韓圓圓

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海200042)

1 河長制存在的問題

如何處理因現(xiàn)有行政體制帶來的管理碎片化以及機構(gòu)之間的協(xié)同失靈問題，是我國在水環(huán)境法上的主要癥結(jié)所在。[1]在這樣的大背景下，河長制應(yīng)運而生。2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，在不突破現(xiàn)行“九龍治水”的權(quán)力配置格局下，通過由當(dāng)?shù)攸h政負責(zé)人擔(dān)任河長，設(shè)立河長制領(lǐng)導(dǎo)小組、河長制辦公室，明確各級河長體系等措施，有效地促使多個相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)與配合，形成多部門、多層級的聯(lián)動機制。全國31個省市均建立了河長制，并且逐漸實現(xiàn)由“有名”向“有實”的狀態(tài)邁進，但河長制仍然存在以下問題：

1.1 重命令輕協(xié)商

河長制是生態(tài)需求不斷遞增背景下對固有科層制的另辟蹊徑，河長制整合了不同政府部門的資源與權(quán)力，在一定程度上避免了政府部門因條塊、區(qū)域關(guān)系產(chǎn)生的多頭治水、相互推諉情形，但其本質(zhì)上仍是一種自上而下、以權(quán)力滲透和目標(biāo)貫徹為主要內(nèi)容的運動式治理模式。第一，河長制是為了彌補我國環(huán)境法中科層制的本質(zhì)性缺陷而產(chǎn)生的，由經(jīng)常發(fā)布的以“專項治理”“集中整治”“清理整頓”為核心內(nèi)容的政策文件可見，其具有強烈的目的性和專項性；第二，當(dāng)?shù)攸h政負責(zé)人擔(dān)任河長，河流治理效果的好壞與黨政負責(zé)人的職權(quán)掛鉤，使得側(cè)重政治意志表達的黨務(wù)系統(tǒng)占據(jù)了主導(dǎo)地位，以普遍主義為基礎(chǔ)的行政服務(wù)必須服務(wù)于以特殊主義為基礎(chǔ)的政治忠誠[2]，因此河長制具有運動式治理常具備的強政治性和命令性；第三，河長制從頂層的決策到基層的執(zhí)行，都忽略了社會公眾的高度和深度參與。河長制片面地強調(diào)政府在水環(huán)境法中的角色設(shè)定，在問責(zé)機制中也問題重重、漏洞頻出，比如問責(zé)主體單一，局限于上下級河長之間的單一問責(zé)，忽略或者過低地安排了社會公眾在問責(zé)機制中的角色設(shè)定，具有強烈的專斷性、隨意性。

綜上分析，河長制屬于運動式治理模式，依舊無法擺脫運動式治理模式“重命令輕協(xié)商”的詬病。一方面，河長制作為政黨官僚體制下的產(chǎn)物，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和“一把手”力量驅(qū)動，一項環(huán)境指標(biāo)通過量化、打包、分包，從上級的決策到基層的貫徹執(zhí)行，從考核機制到最后的問責(zé)機制，這些無不體現(xiàn)著河長制“重命令”的傾向；另一方面，河長制短期內(nèi)的高效也使得我國環(huán)境法長期的傾向于運用運動式治理模式來解決科層組織危機和困境，卻忽略了要加強社會公眾參與、重視多元主體之間的協(xié)作和共治。因此，避免運動式治理的弊端、延長河長制制度生命的第一步便是彌補社會公眾在環(huán)境法中的缺位，倡導(dǎo)和引導(dǎo)社會公眾進行深度和高效的參與。

1.2 重問責(zé)輕實效

河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的，由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)相關(guān)河流的“河長”，負責(zé)河道水環(huán)境治理和保護的一種管理制度。問責(zé)機制是河長制的核心機制，但是問責(zé)機制也存在以下幾個方面的問題：

一方面，一項政策從上級的決策到下級基層的落實，執(zhí)行偏差會逐漸放大。出于“減壓”的目的，下級政府經(jīng)常會與上級政府展開博弈，從而弱化環(huán)境指標(biāo)的控制力，特別是當(dāng)上級政府施加的壓力超過下級政府的承受能力時，下級政府可能會使用暗中調(diào)查、消極抵制等方式來“抵抗”。[3]所以需要拓寬考核問責(zé)機制的渠道，使其不再局限于行政內(nèi)部監(jiān)督，而是形成社會公眾高度參與、多元主體共治的制度模式。另一方面，過于苛刻的問責(zé)機制從長期來看可能并不利于河流水域的長期發(fā)展和防控治理。一些管理者為?！盀跫喢薄保鶡o視河流的實際情況和歷史情形而進行“一刀切”，使得河流的水污染情形變本加厲，嚴重影響人們的經(jīng)濟、生產(chǎn)活動和生活質(zhì)量。因此，水環(huán)境問題持續(xù)惡化的原因好似是行政性治理的乏力，但實質(zhì)上是多元政治力量博弈過程中公眾參與的缺位和錯位。[4]當(dāng)前亟待解決的問題就是如何將社會公眾從自上而下的被動參與轉(zhuǎn)化成為自下而上的主動參與，從而將河長制從運動式治理演變成常態(tài)化治理。

