也是強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、保護(hù)、利用和管理的要求。雖然國(guó)家試圖通過政府機(jī)構(gòu)改革和法律法規(guī)修改來強(qiáng)化保護(hù)地的管理，但受自然保護(hù)地管理體制弊端的根本影響，在各種保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象模糊、申報(bào)面積擴(kuò)大化、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰、地方政府爭(zhēng)取資金沖動(dòng)、部門利益等因素的沖擊下，既有體制下對(duì)職權(quán)的調(diào)整和對(duì)法律法規(guī)的小修小改根本無法改變我國(guó)自然保護(hù)地管理混亂的現(xiàn)實(shí)。

綜上所述，70年來我國(guó)三大類型自然保護(hù)地建設(shè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在各類自然保護(hù)地建立過程中也遺留了如下共性問題：一是自然資源管理體制不健全，各類自然保護(hù)地的管理機(jī)關(guān)既包括名義上實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管部門，也包括依法實(shí)行分工負(fù)責(zé)的環(huán)保、林業(yè)、海洋、建設(shè)、文化、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等部門，而且他們分別依法對(duì)不同保護(hù)地實(shí)施統(tǒng)一管理，導(dǎo)致部門利益沖突不斷；二是各類自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，中央與地方博弈嚴(yán)重，縣級(jí)以上人民政府均有權(quán)行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，而且許多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)還存有大量集體所有的自”然資源資產(chǎn)；三是自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，許多名義上確定了保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)地范圍內(nèi)還建有多個(gè)目標(biāo)各異的其他自然保護(hù)區(qū)域，管理目標(biāo)不明確；四是國(guó)家資金投入嚴(yán)重不足，各類自然保護(hù)地因勘界立標(biāo)缺失，長(zhǎng)期處于范圍不明確、邊界不清晰的狀態(tài)[2]。

(二)構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的立法需求

針對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地領(lǐng)域存在的分類不科學(xué)、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、部門權(quán)責(zé)不落實(shí)、保護(hù)與開發(fā)矛盾難以協(xié)調(diào)等問題，2013年11月中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要“建立國(guó)家公園體制”。2015年6月，國(guó)家發(fā)改委等十三個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，在三江源、大熊貓、東北虎豹、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、湖南南山、祁連山、北京長(zhǎng)城⑦、云南普達(dá)措、福建武夷山等地區(qū)啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。其中，青海、湖北、云南、福建等省份還專門制定了國(guó)家公園管理的地方性法規(guī)。2017年9月《總體方案》首次提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。為此，2018年3月國(guó)務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革中新成立了自然資源部，并設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局(加掛國(guó)家公園管理局的牌子)，將國(guó)務(wù)院原各部委辦分別管理的專類公園，包括原國(guó)務(wù)院批復(fù)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)全部劃歸為國(guó)家林業(yè)和草原局管理。

按照2019年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》要求，我國(guó)首次實(shí)行國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門行使或委托相關(guān)部門行使、省級(jí)政府代理行使等三種方式，最終將過渡到由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門直接行使的方案。此外，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)將實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制和統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制。

筆者認(rèn)為，建立國(guó)家公園的新體制和運(yùn)行機(jī)制不僅要在執(zhí)政黨和中央政府的改革政策文件中規(guī)定，而且還應(yīng)當(dāng)盡快通過制定《國(guó)家公園法》予以法治化。

二、《國(guó)家公園法》立法及其在自然保護(hù)地法體系中的位置

為有效應(yīng)對(duì)目前自然保護(hù)地法律實(shí)踐存在的問題，《國(guó)家公園法》立法需在構(gòu)建自然保護(hù)地體系的背景下統(tǒng)籌安排。筆者認(rèn)為，自然保護(hù)地法體系將由作為保護(hù)地基本法的《自然保護(hù)地法》以及《國(guó)家公園法》、自然保護(hù)區(qū)和各類自然公園法規(guī)規(guī)章等構(gòu)成。從《指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的具體執(zhí)行要求和時(shí)間安排要求看，《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)先行制定并于2021年開始施行，重點(diǎn)確立未來5年內(nèi)國(guó)家公園的基本體制和適應(yīng)中央直管模式下國(guó)家公園的基本制度。而《自然保護(hù)地法》則應(yīng)當(dāng)著眼于2025年自然保護(hù)地體系建設(shè)甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體制度安排。據(jù)此，《國(guó)家公園法》立法需要有針對(duì)性地設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要內(nèi)容，并處理好與《自然保護(hù)地法》等其他自然保護(hù)地立法的關(guān)系。

