薛偉芳，劉金新

(安順學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，貴州 安順561000)

按照空間理論，個人作為空間主體，存在私密空間和公共空間，相應(yīng)存在私人利益和公共利益之分。依據(jù)系統(tǒng)論觀點，目標(biāo)決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)決定功能，功能和條件影響效果，效果反向決定和修正目標(biāo)，如此循環(huán)實現(xiàn)效能最優(yōu)?！爸卫碛行А笔青l(xiāng)村振興的內(nèi)涵之一，但階段性現(xiàn)實是鄉(xiāng)村治理主體缺失、治理結(jié)構(gòu)碎片化，鄉(xiāng)村治理空間秩序失衡、鄉(xiāng)村治理單元緊張型穩(wěn)定。農(nóng)村不但存在公共危機(jī)治理中的責(zé)任分散問題，而且也存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模過小的不經(jīng)濟(jì)問題。這是當(dāng)下農(nóng)村公共危機(jī)治理、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興并聯(lián)發(fā)展中面臨的共同課題。健全自治、法治、德治的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，激發(fā)農(nóng)民群體參與公共危機(jī)治理的內(nèi)生動力，提升農(nóng)村基層黨組織凝聚力，促使現(xiàn)代農(nóng)村公共危機(jī)治理效能提升，符合能力現(xiàn)代化的理論和現(xiàn)實邏輯。

一、鄉(xiāng)村振興背景下現(xiàn)代農(nóng)村公共危機(jī)治理的應(yīng)然遵循

治理有效是鄉(xiāng)村全面振興的前提、基礎(chǔ)和保障。按照博弈論和帕累托最優(yōu)理論觀點，理性主體總是會尋找到一個成本最低、效率最高、效果最佳的方法組合。公共危機(jī)治理即是政府主導(dǎo)、全員動員、資源高效分配，最大限度降低重大公共安全風(fēng)險損失，最大化保障民眾生命財產(chǎn)安全，盡快實現(xiàn)生產(chǎn)生活穩(wěn)定的動態(tài)化管理過程。

(一)公眾利益最大化原則

公共空間是個體生存空間的一部分，前者偏公，后者偏私，二者相互影響，正負(fù)效應(yīng)疊加。公共空間安全危及公共群體利益，進(jìn)而威脅個體空間安全，引致個體利益受損。即當(dāng)公共安全危險發(fā)生時，要求個體利益絕對服從群體利益維護(hù)需要，通過避免公地悲劇的發(fā)生，從而實現(xiàn)個體利益的最大化。因此，一方面，個體要自覺行動首先保證家庭空間單元的無危險，并積極投身到集體公共空間秩序的維護(hù)上。另一方面，政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理部門，采取一定強(qiáng)制措施制止“私利優(yōu)先”的“自私行動”，以營造協(xié)同迎戰(zhàn)的良好社會氛圍。

(二)積極預(yù)防、快速響應(yīng)與精準(zhǔn)恢復(fù)相結(jié)合

危機(jī)治理堅持常態(tài)預(yù)防為主與非常態(tài)應(yīng)急并重，包括準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)三個基本階段，內(nèi)含由重點防治向全面管理轉(zhuǎn)變再到恢復(fù)重建的三個基本過程，是貫穿事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的完整、連續(xù)、動態(tài)化的管理。因此，公共危機(jī)治理要求健全應(yīng)急預(yù)案體系、普及公眾公共安全知識，推進(jìn)安全風(fēng)險網(wǎng)格化管理，以達(dá)到防患于未然與危機(jī)發(fā)生時就近調(diào)配、快速行動、有序救援的目的。其中，積極預(yù)防是主動性行為，成本最小、公眾利益最大；公共危機(jī)無法避免時，應(yīng)急速度的快慢直接關(guān)系利益損失程度大小，需按輕重緩急排序，重點優(yōu)先兼顧一般，既要?！案庇忠o(hù)“系”。在合理評估危機(jī)演化階段，精準(zhǔn)梯次恢復(fù)生產(chǎn)、重建生活秩序。