1.3 重政府輕群眾

科層制和流域環(huán)境管理需求之間的懸殊差距催生了河長制的誕生。河長制將河湖行政執(zhí)法中的“以政府職能部門為本位的利益觀”轉(zhuǎn)變成為“以整個政府為本位的利益觀”[5]，它是對涉水政府機關(guān)職能的一種整合，而這種職能的整合放大了政府在環(huán)境法中的地位。但政府不是萬能的，它也有失靈的時候，比如上級權(quán)威出現(xiàn)價值偏頗，做出錯誤或不適當(dāng)指令時；行動者對上級指令理解出現(xiàn)偏頗時；行動者不能內(nèi)化整合的憎恨和侵略性被放大并與道德錯位相結(jié)合時。[6]而且政府總是傾向于運用頂層黨政力量，將行政問題轉(zhuǎn)換為政治問題，忽略了水環(huán)境治理不僅需要政府的“自導(dǎo)自演”，還需要社會公眾的高度參與。

2 河長制推行中公眾參與的邏輯困境

2.1 外部困境

2.1.1 公眾參與規(guī)定的深度還遠遠不夠

一方面，縱觀國家頒布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》以及地方立法，普遍重在規(guī)定和建立不同級別不同區(qū)域的河長體系，強化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在水污染問題上的責(zé)任，明確用考核制度約束河長的行為。而社會公眾在河長制的作用和參與則一筆帶過或者很少提及，公眾參與始終停留在末端參與，比如通過建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺和豎立河長公示牌，聘請社會監(jiān)督員進行監(jiān)督和評價等。另一方面，決策環(huán)節(jié)以及考核問責(zé)階段缺少公眾的身影。但不管是決策階段還是考核問責(zé)階段，均不能缺少社會公眾的參與。李巍曾指出：“只有公民的要求能夠通過制度性的途徑進入政策制定輸入過程中，才會對政策的制定產(chǎn)生影響……否則會使政治體系在起點處呈現(xiàn)封閉狀態(tài)，容易對政治體系的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響?！盵7]而考核和問責(zé)機制是河長制的核心所在，更應(yīng)該通過社會公眾的介入保障河長制穩(wěn)定推行，避免落入“人治”的窠臼。但目前河長制的問責(zé)主體仍局限于內(nèi)部考核和內(nèi)部問責(zé)，由縣級及以上河長、湖長負責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長、湖長實施考核。在這個過程中，公眾仍然處于一種末端參與，比如“定期向社會公布考核結(jié)果”“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”，至于公眾能否參與到考核和問責(zé)機制中來，如果對考核問責(zé)的結(jié)果表示不滿，又能有哪些制度和程序加以保障，這都是現(xiàn)行河長制中應(yīng)該規(guī)定卻未規(guī)定的情形。

2.1.2 河長制中“縱向權(quán)力運行單向性”的定向思維

河長制通過行政權(quán)力的層層輸導(dǎo)和政治壓力的級級傳送，保證河長制在每一級行政機關(guān)的落實，在短期內(nèi)迅速地調(diào)動各部門的力量，取得治理成效。毫無疑問，這種短期內(nèi)的高效仰賴于縱向權(quán)力的政治權(quán)威。河長制目前采取的是黨政聯(lián)合的政策壓力模式，而一項政策的制定和執(zhí)行往往與制定主體位階的高低、壓力輸導(dǎo)強度的高低密切相關(guān)。河長制正是處于制定主體位階高以及壓力輸導(dǎo)極強的交叉位置。因此河長制具備著“縱向權(quán)力運行單向性”的定向思維。高政治依賴性能夠帶來快速高效，但也帶來了不穩(wěn)定性和人治性等缺點。再者，目前河長制的立法體系尚不完善，國家層面只有《水污染防治法》在總則部分的規(guī)定，地方層面更是參差不齊，有的地方制定了專門的河長制地方法規(guī)，有的省份仍然采用《河長制實施方案》等行政文件推行河長制。立法體系的不完善進一步加強了河長制對縱向權(quán)力的依賴性。但政府并不是無所不能、無私奉獻的第三方組織，從經(jīng)濟學(xué)角度分析，它也是一個會追求自身利益最大化的單位，它會從自身利益出發(fā)進行選擇判斷，尤其是在人民群眾低效監(jiān)督和約束的前提之下。