(一)《國(guó)家公園法》的制度設(shè)計(jì)

《總體方案》《指導(dǎo)意見》以及各個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案已原則提出《國(guó)家公園法》的框架和基本制度，以破解我國(guó)現(xiàn)行保護(hù)地治理體系在政府管理體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)地基本策略等方面所受到的制約，從中可以初步總結(jié)歸納《國(guó)家公園法》可能涵蓋的主要內(nèi)容。

首先，確立中央政府統(tǒng)一行使國(guó)家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。主要包括以下內(nèi)容：(1)中央政府統(tǒng)一行使國(guó)家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。逐步改變目前分級(jí)行使國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的模式，明確授權(quán)國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[3]。(2)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。將國(guó)家公園范圍內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國(guó)務(wù)院自然資源主管部門。每個(gè)自然保護(hù)地作為獨(dú)立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)，逐步落實(shí)自然保護(hù)地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權(quán)利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)行協(xié)議管理。

其次，明確國(guó)家公園的功能定位，規(guī)范國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件。國(guó)家公園的功能定位主要體現(xiàn)為“保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”，高水平的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)質(zhì)量和保護(hù)價(jià)值是國(guó)家公園與其他自然保護(hù)地類型相區(qū)別的重要特征。國(guó)家公園保護(hù)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性、更嚴(yán)格保護(hù)等理念和原則。為此，國(guó)家公園的設(shè)立需要滿足下列標(biāo)準(zhǔn)和條件：一是國(guó)家代表性。保護(hù)區(qū)域是具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)。二是完整性與原真性。保護(hù)區(qū)域能夠維持大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)與原始自然風(fēng)貌。三是全民所有自然資源資產(chǎn)的主體地位。全民所有自然資源資產(chǎn)占比達(dá)到一定比例，或者能夠通過征收、置換集體所有自然資源資產(chǎn)而達(dá)到一定比例。

第三，確立國(guó)家公園的監(jiān)督管理體制和管理機(jī)制。主要包括以下內(nèi)容：(1)明確國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門統(tǒng)一監(jiān)督和管理全國(guó)國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制，國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門在各國(guó)家公園設(shè)立分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家公園內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)督管理職權(quán)。(2)探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式。(3)建立國(guó)家公園規(guī)劃制度，明確國(guó)家公園的布局和發(fā)展規(guī)劃。(4)建立國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，制訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和衛(wèi)星遙感的協(xié)同作用。

第四，建立符合國(guó)家公園功能定位的保護(hù)與利用制度。主要包括以下內(nèi)容：(1)突出生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)制度，依法實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)。(2)實(shí)行分區(qū)管控制度，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)，分類分區(qū)制定管理規(guī)范。(3)建立產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度，吸引社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。(4)創(chuàng)新自然資源利用制度。科學(xué)評(píng)估自然資源資產(chǎn)價(jià)值和資源利用的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，明確國(guó)家公園自然資源利用方式。(5)制定經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)制度，鼓勵(lì)原住居民參與特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制。

第五，構(gòu)建資金保障和生態(tài)補(bǔ)償制度。(1)建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度。統(tǒng)籌包括中央基建投資在內(nèi)的各級(jí)財(cái)政資金，保障國(guó)家公園的保護(hù)、運(yùn)行和管理。鼓勵(lì)社會(huì)資本出資設(shè)立國(guó)家公園基金，對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)管理項(xiàng)目提供融資支持。(2)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，將國(guó)家公園內(nèi)的林木按規(guī)定納入公益林管理，對(duì)集體和個(gè)人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買；按國(guó)家公園規(guī)模和管護(hù)成效加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)生態(tài)移民的補(bǔ)償扶持投入。(3)建立完善野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度和傷害保險(xiǎn)制度。(4)制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和辦法。

(二)《國(guó)家公園法》立法與其他自然保護(hù)地立法的關(guān)系

《國(guó)家公園法》在規(guī)定上述制度的同時(shí)，需要考慮與《自然保護(hù)地法》等其他自然保護(hù)地立法的銜接。筆者認(rèn)為，在安排《國(guó)家公園法》立法與其他自然保護(hù)地立法的關(guān)系時(shí)，需要按照法律規(guī)范所體現(xiàn)的共性與特性將其制度做如下三類規(guī)范分別處理。