(三)群眾動員與依法治理相結(jié)合

現(xiàn)代公共危機(jī)治理的主體包括政府組織、非政府組織、企業(yè)、專家、普通群眾、志愿者等等。公共危機(jī)治理的過程是用途管制下物質(zhì)、人力、信息、權(quán)力等資源迅速整合和高效分配的過程。條件既定前提下，提高群眾參與風(fēng)險治理的積極性與參與程度，是檢驗政府踐行群眾路線、群防群治實現(xiàn)群眾總動員能力的試金石。個別群眾存在僥幸心理和利己主義傾向，但多數(shù)群眾具有集體良知和利他的道德意識，畢竟自己也是受益者。關(guān)鍵之處在于，將群眾的主動性自治行為納入秩序化軌道，尤其避免處于弱自治模式、“熟人”為主鄉(xiāng)村社區(qū)的居民基于“不得罪”邏輯引致松散型危機(jī)管理發(fā)生，同時強(qiáng)化法制引領(lǐng)，把群眾損益控制在合法、合理、適度的范圍內(nèi)，避免局部社會矛盾激化。

(四)分散治理與集中治理相結(jié)合

因區(qū)域分布、個體來源、致病原因、傳播途徑、危害程度不同，分散式“小微單元”的存在有其合理性，其治理優(yōu)勢在于能迅速隔離危機(jī)傳播源，做到觀察精準(zhǔn)、救治精準(zhǔn)?！凹惺揭?guī)?；敝卫淼膬?yōu)勢在于能夠發(fā)揮資源積聚優(yōu)勢，做到集中攻堅克難。分散治理的劣勢也比較明顯，可能存在負(fù)責(zé)人愈多，愈易無人負(fù)責(zé)的“責(zé)任分散效應(yīng)”，而且責(zé)任鏈的拉長，信息分散傳播引起的不確定，不但增加了治理成本，也不利于及時除錯。比較公認(rèn)的危機(jī)治理原則是輕微危機(jī)源在村組、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微單元隔離控制，輕微以上危機(jī)源集中在縣市區(qū)及以上單元集中治理，即集中管理的空間范圍不能過大也不能過小。其前提是，信息保真、責(zé)任到人，應(yīng)治盡治，全民聯(lián)動，技術(shù)和物資保障到位。與此相對應(yīng)，需科學(xué)評估集中治理成效，分流鑒定合格者至“小微單元”繼續(xù)觀察，以釋放寶貴危機(jī)干預(yù)資源用于新一輪救治，如此循環(huán)治理。

二、農(nóng)村公共危機(jī)治理面臨的現(xiàn)實困境

從經(jīng)濟(jì)分工角度看，現(xiàn)代農(nóng)村是城市消費農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原材料的供應(yīng)基地和城市工業(yè)品消費市場的代名詞。鄉(xiāng)村振興離不開城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在行政管理體制上，農(nóng)村實行村民自治并由最基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道)直接管理。以行政村作為社會治理最基本單元，以村黨支部作為凝聚村民的戰(zhàn)斗堡壘，以農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興主體的體制安排，保持了鄉(xiāng)村社會的持續(xù)穩(wěn)定和中國城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，凸顯了中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)勢。但現(xiàn)實情況是，農(nóng)村也出現(xiàn)了家庭私利意識上升、集體良知缺失，信息不對稱、村黨支部凝聚力不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致在公共危機(jī)治理時突顯鄉(xiāng)村組織動員能力不夠、執(zhí)行方法粗暴單一，“熟人社會”道德“軟約束”遭遇法治“硬約束”的“軟硬”手段取舍權(quán)衡難困境。

(一)村民信息甄別能力不足，公共安全意識有待提高

在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推動下，即使偏遠(yuǎn)地區(qū)的中國農(nóng)村，電視、手機(jī)、電腦的普及率也已達(dá)到相當(dāng)高的程度，信息接收速度已不是應(yīng)對公共危機(jī)的最大制約。主要問題是，自媒體時代信息良莠不齊，部分偽科學(xué)新聞掩蓋事實真相，而一般農(nóng)民對來自社交媒體的信息又缺乏基本感知、認(rèn)知和甄別能力，加上地方政府對輿情演化趨勢判斷與信息治理能力不足，導(dǎo)致農(nóng)村謠言流言泛濫。當(dāng)然，從根本上而言，是農(nóng)村公共安全教育滯后，農(nóng)民本身科學(xué)素養(yǎng)普遍不高，才導(dǎo)致公共危機(jī)發(fā)生時人云亦云，要么心存僥幸忽視規(guī)則警告，要么簡單盲從懷疑自救行為的正確性。

