張 波，姚 敏，姚 惠，吳家奎

(1.安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院環(huán)境與化工學(xué)院，安徽合肥230011；2.興業(yè)證券安徽分公司，安徽合肥230031；3.合肥博大信息咨詢有限公司，安徽合肥230011)

黨的十九大提出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睘榱嘶謴?fù)藍(lán)天碧水，黨和政府大力推行生態(tài)文明建設(shè)，但受到了財政壓力的制約，PPP模式在這特定背景下應(yīng)運而生。

1 生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域應(yīng)用PPP的必要性與可行性

1.1 PPP理論與研究

PPP(Public-Private-Partnership)公私合營，是公共部門與私人資本為實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)這一目標(biāo)而建立的合作關(guān)系。最早出現(xiàn)在英國，20世紀(jì)90年代開始在世界各國得到廣泛應(yīng)用與研究。Michael Spackman[1]、Matti Siemiatycki[2]等研究發(fā)現(xiàn)在公共服務(wù)項目中，采用PPP模式可有效降低運營成本，提高質(zhì)量。

20世紀(jì)末，我國開始試點探索PPP模式，直到2014年，國務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)出臺了一系列政策文件，大力提倡PPP在我國廣泛應(yīng)用與發(fā)展[3-4]。

杭懷年等[5]、劉永勝[6]、顏志文[7]研究認(rèn)為，PPP在我國城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的意義重大，應(yīng)該大力提倡。邵文娉[8]、溫來成[9]、周麗莎[10]等對我國PPP的合作方應(yīng)該是國有資本還是民營資本進行了研究和探討。

與私營資本占主體的資本主義國家不同，我國一般將PPP模式稱作政府與社會資本合作模式，政府與社會資本通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，社會資本包括國有資本、民營資本。國務(wù)院2017年7月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》將PPP定義為：“政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動?！?/p>

1.2 生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的屬性

1.2.1 公共產(chǎn)品(服務(wù))屬性

按公共經(jīng)濟學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境資源為人類社會共有，具有公共產(chǎn)品屬性。每個社會個體都可使用，他們在追求自身最大利益的同時，卻無需獨自承擔(dān)生態(tài)環(huán)境破壞的后果，“公地悲劇”頻繁出現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)就是為了保護生態(tài)環(huán)境資源而提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

1.2.2 資本密集性

生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)從具體污染源的治理，到大型跨流域、跨區(qū)域的生態(tài)保護，都需要大量的資金。項目涉及工程咨詢、技術(shù)研發(fā)、土建施工、設(shè)備安裝、運營維護等環(huán)節(jié)，由于周期長、見效慢，生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)需要的資本投資量大、周轉(zhuǎn)期長、收益率低，屬于典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)。

1.2.3 技術(shù)密集性

環(huán)境科學(xué)是一門新興的綜合性、邊緣性學(xué)科，生態(tài)環(huán)境保護工作常常會遇到新問題，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的科技研發(fā)和高新技術(shù)作為支持，屬于典型的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。

1.3 生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域PPP應(yīng)用的必要性

首先，生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)，資本需求量大，市場不能合理地配置資源，有效地保護環(huán)境，政府必須承擔(dān)這一職責(zé)。過去污水處理、垃圾填埋等環(huán)境保護設(shè)施都是政府實施。一旦建設(shè)環(huán)保項目，就需要政府投入大量的人力、財力、物力，而地方政府資金有限，往往導(dǎo)致環(huán)保建設(shè)項目一拖再拖。并且，政府設(shè)置的污水處理廠、垃圾填埋場等屬于事業(yè)單位，人員工資等各項費用又增加了財政壓力。

其次，生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，政府部門在實施環(huán)保項目的建設(shè)與運營時，其人員與專業(yè)技術(shù)能力有限，與專業(yè)的環(huán)保企業(yè)相比，無論是運行效率還是治理結(jié)果，都存在較大的差異。