2.1.3 權(quán)利和沖突解決的配套機制仍不完善

公眾參與原則是我國《環(huán)境保護法》乃至世界環(huán)境法中的一項重要原則，河長制作為《環(huán)境保護法》指引下實施的制度，更應(yīng)當(dāng)遵循這項原則并貫徹下去。但是河長制中關(guān)于公眾參與的規(guī)定浮于表面，法律規(guī)則嚴重缺乏，尚未建立和形成關(guān)于權(quán)利和沖突解決的配套機制。一項權(quán)利的施行本就是裹挾著救濟和責(zé)任，如果沒有權(quán)利的救濟，沒有法律責(zé)任的規(guī)定，那么這項權(quán)利將形同虛設(shè)。河長制在下一步進行制度設(shè)計時，不僅要注重對黨政負責(zé)人的考核和問責(zé)，更應(yīng)該保障和加強社會公眾能夠通過規(guī)范的程序參與到關(guān)于河流的決策環(huán)節(jié)以及考核問責(zé)環(huán)節(jié)。當(dāng)某個環(huán)節(jié)發(fā)生爭執(zhí)和沖突時，公眾可以通過規(guī)范的程序保護自己的合法權(quán)利。

2.2 內(nèi)部困境

一項法律制度的完成需要社會公眾的高度參與，這離不開法律規(guī)定的健全和完善，更離不開公民自身的參與意識。導(dǎo)致我國公眾參與出現(xiàn)內(nèi)部困境的原因，主要包括以下幾個方面：首先，“政府主導(dǎo)”的治理模式形成一種“公眾將治理責(zé)任歸于政府，政府也視為己任”的認知與現(xiàn)象[8]，對公民更多的是強調(diào)義務(wù)、配合及服從，最終演化成為不能勝任相關(guān)職責(zé)的政府不斷越位和始終處于末端參與的社會公眾不斷缺位的尷尬境地；其次，環(huán)境是一種奢侈品，人們?yōu)榱搜矍敖?jīng)濟利益的增長會毫無顧忌地忽略環(huán)境對其生命健康帶來的潛在傷害，不知曉自身的環(huán)境權(quán)益。

3 社會公眾在水環(huán)境治理中歸位的法律對策

3.1 優(yōu)化河長制法律體系，實現(xiàn)河長治的轉(zhuǎn)變

3.1.1 完善法律法規(guī)，由“河長制”變?yōu)椤昂娱L治”

河長制通過黨政權(quán)力的高度集中，將河流治理和地方各級黨政負責(zé)人的考核問責(zé)緊密地綁定在一起，這既是它的優(yōu)點，也是缺點之所在。河長制雖然被正式寫入了《水污染防治法》，但是該法中的規(guī)定過于寬泛，不夠強硬，大多數(shù)決策仍是依靠紅頭文件，對于司法實踐中的水環(huán)境問題，缺乏法律指引和操作向?qū)?。河長制的完善依托于政府、企業(yè)和社會公眾共同的努力，更離不開法律體系的支撐。加之河長制的制度面向是緩解“九龍治水”的桎梏，從整體、協(xié)同的角度實現(xiàn)水環(huán)境治理，更需要法律的運籌帷幄和總體規(guī)劃。因此筆者認為：在國家層面，我國采取的是《水污染防治法》和《水法》并行的法律模式，僅在《水污染防治法》中規(guī)定河長制不符合我國現(xiàn)行的法律體系，需要將河長制的相關(guān)內(nèi)容同樣囊括在《水法》中，為河長制提供更多、更深層次的法律供給，不斷優(yōu)化、完善河長制，實現(xiàn)河長治。除此之外，僅制定一些概括性、宏觀性的法律條款也是不夠的，河長制的切實落地還需要明確其適用范圍、法律責(zé)任及落實社會公眾參與的方式、途徑、維護等方面，在成熟之時更可以形成河長制專項的法律法規(guī)，為地方性法規(guī)的制定和落實提供法律基礎(chǔ)和行動向?qū)?。在地方層面，不同于國家的宏觀性和整體性，地方法規(guī)應(yīng)該在積極貫徹上層法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上，充分聽取專家學(xué)者和社會公眾的意見，在“因地制宜”“特色”等微觀視角上制定和完善，各地方均應(yīng)制定適合本地河流保護和污染治理的地方法規(guī)，逐漸擺脫人治化、政治化，走上法治化、常態(tài)化。