(二)近鄰效應(yīng)失效，農(nóng)民集體觀念淡薄

近鄰效應(yīng)指的是居民個體的行為、態(tài)度或心理特征等因素會對周邊居民尤其是近鄰居民的態(tài)度、思想和行為產(chǎn)生一定的影響。費孝通認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國下的農(nóng)村屬于典型的熟人社會，是以農(nóng)業(yè)為主要活動聚集起來的人們的生產(chǎn)生活共同體[1]。其主要依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、血緣親情、長者賢者治理，鄉(xiāng)鄰關(guān)系被認(rèn)為是家庭重要社會資本來源并積極在行為上投資，從事多層面多樣化的鄰里互助活動。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的主體，傳統(tǒng)社會以“禮”觀念維系和保障農(nóng)民及農(nóng)民與基層組織之間的秩序。但在市場化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的“禮”遭到了愈來愈復(fù)雜的人際關(guān)系和利益關(guān)系的沖擊和破壞，農(nóng)民群體及其與基層組織之間變成非制度化的參與方式，這給社會穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理帶來了新的挑戰(zhàn)。[2]城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農(nóng)民分層分化明顯，呈現(xiàn)居村農(nóng)民之間、進(jìn)城農(nóng)民與居村農(nóng)民之間，進(jìn)城農(nóng)民與居村農(nóng)民代際之間三種基本互動類型。因經(jīng)濟(jì)利益和私密空間追求傾向，村民間以親緣、地緣為紐帶的義務(wù)本位關(guān)系逐漸讓位于平等的市場關(guān)系。信息主要來源途徑由傳統(tǒng)的口頭語言傳播轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)傳播，信息辨別也由共享共判轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髡鐒e為主。鄉(xiāng)村逐步演化為以熟人為主的陌生人社會，家庭個人主義理性超越集體主義理性，村民由治理主體變?yōu)閰f(xié)助角色。誠然，這是現(xiàn)代進(jìn)程中的必然和階段性現(xiàn)象，但在面臨公共危機(jī)時，容易導(dǎo)致集體自救行為的內(nèi)在張力不足。

(三)科學(xué)與習(xí)俗沖突，農(nóng)村自治組織治理資源和手段有限

作為非正式制度的鄉(xiāng)村習(xí)俗是國家正式制度的有益補(bǔ)充，在中國廣大農(nóng)村尤其是西部偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)仍然發(fā)揮著較大作用。農(nóng)村公共危機(jī)發(fā)生時，農(nóng)村容易陷入習(xí)俗延續(xù)理性與共同體秩序化維護(hù)的困境，村莊倫理在村民相互“不得罪”邏輯下不再發(fā)揮作用。農(nóng)村自治組織(村兩委和村民小組)面臨如何解決科學(xué)管理與習(xí)俗沖突，集中嚴(yán)格管理與村民松散分布的現(xiàn)實性問題。事實上，市場經(jīng)濟(jì)條件下，村民對農(nóng)村自治組織工作漠視者較多，農(nóng)村自治組織可利用的權(quán)力資源和物質(zhì)資源極其有限，治理手段只能延續(xù)傳統(tǒng)的家長制作風(fēng)，如封堵、辱罵、威脅剝奪或降低在村農(nóng)民合法權(quán)益來強(qiáng)行推行。究其根本原因，一是農(nóng)村自治組織動力和能力不足，既表現(xiàn)為回應(yīng)集體發(fā)展訴求方面的能力不足，也表現(xiàn)為因“村干專注于自身發(fā)展”，造成群眾對集體利益漠視而導(dǎo)致的動員能力不足，還表現(xiàn)為“收入與付出倒掛”引致的動力不足。二是治理問題超出了村莊可控范圍，村兩委退而求其次，僅滿足于做到維持鄉(xiāng)村基本秩序和規(guī)矩存在。

(四)農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村執(zhí)行不精準(zhǔn)

實現(xiàn)矛盾在新階段的再平衡，而不是力圖完全消除矛盾，是矛盾論哲學(xué)思維精髓。公共危機(jī)具有廣泛破壞性，危及公共群體利益，因此，廣泛發(fā)動群眾，避免局部危機(jī)演化為全面危機(jī)，是危機(jī)治理矛盾中的主要方面，但增產(chǎn)增收、維持生產(chǎn)生活的基本穩(wěn)定仍是最基本的民生大事，科普和精神文明教育仍是鄉(xiāng)村振興持之以恒的主題。而在公共危機(jī)發(fā)生時，由于農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，往往缺乏“失之東隅，收之桑榆”的結(jié)構(gòu)化思維和開放性思維，對鄉(xiāng)村的指導(dǎo)要么忽左忽右、缺乏連續(xù)性，要么“張飛賣肉”一刀切。既沒有把科普工作和精神文明提升工程有效納入系統(tǒng)化的公共危機(jī)治理之中，也沒有通盤考慮生產(chǎn)生活與公共危機(jī)治理之間的內(nèi)在邏輯，導(dǎo)致上層治理邏輯遭遇底層生存邏輯時部分失效。