《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)確立的第一類制度規(guī)范，是僅適用于國(guó)家公園的特有規(guī)范。與其他自然保護(hù)地類型相比，國(guó)家公園在管理體制、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)目標(biāo)等方面都具有特殊性，需要《國(guó)家公園法》確立僅適用于國(guó)家公園范圍內(nèi)的特有規(guī)范。此類規(guī)范所處理的問題僅在國(guó)家公園領(lǐng)域存在，只能由《國(guó)家公園法》規(guī)定，對(duì)其他自然保護(hù)地類型不具有適用意義，因而也無須與自然保護(hù)地基本法和其他自然保護(hù)地單行法規(guī)協(xié)調(diào)銜接。例如，在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)方面，《國(guó)家公園法》需要根據(jù)國(guó)家公園的“國(guó)家代表性”來設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，從而與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地相區(qū)分。由于這些制度立足于國(guó)家公園的特殊性，僅適用于國(guó)家公園領(lǐng)域，因此，后續(xù)自然保護(hù)地立法無需對(duì)此予以參照適用。

《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)確立的第二類制度規(guī)范，是可供其他自然保護(hù)地類型參照適用的共通性規(guī)范。與僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范不同，可供其他自然保護(hù)地類型參照適用的共通性規(guī)范處理的是所有自然保護(hù)地類型共同面對(duì)的共性問題，而非僅存在于國(guó)家公園領(lǐng)域的特殊問題。對(duì)此，《國(guó)家公園法》立法需要考慮與其他自然保護(hù)地單行法規(guī)之間的制度協(xié)調(diào)與銜接。例如，各類自然保護(hù)地法都需要建立權(quán)屬制度，從而應(yīng)對(duì)權(quán)屬分散現(xiàn)狀與整體保護(hù)需要之間的矛盾。由于國(guó)家公園中的國(guó)有土地應(yīng)占主體地位，而部分試點(diǎn)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的大部分土地所有權(quán)為集體所有，因此建立有效的權(quán)屬制度對(duì)《國(guó)家公園法》尤其重要。目前，國(guó)家公園體制試點(diǎn)已嘗試征收、設(shè)定地役權(quán)、租賃、置換、贖買、合作等各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)?！秶?guó)家公園法》立法作出制度選擇之后，可以采用準(zhǔn)用性規(guī)范明確規(guī)定其他自然保護(hù)地可以參照適用。這一點(diǎn)，《國(guó)家公園法》還可以為其他類型自然保護(hù)地立法起到先行立法的作用。

《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)確立的第三類制度規(guī)范，是適用于所有自然保護(hù)地類型的基礎(chǔ)性規(guī)范。這里所謂的基礎(chǔ)性規(guī)范是指在自然保護(hù)地基本法缺位的情況下，由《國(guó)家公園法》就依法建立各種類型自然保護(hù)地體系的基本原則和基本制度等內(nèi)容先行予以規(guī)范?？紤]到《自然保護(hù)地法》立法難度較大、涉及面更廣泛、各種利益交織更為復(fù)雜以及立法時(shí)間可能會(huì)更加長(zhǎng)久等因素，需要借助在已經(jīng)啟動(dòng)立法工作的《國(guó)家公園法》中先行固化建立自然保護(hù)地體制的已有價(jià)值判斷和機(jī)制選擇，為自然保護(hù)地整體實(shí)踐提供一定的指導(dǎo)，同時(shí)為后續(xù)自然保護(hù)地立法保留規(guī)范形成空間[4]。例如，分類分區(qū)定保護(hù)級(jí)別制度是自然保護(hù)地法的基礎(chǔ)性規(guī)范，要求依據(jù)特定區(qū)域的生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)確定自然保護(hù)地的類型和相應(yīng)的保護(hù)級(jí)別?！秶?guó)家公園法》需要明確特定區(qū)域生態(tài)價(jià)值與保護(hù)級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但應(yīng)圍繞國(guó)家公園的嚴(yán)格保護(hù)定位展開，不過多涉及其他自然保護(hù)地類型的具體保護(hù)級(jí)別，為后續(xù)其他自然保護(hù)地立法留下空間。

三、《國(guó)家公園法》對(duì)構(gòu)建中國(guó)自然保護(hù)地法律體系的作用

筆者認(rèn)為，通過納入上述制度設(shè)計(jì)并協(xié)調(diào)與其他自然保護(hù)地法的關(guān)系，《國(guó)家公園法》的立法意義將不僅限于國(guó)家公園領(lǐng)域。