3.1.2 打破信息和信任壁壘，加深公眾參與程度

首先，順應(yīng)大數(shù)據(jù)的時代背景，通過法律形式引入和規(guī)范信息技術(shù)手段，依托智能化技術(shù)打破信息壁壘，實現(xiàn)上下級政府間、政府與社會公眾間、政府與企業(yè)間無障礙交流。政府應(yīng)當(dāng)依托各種數(shù)據(jù)平臺和媒介向公眾傳遞信息，盡可能降低公民獲得信息的成本，同時通過三維設(shè)計、可視化仿真、立體化和動態(tài)化數(shù)據(jù)呈現(xiàn)技術(shù)，讓公眾不光能看得到，還能看得懂，變粗放、抽象、枯燥為簡明、精細、生動，讓公眾主動參與到環(huán)境治理中來。[9]借助大數(shù)據(jù)分析、云檢測等技術(shù)工具，政府積極主動公開數(shù)據(jù)信息，社會公眾則基于數(shù)據(jù)信息了解政府工作的難題和問題，提出自己的意見，政府總結(jié)分析結(jié)果和公眾意見形成最終的決策，并對公眾意見進行反饋。

其次，社會公眾進行有效參與離不開法律的健全完善和政府的積極引導(dǎo)。要不斷完善社會公眾參與的立法，明確社會公眾在河長制中享有知情權(quán)、參與權(quán)，通過設(shè)計規(guī)范的程序保障公民能夠深入?yún)⑴c，并且在權(quán)利受到損害時能夠獲得救濟。扭轉(zhuǎn)公民被邊緣化的現(xiàn)狀，將公眾參與引入環(huán)境決策，應(yīng)當(dāng)遵循“三步走”戰(zhàn)略：第一，政府與社會公眾積極溝通交流，明確此次環(huán)境決策的目的、任務(wù)以及困難，提升社會公眾的環(huán)境意識，破除政府與社會公眾之間的信息壁壘和信任危機，為環(huán)境決策的質(zhì)量提供良好的制定背景。第二，社會公眾在環(huán)境決策中應(yīng)起到重要作用，政府對公眾提出的意見要么予以采納，要么予以反饋并說明原因。社會公眾對于反饋結(jié)果仍不滿意時，可以通過相應(yīng)程序進行救濟。政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會公眾參與到環(huán)境決策中來，推動社會公眾輔助政府共同作出有效的環(huán)境決策，注重環(huán)境決策中社會公眾的參與過程，不得事前預(yù)設(shè)決策結(jié)果。第三，有效的公眾參與還包括環(huán)境決策的實施環(huán)節(jié)。一項環(huán)境決策的落地除了需要制定出來，更重要的是可行性。將目光不再局限于問題的單一理想化解決，而是與現(xiàn)實結(jié)合起來，更有利于環(huán)境問題的解決和公民的有效參與。

3.1.3 完善考核問責(zé)法律機制的建設(shè)，打破封閉的考核問責(zé)

公共權(quán)力的正常運行不僅需要權(quán)力內(nèi)部的制衡，更需要來自權(quán)力以外的力量進行監(jiān)督。而監(jiān)督體系的完善是以一套完整的考核問責(zé)機制為前提，保證河長工作的公開透明。從某種意義上來說，民眾才是流域治理真正的委托人，公開透明不僅意味著對上級的公開透明，更意味著對民眾的公開透明。[10]因此，應(yīng)盡快出臺專門的實施條例和法律法規(guī)，做到有法可依，緊密地圍繞“考核問責(zé)的主體、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任”這四個方面展開，厘清各級河長之間、個人與單位之間的責(zé)任確定方式，避免因為權(quán)責(zé)不明引發(fā)相互推諉的情形；在此基礎(chǔ)之上，還要不斷擴大問責(zé)主體，引入社會公眾，將考核的過程和結(jié)果向社會進行公開。因為社會公眾是河流的密切接觸者和直觀感受者，他們對河流治理更具有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。只有將社會公眾納入進來，考核問責(zé)機制才能更加公平、公正、客觀。