再次，PPP模式與生態(tài)環(huán)保項目具有內(nèi)在的契合性。一方面，政府部門雖擔(dān)負(fù)著生態(tài)環(huán)境保護的重責(zé)，但缺乏資金、人才、技術(shù)；另一方面，社會企業(yè)雖握有雄厚的資金、人才、技術(shù)，但缺乏投入生態(tài)環(huán)境保護后可靠的收益回報保障。基于此，在合理分配項目收益與風(fēng)險承擔(dān)機制后，雙方合作，社會企業(yè)提供資金、人才、技術(shù)實施生態(tài)環(huán)境保護項目，為政府提供生態(tài)環(huán)境保護服務(wù)，政府則按約定支付資金購買這一服務(wù)。既解決了政府缺乏的項目建設(shè)資金，又切實地保護了環(huán)境。

1.4 生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域PPP應(yīng)用的可行性

首先，政策環(huán)境層面暖風(fēng)頻吹。2013年，國務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)出臺了一系列政策文件，在城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等領(lǐng)域大力推動PPP模式，其中，污水處理、垃圾處理、生態(tài)治理等綠色項目成為了PPP在環(huán)境保護領(lǐng)域的重點推廣方向。自2014年國務(wù)院倡導(dǎo)PPP模式并加強地方債管理以來，地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金來源匱乏，PPP成為新增基建資金的唯一融資渠道，備受地方政府歡迎。

其次，社會資本實力雄厚。2019年全國的財政收入19萬億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入3 960億元。而我國的私營資本僅工業(yè)企業(yè)一項，資產(chǎn)總計已達23.9萬億元，其中流動資金13.4萬億。引導(dǎo)雄厚的社會資本投入到生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，可極大地緩解財政壓力，彌補國有資本不足，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)。

1.5 生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域PPP應(yīng)用的意義

PPP模式的實施，使得生態(tài)環(huán)境保護項目兼具市場靈活性與政府的管控性，有利于發(fā)揮企業(yè)專業(yè)水平，保證公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給，促進政府職能進一步向強化監(jiān)管轉(zhuǎn)化。PPP模式的實施，可有效解決我國環(huán)保投資不足的問題，提高公眾服務(wù)水平。

2 國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目實施中存在的問題

盡管國家層面大力倡導(dǎo)，專家學(xué)者也做了一些有益研究，但從當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域PPP項目實施情況來看，還是出現(xiàn)了不少問題，主要如下：

2.1 PPP相關(guān)法律法規(guī)與制度不健全，項目參與各方契約精神不夠

2.1.1 PPP相關(guān)法律法規(guī)與制度不健全

各地操作PPP項目時規(guī)范性不強，差異性較大，違規(guī)、違法現(xiàn)象時有發(fā)生，政府、社會資本方利益均得不到有效保障。

2.1.2 契約精神缺乏

從政府層面來看，一些地方實施PPP項目時，不顧財政實力，盲目上馬大型項目，拖欠項目公司錢款現(xiàn)象時有發(fā)生。2010年以來，蒙草生態(tài)在某地以PPP形式進行了大量草原生態(tài)修復(fù)工程，但截至2019年12月，卻被各地方政府拖欠款項達6億。究其原因，在于一些地方政府盲目上馬和財政不相匹配的大型生態(tài)修復(fù)項目。此外，政策變化甚至人員的變化，導(dǎo)致項目變更的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使資本方無所適從，利益嚴(yán)重受損。從資本方層面來看，在項目實施過程中變更方案、運營服務(wù)時提高價格，地方政府出于環(huán)?？己藟毫νM行讓步的現(xiàn)象亦時有發(fā)生。

2.2 項目研究欠缺，盲目上馬

PPP項目前期的論證研究，尤其是前期識別、準(zhǔn)備階段是項目成敗的關(guān)鍵，應(yīng)充分論證項目立項的合法性、合規(guī)性，并進行技術(shù)經(jīng)濟分析。作為業(yè)主的政府部門缺乏相應(yīng)的技術(shù)力量，項目往往草草立項，導(dǎo)致項目各方的投資構(gòu)成、責(zé)權(quán)利劃分不清，對項目的目標(biāo)參數(shù)、工程技術(shù)手段的先進性認(rèn)識不充分。