在《自然保護(hù)地法》尚未納入國(guó)家立法規(guī)劃而已納入立法規(guī)劃的《國(guó)家公園法》草案建議稿獲全國(guó)人大環(huán)資委、司法部、國(guó)家林草主管部門官員和多數(shù)法律專家公開表態(tài)支持的情況下，盡快完善和制定《國(guó)家公園法》已迫在眉睫。筆者認(rèn)為，《國(guó)家公園法》的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有典型性和代表性，它將對(duì)構(gòu)建中國(guó)自然保護(hù)地法律體系具有重要的制度探索和積極的立法參照與標(biāo)桿作用。

(一)《國(guó)家公園法》立法的制度探索作用

首先，《國(guó)家公園法》的政策指引和實(shí)踐探索較多，能夠?yàn)橹贫葎?chuàng)制提供支持。在國(guó)家政策層面上，《總體方案》《指導(dǎo)意見》是我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的總體設(shè)計(jì)圖，回答了“管什么”“在哪管”“誰來管”“怎么管”等基本問題，其中在“管什么”方面已形成《國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，“在哪管”方面已形成《全國(guó)國(guó)家公園空間布局方案 (征求意見稿)》，“誰來管”方面已在國(guó)家林草局基礎(chǔ)上組建國(guó)家公園管理局、提出東北虎豹國(guó)家公園管理局組建方案等[5]。在地方試點(diǎn)層面上，各試點(diǎn)國(guó)家公園都已制定相應(yīng)法規(guī)制度，三江源、武夷山和神農(nóng)架等國(guó)家公園條例已印發(fā)實(shí)施，其他試點(diǎn)區(qū)也都制定了相關(guān)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如東北虎豹國(guó)家公園已制定國(guó)有自然資源資產(chǎn)管護(hù)、有償使用、特許經(jīng)營(yíng)、調(diào)查監(jiān)測(cè)、資產(chǎn)評(píng)估等管理制度。

其次，《國(guó)家公園法》的既有法律規(guī)范“包袱”較輕，便于制度創(chuàng)新。經(jīng)過六十多年的發(fā)展,現(xiàn)行自然保護(hù)地法以《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等為核心, 確立了有關(guān)各類自然保護(hù)地設(shè)立、規(guī)劃、管理等的基本制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?，F(xiàn)行自然保護(hù)地治理存在管理體制不順、區(qū)域交叉重疊、資源權(quán)屬混亂、資金來源不穩(wěn)、缺乏社區(qū)發(fā)展機(jī)制等問題，我國(guó)對(duì)自然保護(hù)地統(tǒng)一立法的探索由來已久。我國(guó)曾于2004年、2006年、2012年、2013年啟動(dòng)過數(shù)次自然保護(hù)地統(tǒng)一立法工作，提出過《自然保護(hù)區(qū)法》《自然保護(hù)地法》《自然保護(hù)區(qū)域法》《自然遺產(chǎn)法》等多個(gè)版本的草案，但都沒有進(jìn)入正式的立法程序[6]。原因主要是各方爭(zhēng)議較大，包括對(duì)“自然保護(hù)地”等概念還難以接受[7]。相較而言，《國(guó)家公園法》的立法目的明確、內(nèi)容自成一體、規(guī)范結(jié)構(gòu)清晰，能夠在制度先行探索的基礎(chǔ)上帶動(dòng)和協(xié)調(diào)自然保護(hù)地法體系的整體構(gòu)建。

(二)《國(guó)家公園法》對(duì)后續(xù)自然保護(hù)地立法的參照作用

作為生態(tài)文明建設(shè)背景下形成的自然保護(hù)地新類型，國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的“主體”與“代表”，是其他自然保護(hù)地類型特性的集中體現(xiàn)。因此，《國(guó)家公園法》立法的意義并不限于國(guó)家公園本身，而是具有惠及其他自然保護(hù)地法的體系性[8]?！秶?guó)家公園法》立法不僅能夠?yàn)閲?guó)家公園的設(shè)立和運(yùn)行提供法律保障,還有助于建構(gòu)分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系，為其他自然保護(hù)地立法提供參照[9]。