3.1.4 完善民間河長制，確保公眾參與的切實落地

積極向社會招募民間河長，逐步推廣企業(yè)河長。一直以來，政府與企業(yè)出于各自的立場和利益走向了對立面，“政企對立”的情形在環(huán)保領(lǐng)域顯得格外突出，“貓抓老鼠”的游戲也愈演愈烈。但其實政府與企業(yè)之間的這種博弈關(guān)系是病態(tài)的，與我國目前所倡導(dǎo)的環(huán)境協(xié)商治理模式相違背。久而久之，政企之間的關(guān)系進一步惡化，企業(yè)對于環(huán)境治理的積極性低，最終導(dǎo)致我國環(huán)境治理陷入了一種死循環(huán)，既浪費了公共管理資源，同時又不利于環(huán)境的保護。因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固有的單一環(huán)境治理的思想，將企業(yè)納入到環(huán)境治理中來，將其視為環(huán)境治理的合作者，在接受政府監(jiān)管和社會組織監(jiān)督的同時，主動為水環(huán)境治理決策提供咨詢意見，幫助政府科學(xué)決策、民主決策，對河長履行職責(zé)的情況實施監(jiān)督。[11]“民間河長”是加強政府與企業(yè)之間關(guān)系、進行協(xié)同治理的最佳方法。通過企業(yè)家河長的推行，不僅有利于加強社會公眾參與，提升企業(yè)的環(huán)保意識，減輕政府負擔(dān)，拓寬社會監(jiān)督的方式，而且有利于促進環(huán)境信息的交流與反饋，打破溝通壁壘，能夠最大程度地發(fā)揮河長制所帶來的制度效應(yīng)。

3.2 優(yōu)化公眾參與，實現(xiàn)社會共治

3.2.1 加大宣傳“河長制”的相關(guān)內(nèi)容

要堅持“線上線下兩條路”。對于網(wǎng)絡(luò)條件發(fā)達區(qū)域，可以通過政府部門官方微博、微信、短信等互聯(lián)網(wǎng)平臺進行全方位宣傳和引導(dǎo)；對于網(wǎng)絡(luò)條件不發(fā)達區(qū)域，可以通過播放公益廣告、創(chuàng)建專門的知識宣傳欄以及定時廣播宣傳等方法，積極地引導(dǎo)社會公眾參與到環(huán)境治理中來。

3.2.2 注重培育社會公眾的環(huán)保意識

要注重培育社會公眾的環(huán)保意識，不斷提升社會公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利意識和主體意識。轉(zhuǎn)變引導(dǎo)方向，除了宣傳環(huán)境責(zé)任、義務(wù)，也要強調(diào)社會公眾在環(huán)境治理中享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等參與權(quán)利。

3.2.3 加強對公眾參與程序的宣傳和引導(dǎo)

河長制中社會公眾的有效參與還離不開對參與程序的宣傳和引導(dǎo)。有效參與不等于無序參與，保障社會公眾的參與權(quán)不等于越位式地包攬一切、參與一切。社會公眾應(yīng)當(dāng)在遵守法律規(guī)范的前提下，有秩序地參與到環(huán)境治理中來。

綜上，應(yīng)當(dāng)積極地引導(dǎo)和培育社會公眾的環(huán)保意識，為河長制轉(zhuǎn)變?yōu)楹娱L治打下良好的基礎(chǔ)和前提，將維護水環(huán)境治理演化成為每一個公民日常生活的自發(fā)行為。只有這樣，河長制才能擺脫“人治”色彩，從短期性、時政性制度轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、穩(wěn)定性制度。

4 結(jié)論

河長制是我國水環(huán)境治理制度體系中的核心制度，它的發(fā)展和走向?qū)⑴c我國水環(huán)境治理的結(jié)果休戚與共。本研究從河長制目前存在的“重命令輕協(xié)商、重問責(zé)輕實效、重政府輕群眾”問題出發(fā)，剖析了河長制正面臨的內(nèi)外困境，明確主張政府并非水環(huán)境治理的唯一主體，一味地從行政內(nèi)部加強政府在水環(huán)境治理中的作用，不僅與我國目前倡導(dǎo)的協(xié)同治理模式相背離，還會進一步擠壓社會公眾參與水環(huán)境治理的空間，形成政府機關(guān)的越位和社會公眾的缺位。因此應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會公眾有效參與，形成多元共治的治理范式，推進河長制向河長治的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮長期穩(wěn)定的制度效應(yīng)。一項制度的形成與有效實施需要多方面因素的考量，對于如何協(xié)調(diào)政府和公眾的關(guān)系、客觀界定以及保障這種關(guān)系的穩(wěn)定性，都需要有更多制度層面的考量，這既是河長制研究的難點，也是未來研究的方向。