2014年以來，PPP備受地方政府青睞，各地大干快上，立項了大量PPP項目，不合規(guī)PPP項目頻出，風(fēng)險日漸顯現(xiàn)。鑒于問題的嚴(yán)重性，2017年財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府與社會資本合作綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地對不符合相關(guān)規(guī)定的PPP項目，在2018年3月底前完成集中清理。本次整改，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計2 329項，其中初始識別、準(zhǔn)備階段的項目占比80%以上，項目研究嚴(yán)重欠缺可見一斑。

2.3 項目類型單一，范圍狹窄

目前，生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目類型單一，范圍較窄，主要集中在污染治理工程類單體項目。包括環(huán)境類PPP龍頭企業(yè)在內(nèi)的社會資本所承擔(dān)的PPP項目主要集中在污水治理工程、固體廢棄物處理、垃圾焚燒發(fā)電等單項具體污染物治理工程類新建項目。主要是因為這類項目運行模式單一，較為成熟。一般都是企業(yè)投資建設(shè)工程項目，項目建成運營后，政府按照污染物的處理量進行付費。由于成熟案例較多，方便借鑒，地方政府普遍愿意采取這種借雞生蛋的模式，來進行污染治理。

2.4 資金回報率低，形式單一

眾所周知，生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目和其他市政類PPP項目相比，盈利能力差，多是政府按項目運行服務(wù)的提供量進行付費。例如現(xiàn)在較為成熟的污水處理、垃圾處理等污染治理類項目，均采用政府按照污染物處理量向項目資本方支付費用的模式。

2.5 部分私營部門盲目擴張，導(dǎo)致參與各方的利益嚴(yán)重受損

2018年以來，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域一些著名的民營上市公司，諸如盛運環(huán)保、神霧環(huán)保、東方園林、永清環(huán)保、三聚環(huán)保等公司的業(yè)績突然由盛轉(zhuǎn)衰，出現(xiàn)各種問題。這些曾經(jīng)的PPP環(huán)保行業(yè)龍頭公司，2015—2018年瘋狂融資，大舉進軍PPP項目，一時間業(yè)績較公司上市之初暴漲幾十倍，然而2018年以來，資金鏈斷裂，各種問題先后爆發(fā)，公司陷入困境，股票面臨退市風(fēng)險。這些公司承擔(dān)的PPP項目也只能通過撤銷、停頓、轉(zhuǎn)讓等形式進行處理，各方利益嚴(yán)重受損。

以盛運環(huán)保為例，該公司主營固廢垃圾焚燒處理及垃圾發(fā)電，在業(yè)界頗有建樹，但是2016年開始盲目借債擴張，2016—2017年，公司月均簽約項目2個。然而這些項目投資規(guī)模巨大，回收周期長，大量簽訂的PPP垃圾焚燒處理及垃圾發(fā)電項目，占用了公司大量的資金，負(fù)債率居高不下，截至2019年第三季度，公司的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)高達103.89%。自2018年盛運環(huán)保資金鏈出現(xiàn)斷裂，各種問題接踵而至。2020年7月3日的公告顯示，盛運環(huán)保目前未清償債務(wù)達50.55億元，公司股票自2020年7月14日進入退市整理期。在這種情況下，盛運環(huán)保承接的PPP項目也大量陷入停滯或者被轉(zhuǎn)讓、撤銷的狀態(tài)。

3 對策與應(yīng)用創(chuàng)新研究

3.1 建立健全法律法規(guī)，尊重契約精神

建立健全PPP相關(guān)法律法規(guī)與制度，規(guī)范PPP項目，建立合理的風(fēng)險共擔(dān)機制和公平的利益分配機制，完善監(jiān)督管理機制，切實保障PPP合作的利益。

PPP項目是個新生事物，一般涉及的均為投資大、周期長的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類項目，項目雙方、政府部門與社會資本方是一種合作關(guān)系，需要按既定的合同來約束雙方的行為，規(guī)范風(fēng)險承擔(dān)與利益分配機制。這就需要雙方尊重契約精神，嚴(yán)格按合同辦事，避免公私雙方利益受損。

我國PPP領(lǐng)域著名的泉州刺桐大橋、長春匯津污水處理等項目失敗的原因在于契約精神的缺乏；合肥王小郢污水處理項目成功的經(jīng)驗在于項目雙方對契約的恪守與尊重。