《國(guó)家公園法》的參照價(jià)值來源于國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)的典型性與重要性。由于國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值最高，保護(hù)強(qiáng)度最大，利益關(guān)系最復(fù)雜，各類自然保護(hù)地立法所面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題在《國(guó)家公園法》立法中都有集中體現(xiàn)。在這種意義上，國(guó)家公園先行立法所探索的制度創(chuàng)新將不局限于國(guó)家公園本身，對(duì)解決其他自然保護(hù)地立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題也有重要借鑒意義，從而為其他單項(xiàng)自然保護(hù)地法和自然保護(hù)地基本法的制定提供參照。以下?lián)褚嚺e兩例。

首先，在權(quán)屬制度方面，隨著自然保護(hù)地范圍的擴(kuò)大、保護(hù)強(qiáng)度的提升，自然保護(hù)地內(nèi)既存的自然資源使用權(quán)必然受到不同程度的限制。相較于其他自然保護(hù)地類型，國(guó)家公園的保護(hù)范圍最大，保護(hù)強(qiáng)度最高，自然資源使用權(quán)利受限的程度最深，目前關(guān)于國(guó)家公園內(nèi)權(quán)屬制度的有益討論也最多。因此，《國(guó)家公園法》在權(quán)屬制度方面的創(chuàng)新將為其他自然保護(hù)地法提供重要的參照。

其次，在社區(qū)發(fā)展機(jī)制方面，如何平衡生態(tài)保護(hù)利益和當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展利益，從而提升自然保護(hù)地治理的認(rèn)同感與參與度，需要通過《國(guó)家公園法》立法來率先破題。國(guó)家公園需要納入完整的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程，難以避開人群聚居的區(qū)域，因而更加無法回避人地關(guān)系問題。為了滿足當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展需要，各個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園正在探索設(shè)置生態(tài)管護(hù)崗位、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)先特許經(jīng)營(yíng)、簽訂保護(hù)協(xié)議等方式，取得了不錯(cuò)的成效。《國(guó)家公園法》若能總結(jié)提升這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成有效的社區(qū)發(fā)展機(jī)制，將為其他自然保護(hù)地法提供參照。

結(jié) 論

為破解我國(guó)現(xiàn)行保護(hù)地治理體系在政府管理體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)地基本策略等方面所受到的制約，《國(guó)家公園法》立法刻不容緩?！秶?guó)家公園法》應(yīng)主要規(guī)定中央政府統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和功能定位、監(jiān)督管理體制等內(nèi)容，并區(qū)分僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范、可供其他自然保護(hù)地類型參照適用的共通性規(guī)范、適用于所有自然保護(hù)地的基礎(chǔ)性規(guī)范，以協(xié)調(diào)與其他自然保護(hù)地法律法規(guī)之間的關(guān)系。由于《國(guó)家公園法》立法的可行性與典型性，《國(guó)家公園法》立法能夠在適應(yīng)自然保護(hù)地健全發(fā)展的體制機(jī)制及其具體措施上率先創(chuàng)新、突破，可以為《自然保護(hù)地法》及其他保護(hù)地立法提供參照。《自然保護(hù)地法》立法應(yīng)在《國(guó)家公園法》先行探索的基礎(chǔ)上，以保護(hù)地分類體系的穩(wěn)固發(fā)展、協(xié)同構(gòu)建為價(jià)值取向，全面確立不同類型保護(hù)地的地位、性質(zhì)和功能等方面的總體制度及其適用規(guī)范。

注釋：

① 中科院生物學(xué)家秉志等人大代表于1956年6月在第一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上提交了《請(qǐng)政府在全國(guó)各省(區(qū))劃定天然林禁伐區(qū)保存自然植被以供科學(xué)研究的需要》的提案并獲通過，由國(guó)務(wù)院審查后交原林業(yè)部會(huì)同中國(guó)科學(xué)院等部門研究辦理。

② 國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家城建總局〈關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告〉》，1981年3月。

③ 原林業(yè)部：《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》，1956年10月。

④ 此定義見國(guó)務(wù)院1985年通過的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第2條。2006年，國(guó)務(wù)院通過了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，將風(fēng)景名勝區(qū)定義為“具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域”。

⑤ 國(guó)務(wù)院：《文物保護(hù)暫行條例》，1961年3月；全國(guó)人大常委會(huì)：《文物保護(hù)法》，1982年11月。

⑥ 例如，1995年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作的通知》；2010年12月國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)問題的通知》；1990年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，要求環(huán)境保護(hù)部門加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

⑦ 2018年北京長(zhǎng)城國(guó)家公園被取消，新增了海南熱帶雨林國(guó)家公園。