三、破解現(xiàn)代農(nóng)村公共危機(jī)治理困境之對策

治理效能一直是國家治理改革的重點，但國家治理邏輯與基層單位行動邏輯的非一致性導(dǎo)致了國家治理的基層低效。現(xiàn)代化從來就不是一個孤立的問題，也不是通過一次運動式作戰(zhàn)就能迅速解決。當(dāng)前國家宏觀層面治理能力和治理體系正在逐步完善和趨向現(xiàn)代化，而農(nóng)村治理現(xiàn)代化的完成尚任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村振興背景下需要重新認(rèn)識農(nóng)民主體地位，提高基層黨組織戰(zhàn)斗力，協(xié)商共治凝聚民心、形成合力，提升農(nóng)村公共危機(jī)治理效能。

(一)激發(fā)農(nóng)民群體參與公共危機(jī)治理的內(nèi)生動力

盡管鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村留守農(nóng)民數(shù)量在減少，但鄉(xiāng)村治理的主體地位未變，加上在鄉(xiāng)農(nóng)民和城市化農(nóng)民仍存在代際聯(lián)系、親情聯(lián)系和族群聯(lián)系，土地未完全確權(quán)流轉(zhuǎn)背景下，還存在城鎮(zhèn)化農(nóng)戶家庭與農(nóng)村集體之間的利益分割關(guān)系。無論留守農(nóng)民是基于集體良知還是個人利益考慮，均具有積極參與鄉(xiāng)村治理的積極性，而市民化了的農(nóng)民基于文化認(rèn)同和被尊重心理需要，也渴望有價值表達(dá)的機(jī)會。因此，客觀講，存在公共利益同心圓的農(nóng)村群眾，其參與基層治理的意識和動力都比較強(qiáng)，問題是動力與能力匹配不夠，能力不足反向?qū)е聞恿Σ蛔?，隨后再次抑制了參與信心。因此，一是以鄉(xiāng)村文化振興為紐帶，加強(qiáng)共同體意識教育，培植向心力，形成村干部、民情信息員、村民齊抓共管、廣泛參與的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理格局。二是普及公共安全知識，以案例說法，利用公共危機(jī)需要群防群治的時機(jī)開展集中貼近教育，利用農(nóng)閑季節(jié)進(jìn)行分散教育。三是獎懲并舉，給予有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇迕駱s譽(yù)獎勵和物質(zhì)獎勵，對集體責(zé)任意識缺失甚至擾亂村級公共管理秩序的村民給予道德譴責(zé)和物質(zhì)懲罰。四是堅持漸進(jìn)與持之以恒原則，結(jié)合村情民情循序推進(jìn)、逐次遞進(jìn)，穩(wěn)定時期不忘提醒，危機(jī)時期才不慌亂應(yīng)付。

(二)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效途徑[3]。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會是禮治社會，鄉(xiāng)村社會秩序主要依賴德治，即社會公認(rèn)的行為規(guī)范——鄉(xiāng)規(guī)民約來維持。德治內(nèi)容體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明傳承，但約束力相對較軟，隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興資金不斷下沉到村，加上城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村社會的快速變遷，因利益分割分化不均衡造成的利益沖突已上升為加劇農(nóng)村社會分裂的最大不穩(wěn)定因素，利用法治硬約束手段將各種利益沖動納入利益再平衡軌道，才能在公共危機(jī)發(fā)生時建立以“利益共同體”為紐帶的快速響應(yīng)機(jī)制。為此，一是要提升農(nóng)村基層黨組織凝聚力，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，創(chuàng)新村民自治有效實現(xiàn)形式，推動社會治理和服務(wù)中心向基層下移。二是提高農(nóng)村兩級自治組織的法治意識、規(guī)范治理行為。平時加強(qiáng)法制教育、提高法治意識，才能在公共危機(jī)發(fā)生時有效規(guī)范其行為，使其符合法治化要求，至少不突破法治底線。三是豐富基層民主協(xié)商實現(xiàn)形式，發(fā)揮村民監(jiān)督作用。村民協(xié)商共治組織形成于鄉(xiāng)村自然肌理，貼近地方風(fēng)土人情，具有人緣關(guān)系和信賴優(yōu)勢，更容易融入民心。在公共危機(jī)發(fā)生時，不僅能夠彌補(bǔ)農(nóng)村自治組織信賴缺失真空，而且對村級應(yīng)急公共管理資源的分配形成較好的監(jiān)督，提高公共應(yīng)急管理資源的利用效率。四是培育富有地方特色和時代精神的新鄉(xiāng)賢文化，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