3.2 加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP項目的研究

蒙草生態(tài)遭地方政府巨額欠款，2018年全國PPP綜合信息平臺80%退庫項目處于初始階段，均說明了項目研究的重要性。

生態(tài)環(huán)境保護項目具有資本密集、技術(shù)密集、復(fù)雜多變、不確定性、風(fēng)險性大和周期長等特點。PPP前期研究難度大、要求高，需要政府部門聘請專業(yè)的第三方技術(shù)團隊(PPP咨詢機構(gòu)、工程技術(shù)公司)對PPP項目進行深入透徹的分析、研究。首先，從投資來源、土地來源與性質(zhì)風(fēng)險等方面做充分的論證，以確保這些基本環(huán)節(jié)合法合規(guī)；其次，充分識別、優(yōu)化項目的目標(biāo)參數(shù)、工程技術(shù)手段，進行技術(shù)經(jīng)濟分析，科學(xué)地界定、量化政府與社會資本的投資構(gòu)成、責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立公平合理的風(fēng)險共擔(dān)與利益分配機制，最大化地降低項目風(fēng)險，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，優(yōu)化PPP方案。

3.3 拓寬生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP項目的應(yīng)用范圍

仔細(xì)梳理生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域工程項目，甄別那些適合以PPP模式進行建設(shè)的項目，創(chuàng)新項目類型，挖掘、拓寬項目范圍，盤活現(xiàn)有存量。

3.3.1 創(chuàng)新項目類型

由常規(guī)具體污染物治理工程項目創(chuàng)新拓展到包括時下正在推廣的垃圾分類項目、環(huán)境監(jiān)測、危險廢物處置、生態(tài)整治與補償?shù)壬鷳B(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的眾多分支項目。

3.3.2 擴大項目范圍

由單項污染物治理拓展到生態(tài)環(huán)境綜合整治，從污染源治理拓展到區(qū)域、流域級別生態(tài)環(huán)境保護，由城市環(huán)境保護拓展到農(nóng)村環(huán)境治理和城鄉(xiāng)一體生態(tài)環(huán)境保護。

3.3.3 盤活現(xiàn)有存量

在新建項目的同時，梳理、盤活存量。地方政府可以通過TOT的方式將過去政府已建設(shè)的生態(tài)環(huán)保項目進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，由社會資本接手，盤活國有資產(chǎn)，充盈地方財政。

3.4 拓寬項目投資收益來源，保證社會資本適當(dāng)盈利

保證社會資本適當(dāng)盈利是促其積極參與PPP項目、保證PPP項目成功的關(guān)鍵因素。在保證政府及時向項目資本方支付足量費用的基礎(chǔ)上，要積極創(chuàng)新，拓寬項目投資收益來源，開源節(jié)流，改變這種資本收益來源單一的形式。

3.4.1 開發(fā)挖掘副產(chǎn)品價值

社會資本在提供生態(tài)環(huán)境保護服務(wù)時，往往能產(chǎn)出一些具有一定市場價值的副產(chǎn)品。例如：污水治理類項目生產(chǎn)的中水、固體廢棄物處理項目生產(chǎn)的資源化產(chǎn)品(氣、油、熱等能源類副產(chǎn)品、可循環(huán)利用的物質(zhì))、垃圾分類項目中可回收利用的物資，可充分開發(fā)挖掘副產(chǎn)品的價值，加大其銷售收入。

3.4.2 出讓資源開發(fā)權(quán)

在安徽歷溪古村，由社會資本整治維護古村并獲得土地、旅游資源補償，開發(fā)經(jīng)營旅游項目。生態(tài)環(huán)境治理類項目往往會涉及土地、旅游資源，可學(xué)習(xí)該項目的成功經(jīng)驗，將資源開發(fā)權(quán)出讓補償給社會資本，以捆綁的方式提高社會資本的整體盈利能力，調(diào)動投資者的積極性。

3.4.3 向受益者收取費用

一些生態(tài)環(huán)境保護類項目可以為特定對象帶來效益，應(yīng)向受益者收取合理費用。如環(huán)境監(jiān)測類項目，除為政府、公眾提供環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，也可為環(huán)境咨詢評價相關(guān)單位收費提供檢測服務(wù)；環(huán)境衛(wèi)生類項目，可向被服務(wù)對象收取服務(wù)費用；環(huán)境綜合整治類項目能創(chuàng)造美麗舒適的環(huán)境，為周邊人群帶來身心愉悅、土地溢價、房價上漲等正面影響，可向受益者收取一定費用。

3.5 探索創(chuàng)新融資工具，拓寬融資渠道

前述盛運環(huán)保、神霧環(huán)保、東方園林、永清環(huán)保、三聚環(huán)保等上市公司，在各自的細(xì)分領(lǐng)域環(huán)保PPP項目中都曾取得了驕人的業(yè)績，最后均遇到資金斷裂，產(chǎn)生了嚴(yán)重后果。只有不斷探索創(chuàng)新融資工具，拓寬融資渠道，才能避免未來再出現(xiàn)盛運環(huán)保這樣的悲劇。

第一，加大政策扶持力度，采取財政貼息，政策性貸款、土地與稅收優(yōu)惠等政策性措施，鼓勵銀行對民企貸款，鼓勵金融機構(gòu)積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，優(yōu)先為民企PPP項目進行金融服務(wù)，增加其融資能力，降低融資成本，提高資金籌集效率。

第二，探索建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，政府、國有資金，民間資本、銀行、證券、基金等機構(gòu)共同參與，優(yōu)化PPP項目的融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本與門檻，服務(wù)生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目。

第三，研究探索以PPP項目資產(chǎn)或未來收益為擔(dān)保，發(fā)行PPP項目專項債券，通過債券進行融資。該方式對資金的吸引力更強，能夠籌資到更長期限、更大規(guī)模的資金。

第四，研究探索PPP項目資產(chǎn)證券化，將項目的收益權(quán)、排污許可證、特許經(jīng)營權(quán)、合同債權(quán)、股權(quán)進行證券化設(shè)計，使其進入資本市場，通過證券交易獲得融資。該方式能夠有效地盤活資產(chǎn)存量，合理配置資源，增強資產(chǎn)的流動性與變現(xiàn)能力，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低融資成本，提高投資者的收益率與參與熱情。

當(dāng)然，在做好金融支持的同時，也要注意規(guī)避風(fēng)險，借鑒當(dāng)前陷入困境的PPP龍頭企業(yè)經(jīng)驗教訓(xùn)，防范企業(yè)尤其是民營企業(yè)盲目加大金融杠桿，大量投資，負(fù)債率暴增，形成巨大的債務(wù)風(fēng)險，最終導(dǎo)致各方利益受損。

3.6 結(jié)合混合所有制改革，推動國有資本、民營資本合作

十八屆三中全會強調(diào)混合所有制是我國“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，其戰(zhàn)略意圖就是進一步解放生產(chǎn)力，構(gòu)建現(xiàn)代市場體系。

國有資本、民營資本各有優(yōu)勢，鼓勵國有資本、民營資本乃至國外資本優(yōu)勢互補，共同出資組成混合所有制的項目公司，按現(xiàn)代市場化機制運行，有利于推動項目的建設(shè)、運營。

PPP項目天然地具有混合所有制的特征。在項目公司中，政府、國有資本、民營資本項目各方依資金、技術(shù)等投入的比例，按協(xié)議劃分股權(quán)，享受權(quán)益承擔(dān)風(fēng)險。

4 結(jié)論

不斷探索創(chuàng)新項目類型、擴大項目應(yīng)用范圍，創(chuàng)新融資工具，拓寬融資渠道，加強頂層設(shè)計與制度建設(shè)，可有效地解決當(dāng)前PPP項目中出現(xiàn)的問題，創(chuàng)新、拓寬PPP模式在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的應(yīng)用。

PPP模式在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，不僅可有效解決環(huán)保投資不足的問題，更天然對接了我國混合所有制經(jīng)濟體制改革和社會主義法治化建設(shè)。不僅是實施國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的有效手段，更具有創(chuàng)新經(jīng)濟體制改革與社會治理模式的重要意義。