(三)優(yōu)化聯(lián)動共生的公共危機(jī)治理機(jī)制

辯證把握“制”與“治”，關(guān)鍵在于明確合理方式與途徑，使制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能[4]。政府行政能力強(qiáng)，但社會自組織能力相對弱；資源集中能力強(qiáng)，但資源調(diào)配運用能力相對弱；輿論宣傳工作力度大，但針對性有效性差；中央決策高效，但基層政府決策執(zhí)行精準(zhǔn)性不高；事后行動決斷，但風(fēng)險關(guān)口前移不夠，是公共危機(jī)治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中較為突出的短板死角。核心-邊緣理論[5]的要義，是以核心單元為紐帶輻射帶動邊緣地帶單元的發(fā)展，變孤立發(fā)展為協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，夯實群眾參與基礎(chǔ)，依靠社會協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建各層級治理單元和治理主體“條塊結(jié)合”協(xié)同運行的公共治理模式，成為提升國家治理體系現(xiàn)代化水平的基本遵循。而治理體系目標(biāo)轉(zhuǎn)換為治理效能，可稱之為治理體系稟賦的兌現(xiàn)，排除不可抗環(huán)境因素，若實際治理效能低于目標(biāo)效能，要么是體系結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，要么是治理主體能力較弱。從治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化要治理功能的多樣化，從治理能力的現(xiàn)代化要治理效果的提升，便成為公共危機(jī)治理能力現(xiàn)代化的“一體兩翼”。具體而言，就是以上級政府治理體系和能力現(xiàn)代化的先行為拉力，以鄉(xiāng)村公共治理能力的階梯提高為推力，形成下上聯(lián)動互動共生的公共危機(jī)治理機(jī)制。

(四)提高“次生災(zāi)害”研判與應(yīng)對能力

次生災(zāi)害與原生災(zāi)害相對應(yīng)，次生災(zāi)害因受原生災(zāi)害誘導(dǎo)而發(fā)，也稱衍生災(zāi)害、次生災(zāi)難，具有后發(fā)性、并發(fā)性特征，是一個逐漸顯現(xiàn)的過程，具有全鏈發(fā)展的可能。預(yù)判次生災(zāi)害，及時采取對策，有助于防止災(zāi)害蔓延，減少災(zāi)害損失。如新冠疫情危及人類生命，為了防止疫情蔓延，采取封城、封村、限制人員流動等措施，有助于切斷傳播源，避免了更大范圍的破壞，但次生性災(zāi)害隨之出現(xiàn)，如工廠停工、消費市場萎縮導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑等。根據(jù)原生災(zāi)害治理進(jìn)展，適時評估次生災(zāi)害出現(xiàn)的形式、時間和危害程度，做預(yù)防性介入，可減輕災(zāi)害破壞程度，起到快速恢復(fù)正常經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的作用，這也是公共危機(jī)治理中危機(jī)干預(yù)與生產(chǎn)生活保持穩(wěn)定的辯證法，是短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的結(jié)合。次生災(zāi)害的研判是前提，實現(xiàn)由模糊認(rèn)識到精準(zhǔn)預(yù)判的跨越，需要一定的時間和耐心。次生災(zāi)害研判能力直接體現(xiàn)為能否縮短研判時間、能否近乎準(zhǔn)確研判次生災(zāi)害的發(fā)展方向和形式等。

在發(fā)生公共危機(jī)時，農(nóng)村一般不具備次生災(zāi)害研判的能力，農(nóng)村集體和個體的行動依據(jù)往往來自權(quán)威部門指示和專家暗示，因此，政府應(yīng)分區(qū)域、分輕重緩急、點線面結(jié)合實施公共危機(jī)治理；適當(dāng)實施輿情管制、邀請權(quán)威專家解讀、形成正確輿論導(dǎo)向；有序恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、組織外出務(wù)工、開通商品交易市場；因勢利導(dǎo)，以危機(jī)治理為契機(jī)，促進(jìn)本地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，便成為公共危機(jī)綜合治理的內(nèi)在要求?？梢?，次生災(zāi)害的研判和應(yīng)對能力的提高，既有助于政府避免因失信陷入再次不信任的“塔西佗陷阱”，也有助于縮短城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會生活秩序恢復(fù)重建的時間，并為危機(jī)后新經(jīng)濟(jì)增長點的出現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。